Reconsideration of residence by reforestation investment and Forest LawReconsideración sobre residencia por inversión en reforestación y ley forestal

Opinion: 144 of 08/05/1997 C-144-97 San José, August 5, 1997 Mr. Msc. Raúl Solórzano Soto Senior Director of Natural Resources Ministry of Environment and Energy S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Attorney General, I refer to your official letter No. DSRN-0022 of May 19 of this year, by which you request reconsideration of Opinion No. 035-97 of February 28 last.

You forward the criterion of the Legal Advisory Office of that Directorate, official letter AJ-48 of April 21 of this year, according to which the element that must be taken into account to determine the right to residency is "the date of the investment and not the date of submission of the corresponding documentation to the National Migration Council." Therefore, the person who demonstrates having invested $50,000 in reforestation before April 16, 1996 has acquired the right to be considered, based on the legislation in force at that time, a possible candidate to obtain said condition, even if the corresponding process before Migration was initiated on April 16 or after. I say candidate because they must also comply with all other requirements established in the legal system governing the matter.

Pursuant to the provisions of Article 6 of our Organic Law, the request for reconsideration is absolutely untimely. However, the Attorney General's Office proceeded to hear the request ex officio, based on the power granted by Article 3, subsection b) of that same regulatory body.

Before analyzing the reason for reconsideration alleged, it is appropriate to refer to the content of Opinion C-035.

A-. CONSIDERATIONS OF OPINION C-035-97 By means of Opinion No. C-035-97 of February 28 of this year, the Attorney General's Office responded to an inquiry from the General Directorate of Migration and Foreign Affairs regarding various aspects raised by the entry into force of the new Forest Law (Ley Forestal), particularly due to the variation in the amount of investment required to qualify for the status of resident investor.

The Attorney General's Office considered that granting a migratory status to foreigners constitutes a sovereign power of the State, which allows it to analyze the petition submitted in that regard by foreigners, in order to determine whether or not the granting of that type of status is appropriate. From which it is deduced that whoever makes an investment does not have a subjective right against the Administration, consisting of obtaining the migratory status of resident investor. It is added that compliance with the requirements conditioning the obtaining of a specific migratory status supports the petition formulated in that regard, but does not ipso iure produce the right to obtain a specific migratory category.

Regarding the problem of the temporal effectiveness of norms, the Attorney General's Office considered that the obtaining of a migratory status requires not only compliance with substantial conditions but also the necessary filing of an application containing the formalities established by the regulations in force. Therefore, it is established that the investment does not generate any right. Likewise, the possibility that opens up may or may not be exercised by the foreigner, such that "it is only with the manifestation of will in that regard before the competent authorities that the administrative apparatus is set in motion, and it will be from that point onward that either a right, or a legitimate interest, susceptible to protection by the legal system, may be generated." It is concluded that foreigners who have not processed the status of investor before the entry into force of the Forest Law (Ley Forestal) "do not hold any right or interest susceptible to protection by the legal system." It is added that any application submitted during the effectiveness of the Forest Law (Ley Forestal) constitutes a new legal situation that must be analyzed in light of the law in force. Therefore, those who have submitted their application with all the requirements demanded by the regulations in force before the entry of the Forest Law (Ley Forestal) have the right to have "their application submitted for consideration and resolved according to the provisions of that Regulation, and not based on the parameters or requirements of the new forest legislation." It was considered, on the contrary, that those who, as of the date of entry of said Law, had not submitted their application before the Migration authorities must adhere to the new investment amount established by the new Forest Law (Ley Forestal).

This last conclusion is not shared by the now consulting party. Therefore, in accordance with the request for reconsideration, it is necessary to re-examine whether making an investment determines the right to specific migratory treatment, even when the other conditions and formalities established by law for such status have not been met. This aspect is related to the problem of the temporal effectiveness of norms, the general principles of which are indicated below.

B-. REGARDING THE TEMPORAL EFFECTIVENESS OF NORMS In accordance with the foregoing, we have that the Regulation to the Migration and Foreign Affairs Law established, as one of the requirements for obtaining the status of resident investor, the making of an investment of a specific amount. However, the Forest Law (Ley Forestal) established a higher amount for such investment. A problem of normative antinomy then arose, resolved according to the principle of the hierarchy of law. However, the problem of the possible effects of the regulatory norm remains.

