Definition of island, maritime island, and territorial sea; island concession regimeDefinición de isla, isla marítima y mar territorial; régimen de concesiones insulares

Opinion : 038 of 03/12/1997 C-038-97 March 12, 1997 Geographer Eduardo Bedoya Benítez Director of the Instituto Geográfico Nacional S.D.

Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General, I refer to your Official Letter No. 96-257 of September 30, 1996, by which you request that we clarify the concepts of "island" (isla), "maritime island" (isla marítima) and "territorial sea on the coast" (mar territorial en la costa).

I.- DEFINITION OF ISLAND AND MARITIME ISLAND. LEGAL REGIME By island we must understand that "portion of land entirely surrounded by water". This is the normal definition found in common dictionaries (Diccionario de Ilustrado Océano de la Lengua Española, Barcelona, Océano Grupo Editorial, no publication year, p. 563) or in other technical ones on geographical concepts ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Edit. by Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", Bogotá, 1965, pg. 142).

Now, the fact that due to a decrease in the water level produced by natural events (sea ebb, dry season, etc.) a part of land that links the island to the mainland is temporarily exposed, does not prevent the definition from remaining equally valid. Hence, to determine the existence of an island, the natural cycles that regulate the flow levels and tides of the surrounding waters must always be observed.

Interpreting it differently would mean diminishing, and in some cases, eliminating the special legal protection (tutela jurídica) that the legislator has granted to these areas of the national territory for a long time, simply due to non-perennial or seasonal variations of the watercourses that surround them.

Likewise, the condition of islands could not be denied to those portions of land that, due to extraordinary river floods, for example, were totally covered by water, but which under normal conditions maintain a land surface above the water level.

Regarding the concept of a maritime island, we must refer to the definition given by Article 121, first paragraph, of the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay on December 10, 1982 (Law No. 7291 of March 23, 1992, published in Supplement No. 10 to La Gaceta No. 134 of July 15, 1992), which is a reiteration of the content in Article 10, first paragraph, of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, signed in Geneva on April 29, 1958 (Law No. 5031 of July 27, 1972):

"Article 121 Regime of islands 1.- An island is a naturally formed area of land, surrounded by water, which is above water at high tide." Note that the reference parameter is high tide (pleamar), commonly understood as the "end or termination of the rising or tide of the sea" ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 100), whereby those portions of land totally submerged at high tide should be excluded as maritime islands, which the cited Convention calls low-tide elevations (elevaciones en bajamar):

"A low-tide elevation is a naturally formed area of land surrounded by water which is above water at low tide but submerged at high tide." (Article 13) Conversely, areas that the sea in its ebb leaves attached to the mainland by a strip of land, but which are surrounded by water at high tide, should be included as islands.

In this regard, in Official Letter No. 963731 of September 20, 1996, which is included as a legal criterion (criterio legal) to the consultation formulated, the Director of the Legal Advisory Office of the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) questions "the situations in which an apparently insular territory (being mostly surrounded by water) nevertheless remains attached to the continent by a small strip or inlet (caleta)." In light of the legal norm under discussion, it could be concluded that if such a portion of territory is permanently attached to the continent by an appreciable strip of land even at high tide, however narrow it may be, we would not be in the presence of an island. On the other hand, if the strip of land is covered by the water level at high tide, thus leaving the portion of territory totally surrounded by water, it must be considered an island.

However, it is worth noting that Article 2 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 7841-P of December 16, 1977, defines an island as the "portion of land permanently surrounded by water"; therefore, to be consistent with the hierarchical order of norms, it must be interpreted that such definition is only applicable for the purpose of requiring legislative approval in the case of granting concessions (Articles 9, second paragraph, 37 and 42, third paragraph, of Law No. 6043 of March 2, 1977), but not to make those islands that are only surrounded by water at high tide lose their condition as islands, as established by the United Nations Convention on the Law of the Sea.

Regarding the legal regime of maritime islands, this Attorney General's Office (Procuraduría), through Opinion No. C-108-96 of July 1, 1996, affirmed their belonging to the public domain (dominio público), under the following considerations that we transcribe as they are of interest:

"Islands, like the terrestrial strip contiguous to the coastline, have enjoyed legal protection in our country for a long time, even from the preceding century.

Already in our century, there are several legal bodies that have protected these important areas of the national patrimony. Decree Law No. 11 of November 22, 1905 clearly reveals their legal destiny:

"Article 1.- The lands of the islands situated in both seas, gulfs and bays within the jurisdiction of the Republic are declared inalienable." This Decree was in turn approved by No. 17 of May 29, 1906, expressly stating that it was enacted to establish "special prescriptions in order to maintain the islands under the absolute dominion of the State." Law No. 60 of August 13, 1914, for its part, frames the islands within a list of lands in the Gulf of Nicoya (Golfo de Nicoya) sector that under no case may be sold.

In 1939, by means of the General Law on Vacant Lands (Ley General sobre Terrenos Baldíos), No. 13 of January 10, the inalienability of insular lands is reaffirmed, when it is established in its Article 7 that "neither may the lands of the islands be alienated." When the new Water Law (Ley de Aguas), No. 276 of August 27, 1942, was enacted, the legislator again consigns its will to remove islands from private domain (dominio particular) (it had already done so in the previous Water Law, No. 11 of May 25, 1884, Article 33):

"Article 3.- The following are equally of national property:

VI.- The islands that are formed in the territorial seas, in the basins of lakes, lagoons or estuaries (esteros) or in the channels of nationally owned currents, provided that these do not proceed from a bifurcation of the river on lands of private property." "Article 75.- Islands already formed or that are formed in the maritime zone (zona marítima) or in the navigable part of rivers and in the rias (rías) and mouths (desembocaduras) are property of the State. (...)" It is also worth mentioning as an additional fact that Decree-Law No. 116 of July 27, 1948, reformed by No. 803 of November 2, 1949, "confirms and proclaims the National Sovereignty over the entire submarine platform or continental and insular shelf (zócalo continental e insular) adjacent to the continental and insular coasts of the national territory, whatever the depth at which it is found, reaffirming the inalienable right of the Nation in all the natural riches that exist on, in or under said shelf or platform." In the sixties, the Land and Colonization Law (Ley de Tierras y Colonización), No. 2825 of October 14, 1961, taking up part of the enumeration of public domain assets from the General Law on Vacant Lands, reiterates the demanial protection (tutela demanial) to islands in Article 7, subsection c), by declaring them inalienable and not susceptible to acquisition by claim (denuncio) or possession.

Finally, Law No. 6043 of March 2, 1977, in a novel way, includes islands within the concept of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre), always safeguarding the public domain regime:

"Article 9.- (...) For all legal effects, the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) comprises the islands, islets (islotes) and maritime rocks (peñascos marítimos), as well as all land or natural formation that stands out from the ocean level within the territorial sea of the Republic. Cocos Island (Isla del Coco) is excepted, which will be under the direct domain and possession of the State, and those other islands whose domain or administration is determined in this law or in special laws." "Article 1.- The maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) constitutes part of the national patrimony, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions and all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this law." All these provisions are coincident in imbuing insular lands with demanial character, and therefore, benefit them with their special legal protection (tutela jurídica):

"As a demanial attribute, expressly consigned in Article 1 of Law No. 6043, inalienability alludes to their non-belonging to the commerce of men, that is, they cannot be alienated, by any means of public or private law. They are not reducible to private domain under any form. See in this sense, Voto No. 7-93 of the First Chamber (Sala Primera) of the Supreme Court of Justice, of 3:05 p.m. on January 20, 1993.

