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OJ-102-2026
OutcomeResultado
The PGR concludes the legislature has authority to approve the ESPH reform but recommends revising the entity's legal classification, the provisions that reduce AyA and MINAE water regulatory authority to a mere prior notification, and the bill's silence on the tax regime for subsidiaries.La PGR concluye que el legislador está facultado para aprobar la reforma de la ESPH, pero recomienda revisar la naturaleza jurídica atribuida a la empresa, las disposiciones que reducen la rectoría del AyA y el MINAE sobre el agua a un mero informe previo, y la ausencia de regulación tributaria expresa para las subsidiarias.
SummaryResumen
The PGR issued non-binding legal opinion PGR-OJ-102-2026 on bill No. 24,847 reforming the law governing the Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH). Three core problems are flagged: first, classifying the ESPH — a municipal public company organized as a corporation — as a «non-state public entity» misrepresents its actual legal character and risks a «flight from administrative law»; second, granting the ESPH «full powers» over water disposition and exploitation with only a «prior notification» to AyA and MINAE undermines the national regulatory authority over water, an inalienable and imprescriptible public-domain resource, reducing regulators to mere recipients of reports rather than approving authorities; third, the bill is silent on the tax treatment of subsidiaries, which under the tax-legality principle cannot inherit the parent company's exemptions without explicit statutory authorization. The PGR concludes the reform falls within legislative discretion but urges revision on all three points.La PGR emitió la opinión jurídica no vinculante PGR-OJ-102-2026 sobre el proyecto de ley n.° 24.847 que busca modernizar la Ley N.° 7789 reguladora de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (ESPH). El dictamen advierte sobre tres problemas fundamentales: primero, calificar a la ESPH como «ente público no estatal» no responde a sus características reales como empresa pública municipal constituida bajo la forma de sociedad anónima, y podría constituir una «huida del Derecho Administrativo»; segundo, otorgar «plenas facultades» sobre disposición y explotación del agua con mero «informe previo» a las entidades rectoras contradice la naturaleza nacional del servicio de agua potable y la rectoría del AyA y el MINAE sobre este bien de dominio público inalienable e imprescriptible; y tercero, el proyecto omite regular el régimen tributario de las filiales y subsidiarias, las cuales no pueden beneficiarse automáticamente de las exenciones de la empresa matriz, por aplicación del principio de reserva de ley en materia tributaria. La PGR concluye que la reforma es viable dentro de la discrecionalidad legislativa, pero recomienda revisar los tres puntos señalados.
Key excerptExtracto clave
Although the amendment to the original bill was intended to respect the regulatory authority of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) and the Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), granting a company "full powers of disposition" and reducing State intervention to the mere receipt of a "prior notification" contradicts the rectoría of AyA and MINAE over water use, which is a public-domain asset, inalienable and imprescriptible. It is important to bear in mind that Costa Rican law has defined the drinking-water service as a national, not local, public service. In that regard, Article 1 of the AyA Constitutive Law No. 2726 of April 14, 1961, establishes that the Institute is created for the purpose of "…directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting the planning, financing and development of, and resolving everything related to, the supply of drinking water and the collection and disposal of wastewater and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of storm drainage systems in urban areas, for the entire national territory…". (Emphasis added.) Although interinstitutional coordination is an accepted mechanism in public law for articulating efforts, sharing resources and information, avoiding duplication of functions, resolving conflicts, and ensuring maximum efficiency in pursuing State objectives, some criterion must be established so that, in the event of disagreement, the decision of the regulatory body or ente rector in the matter prevails — a rectoría that has to date rested with AyA and MINAE.Aunque la modificación del proyecto original se hizo con la intención de respetar la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) y del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el hecho de otorgar "plenas facultades de disposición" a una empresa y reducir la intervención del Estado a la simple recepción de un "informe previo" contradice la rectoría del AyA y del MINAE en lo relativo al uso del agua, que es un bien de dominio público, inalienable e imprescriptible. Es importante tener presente que el ordenamiento jurídico costarricense ha definido el servicio de agua potable como un servicio público de carácter nacional, no local. En ese sentido, el artículo 1° de la Ley Constitutiva del AyA, n.° 2726 de 14 de abril de 1961, establece que ese Instituto se crea con el objeto de "…dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional …". (El subrayado es nuestro). Si bien es cierto la coordinación interinstitucional es un mecanismo admitido en Derecho Público para articular esfuerzos, compartir recursos e información, evitar la duplicidad de funciones, resolver conflictos y asegurar la máxima eficiencia en la consecución de los fines del Estado, debe establecerse algún criterio para que, en caso de desacuerdo, prevalezca la decisión del órgano o del ente rector en la materia, rectoría que hasta el momento ha estado en manos del AyA y del MINAE.