Various situations may arise regarding the temporal effectiveness of legal norms: the new law may regulate facts that occurred before its entry into force (problem of retroactivity); it may apply to facts that occur after its effectiveness (non-retroactivity); or, the law repealed by another may be applied to facts that occur after the entry into force of the repealing norm (ultra-activity). The constitutional text prohibits the first of these situations in its Article 34. Hence, it is always necessary to elucidate when one is facing a situation of retroactivity. It is affirmed in this regard that:

"Retroactivity is understood as the projection of the temporal scope of norms to facts or conduct prior to their enactment..." Those past situations, to which present legal consequences are connected, may have been entirely completed in the past (true retroactivity), or may have begun in the past and continued into the present (improper retroactivity)." A., PEREZ LUÑO: Legal Certainty, Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1991, p. 91.

In the first case: norms that attach effects to factual situations produced or developed prior to the law itself originate a true problem of retroactivity, with violation of Article 34 of the Constitution. That is, if the effects have already been consummated, the new norm cannot affect them, but it can affect effects in the course of execution and, with greater reason, those not yet produced. On the contrary, improper non-retroactivity must be resolved by taking into account the occurrence of the fact to which the norm connects a legal effect.

Hence, to determine whether one is facing a situation contrary to the legal system, one must examine what is the factual prerequisite to which the legal system attaches a legal effect:

"The analysis, therefore, of the factual prerequisite of the norm and of the legal situation upon which it impacts is essential to understand the specific transitional law solutions offered by the legal system, as well as to subsume them into one of the three outlined categories (retroactivity, non-retroactivity, or ultra-activity)." C. LOZANO SERRANO: Tax Exemptions and Acquired Rights, Editorial Tecnos, Madrid, 1988, p. 78.

Recently, the Chamber referred to this problem, in Resolution No. 2765-97 of 3:03 p.m. on May 20, 1997:

"The concepts of 'acquired right' and 'consolidated legal situation' appear closely related in constitutional doctrine. It is possible to affirm that, in general terms, the former denotes that consummated circumstance in which a material or immaterial thing - whether a previously foreign-owned good or a previously non-existent right - has entered into (or affected) the person's patrimonial sphere, such that the person experiences a verifiable advantage or benefit. For its part, the 'consolidated legal situation' represents not so much a patrimonial gain, but rather a state of affairs fully defined in terms of its legal characteristics and effects, even if these have not yet been extinguished. What is relevant regarding the consolidated legal situation, precisely, is not whether those effects still persist or not, but that by virtue of a legal mandate or a judgment that has so declared - a clear and defined rule has already emerged in legal life, connecting a factual prerequisite (conditioning fact) with a given consequence (conditioned effect). From this perspective, the person's situation is given by a logical proposition of the 'if..., then' type; that is to say: if the conditioning fact has occurred, then the consolidated legal situation implies that, necessarily, the conditioned effect must also occur. In both cases (acquired right or consolidated legal situation), the legal system protects - rendering it intangible - the situation of the person who obtained the right or enjoys the situation, for reasons of equity and legal certainty. In this case, the constitutional guarantee of the non-retroactivity of the law translates into the certainty that a change in the legal system cannot have the consequence of removing the good or already acquired right from the person's patrimony, or of causing that if the factual prerequisite had occurred prior to the legal reform, the consequence (advantageous, it is understood) that the interested party expected from the consolidated legal situation no longer arises. Now, specifically regarding the latter, it has also been understood that no one has a 'right to the immutability of the legal system,' that is, that the rules never change. Therefore, the constitutional precept does not mean that, once it has emerged in legal life, the rule connecting the fact to the effect cannot be modified or even suppressed by a subsequent norm; what it means is that - as explained - if the conditioning prerequisite has occurred, a legal reform that changes or eliminates the rule cannot have the power to prevent the conditioned effect that was expected under the force of the previous norm from arising. This is so because, it is said, what is relevant is that the state of affairs the person enjoyed was already defined in terms of its elements and effects, even if these are still being produced or have not even begun to be produced. In this way, what the person has a right to is the consequence, not the rule..." According to which, for it to be considered that there is a legally consolidated situation under the terms of Article 34 of the Constitution, there must be a legal rule that links a legal effect to a specific factual prerequisite and that binds them in a causal relationship, such that upon the occurrence of such a fact, such legal consequence must necessarily be produced. A circumstance that obviously occurs especially in the case of regulated acts, in which it could be considered that upon such a fact, the effect established by law is produced automatically. On the contrary, regarding discretionary acts, that causal relationship would impede the possibility of weighing the advisability or inadvisability of the act and, therefore, of granting the effect of the norm. Now, if that legal rule that determines a causal relationship does not exist, it cannot be considered that one is facing a consolidated situation, such that the person has the right - at any time - to a specific legal effect. The foregoing is important given the situation of the foreigner who invests in a reforestation project.