A derivation of the above is the imprescriptibility of these assets. Not being susceptible to private appropriation, no one can validly claim adverse possession (prescripción positiva) over them in their favor, no matter how long they may have been occupied. No type of possession is valid to claim property rights in them. In addition to Article 1, Article 7 of Law No. 6043 develops this principle: "The lands located in the maritime-terrestrial zone cannot be subject to possessory informations (informaciones posesorias) and private individuals may not appropriate them nor legalize them in their name, by this or other means." (Opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).

And it is that this reinforced protection, although at the beginning it had connotations of a strategic nature for defense, port construction, favoring fishing development, among others, which are still maintained, clearly today finds its greatest justification in the safeguarding and proper use of the exceptional natural and scenic riches that the islands enclose in the face of accelerated development in tourism matters." Finally, it is worth highlighting that, in a recent judgment, the Agrarian Superior Court (Tribunal Superior Agrario) ratifies the demanial character of maritime islands and uses the concept set forth in the United Nations Convention on the Law of the Sea:

"..., it is enough then that the land is surrounded by water at high tide (marea alta) or high water (pleamar) for it to be reputed as an island, which is fulfilled and happens in this case, according to evidence deemed reliable, being suitable as it emanates from state bodies in charge of such studies, such as the Dirección General Forestal and the Instituto Geográfico Nacional, ... Hence, faced with this reliable evidence that the property is within an island by the mere fact that at high tide it is surrounded by water; there is no doubt whatsoever that the property, as stated by the Instance Judge and the Representative of the State, is a demanial asset and as such its registration does not proceed." (Voto No. 770 of 2:35 p.m. on October 5, 1995).

II.- CONCEPT OF TERRITORIAL SEA Regarding the definition of the territorial sea, the first legal precept of obligatory reference is Article 6, first paragraph, of our Political Constitution:

"The State exercises complete and exclusive sovereignty in the airspace over its territory, in its territorial waters at a distance of twelve miles from the low-water line along its coasts, on its continental shelf and on its insular shelf (zócalo insular) in accordance with the principles of International Law." On the scope of the country's sovereignty in its own territorial sea, the United Nations Convention on the Law of the Sea, signed in Montego Bay on December 10, 1982 and approved by Law No. 7291 of March 23, 1992, provides:

"Article 2 Legal regime of the territorial sea, of the airspace over the territorial sea and of its bed and subsoil 1.- The sovereignty of the coastal State extends beyond its land territory and its internal waters and, in the case of an archipelagic State, its archipelagic waters, to an adjacent belt of sea designated as the territorial sea.

2.- This sovereignty extends to the airspace over the territorial sea as well as to the bed and subsoil of that sea.

3.- The sovereignty over the territorial sea is exercised subject to this Convention and to other rules of international law." As for the breadth of the territorial sea, both the constitutional text and that of the Convention (Article 3) establish it at twelve miles, measured from the low-water line along the coast. Thus, Article 5 of the Convention stipulates:

"Except where otherwise provided in this Convention, the normal baseline for measuring the breadth of the territorial sea is the low-water line along the coast as marked on large-scale charts officially recognized by the coastal State." Regarding the outer limit, Article 4 of the Convention fixes it as "the line every point of which is at a distance from the nearest point of the baseline equal to the breadth of the territorial sea." Regarding the inner limit, although the general rule is the stated one of twelve miles from the low-water line along the coast, understanding the low-water line as the intersection of the plane of low water with the coast ("The Law of the Sea. Baselines. Examination of the Provisions of the United Nations Convention on the Law of the Sea relating to the Baselines" Office for Ocean Affairs and the Law of the Sea, United Nations, 1989, p. 3), the cited Convention also provides for the system of straight baselines for special cases:

"Article 7 Straight baselines 1.- In localities where the coastline is deeply indented and cut into, or if there is a fringe of islands along the coast in its immediate vicinity, the method of straight baselines joining appropriate points may be employed in drawing the baseline from which the breadth of the territorial sea is measured. (...)" Under this system, the waters on the landward side of the baseline of the territorial sea are considered internal waters of the State (Article 8 ibid).

Our country, according to Decreto No. 18581-RE of October 14, 1988, fixed its baselines for the Pacific Ocean (Océano Pacífico), to delimit the breadth of the territorial waters, following both systems. According to the normal baseline method, two sectors were demarcated: from Punta San Francisco, also known as Madero, to Punta Guiones, and from Punta Llorona to Punta Salsipuedes (Article 1.A).

In accordance with the straight baselines criterion, from a point coinciding with the southern end of the line closing the Mouth of the Gulf of Salinas (Boca de Bahía de Salinas), said line determined by the Cleveland Award (Laudo Cleveland), successive lines are drawn passing through the following points: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, the westernmost islet of the Murciélago Islands (Islas Murciélago), Cabo Velas or Morro Hermoso and Punta San Francisco.

Then, from Punta Guiones, the same drawing method is followed from the southwestern end of Cabo Blanco Island (Isla Cabo Blanco) to the same end of Caño Island (Isla del Caño) and from there to Punta Llorona on the Osa Peninsula (Península de Osa); to end with a straight line between Punta Salsipuedes to the southern end of the international border with Panama at Punta Burica (Article 1.B).

Article 3 of the cited Decree ratifies that the waters situated inside the indicated straight baselines form part of the internal waters of the Republic.

In conclusion, the territorial sea begins to measure its twelve miles from the low-water line along the coasts of a State, unless the straight baseline system has been established for use, as is the case of our country in certain sectors of the Pacific Ocean, pursuant to Decreto No. 18581-RE of October 14, 1988.

On this topic, this Attorney General's Office recommends reviewing the criteria used to define the straight baselines in Decreto No. 18581-RE, since the United Nations Convention on the Law of the Sea is emphatic when stating that "the drawing of straight baselines must not depart to any appreciable extent from the general direction of the coast, and the sea areas lying within the lines must be sufficiently closely linked to the land domain to be subject to the regime of internal waters" (Article 7, paragraph 3).

In our case, it seems to us that there was an excess (extralimitación) in sectors such as those going from Punta Guiones to the southwestern end of Cabo Blanco Island, from this place to Punta LLorona, passing through the southwestern end of Caño Island, or from Punta Salsipuedes to the southern end of the international border with Panama at Punta Burica; since neither do the blocks of sea located between these lines and the coast qualify as deep indentations or cuts, nor are they sufficiently closely linked to the land domain to be considered under the regime of internal waters; far from it, their characteristics are of open sea, as are their coasts ("OPEN: Said of the unsheltered coast, that is, without defense against the sea and the wind." ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 118). Furthermore, as can be seen on the 1:1,000,000 scale map of the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) on baselines, Decreto No. 18581-RE, the straight baselines are in some cases considerably distant from the coastline. In this regard, it has been said:

"The spirit of the norm is evidently that the internal waters must be in reasonably close proximity to the land represented by islands or promontories. Sweden, in a statement made at the International Law Commission, expressed the opinion that the criterion of the sufficient and close link means that '... the waters in question are so surrounded by land in the same way as islands situated along the coast that it seems natural to assimilate them to those of the land domain.'" ("The Law of the Sea. Straight baselines ...", op.cit, p. 28).

