Admissibility of a Query on Waste InfrastructureAdmisibilidad de consulta sobre infraestructura para residuos

18 September 2026 PGR-C-160-2026 Licentiate Yalile López Guzmán Internal Auditor Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, we address the consultation submitted by letter CMDPB-AI-019-2026, dated 28 May 2026. In that letter, you request an opinion, among other matters, concerning the financing of infrastructure needed to improve waste management. Specifically, you ask us to clarify the following:

“1. Should subsection e) of Article 2 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, be interpreted as legally authorizing local governments to allocate financial resources from the integrated waste management service to the development, maintenance, or improvement of public infrastructure needed for the proper provision of that service, even when this entails work on public-use property related to mobility or access?

2. Under an abstract and general interpretation of the scope of the aforementioned subsection e), could the concept of ‘necessary public infrastructure’ include carrying out works associated with access roads, traffic, or connectivity that are indispensable to enable waste collection, transport, transfer, storage, or final disposal?

3. What legal criteria must local administrations observe to determine when particular public infrastructure may be considered legally necessary and functionally connected to the provision of the integrated waste management service, pursuant to Ley N.° 8839??” I- ON THE INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION.

This technical advisory body has consistently addressed, through its administrative jurisprudence, the requirements that consultations submitted to us by Internal Auditors must meet.

Thus, we have indicated that a request for an opinion is admissible when it is made in the course of the independent oversight assigned to them by the Ley de Control Interno, N°8222, dated 31 July 2002, which is carried out through a direct connection to the annual work plan they will implement. It must also meet the requirements imposed by sections 3(b), 4, and 5 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 of 27 September 1982, except for submitting the relevant legal opinion. In this regard, the Procuraduría General has determined as follows:

“...auditors are not authorized to consult on matters that do not relate to or fall within the scope of their institutional competence or the competence of the administrative bodies of which they form part. For that reason, we have considered that consultations submitted by the internal audit office must be connected to the content of the work plan being applied that year in the respective Administration, since this is what enables us to determine the scope of that audit office’s competence. (See opinions nos. C-042-2008 of 11 February 2008, C-153-2009 of 1 June 2009, C-314-2017 of 15 December 2017, C-043-2019 of 20 February 2019, C-133-2019 of 14 May 2019, C-283-2019 of 04 October 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020, and C-076-2020, the latter dated 03 March 2020, C-191-2020 of 26 May 2020, C-002-2021 of 6 January 2021, C-112-2021 of 26 April 2021, PGR-C-293-2021 of 15 October 2021, and PGR-C-27-2022 of 10 February 2022).

“In that regard, consultations submitted by internal auditors in the exercise of their authority must meet the admissibility requirements set out in our Organic Law, except, of course, for the requirement to provide a legal opinion on the topic consulted, and the requirement that the consultation come from the head of the institution.”[1] Upon analysis of the questions submitted to this Procuraduría, it may be concluded that they fail to meet requirements necessary for the consultation to be answered: the first two exceed the scope of our competence, while the third does not concern general legal topics. We explain:

In this case, the Internal Auditor of the Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas tells us, when requesting an opinion, that she is carrying out the Work Plan entitled “Evaluation of Financial Management at the Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas for the 2025 period,” whose main objective is to “evaluate the sufficiency and effectiveness of the mechanisms applied to generate revenue, administer the budget, and finance institutional projects, as well as to assess the proper application of accounting and budgetary recording processes, the presentation of financial information, and decision-making in response to significant variations in budget execution.” With that in mind, in order to analyze the legal framework “associated with the financing of public infrastructure,” she asks, in the first and second questions, about the application of section 2(e) of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N° 8839 of 24 June 2010, specifically, whether “local governments may allocate financial resources from the integrated waste management service to the development, maintenance, or improvement of infrastructure ...,” as well as which works could fall within the category of necessary public infrastructure.

As is clear from the foregoing, the questions undeniably raise a concern about the proper use of public funds, a matter that, by constitutional provision—Article 184 of the Constitución Política—and by law, falls exclusively within the competence of the Contraloría General de la República.