C-. THE INVESTMENT DOES NOT ORIGINATE A RIGHT OR A CONSOLIDATED LEGAL SITUATION It is appropriate to examine whether the foreigner who makes an investment finds themselves in a consolidated legal situation.

As Opinion No. C-035-97 rightly points out, making an investment for the amount required by the legal system constitutes one of the substantial requirements that allows applying for the status of investor. In that sense, said investment does not originate in the investor a right to the cited status, a conclusion that appears to be accepted by the Legal Advisory Office of the Conservation Area. From this perspective, the investment is simply one more element that must be proven when applying for the migratory status. It is indisputable that if those who have submitted their application do not have an acquired right to the status of resident investor, much less can that right be held by someone who has only fulfilled one of the requirements provided for by the legal system, without having manifested before the Migration Authority their will to be granted the referred status. But, can the investment made be considered as constitutive of a legally consolidated situation, consisting of the right to be able to submit an application for status, without being subject to subsequent modifications in the legally established requirements? A situation that would consist of the immodifiability of the requirements. From the legal criterion attached, it could be deduced that such a situation exists and that the investor would have a right, protectable by the legal system, that the requirements for obtaining the status of resident investor not be modified with respect to them.

Following the criteria established by the Chamber, we would have that, for that consolidated legal situation to exist, it would be necessary that there previously existed a rule ordering that upon such factual prerequisite - the investment - a legal effect be produced: the immutability of the requirements. However, as the Attorney General's Office rightly pointed out, the establishment of the requirements to which foreigners must adhere to access a specific migratory status, as well as the determination regarding a specific foreigner of whether it is advisable to grant them the requested category or not, constitutes a sovereign power of the State. In that sense, it cannot be affirmed that there exists a regulated power such that whoever has submitted their application in accordance with the requirements demanded by the Regulation must necessarily receive a response granting what was requested, without any possibility for the Administration to assess the advisability or inadvisability of such recognition and, therefore, to deny what was requested. The doctrine transcribed by Opinion No. C-035-97 is clear in this regard. It is evident, however, that said assessment must adhere to the legal system, and therefore to the inherent limits of the exercise of discretionary powers. On the other hand, the problem of determining whether the investment generates a right in the investor could be raised based on the text of the current Article 70 of the Forest Law (Ley Forestal), insofar as it uses the term "shall grant," but not under Article 51 of the Regulation to the Migration and Foreign Affairs Law by virtue of its wording and the very fact that the possibility of varying the amounts established therein was foreseen.

In this line of reasoning, it should be recalled that the legal system does not provide that the investment by itself is an element that causes a legal effect of immodifiability of the requirements for submitting the application for that migratory status to arise in the investor. Nor is it provided that that investment (factual prerequisite) necessarily has the effect of filing the application. So that if the investment is made, then the right to submit an application at any time and with immodifiability of the requirements arises. The application may or may not occur and may occur outside the administratively established deadlines. Without it being possible to consider that the State is obligated to maintain the requirements existing at the time the foreigner made their investment, without the possibility of varying them with respect to them. Therefore, it cannot be affirmed that, with respect to the investor, there exists "a state of affairs fully defined in terms of its characteristics and effects." On the contrary, the State has the sovereign power to modify said requirements, which will govern for those who do not have an acquired right or a consolidated legal situation to the status of resident investor, a situation in which are found - the Attorney General's Office reiterates - those who have not formally and correctly submitted their application to acquire such status, an aspect that must be assessed by the Administration (Articles 50 and 49 of the Regulation cited).