III.- SITUATION OF ISLANDS IN THE LAW ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE Although the consultation posed pursuant to cited Official Letter No. 96-257 is limited to a pronouncement on the concepts of "island", "maritime island" and "territorial sea on the coast", it is necessary to make some considerations regarding the application of those terms in reference to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre), No. 6043 of March 2, 1977, which were the subject of analysis in Opinion No. C-108-96 of July 1, 1996:

"b) Islands as a maritime-terrestrial zone At this point, it is worth highlighting how the inclusion within the concept of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo terrestre) affected the insular territory. It is worth remembering, in the first instance, that in general terms the maritime-terrestrial zone in our country, defined as the strip two hundred meters wide, inland, along the entire Atlantic and Pacific coastlines, measured horizontally from the ordinary high-water line (línea de pleamar ordinaria) (Article 9, first paragraph, of Law No. 6043), is divided into two zones of land with different legal regimes.

The first, known as the public zone (zona pública), is made up of the fifty-meter-wide strip contiguous to the ordinary high-water line (Article 10 ibid) and is destined for public use and especially for the free transit of people, so it cannot be, except by exception of law, subject to occupation under any title or in any case (Article 20 ibid).

The other, called the restricted zone (zona restringida), covers the remaining one hundred fifty-meter strip (Article 10 ibid), and is susceptible to use and enjoyment by private individuals through the granting of a concession by the respective Municipality and under the term and conditions that Law No. 6043 stipulates (Articles 39, 40 and 41 ibid).

Bringing these delimitations to the case of islands, it is interesting to observe that the concept of the public zone remains the same, but that of the restricted zone is extended to the entire insular territory (Article 10 ibid), which recognizes the possibility of granting concessions on any site of an island, as long as the fifty-meter strip destined for public use is respected, and of course, the legal conditions and requirements are met. Any area also affected by a demanial regime is safeguarded, such as the case of mangroves (manglares), which in Law No. 6043 are considered a public zone (Article 11).

In complement to the above, it must be added that islets (islotes), rocks (peñascos) and other small areas and natural formations that emerge from the sea are listed within the definition of the public zone (Article 10, second paragraph, of Law No. 6043).

There are cases of islands withdrawn from the exposed regime by way of exception, such as Cocos Island (part of the national territory by express provision of Article 5 in fine of the Political Constitution) which is under the domain and possession of the State in the category of National Park (Decreto No. 8748 of June 22, 1978, ratified by Law No. 6794 of August 25, 1982) and "those others whose domain or administration are determined in Law No. 6043 or in special laws" (Article 9, second paragraph, Law No. 6043).

In that order of things, the Law on the Maritime-Terrestrial Zone (Article 78) preserves for San Lucas Island (Isla de San Lucas) the legal situation prior to its promulgation, governed by what is stipulated in Law No. 5469 of April 25, 1974, which transfers the property to the Municipality of Puntarenas for its exploitation as a tourist center, and Decretos Nos. 16933 of March 31, 1986 and 19703 of May 3, 1990.

An example of singular treatment by special law is constituted by the Guayabo, Negritos and Pájaros Islands, declared Biological Reserves (Decretos Nos. 2858-A of February 28, 1973 and 5963-A of April 28, 1976, ratified by Law No. 6794 of August 25, 1982). Recall that Law No. 6043, Article 73, excludes from its application the maritime-terrestrial zones included in national parks and equivalent reserves, which are governed by their respective legislation.

• c)Legislative approval of concessions Islands in Law No. 6043 also hold a reinforced regime of protection as approval by the Legislative Assembly is required for the granting of concessions on them:

"Article 37.- No municipality may authorize tourism development projects that occupy areas of the zone declared tourist, without prior approval from the Instituto Costarricense de Turismo by agreement of its Board of Directors or without legislative authorization when dealing with islands or islets." "Article 42.- Concessions in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In the other areas of the maritime-terrestrial zone, approval will correspond to the Instituto de Desarrollo Agrario. These institutes may not deny approval, unless it violates the law, which they must expressly indicate, in a reasoned manner.

If the concession refers to a maritime island or islet, or part thereof, the approval of the Legislative Assembly will be necessary." In this regard, it is worth highlighting the fact, as indicated by the recently transcribed article, that the approval procedure before Congress is always required, regardless of whether it is a concession over an entire island or only over a part of it. In that sense, it is worth recalling what was expressed in the acts of parliamentary discussion of the bill that gave rise to the current Law No. 6043:

"I must acknowledge with satisfaction that the opinion we are discussing incorporates one of the essential propositions of our parliamentary fraction, that of definitively prohibiting the sale of the maritime-terrestrial zone, and as it refers to islands, the opinion of the Committee on Legal Affairs incorporated our demand that islands, partially or totally, may not be leased without authorization from the Legislative Chamber." (Deputy Ferreto Segura, legislative file No. 7371, folio 1130) "I want to remind the Deputies that the new opinion contemplates the point of view sustained by us also repeatedly so that the leasing of islands partially or totally without legislative consent is prohibited..." (Ibid, folio 1178)" Further on, the Opinion delves into the study of whether those islands found in internal waters, outside the territorial sea, according to Decreto No. 18581-RE, should be considered maritime islands for the purpose of requiring legislative approval for the corresponding concession on them:

"The preceding regulation could lead us to the confusion of thinking that since most of our islands, on the Pacific Ocean side, are inside the drawn straight baselines, that is, within internal waters, the concept of maritime-terrestrial zone is not applicable to them because it is limited, according to Article 9 of Law No. 6043, to islands located "within the territorial sea of the Republic." This interpretation is definitively erroneous, since at the moment Law No. 6043 came into force, Decreto No. 18581-RE was far from being promulgated, and the existing regulation at that time would take the low-water line along the coast as the baseline to fix the internal limit of the territorial sea (Article 6, first paragraph, of our Political Constitution and Articles 3, 4 and 5 of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, signed in Geneva on April 29, 1958, approved by Law No. 5031 of July 27, 1972). For further clarification on this point, it is advisable to refer again to the acts of legislative file No. 7371, where the concern of the Deputies for legally protecting the islands is clear, and in that respect, the islands of the Gulf of Nicoya are continuously cited (see folios 305, 342, 369, 1130, 1410, etc.), so that legislative intention to safeguard them could not be distorted simply because a Decree (No. 18581-RE), when drawing the straight baselines, placed them in internal waters, outside the territorial sea.

In accordance, therefore, with this reasoning, it must be concluded, to be faithful to the spirit of the legislator and in accordance with the principles of interpretation established in the Civil Code (Article 10), that the maritime islands and other formations referred to in Article 9, second paragraph, of Law No. 6043 are those that at the time this Law was promulgated were located within the territorial sea, in accordance with the legislation in force at that time." IV.- LEGAL REGIME OF ISLANDS SURROUNDED BY ESTUARY AND SEA It only remains to refer to those portions of land whose contour is formed by sea waters and one or several estuaries (esteros). First of all, and in accordance with the initial definition, their character as islands must be reaffirmed, being surrounded by water, although on some occasions, by effect of the ebb in the tides, lands that connect them to the rest of the continent are exposed.