Administrative jurisprudence has followed this line, holding as follows:

“Under Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Contraloría General de la República, it is that body that must issue opinions on matters involving the proper use of public funds and budgetary matters, as well as public procurement. In this regard, this Advisory Body has followed this line of reasoning in several opinions. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of 6 March 1998 and OJ-083-98 of 2 October of that same year, we stated that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for overseeing the Public Treasury and, under its Organic Law, sections 4 and 12, is the body whose opinions are binding on the Public Administration. This is clearly reflected in the cited section 12, which provides:

The Contraloría General de la República is the governing body of the system of superior oversight and control contemplated by this law. Its provisions, rules, policies, and directives, issued within its sphere of competence, are binding and prevail over any conflicting provision of the entities subject to its oversight.” (Opinion no. C-339-2005 of 30 September 2005. Emphasis does not appear in the original. To the same effect, opinions nos. C-071-2009 of 13 March 2009, C-219-2014 of 18 July 2014, C-220-2016 of 27 October 2016, C-045-2020 of 10 February 2020, PGR-C-146-2023 of 31 July 2023, among many others.)”[2] As for the third question, it asks us to establish “the legal criteria that local administrations must observe to determine when particular public infrastructure may be considered legally necessary.” That request concerns, beyond a request to study legislation, legal concepts, or their interpretation, specific matters that the territorial entity must determine within its own sphere of competence, exercising its discretionary and regulated powers to assess, in light of the factual and legal framework surrounding each case, when constructing a work is necessary to provide the integrated waste management service under the applicable regulations. Answering the request would therefore entail substituting for the active administration, an action that the law prohibits us from taking.

On this point, we have stated the following:

“... All of this means that the application of the law in the decision itself cannot be transferred to this Procuraduría General through a binding opinion. That would not only distort the allocation of powers under our administrative system, but would also amount to an illegitimate usurpation of the administrative function belonging to the active Administration, since the consulting body would be bound by our opinion and, consequently, final decision-making on the matter consulted would not rest exclusively with that body, but entirely with this superior advisory body.

“It must therefore be reiterated that ‘The advisory function cannot, in effect, lead to the actual exercise of the active administrative function. Such exercise would entail substituting for the active Administration, which alone is competent under the legal system to resolve the cases submitted to it. The Procuraduría would exceed its own competence if it substituted for the Administration by resolving specific cases.’ (Among others, opinions C-141-2003, PGR-C-025-2023, and PGR-C-111-2023. Opinion C-244-2011 is to the same effect.)”[3]

II. CONCLUSION

The question submitted to this technical advisory body presents an insurmountable admissibility problem that prevents us from issuing the requested opinion.

This concludes the handling of the matter submitted to this advisory body.

With no further matter, and with all due consideration, Laura Araya Rojas Public Law Area [1] Procuraduría General de la República, Opinion PGR-C-171-2023 of 04 September 2023.

[2] Procuraduría General de la República, Opinion PGR-C-143-2025 of 3 July 2025.

[3] Procuraduría General de la República, Opinion PGR-C-119-2026 of 27 July 2026.

--- SUMMARY --- PGR-C-160-2026 ON THE FINANCING OF INFRASTRUCTURE NEEDED TO IMPROVE WASTE MANAGEMENT.

Yalile López Guzmán, in her capacity as Internal Auditor of the Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas, by letter No. CMDPB-AI-019-2026, dated 28 May 2026, requests an opinion, among other matters, concerning the financing of infrastructure needed to improve waste management. Specifically, she asks us to clarify the following:

“1. Should subsection e) of Article 2 of the Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, be interpreted as legally authorizing local governments to allocate financial resources from the integrated waste management service to the development, maintenance, or improvement of public infrastructure needed for the proper provision of that service, even when this entails work on public-use property related to mobility or access?

2. Under an abstract and general interpretation of the scope of the aforementioned subsection e), could the concept of ‘necessary public infrastructure’ include carrying out works associated with access roads, traffic, or connectivity that are indispensable to enable waste collection, transport, transfer, storage, or final disposal?