It follows from the foregoing that those who acquired their status as a resident investor prior to the effectiveness of the Forest Law (Ley Forestal) are holders of an acquired right, and their legal situation is consolidated against the reform of the investment amount. Regarding protection, excepted, however, is the case of those who, as of said date, had already formally requested, and in compliance with the requirements in force, the granting of such status. In which case the protection consists of the possibility that their application be examined and considered correct even if the investment is $50,000 and not $100,000, as required by the Forest Law (Ley Forestal).

We observe that the different situation of someone who has only invested without filing an application before Migration does not escape the knowledge of that Directorate. In effect, by affirming that the investor is a "possible candidate" for the status of resident investor, it is being accepted that they are not a candidate. And it is that in order to be a candidate, it is required to have complied with the requirements that the legal system provides for that purpose, one of which is the submission of the application. One of which is precisely to request the granting of such status.

It should also be considered that whoever submits an application before the Directorate of Migration is not simply fulfilling a requirement of a formal nature, but rather with said application is initiating an administrative procedure before that authority, the purpose of which is the granting of that status. It is to that extent that the application submitted is susceptible to legal protection, but not prior acts that do not constitute an unequivocal manifestation of will to request and obtain the cited status.

CONCLUSION:

Based on the foregoing, it is the criterion of the Attorney General's Office of the Republic that there is no merit whatsoever to reconsider Opinion No. C-035-97 of February 28 of this year, which is ratified in all its aspects.

Very truly yours, Dra. Magda Inés Rojas Chaves ADVISORY ATTORNEY GENERAL Licda. Mercedes Bevacqua González General Director of Migration and Foreign Affairs. Ministry of Governance and Police

Dictamen : 144 del 05/08/1997 C-144-97 San José, 5 de agosto de 1997 Sr.

Msc. Raúl Solórzano Soto Director Superior de Recursos Naturales Ministerio del Ambiente y Energía S.D.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio N. DSRN-0022 de 19 de mayo del presente año, por medio del cual solicita reconsiderar el dictamen N. 035-97 de 28 de febrero anterior.

Remite Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de esa Dirección, oficio AJ-48 de 21 de abril de este año, según el cual el elemento que debe tomarse en cuenta para determinar el derecho a la residencia es “la fecha de la inversión y no la de la presentación de la documentación correspondiente ante el Consejo Nacional de Migración”. Por lo que la persona que demuestre haber invertido $ 50.000 en reforestación antes del 16 de abril de 1996 ha adquirido el derecho a ser considerado, basado en la legislación vigente en ese momento, posible candidato a obtener dicha condición, aunque el trámite correspondiente ante Migración, lo hubiese iniciado el 16 de abril o después. Digo candidato porque además deberá cumplir con todos los demás requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico que rige la materia.

De conformidad con lo dispuesto en el articulo 6º de nuestra Ley Orgánica, la solicitud de reconsideración resulta absolutamente extemporánea. No obstante, la Procuraduría entró a conocer de la solicitud de oficio, con base en la facultad que le da el artículo 3, inciso b) de ese mismo cuerpo normativo.

De previo a analizar el motivo de reconsideración alegado, procede referirse al contenido del dictamen C-035.

A-. CONSIDERACIONES DEL DICTAMEN C-035-97 Mediante dictamen N. C-035-97 de 28 de febrero del presente año, la Procuraduría evacuó una consulta de la Dirección General de Migración y Extranjería respecto de diversos aspectos que plantea la entrada en vigencia de la nueva Ley Forestal, particularmente por la variación del monto de inversión previsto para optar por la condición de inversionista residente.

Estimó la Procuraduría que el otorgamiento de un estado migratorio a los extranjeros constituye una potestad soberana del Estado, que le permite analizar la petición que en ese sentido presentan los extranjeros, con el objeto de determinar si procede o no la concesión de ese tipo de status. De lo cual se deduce que quien realiza una inversión no tiene un derecho subjetivo frente a la Administración, consistente en obtener la condición migratoria de residente inversionista. Se agrega que el cumplimiento de los requisitos que condicionan la obtención de determinado estado migratorio fundamenta la petición formulada en ese sentido, pero no produce ipso iure el derecho a obtener una determinada categoría migratoria.