Being islands, the public domain regime typical of these is therefore applicable to their entire territorial extension. Article 75 of the Water Law, No. 276 of August 27, 1942, ratifies this condition:

"Article 75.- Islands already formed or that are formed in the maritime zone (zona marítima) or in the navigable part of rivers and in the rias and mouths are property of the State. But if these islands are formed with parts of one or several properties of private property, cut by a river, they will continue to belong to the owners of the dismembered property or properties." By maritime zone, the Water Law (Article 69, first paragraph) understands "the space of the coasts of the Republic that the sea bathes in its flow and ebb and the immediate lands up to the distance of one mile, that is, one thousand six hundred and seventy-two meters, counted from the line marking the high tide." Today this distance must be understood reduced to the two hundred meters established by Article 9 of Law No. 6043, but without prejudice to the insular lands already formed as long as they maintain their characteristics as such.

Under these parameters, it is now appropriate to ask whether concessions on this type of islands require approval from the Legislative Assembly.

As will be recalled, this approval procedure is required in the case of maritime islands or islets that emerge from the ocean level within the territorial sea of the Republic (Articles 9 and 42, third paragraph, of Law No. 6043); the latter measured, for our purpose, from the low-water line along the coast (Article 3 of the Convention on the Territorial Sea and the Contiguous Zone, Law No. 5031 of July 27, in force at the time Law No. 6043 was enacted).

Thus, the islands or islets whose concession requires legislative approval are those located out to sea "from the low-water line along the coast." Under such conditions, it would be appropriate to conclude that islands located on the continent, inland from the coast or forming part of it, that is, following its contour, do not require legislative approval to be granted in concession.

We would be in the presence of a particular kind of island, since, despite being located on the continent—without therefore having to be called fluvial or lacustrine (located in the channel or basin of rivers or lakes, respectively)—they simultaneously share characteristics typical of maritime islands, such as being surrounded by water above its level at high tide (the fact of being flanked in part by estuaries allows the influence of the tides).

This particular situation is not exclusive to them, but rather they must be understood within the even more generic concept of the "coastal zone":

"The coastal zone is the strip of mainland and adjacent ocean space (water and submerged land), in which terrestrial ecology and land use directly affect the ecology of the ocean space, and vice versa. The coastal zone is a strip of variable width bordering the continents, inland seas, and the Great Lakes. Functionally, it is the broad interface between land and water where production, consumption, and exchange processes occur at high rates of density. Ecologically, it is an area of dynamic biogeochemical activity, but with limited capacity to sustain various forms of human use. Geographically, the landward boundary of the coastal zone is necessarily vague. The oceans can affect climate far inland. Ocean salt penetrates estuaries to variable distances depending fundamentally on the geometry of the estuary and the river flow; ocean tides can extend even farther upstream than salt penetration. Pollutants added even to the freshwater part of the river ultimately reach the sea through the estuary" (Sorensen, Jens; McCreary, Scott, and Brandani, Aldo. "Arreglos Institucionales para Manejar Ambientes y Recursos Costeros". First Spanish edition. Centro de Recursos Costeros, Universidad de Rhode Island, 1992 p.6).

More simply, it has been defined as "the portion of the land affected by its proximity to the sea and the part of the ocean affected by its proximity to the land" (Comisión en Ciencia Marina de los Estados Unidos in "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe". Publication of the Department of Scientific and Technological Affairs of the Organization of American States, Buenos Aires, December 1990, p. 17).

As can be seen, the "coastal zone" is not so much a legal concept as a technical one, and it has been created at the international level to better understand the complex processes of land-sea interaction, for the purpose of defining better planning policies for coastal resources:

"The oceans, seas, and coastal zones contain diverse resources important to the global system, to populations, and to local development and subsistence. Therefore, the management of these resources is necessary, integrating them into economically viable, socially just, and environmentally adequate development." (Chapter 17 of Agenda 21 of the Earth Summit ECO92. Publication of the Earth Council and the Inter-American Institute for Cooperation on Agriculture (IICA), San José, November 1993, p. 86).

"Integrated planning is designed to interrelate and jointly guide the activities of two or more planning and development sectors. In the context of coastal zone management, integrated planning usually implies the programmatic objective of balancing and optimizing environmental protection, public use, and economic development." (Sorensen, McCreary and Brandani, op. cit., p. 16).

This being the case, to define whether an island requires, in these terms, legislative approval to be granted in concession, the proper course will be to turn to that Institute (IGN) so that it may determine, based on its competence and technical knowledge, whether such a portion of land is located inland from the coastline, or from the coastline toward the sea. Only under this second hypothesis would the approval procedure by Congress be indispensable; the foregoing, without prejudice to also meeting the condition of being permanently surrounded by water.

Yours sincerely, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes ASSISTANT ATTORNEY GENERAL VBC/ c.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza Head of the Department of Concessions Instituto Costarricense de Turismo Lic. Julio Sánchez Carvajal Head of the Department of Agrarian Planning Instituto de Desarrollo Agrario Lic. Miguel Tapia Zumbado Head of the Department of Municipal Development Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Licda. Lilliana Arrieta Quesada Director of the Quality of Life Area Defensoría de los Habitantes Municipalities of the country with administration of the maritime-terrestrial zone

Dictamen : 038 del 12/03/1997 C-038-97 12 de marzo, 1997 Geógrafo Eduardo Bedoya Benítez Director del Instituto Geográfico Nacional S.D.

Estimado señor:

Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. 96-257 de 30 de setiembre de 1996, por el que nos solicita le precisemos los conceptos de "isla", "isla marítima" y "mar territorial en la costa".

I.- DEFINICION DE ISLA E ISLA MARITIMA. REGIMEN JURIDICO Por isla debemos entender aquella "porción de tierra rodeada enteramente de agua". Esta es la definición normal que encontramos en los diccionarios comunes (Diccionario de Ilustrado Océano de la Lengua Española, Barcelona, Océano Grupo Editorial, sin año de publicación, p. 563) o en otros técnicos sobre conceptos geográficos ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia. Edit. por Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", Bogotá, 1965, pg. 142).

Ahora bien, el hecho de que por causa de una disminución en el nivel del agua producido por acontecimientos naturales (reflujo del mar, estación seca, etc .) quede al descubierto temporalmente una parte de terreno que ligue a la isla con tierra firme, no obsta para que la definición siga siendo igualmente válida. De ahí que para determinar la existencia de una isla deben observarse siempre los ciclos naturales que regulan los niveles de caudal y mareas de las aguas circundantes.

Interpretarlo de manera distinta significaría disminuir, y en algunos casos, eliminar la especial tutela jurídica que desde hace mucho tiempo el legislador ha otorgado a estas áreas del territorio nacional, simplemente por variaciones no perennes o estacionales de los cursos de agua que las rodean.

Asimismo, tampoco podría negarse la condición de islas a aquellas porciones de tierra que por crecidas extraordinarias de ríos, por ejemplo, se vieran totalmente cubiertas por el agua, pero que bajo condiciones normales mantienen una superficie de tierra por encima del nivel de las aguas.