3. What legal criteria must local administrations observe to determine when particular public infrastructure may be considered legally necessary and functionally connected to the provision of the integrated waste management service, pursuant to Ley N.° 8839??” Upon analysis of the matter submitted for consideration by this technical advisory body, Opinion PGR-C-160-2026 of 18 September 2026, signed by Laura Araya Rojas, concluded as follows:

A.- The question submitted to this technical advisory body presents an insurmountable admissibility problem that prevents us from issuing the requested opinion.

This concludes the handling of the matter submitted to this advisory body.

18 de septiembre de 2026 PGR-C-160-2026 Licenciada Yalile López Guzmán Auditora Interna Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, se conoce consulta formulada mediante oficio CMDPB-AI-019-2026 fechado 28 de mayo del 2026. Por ese medio peticiona criterio, entre otros, respecto al financiamiento de infraestructura necesaria para mejorar la gestión de residuos. En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:

“1. ¿Debe interpretarse que el inciso e) del artículo 2 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, faculta jurídicamente a los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura pública necesaria para la adecuada prestación de dicho servicio, aun cuando esta implique intervenciones sobre bienes de uso público vinculados a la movilidad o acceso?

2. Desde una interpretación abstracta y general del alcance del citado inciso e), ¿podría comprenderse dentro del concepto de “infraestructura pública necesaria” la ejecución de obras asociadas a vías de acceso, tránsito o conectividad indispensables para posibilitar la recolección, transporte, traslado, acopio o disposición final de residuos?

3. ¿Cuáles son los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesariay funcionalmente vinculada a la prestación del servicio de gestión integral de residuos, conforme a la Ley N.° 8839??” I- SOBRE LA INADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO.

Este órgano técnico asesor ha sido conteste, a través de su jurisprudencia administrativa, respecto de los requisitos que deben cumplir las consultas que se nos plantean por parte de los señores (as) Auditores (as).

Así, hemos señalado que la petición de criterio resulta admisible cuando se esboza dentro del ejercicio independiente de fiscalización que les asigna la Ley de Control Interno, N°8222 fechada 31 de julio de 2002, lo cual, se materializa a través del ligamen directo con el plan de trabajo anual que desarrollaran. Debiendo, además, cumplir las exigencias que imponen los numerales 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, con excepción de allegar el criterio jurídico pertinente. En ese sentido, esta procuraduría general, ha determinado lo que sigue:

“…los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (ver dictámenes n° C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1 de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022).

En ese orden de ideas, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.”[1] Analizadas que fueren las interrogantes planteadas a esta Procuraduría puede concluirse que incumplen requerimientos necesarios para su evacuación, por una parte, las dos primeras exceden lo propio de nuestra competencia y, por otra, la tercera no se corresponde a tópicos legales genéricos. Veamos:

En la especie, la señora Auditora del Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas nos expone, al momento de peticionar criterio, que está desarrollando el Plan de Trabajo denominado “Evaluación de la Gestión Financiera en el Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas en el período 2025” cuyo objetivo principal busca “evaluar la suficiencia y eficacia de los mecanismos aplicados para la generación de ingresos, administración presupuestaria y financiamiento de proyectos institucionales, así como valorar la adecuada aplicación de los procesos de registro contable y presupuestario, la presentación de la información financiera y la toma de decisiones ante variaciones significativas en la ejecución presupuestaria.” Bajo esa inteligencia, con la finalidad de analizar el marco jurídico “asociado al financiamiento de infraestructura pública”, consulta, mediante los cuestionamiento primero y segundo, sobre la aplicación del numeral 2 inciso e) de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N° 8839 del 24 de junio del 2010, en concreto, la posibilidad de “los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura …”, así como, las obras cuya ejecución podría enmarcarse en la denominada infraestructura pública necesaria.

Como claramente se sigue de lo expuesto, lo formulado conlleva, indubitablemente, una inquietud respecto a la correcta utilización del erario, materia que, por disposición constitucional - cardinal 184 de la Constitución Política- y legal, le compete exclusivamente a la Contraloría General de la República.