En cuanto al problema de la vigencia de las normas, estimó la Procuraduría que para la obtención de un estado migratorio no es suficiente el cumplimiento de condiciones substanciales sino que es necesaria la gestión que contenga las formalidades establecidas por la normativa en vigor. Por lo que se establece que la inversión no genera derecho alguno. Asimismo, la posibilidad que se abre puede ser ejercida o no por el extranjero, de modo que "no es sino con la manifestación de voluntad en tal sentido ante las autoridades competentes, que se pone en marcha el aparato administrativo, y será a partir de ello que puede generarse ya sea algún derecho, o bien un interés legítimo, susceptible de protección por parte del ordenamiento". Se concluye que los extranjeros que no han gestionado la calidad de inversionista antes de la entrada en vigencia de la Ley Forestal "no ostentan derecho o interés alguno susceptible de protección por parte del ordenamiento jurídico". Se añade que cualquier solicitud que se presente durante la vigencia de la Ley Forestal constituye una nueva situación jurídica que debe ser analizada a la luz de la ley vigente. Por lo que quienes hayan presentado su solicitud con todos los requisitos exigidos por el ordenamiento vigente antes de la entrada de la Ley Forestal, tienen derecho a que "su solicitud se someta a conocimiento y resuelva según las disposiciones de ese Reglamento, y no con base en los parámetros o exigencias de la nueva legislación forestal". Se consideró, por el contrario, que quienes a la fecha de entrada de dicha Ley no hubieren formulado su solicitud ante las autoridades de Migración, deberán ajustarse al nuevo monto de inversión establecido por la nueva Ley Forestal.

Esta última conclusión no es compartida por la ahora consultante. Por lo que de conformidad con la solicitud de reconsideración se debe entrar de nuevo a examinar si el efectuar una inversión determina el derecho a un determinado tratamiento migratorio, aún cuando no se hubiere cumplido con las otras condiciones y formalidades que para tal calidad establece la ley. Aspecto que está en relación con el problema de la eficacia de las normas en tiempo, del cual se indican de seguido los principios generales.

B-. EN ORDEN A LA EFICACIA DE LAS NORMAS EN EL TIEMPO De conformidad con lo expuesto tenemos que el Reglamento a la Ley de Migración y Extranjería establecía, como uno de los requisitos para obtener la calidad de residente inversionista, el realizar una inversión por un determinado monto. Empero, la Ley Forestal estableció un monto mayor para tal inversión. Se produjo, entonces, un problema de antinomia normativa saldado conforme el principio de jerarquía de la ley. Sin embargo, queda subsistiendo el problema de los posibles efectos de la norma reglamentaria.

Diversas situaciones pueden presentarse en torno a la eficacia temporal de las normas jurídicas: la ley nueva puede regular hechos producidos antes de su entrada en vigor (problema de retroactividad) ; puede aplicarse a hechos que se produzcan después de su vigencia (irretroactividad) o bien, la ley derogada por otra puede ser aplicada a hechos que se produzcan tras la entrada en vigor de la derogante (ultraactividad). El texto constitucional prohíbe la primera de estas situaciones en su artículo 34. De allí que sea necesario siempre dilucidar cuándo se está ante una situación de retroactividad. Se afirma al respecto que:

"Se entiende por retroactividad la proyección del ámbito temporal de las normas a hechos o conductas previas a su promulgación..." Esas situaciones pretéritas, a las que se conectan consecuencias jurídicas presentes, puede haberse realizado por entero en el pasado (retroactividad auténtica), o haberse iniciado en el pasado para prolongarse hasta el presente (retroactividad impropia)".A., PEREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica, Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1991, p. 91.

En el primer caso: normas que anudan efectos a situaciones de hecho producidas o desarrolladas con anterioridad a la propia ley, origina un verdadero problema de retroactividad, con violación del artículo 34 constitucional. Es decir, si los efectos ya se consumaron, la nueva norma no puede incidir sobre ellos, pero sí puede incidir sobre efectos en curso de ejecución y, con mayor razón, en aquéllos no producidos. Por el contrario, la irretroactividad impropia debe saldarse tomando en cuenta el acaecimiento del hecho al que la norma conecta un efecto jurídico.