En cuanto al concepto de isla marítima debemos remitirnos a la definición dada por el artículo 121, párrafo primero, del Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, firmada en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992, publicado en el Alcance No. 10 a La Gaceta No. 134 del 15 de julio de 1992), que es una reiteración del contenido en el artículo 10, párrafo primero, de la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, suscrita en Ginebra el 29 de abril de 1958 (Ley No. 5031 de 27 de julio de 1972):

"Artículo 121 Régimen de las islas 1.- Una isla es una extensión natural de tierra, rodeada de agua, que se encuentra sobre el nivel de ésta en pleamar." Nótese que el parámetro de referencia es la pleamar, entendida comúnmente como el "fin o término de la creciente o marea del mar" ("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 100), por lo que cabría excluir como islas marítimas aquellas porciones de tierra sumergidas totalmente en la pleamar, que la Convención de cita denomina elevaciones en bajamar:

"Una elevación que emerge en bajamar es una extensión natural de tierra rodeada de agua que se encuentra sobre el nivel de ésta en la bajamar, pero queda sumergida en la pleamar." (artículo 13) En sentido inverso, cabría incluir como islas las áreas que el mar en su reflujo deja unidas a tierra firme por una franja de terreno, pero que son rodeadas de agua en la marea alta.

Al respecto, en el Oficio No. 963731 de 20 de setiembre de 1996, que se incluye como criterio legal a la consulta formulada, el Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes se cuestiona sobre "las situaciones en que un territorio aparentemente insular (por estar rodeado en su mayoría por aguas) no obstante permanece unido al continente por una pequeña franja o caleta".

A la luz de la norma legal de comentario cabría concluir que si tal porción de territorio se encuentra unida de forma permanente al continente por una franja de tierra apreciable aún en pleamar, por estrecha que sea, no estaríamos en presencia de una isla. Por otro lado, si la faja de terreno es cubierta por el nivel del agua en pleamar, quedando así la porción de territorio totalmente rodeada de agua, debe tenérsele como isla.

No obstante, valga acotar que el artículo 2º del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977, define como isla a la "porción de tierra rodeada permanentemente de agua"; por lo que habría que interpretar, para ser consecuentes con el orden jerárquico de normas, que tal definición sólo es aplicable para efecto de requerir la aprobación legislativa en caso de otorgamiento de concesiones (artículos 9, párrafo segundo, 37 y 42, párrafo tercero, de la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977), mas no para hacer perder la condición de islas de aquellas que sólo se ven rodeadas de agua en pleamar, como lo establece el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.

Sobre el régimen legal de las islas marítimas, esta Procuraduría mediante dictamen No. C-108-96 de 1º de julio de 1996 afirmó su pertenencia al dominio público, bajo las siguientes consideraciones que transcribimos por ser de interés:

"Las islas, al igual que la franja terrestre contigua a la línea costera, han gozado desde hace mucho tiempo en nuestro país de protección jurídica, incluso del siglo precedente.

Ya en nuestra centuria, son varios los cuerpos legales que han resguardado estas importantes áreas del patrimonio nacional. El Decreto Ley No. 11 de 22 de noviembre de 1905 revela claramente su destino jurídico:

"Artículo 1º.- Decláranse inalienables los terrenos de las islas situadas en ambos mares, golfos y bahías dentro de la jurisdicción de la República." Este Decreto fue a su vez aprobado por el No. 17 de 29 de mayo de 1906, manifestándose expresamente que se dictó para establecer "especiales prescripciones con el fin de mantener las islas bajo el absoluto dominio del Estado".

La Ley No. 60 de 13 de agosto de 1914, por su parte, enmarca las islas dentro de una lista de terrenos en el sector del Golfo de Nicoya que bajo ningún caso podrán ser vendidos.

En 1939, mediante la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero, se reafirma la inalienabilidad de los terrenos insulares, al estatuirse en su artículo 7º que "tampoco podrán enajenarse los terrenos de las islas".

Al dictarse la nueva Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, el legislador nuevamente consigna su voluntad de sustraer a las islas del dominio particular (ya lo había hecho en la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 25 de mayo de 1884, artículo 33):

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

VI.- Las islas que se forman en los mares territoriales, en los vasos de los lagos, lagunas o esteros o en cauces de las corrientes de propiedad nacional, siempre que éstas no procedan de una bifurcación del río en terrenos de propiedad particular." "Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. (...)" También merece mencionarse como dato adicional que el Decreto-Ley No. 116 de 27 de julio de 1948, reformado por el No. 803 de 2 de noviembre de 1949, "confirma y proclama la Soberanía Nacional sobre toda la plataforma submarina o zócalo continental e insular adyacente a las costas continentales e insulares del territorio nacional, cualquiera que sea la profundidad a que éste se encuentre, reafirmando el derecho inalienable de la Nación en todas las riquezas naturales que existen sobre, en o bajo dicho zócalo o plataforma".

En la década de los sesenta, la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, retomando parte de la enumeración de los bienes de dominio público de la Ley General sobre Terrenos Baldíos, reitera la tutela demanial a las islas en el artículo 7º, inciso c), al declararlas inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión.

Finalmente, la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, en forma novedosa, incluye dentro del concepto de zona marítimo terrestre a las islas, resguardando siempre el régimen de dominio público:

"Artículo 9.- (...) Para todos los efectos legales, la zona marítimo terrestre comprende las islas, islotes y peñascos marítimos, así como toda tierra o formación natural que sobresalga del nivel del océano dentro del mar territorial de la República. Se exceptúa la Isla del Coco que estará bajo el dominio y posesión directos del Estado y aquellas otras islas cuyo dominio o administración se determinen en la presente ley o en leyes especiales." "Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley." Todas estas disposiciones son coincidentes en revestir de carácter demanial los terrenos insulares, y por ende, los beneficia con su especial tutela jurídica:

"Como atributo demanial, consignado expresamente en el artículo 1º de la Ley No. 6043, la inalienabilidad hace alusión a su no pertenencia al comercio de los hombres, es decir, que no pueden ser enajenados, por ningún medio de derecho público o privado. No son reducibles al dominio particular bajo ninguna forma. Véase en este sentido, el Voto No. 7-93 de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993.

Derivación del anterior es la imprescriptibilidad de estos bienes. Al no ser susceptibles de apropiación privada, nadie puede alegar válidamente prescripción positiva sobre los mismos a su favor, no importa el tiempo que se hubieren ocupado. Ningún tipo de posesión es válida para reclamar derechos de propiedad en ellos. Además del artículo 1º, el artículo 7º de la Ley No. 6043 desarrolla este principio: "Los terrenos situados en la zona marítimo terrestre no pueden ser objeto de informaciones posesorias y los particulares no podrán apropiarse de ellos ni legalizarlos a su nombre, por éste u otro medio." (dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

Y es que este reforzado amparo, si bien al inicio tuvo connotaciones de índole estratégico para defensa, edificación de puertos, favorecimiento del desarrollo pesquero, entre otros, que aún se mantienen, es claro que hoy en día halla su mayor justificación en el resguardo y debido uso de las excepcionales riquezas naturales y escénicas que las islas encierran frente al acelerado desarrollo en materia turística." Por último, valga destacar que, en una sentencia reciente, el Tribunal Superior Agrario ratifica el carácter demanial de las islas marítimas y utiliza el concepto expuesto en el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar:

"..., basta entonces que el terreno esté rodeado de agua en marea alta o pleamar para que se repute como isla, lo cual se cumple y sucede en este caso, según prueba estimada fehaciente, al ser idónea por emanar de órganos estatales encargados de tales estudios, como lo son la Dirección General Forestal y el Instituto Geográfico Nacional, ... De ahí que ante esta prueba fehaciente de que el bien está dentro de una isla por el sólo hecho de que en marea alta queda rodeada de agua; no queda duda alguna de que el bien como lo expone el Juzgador de Instancia y el Representante del Estado es un bien demanial y como tal no procede su inscripción." (Voto No. 770 de 14 horas 35 minutos del 5 de octubre de 1995).