En esa línea se ha decantado la jurisprudencia administrativa al sostener lo siguiente:

“De conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros)” [2] En lo tocante a la tercera pregunta, se solicita establecer “los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesaria”.

Tal petición dice, más allá de una solicitud de estudio de normativa, figuras jurídicas o interpretación de éstas, de aspectos específicos que debe definir el ente territorial en lo propio de su competencia, ejerciendo las potestades de imperio discrecionales y regladas para ponderar, al amparo del cuadro fáctico y normativo que rodea cada caso, cuándo desarrollar una obra resulta necesaria para proporcionar el servicio de gestión integral de residuos, en los términos de la normativa aplicable. Por lo que, atender lo peticionado involucraría sustituir a la administración activa, actuación que, por imperio normativo, nos está vedada.

Sobre el particular, hemos indicado lo siguiente:

“… Todo lo cual implica que no pueda pretenderse que, a través de un criterio vinculante, se traslade la aplicación del derecho en la toma de decisión en sí misma a esta Procuraduría General, pues ello más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría un desapoderamiento ilegítimo de la función administrativa propia de la Administración activa, pues el órgano consultante quedaría vinculado por nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, la decisión final sobre la materia en consulta no estaría exclusivamente residenciada en él, sino, por entero en este órgano superior consultivo.

Debe reiterarse entonces que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003, PGR-C-025-2023 y PGR-C-111-2023. En sentido similar el dictamen C-244-2011).” [3]

II. CONCLUSIÓN

La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

Sin otro particular, con toda consideración, Laura Araya Rojas Área Derecho Público [1] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-171-2023 de 04 de septiembre del 2023.

[2] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-143-2025 de 3 de julio de 2025.

[3] Procuraduría General de la República, Dictamen PGR-C-119-2026 de 27 de julio de 2026.

--- RESUMEN --- PGR-C-160-2026 SOBRE EL FINANCIAMIENTO DE INFRAESTRUCTURA NECESARIA PARA MEJORAR LA GESTIÓN DE RESIDUOS.

La señora Yalile López Guzmán, en condición de Auditora Interna del Concejo Municipal de Distrito Peñas Blancas, mediante oficio N.° CMDPB-AI-019-2026, fechado 28 de mayo de 2026, solicita criterio, entre otros, respecto al financiamiento de infraestructura necesaria para mejorar la gestión de residuos. En concreto, peticiona dilucidar lo siguiente:

“1. ¿Debe interpretarse que el inciso e) del artículo 2 de la Ley para la Gestión Integral de Residuos, Ley N.° 8839, faculta jurídicamente a los gobiernos locales para destinar recursos financieros del servicio de gestión integral de residuos al desarrollo, mantenimiento o mejoramiento de infraestructura pública necesaria para la adecuada prestación de dicho servicio, aun cuando esta implique intervenciones sobre bienes de uso público vinculados a la movilidad o acceso?

2. Desde una interpretación abstracta y general del alcance del citado inciso e), ¿podría comprenderse dentro del concepto de “infraestructura pública necesaria” la ejecución de obras asociadas a vías de acceso, tránsito o conectividad indispensables para posibilitar la recolección, transporte, traslado, acopio o disposición final de residuos?

3. ¿Cuáles son los criterios jurídicos que deben observar las administraciones locales para determinar cuándo determinada infraestructura pública puede considerarse jurídicamente necesaria y funcionalmente vinculada a la prestación del servicio de gestión integral de residuos, conforme a la Ley N.° 8839??” Analizado que fuere el punto sometido a consideración de este órgano técnico asesor, mediante dictamen PGR-C-160-2026 del 18 de setiembre de 2026, suscrito por Laura Araya Rojas, se concluyó lo siguiente:

A.- La disyuntiva sometida a criterio de este órgano técnico asesor detenta un problema insalvable de admisibilidad que impide rendir el dictamen peticionado.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.