Pull quotesCitas destacadas
"el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. En el estado actual del ordenamiento, ese objetivo no es aceptable sobre todo porque la tendencia es a uniformar el régimen público, de manera tal que la excepción respecto de una determinada Ley debe provenir de la expresa indicación del legislador y no de la caracterización del ente como no estatal."
"The legislature has resorted to the procedure of qualifying a public entity as non-state, even when, by virtue of its competence, the origin of its funds, and its organization, it should be considered a 'state entity', for the purpose of exempting it from the application of certain public-law provisions. In the current state of the legal order, that objective is not acceptable, above all because the trend is toward uniforming the public regime, such that any exception with respect to a given law must come from the legislator's express indication and not from characterizing the entity as non-state."
Sección I: Naturaleza jurídica de la ESPH, citando OJ-001-2001
"el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. En el estado actual del ordenamiento, ese objetivo no es aceptable sobre todo porque la tendencia es a uniformar el régimen público, de manera tal que la excepción respecto de una determinada Ley debe provenir de la expresa indicación del legislador y no de la caracterización del ente como no estatal."
Sección I: Naturaleza jurídica de la ESPH, citando OJ-001-2001
"la gestión del agua no califica como un servicio local, en los términos del artículo 169 de la Constitución Política. En esa oportunidad señalamos que la autonomía municipal está referida a los servicios e intereses locales, por lo que "…cuando se trata de la prestación de un servicio que tiene una connotación nacional la autonomía no opera…"."
"The management of water does not qualify as a local service within the meaning of Article 169 of the Political Constitution. On that occasion we stated that municipal autonomy relates to local services and interests, such that '…when a service with a national character is at issue, municipal autonomy does not apply…'."
Sección II: Rectoría del agua, citando Dictamen C-007-2000
"la gestión del agua no califica como un servicio local, en los términos del artículo 169 de la Constitución Política. En esa oportunidad señalamos que la autonomía municipal está referida a los servicios e intereses locales, por lo que "…cuando se trata de la prestación de un servicio que tiene una connotación nacional la autonomía no opera…"."
Sección II: Rectoría del agua, citando Dictamen C-007-2000
"las empresas subsidiarias de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A no pueden beneficiarse de la exención genérica subjetiva prevista en el artículo 4 de la Ley N° 5889, por cuanto como bien se indica en el dictamen de referencia, tal exención beneficia única y exclusivamente a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. Consecuentemente, salvo que las empresas subsidiarias fueran exoneradas de manera particular por el legislador, están obligadas al pago de los tributos nacionales y municipales."
"The subsidiaries of Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. cannot benefit from the generic subjective exemption established in Article 4 of Law No. 5889, since that exemption benefits exclusively the Empresa de Servicios Públicos de Heredia itself. Consequently, unless subsidiary companies are specifically exempted by the legislature, they are obligated to pay national and municipal taxes."
Sección III: Régimen tributario de subsidiarias, citando C-255-2004
"las empresas subsidiarias de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A no pueden beneficiarse de la exención genérica subjetiva prevista en el artículo 4 de la Ley N° 5889, por cuanto como bien se indica en el dictamen de referencia, tal exención beneficia única y exclusivamente a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. Consecuentemente, salvo que las empresas subsidiarias fueran exoneradas de manera particular por el legislador, están obligadas al pago de los tributos nacionales y municipales."
Sección III: Régimen tributario de subsidiarias, citando C-255-2004
"sugerimos revisar la naturaleza que se le pretende atribuir de "ente público no estatal", de modo que si lo que se busca con ello es excluirla de la aplicación de alguna o de algunas leyes, se opte por indicarlo así expresamente y se prescinda de atribuirle una naturaleza jurídica que no se adapta a sus características."
"We suggest reviewing the classification of 'non-state public entity' that the bill seeks to attribute, so that if the goal is to exclude the company from the application of one or more laws, the legislature should opt to state that expressly and refrain from assigning a legal nature that does not match the entity's actual characteristics."
Sección I: Recomendación final sobre naturaleza jurídica de la ESPH
"sugerimos revisar la naturaleza que se le pretende atribuir de "ente público no estatal", de modo que si lo que se busca con ello es excluirla de la aplicación de alguna o de algunas leyes, se opte por indicarlo así expresamente y se prescinda de atribuirle una naturaleza jurídica que no se adapta a sus características."
Sección I: Recomendación final sobre naturaleza jurídica de la ESPH
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July 20, 2026 PGR-OJ-102-2026 Ms.
Ana Julia Araya Alfaro Head, Legislative Commissions II Legislative Assembly Dear Ms. Araya Alfaro:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official memorandum AL-CE23129-0086-2025 of September 5, 2025, through which you communicated to us the agreement adopted by the Comisión Especial de Heredia to consult this Procuraduría on the committee-approved text of legislative bill No. 24.847, entitled "Law to Reform, Add to, and Repeal Various Articles of Law No. 7789, Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, of April 30, 1998."