II.- CONCEPTO DE MAR TERRITORIAL En lo que toca a la definición de mar territorial, el primer precepto jurídico de referencia obligada es el artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política:

"El Estado ejerce la soberanía completa y exclusiva en el espacio aéreo de su territorio, en sus aguas territoriales en una distancia de doce millas a partir de la línea de baja mar a lo largo de sus costas, en su plataforma continental y en su zócalo insular de acuerdo con los principios del Derecho Internacional." Sobre los alcances de la soberanía del país en el mar territorial propio, dispone el Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, suscrito en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 y aprobado mediante Ley No. 7291 de 23 de marzo de 1992:

"Artículo 2 Régimen jurídico del mar territorial, del espacio aéreo situado sobre el mar territorial y de su lecho y subsuelo 1.- La soberanía del Estado ribereño se extiende más allá de su territorio y de sus aguas interiores y, en el caso del Estado archipielágico, de sus aguas archipielágicas, a la franja de mar adyacente designada con el nombre de mar territorial.

2.- Esta soberanía se extiende al espacio aéreo sobre el mar territorial, así como al lecho y al subsuelo de ese mar.

3.- La soberanía sobre el mar territorial se ejerce con arreglo a esta Convención y otras normas de derecho internacional." En cuanto a la anchura del mar territorial, tanto el texto constitucional como el de la Convención (artículo 3º) la establecen en doce millas, contadas a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa. Así, estipula el ordinal 5º de la Convención:

"Salvo disposición en contrario de esta Convención, la línea de base normal para medir la anchura del mar territorial es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño." Respecto del límite exterior, el artículo 4º de la Convención lo fija en "la línea cada uno de cuyos puntos está, del punto más próximo de la línea de base, a una distancia igual a la anchura del mar territorial".

Sobre el límite interno, si bien la regla general es la enunciada de doce millas a partir de la línea de bajamar a largo de la costa, entendiendo por línea de bajamar la intersección del plano de la bajamar con la costa ("El Derecho del Mar. Líneas de Base. Examen de las Disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativas a las líneas de base" Oficina de Asuntos Oceánicos y del Derecho del Mar, Naciones Unidas, 1989, p. 3), la Convención de cita prevé también para casos especiales el sistema de líneas de base rectas:

"Artículo 7 Líneas de base rectas 1.- En los lugares en que la costa tenga profundas aberturas y escotaduras o en los que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, puede adoptarse, como método para trazar la línea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, el de líneas de base rectas que unan los puntos apropiados. (...)" Bajo este sistema, se consideran aguas interiores del Estado las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial (artículo 8 ibíd).

Nuestro país, según Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988, fijó sus líneas de base por el Océano Pacífico, para delimitar la anchura de las aguas territoriales, siguiendo ambos sistemas. De acuerdo con el método de línea de base normal se demarcaron dos sectores: de Punta San Francisco, también conocida como Madero, a Punta Guiones, y de Punta Llorona hasta Punta Salsipuedes (artículo 1.A).

Conforme al criterio de líneas de base rectas, desde un punto coincidente con el extremo sur de la línea que cierra la Boca de Bahía de Salinas, determinada dicha línea por el Laudo Cleveland, se trazan sucesivas líneas pasando por los siguientes puntos: Punta Descartes, Punta Blanca, Punta Santa Elena, el islote más al oeste de las Islas Murciélago, Cabo Velas o Morro Hermoso y Punta San Francisco.

Luego, de Punta Guiones, se sigue el mismo método de trazado desde Isla Cabo Blanco en su extremo suroeste al mismo extremo de la Isla del Caño y de éste a Punta Llorona en la Península de Osa; para terminar con una línea recta entre Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica (artículo 1.B).

El artículo 3º del citado Decreto ratifica que las aguas situadas en el interior de las líneas de base rectas indicadas forman parte de las aguas interiores de la República.

En conclusión, el mar territorial comienza a medir sus doce millas desde la línea de bajamar a lo largo de las costas de un Estado, salvo que se hubiese establecido utilizar el sistema de base rectas, como es el caso de nuestro país en ciertos sectores del Océano Pacífico, conforme al Decreto No. 18581-RE de 14 de octubre de 1988.

Sobre tal tema, recomienda esta Procuraduría revisar los criterios utilizados para definir en el Decreto No. 18581-RE las líneas de base rectas, ya que la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar es enfática cuando señala que "el trazado de las líneas de base rectas no debe apartarse de una manera apreciable de la dirección general de la costa, y las zonas de mar situadas del lado de tierra de esas líneas han de estar suficientemente vinculadas al dominio terrestre para estar sometidas al régimen de las aguas interiores" (artículo 7º, párrafo 3º).

En nuestro caso, nos parece que hubo extralimitación en sectores como los que van desde Punta Guiones hasta el extremo suroeste de la Isla Cabo Blanco, desde este lugar hasta la Punta LLorona, pasando por el extremo suroeste de la Isla del Caño, o desde la Punta Salsipuedes hasta el extremo sur del límite internacional con Panamá en Punta Burica; ya que ni los bloques de mar situados entre estas líneas y la costa califican como profundas aberturas o escotaduras, ni se encuentran suficientemente vinculados al dominio terrestre como para considerárseles del régimen de aguas interiores; lejos de eso, sus características son de mar abierto, lo mismo que sus costas ("ABIERTO- ABIERTA: Se dice de la costa desabrigada, es decir, sin defensa contra el mar y el viento."("Diccionario Geográfico", Instituto Panamericano de Geografía e Historia, op.cit., p. 118). Además, según se aprecia en el mapa a escala 1:1.000.000 del Instituto Geográfico Nacional sobre las líneas de base, Decreto No. 18581-RE, las de base recta se alejan en algunos casos considerablemente de la línea de costa. Al respecto se ha dicho:

"El espíritu de la norma es evidentemente que las aguas interiores tienen que estar en proximidad razonablemente estrecha de la tierra representada por islas o promontorios. Suecia, en una declaración formulada en la Comisión de Derecho Internacional, expresó la opinión de que el criterio del vínculo suficiente y estrecho significa que "... las aguas en cuestión está de tal modo rodeadas de tierra de la misma manera que las islas situadas a lo largo de la costa, que parece natural asimilarlas a las que son del dominio terrestre." ("El Derecho del Mar. Líneas de base rectas ...", op.cit, p. 28).