De allí que para determinar si se está ante una situación contraria al ordenamiento, debe examinarse cuál es el presupuesto de hecho al cual el ordenamiento anuda un efecto jurídico:

"El análisis, pues, del presupuesto de hecho de la norma y de la situación jurídica sobre la que incide es esencial para entender las concretas soluciones de derecho transitorio ofrecidas por el ordenamiento, así como para subsumirlas en una de las tres categorías reseñadas. (retroactividad, irretroactividad o ultraactividad)" C, LOZANO SERRANO: Exenciones tributarias y derechos adquiridos, Editorial Tecnos, Madrid, 1988, p. 78.

Recientemente la Sala se refirió a este problema, en resolución N. 2765-97 de las 15 :03 hrs. del 20 de mayo de 1997:

"Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando estos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo "si..., entonces" ; vale decir : si se ha dado el hecho condicionante, entonces la .situación jurídica consolidada. Implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege - tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica. En este caso, la garantía constitucional de la irretroactividad de la ley se traduce en la certidumbre de que un cambio en el ordenamiento no puede tener la consecuencia de sustraer el bien o el derecho ya adquirido del patrimonio de la persona, o de provocar que si se había dado el presupuesto fáctico con anterioridad a la reforma legal, ya no surja la consecuencia (provechosa, se entiende) que el interesado esperaba de la situación jurídica consolidada. Ahora bien, específicamente en punto a esta última, se ha entendido también que nadie tiene un "derecho a la inmutabilidad del ordenamiento", es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que -como se regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque estos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla...".

Conforme lo cual, para que se considere que existe una situación jurídicamente consolidada en los términos del artículo 34 de la Constitución, debe existir una regla jurídica que enlace un efecto jurídico a determinado presupuesto de hecho y que lo una en una relación de causalidad, de manera que ante el acaecimiento de tal hecho deba necesariamente producirse tal consecuencia jurídica. Circunstancia que obviamente se produce sobre todo tratándose de actos reglados, en los cuales podría estimarse que ante tal hecho se produce automáticamente el efecto establecido por la ley. Por el contrario, respecto de los actos discrecionales, esa relación de causalidad impediría la posibilidad de ponderar la conveniencia o inconveniencia del acto y por ende, de otorgar el efecto de la norma. Ahora bien, si no existe esa regla jurídica que determine una relación de causalidad, no puede considerarse que se esté ante una situación consolidada, de manera que la persona tenga derecho - en cualquier momento- a determinado efecto jurídico. Lo anterior es importante dada la situación del extranjero que invierte en un proyecto de reforestación.

C-. LA INVERSION NO ORIGINA UN DERECHO NI SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA Procede examinar si el extranjero que realiza una inversión se encuentra ante una situación jurídica consolidada.

Como bien señala el dictamen N. C-035-97, el efectuar una inversión por el monto exigido por el ordenamiento constituye uno de los requisitos substanciales que permite solicitar la condición de inversionista. En ese sentido, dicha inversión no origina en cabeza del inversionista un derecho a la citada condición, conclusión que parece ser aceptada por la Asesoría Jurídica del Área de Conservación. Desde esta perspectiva, la inversión es simplemente un elemento más que debe comprobarse al solicitar la condición migratoria. Resulta indiscutible que si quienes han presentado su solicitud no tienen un derecho adquirido a la calidad de residente inversionista, mucho menos puede tenerla quien solo ha cumplido con uno de los requisitos previstos por el ordenamiento, sin haber manifestado ante la Autoridad Migratoria su voluntad de que se le confiera la referida calidad. Pero, puede considerarse la inversión realizada como constitutiva de una situación jurídicamente consolidada, consistente en el derecho de poder formular solicitud de status, sin sujetarse a modificaciones posteriores en los requisitos legalmente establecidos? Una situación que consistiría en la inmodificabilidad de los requisitos. Del criterio legal que se adjunta podría deducirse que tal situación existe y que el inversionista tendría un derecho tutelable por el ordenamiento a que respecto de él no se modifiquen los requisitos para obtener la calidad de residente inversionista.