III.- SITUACION DE LAS ISLAS EN LA LEY SOBRE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE Si bien la consulta planteada conforme al Oficio de cita No. 96-257, se limita a un pronunciamiento sobre los conceptos de "isla", "isla marítima" y "mar territorial en la costa", se impone hacer algunas consideraciones respecto de la aplicación de esos términos en referencia a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, y que fueron objeto de análisis en el dictamen No. C-108-96 de 1º de julio de 1996:

"b) Las islas como zona marítimo terrestre A este punto, merece destacarse cómo la inclusión dentro del concepto de zona marítimo terrestre afectó el territorio insular. Valga recordar, en primera instancia, que en términos generales la zona marítimo terrestre en nuestro país, definida como la franja de doscientos metros de ancho, tierra adentro, a todo lo largo de los litorales Atlántico y Pacífico, medidos horizontalmente a partir de la línea de pleamar ordinaria (artículo 9º, párrafo primero, de la Ley No. 6043), se divide en dos zonas de terreno con diferente régimen jurídico.

La primera, conocida como zona pública, está conformada por la faja de cincuenta metros de ancho contigua a la línea de pleamar ordinaria (artículo 10 ibíd) y está destinada al uso público y en especial al libre tránsito de personas, por lo que no puede ser, salvo excepción de ley, objeto de ocupación bajo ningún título ni en ningún caso (artículo 20 ibíd).

La otra, denominada zona restringida, abarca la franja de ciento cincuenta metros restantes (artículo 10 ibíd), y es susceptible de uso y disfrute por particulares a través del otorgamiento de concesión por la Municipalidad respectiva y bajo el plazo y condiciones que la Ley No. 6043 estipula (artículos 39, 40 y 41 ibíd).

Trayendo estas delimitaciones al caso de las islas, resulta interesante de observar que el concepto de zona pública se mantiene igual, pero el de zona restringida se amplía a todo el territorio insular (artículo 10 ibíd), con lo que se reconoce la posibilidad de otorgar concesiones en cualquier sitio de una isla, siempre y cuando se respete la faja de cincuenta metros destinada al uso público, y por supuesto, se reúnan las condiciones y requisitos legales. Queda a salvo cualquier área afecta también a un régimen demanial, como el caso de los manglares, que en la Ley No. 6043 son tenidos como zona pública (artículo 11).

En complemento de lo anterior, debe agregarse que los islotes, peñascos y demás áreas pequeñas y formaciones naturales que sobresalgan del mar se elencan dentro de la definición de zona pública (artículo 10, párrafo segundo, de la Ley No. 6043).

Existen casos de islas sustraídas del régimen expuesto por vía de excepción, como la Isla del Coco (parte del territorio nacional por disposición expresa del artículo 5º in fine de la Constitución Política) que se encuentra bajo el dominio y posesión del Estado en categoría de Parque Nacional (Decreto No. 8748 de 22 de junio de 1978, ratificado mediante Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982) y "aquellas otras cuyo dominio o administración se determinan en la Ley No. 6043 o en leyes especiales" (artículo 9º, párrafo segundo, Ley No. 6043).

En ese orden de cosas, la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (artículo 78) conserva para la Isla de San Lucas la situación jurídica anterior a su promulgación, rigiéndose por lo estipulado en la Ley No. 5469 de 25 de abril de 1974, que traspasa la propiedad a la Municipalidad de Puntarenas para su explotación como centro turístico, y los Decretos Nos. 16933 de 31 de marzo de 1986 y 19703 de 3 de mayo de 1990.

Un ejemplo de trato singular por ley especial lo constituyen las islas Guayabo, Negritos y Pájaros declaradas como Reservas Biológicas (Decretos Nos. 2858-A de 28 de febrero de 1973 y 5963-A de 28 de abril de 1976, ratificadas por la Ley No. 6794 de 25 de agosto de 1982). Recuérdese que la Ley No. 6043, artículo 73, excluye de su aplicación a las zonas marítimas terrestres incluidas en los parques nacionales y reservas equivalentes, las que se rigen por su legislación respectiva.

• c)Aprobación legislativa de concesiones Las islas en la Ley No. 6043 ostentan además un régimen reforzado de tutela al requerirse la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa para el otorgamiento de concesiones sobre ellas:

"Artículo 37.- Ninguna municipalidad podrá autorizar proyectos de desarrollo turístico que ocupen áreas de la zona declarada turística, sin previa aprobación del Instituto Costarricense de Turismo mediante acuerdo de su Junta Directiva o sin autorización legislativa cuando se trate de islas o islotes." "Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto Costarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación corresponderá al Instituto de Desarrollo Agrario. Estos institutos no podrán denegar la aprobación, salvo que ésta viole la ley, lo que deberá indicar expresamente, en forma razonada.

Si la concesión se refiere a una isla o islote marítimos, o parte de las mismas, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa." Al respecto, merece destacarse el hecho, tal y como lo señala el artículo recién transcrito, que el trámite aprobatorio ante el Congreso es requerido siempre, independientemente si se trata de una concesión sobre toda una isla o sólo sobre una parte de ella. En ese sentido, valga recordar lo 6043:

"Debo reconocer con satisfacción que el dictamen que discutimos recoge una de las proposiciones esenciales de nuestra fracción parlamentaria, la de prohibir definitivamente la venta de la zona marítimo terrestre, y en cuanto se refiere a las islas, el dictamen de la Comisión de Asuntos Jurídicos recogió nuestra demanda de que las islas parcial o totalmente, no podrán ser dadas en arrendamiento sin autorización de la Cámara Legislativa." (Diputado Ferreto Segura, expediente legislativo No. 7371, folio 1130) "Quiero recordar a los señores Diputados que el nuevo dictamen contempla el punto de vista sustentado por nosotros en forma también reiterada para que se prohíba el arrendamiento de las islas parcial o totalmente sin consentimiento legislativo..." (Ibíd, folio 1178)" Más adelante, el dictamen profundiza en el estudio de si se deben considerar como islas marítimas, al efecto de requerir aprobación legislativa la correspondiente concesión sobre ellas, las que se encuentren en aguas interiores, fuera de mar territorial, de acuerdo con el Decreto No. 18581-RE:

"La precedente normativa podría llevarnos a la confusión de pensar que estando la mayor parte de nuestras islas, por el lado del Océano Pacífico, hacia el interior de las líneas de base rectas trazadas, es decir, dentro de aguas interiores, no les son aplicables el concepto de zona marítimo terrestre por encontrarse éste limitado, según el artículo 9º de la Ley No. 6043, a las islas ubicadas "dentro del mar territorial de la República".

Esta interpretación es definitivamente errónea, ya que al momento en que entra en vigencia la Ley No. 6043 estaba lejos de promulgarse el Decreto No. 18581-RE, y la normativa existente a ese momento tomaría como línea de base para fijar el límite interior del mar territorial la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 6º, párrafo primero, de nuestra Constitución Política y artículos 3, 4 y 5 del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, firmado en Ginebra el 29 de abril de 1958, aprobado por Ley No. 5031 de 27 de julio de 1972). A mayor abundamiento sobre este punto, conviene remitirse de nuevo a las actas del expediente legislativo No. 7371, donde queda patente la preocupación de los señores Diputados por proteger jurídicamente a las islas, y en ese respecto, son de continua cita las islas del Golfo de Nicoya (véanse folios 305, 342, 369, 1130, 1410, etc.), por lo que no podría desvirtuarse esa intención legislativa de resguardarlas simplemente porque un Decreto (el No. 18581-RE), al trazar las líneas rectas de base, las situó en aguas interiores, fuera del mar territorial.

De acuerdo, pues, a este razonamiento se debe concluir, para ser fiel al espíritu del legislador y conforme a los principios de interpretación estatuidos en el Código Civil (artículo 10), que las islas marítimas y otras formaciones a que se refiere el artículo 9º, párrafo segundo, de la Ley No. 6043 son las que al momento de promulgarse esta Ley se encontraban ubicadas dentro del mar territorial, conforme a la legislación vigente a ese entonces." IV.- REGIMEN LEGAL DE LAS ISLAS RODEADAS DE ESTERO Y MAR Resta por referirse únicamente a aquellas porciones de tierra cuyo contorno lo forman aguas de mar y de uno o varios esteros. Primero que todo, y de acuerdo con la definición inicial, debe reafirmarse su carácter de islas, al encontrarse rodeadas de agua, aunque en algunas ocasiones, por efecto del reflujo en las mareas, queden al descubierto terrenos que les unan con el resto del continente.

Al tratarse de islas, les es aplicable en toda su extensión territorial, por ende, el régimen de dominio público propio de éstas. El artículo 75 de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ratifica esta condición:

"Artículo 75.- Son propiedad del Estado las islas ya formadas o que se formen en la zona marítima o en la parte navegable de los ríos y en las rías y desembocaduras. Pero si estas islas se formaren con partes de una o varias fincas de propiedad popular, cortadas por un río, continuarán perteneciendo a los dueños de la finca o fincas desmembradas." Por zona marítima la Ley de Aguas (artículo 69, párrafo primero) entiende "el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla, o sea mil seiscientos setenta y dos metros, contados desde la línea que marque la marea alta". Hoy esta distancia habría que entenderla disminuida a los doscientos metros que establece el artículo 9º de la Ley No. 6043, pero sin perjuicio de los terrenos insulares ya formados mientras mantengan sus características de tales.

Bajo estos parámetros, cabe ahora preguntarse si las concesiones sobre este tipo de islas requieren de aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.

Como se recordará, este trámite aprobatorio es exigido tratándose de islas o islotes marítimos que sobresalgan del nivel del océano dentro del mar territorial de la República (artículos 9º y 42, párrafo tercero, de la Ley No. 6043); este último medido, para nuestro efecto, a partir de la línea de bajamar a lo largo de la costa (artículo 3º del Convenio sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua, Ley No. 5031 de 27 de julio, vigente al momento de dictarse la Ley No. 6043).

Entonces, las islas o islotes para cuya concesión es indispensable la aprobación legislativa son aquellos ubicados mar adentro "desde la línea de bajamar a lo largo de la costa".

En tales condiciones, sería propio concluir que las islas ubicadas en el continente, al interior de la costa o formando parte de ésta, es decir, siguiendo su contorno, no necesitan de aprobación legislativa para ser otorgadas en concesión.

Estaríamos en presencia de un género particular de islas, ya que, a pesar de encontrarse en el continente, sin que por ello deba denominárseles fluviales o lacustres (localizadas en el cauce o vaso de ríos o lagos, respectivamente), participan a la vez de características propias de las islas marítimas, como lo sería el estar rodeadas de agua sobre el nivel de ésta en pleamar (el hecho de encontrarse flanqueadas en parte por esteros, permite la influencia de las mareas).

Esta situación particular no es exclusiva de ellas, sino que debe comprendérseles dentro del concepto aún más genérico de "zona costera":

"La zona costera es la franja de tierra firme y espacio oceánico adyacente (agua y tierra sumergida), en la cual la ecología terrestre y el uso del suelo afectan directamente la ecología del espacio oceánico, y viceversa. La zona costera es una franja de ancho variable que bordea los continentes, los mares interiores y los Grandes Lagos. Funcionalmente, es la amplia interfase entre tierra y agua donde los procesos de producción, consumo e intercambio ocurren a altas tasas de densidad. Ecológicamente, es un área de dinámica actividad biogeoquímica, pero con limitada capacidad para sostener varias formas de uso humano. Geográficamente, la frontera terrestre de la zona costera es necesariamente vaga. Los océanos pueden afectar el clima hasta muy adentro en la tierra. La sal del océano penetra en los estuarios a distancias variables dependiendo fundamentalmente de la geometría del estuario y del flujo del río, las mareas oceánicas puede extenderse aún más lejos río arriba que la penetración de la sal. Los contaminantes que se añaden aún a la parte dulce del río finalmente alcanzan el mar a través del estuario" (Sorensen, Jens; McCreary, Scott, y Brandani, Aldo. "Arreglos Institucionales para Manejar Ambientes y Recursos Costeros". Primera edición castellana. Centro de Recursos Costeros, Universidad de Rhode Island, 1992 p.6).

De una manera más sencilla se le ha definido como "la porción de la tierra afectada por su proximidad al mar y la parte del océano afectada por su proximidad a la tierra" (Comisión en Ciencia Marina de los Estados Unidos en "El manejo de ambientes y recursos costeros en América Latina y el Caribe". Publicación del Departamento de Asuntos Científicos y Tecnológicos de la Organización de los Estados Americanos, Buenos Aires, diciembre de 1990, p. 17).

Como ha podido apreciarse la "zona costera" no es tanto un concepto jurídico, sino técnico, y ha sido creado a nivel internacional para entender de mejor manera los complejos procesos de interacción tierra-mar, con el propósito de definir mejores políticas de planificación en recursos costeros:

"Los océanos, los mares y las zonas costeras contienen diversos recursos importantes para el sistema global, para las poblaciones y para el desarrollo y la subsistencia local. Por eso es necesario el ordenamiento de estos recursos, integrándolos en un desarrollo económicamente viable, socialmente justo y ambientalmente adecuado." (Capítulo 17 del Programa 21 de la Cumbre de la Tierra ECO92. Publicación del Consejo de la Tierra y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), San José, noviembre de 1993, p. 86).

"El planeamiento integrado está diseñado para interrelacionar y guiar conjuntamente las actividades de dos o más sectores del planeamiento y desarrollo. En el contexto del manejo de zona costera, el planeamiento integrado implica usualmente el objetivo programático de equilibrar y optimizar la protección ambiental, el uso público y el desarrollo económico." (Sorensen, McCreary y Brandani, op. cit., p. 16).

Así las cosas, para definir si una isla precisa en estos términos de aprobación legislativa para ser otorgada en concesión, lo procedente será recurrir a ese Instituto (Geográfico Nacional) a fin de que determine, con base en su competencia y conocimientos técnicos, si tal porción de tierra se encuentra incluida hacia el interior del continente a partir de la línea de costa, o de ésta hacia el mar. Sólo bajo esta segunda hipótesis sería indispensable el trámite aprobatorio por el Congreso; lo anterior, sin perjuicio de que se reúna también la condición de estar rodeada permanentemente por agua.

De usted, atentamente, Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes PROCURADOR ADJUNTO VBC/ c.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza Jefe del Departamento de Concesiones Instituto Costarricense de Turismo Lic. Julio Sánchez Carvajal Jefe del Departamento de Ordenamiento Agrario Instituto de Desarrollo Agrario Lic. Miguel Tapia Zumbado Jefe del Departamento de Desarrollo Municipal Instituto de Fomento y Asesoría Municipal Licda. Lilliana Arrieta Quesada Directora del Area de Calidad de Vida Defensoría de los Habitantes Municipalidades del país con administración de zona marítimo terrestre