Siguiendo los criterios sentados por la Sala, tendríamos que, para que exista esa situación jurídica consolidada, sería necesario que existiese anteriormente una regla que ordene que ante tal presupuesto de hecho -la inversión- se produzca un efecto jurídico: la inmutabilidad de los requisitos. Empero, como bien señaló la Procuraduría, constituye una potestad soberana del Estado establecer los requisitos a que deben sujetarse los extranjeros para acceder a una determinada condición migratoria, así como discernir respecto de un determinado extranjero si es conveniente otorgarle o no la categoría solicitada. En ese sentido, no puede afirmarse que exista una potestad reglada de forma tal que quien haya formulado su solicitud conforme los requisitos exigidos por el Reglamento, deba necesariamente tener como respuesta el otorgamiento de lo pedido, sin posibilidad alguna de la Administración de valorar la conveniencia o inconveniencia de tal reconocimiento y, por ende, de denegar lo pedido. La doctrina que transcribe el dictamen N. C-035-97 es clara al respecto. Es evidente, sin embargo, que dicha valoración debe sujetarse al ordenamiento jurídico, y por ende a los límites propios del ejercicio de las potestades discrecionales. Por otra parte, el problema de determinar si la inversión genera un derecho en el inversionista podría plantearse con base en el texto del actual artículo 70 de la Ley Forestal, en cuanto utiliza el término "otorgará", pero no ante el artículo 51 del Reglamento de la Ley de Migración y Extranjería en virtud de su redacción y del hecho mismo de que se previó la posibilidad de variar los montos que allí se establecían.

En este orden de ideas, cabe recordar que el ordenamiento jurídico no prevé que la inversión por sí sola sea un elemento que haga surgir en cabeza del inversionista un efecto jurídico a la inmodificabilidad de los requisitos para presentar la solicitud de ese estado migratorio. Tampoco se prevé que esa inversión (presupuesto fáctico) tenga como efecto necesario la presentación de la solicitud. De manera que si se efectúa la inversión, entonces surja el derecho a presentar solicitud en cualquier tiempo y con inmodificabilidad de los requisitos. La solicitud puede o no darse y puede darse fuera de los plazos administrativamente establecidos. Sin que pueda considerarse que el Estado esté obligado a mantener los requisitos existentes en el momento en que el extranjero realizó su inversión, sin posibilidad de variarlos respecto de él. Por lo que no puede afirmarse que respecto del inversionista exista "un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus caracteres y efectos".

Por el contrario, el Estado tiene la potestad soberana de modificar dichos requisitos, que regirán para quienes no tengan un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada a la calidad de residente inversionista, situación en la que se encuentran -reitera la Procuraduría- quienes no hayan presentado formal y correctamente su solicitud para adquirir tal calidad, aspecto que debe ser valorado por la Administración (artículos 50 y 49 del Reglamento de cita).

Se deriva de lo anterior que quienes adquirieron su condición de residente- inversionista con anterioridad a la vigencia de la Ley Forestal, son titulares de un derecho adquirido y su situación jurídica está consolidada frente a la reforma del monto de la inversión. En orden a la protección, se exceptúa, sin embargo, el caso de quienes a dicha fecha ya hubieren solicitado formalmente y con sujeción a los requisitos vigentes, el otorgamiento de tal estado. Caso en el cual la protección consiste en la posibilidad de que su solicitud sea examinada y considerada correcta aún cuando la inversión sea de $50.000 y no de $100.000, como exige la Ley Forestal.

Observamos que la diversa situación de quien sólo ha invertido sin gestionar ante Migración no escapa al conocimiento de esa Dirección. En efecto, al afirmar que el inversionista es "posible candidato" a la condición de residente inversionista, está aceptando que no es candidato. Y es que para ser candidato se requiere haber cumplido con los requisitos que para tal efecto dispone el ordenamiento, uno de los cuales es la presentación de la solicitud. Uno de los cuales es precisamente solicitar el otorgamiento de tal condición.

Es de considerar, además, que quien formula solicitud ante la Dirección de Migración no está simplemente cumpliendo un requisito de carácter formal, sino que con dicha solicitud está dando inicio a un procedimiento administrativo ante esa autoridad, cuyo fin es el otorgamiento de ese estado. Es en esa medida que la solicitud presentada es susceptible de protección jurídica, pero no actos anteriores que no constituyen una manifestación unívoca de voluntad de solicitar y obtener el citado estado.

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que no existe mérito alguno para reconsiderar el dictamen N. C-035-97 de 28 de febrero del presente año, que se ratifica en todos sus extremos.

De Ud. muy atentamente:

Dra. Magda Inés Rojas Chaves PROCURADORA ASESORA Licda. Mercedes Bevacqua González Directora General de Migración y Extranjería.

Ministerio de Gobernación y Policía