Before beginning the analysis of the bill on which our opinion is requested, we must note that, because the request does not come from a state body exercising an administrative function, but rather from a parliamentary body exercising a legislative function, what we will issue in this case—as a means of supporting that important work—is not a binding ruling (dictamen vinculante) (since it is evident that in that sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislature), but rather a legal opinion (opinión jurídica) devoid of such effects.
Furthermore, it should be noted that the eight-day deadline set forth in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly does not apply to matters of this type, as this constitutes a hearing distinct from those regulated by Articles 88, 97, 167, and 190 of the Political Constitution. (See, among others, OJ-053-98 of June 18, 1998; OJ-055-2013 of September 9, 2013; OJ-159-2020 of October 16, 2020; PGR-OJ-050-2022 of March 18, 2022; and PGR-OJ-168-2025 of October 23, 2025.)
Finally, we must note that, although providing this type of advisory opinion is not among the obligations assigned to the Procuraduría under its Organic Law, we have decided—as a means of assisting the Legislative Assembly—to issue our opinion with respect to the bills on which we are consulted, with the understanding that we do so within the timeframe permitted by the discharge of our legal obligations.
The explanatory memorandum (exposición de motivos) of the bill states that this initiative aims to modernize the legal and operational structure of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH) to meet the challenges of the twenty-first century. It maintains that, to achieve this goal, the bill seeks to redefine the legal nature of said company by expressly categorizing it as a "non-state public entity (ente público no estatal)" under the model of a company operating in competition for those unregulated business units, such as technology and infocommunications. It indicates that this will allow the company to operate with greater flexibility, compete on equal terms with private actors, and reduce administrative barriers.
In addition, the reform proposes to transform the governance of the institution: on the one hand, it aims to grant permanent representation to the municipalities of San Rafael and San Isidro, thereby eliminating the annual rotation that limited their representation; and on the other, it proposes to incorporate a representative of users to protect consumer rights, maintain representation of the business sector, and eliminate the Executive Committee (Comité Ejecutivo) in order to transfer its operational and strategic functions to the General Management (Gerencia General).
Likewise, the initiative authorizes ESPH to venture into renewable energy (energías renovables), electric mobility (movilidad eléctrica), and energy storage (almacenamiento de energía) projects, as well as to create affiliates (filiales), branches, and public-private partnerships (alianzas público-privadas) throughout the national territory. In addition, the bill provides for a financial mechanism that requires the company to allocate up to 20% of the revenues from its unregulated activities to social responsibility (responsabilidad social) projects focused on technological training and the reduction of the digital divide (brecha digital) in vulnerable populations.
During its legislative process, the original bill was adjusted through the affirmative majority committee report (dictamen afirmativo de mayoría) on which we are being consulted, which introduced certain changes by way of motions (mociones). One such change consisted of the amendment of Article 5, relating to ESPH's powers over the extraction and exploitation of water. The original text granted the company powers "on equal terms with the regulatory authority of the subject matter"; however, the committee report modified the wording to establish that ESPH shall enjoy full operational powers, but must "give prior notice to the relevant entities for purposes of coordinating the corresponding works and operations." Another change approved during the legislative process concerned Article 20, which governs the appointment of the Board of Directors (Junta Directiva). The original text proposed that municipal representatives would serve two-year terms, while the remaining members would serve five-year terms; however, the affirmative majority committee report eliminated this distinction and unified the term to five years for all members of the Board.
As already noted, the bill submitted for our consideration classifies ESPH as a "non-state public entity." Its Article 1 expressly provides that "The Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, hereinafter the Company, is a non-state public entity domiciled in the city of Heredia." In this regard, we must note that non-state public entities are legal persons that do not belong organically to the State but are subject, in whole or in part, to Public Law. Their defining characteristic is that they exercise administrative functions in the areas in which the legal order entrusts them with public powers of a disciplinary, regulatory, or police nature, among others—areas in which they issue administrative acts. They are generally created by statute, with purposes of general interest that are less intensive than those fulfilled by the State.
This Procuraduría has repeatedly held that ESPH is a "public enterprise (empresa pública) constituted in the form of a stock corporation (sociedad anónima)"—or a "public enterprise–private entity"—whose capital is entirely owned by the municipalities. (Opinions C-246-2001 of September 17, 2001; C-046-2010 of March 19, 2010; and, more recently, PGR-C-210-2023 of November 14, 2023.)
Based on the foregoing, we must caution that the legal nature of an entity cannot be defined by the legislature while disregarding the entity's actual characteristics. It is true that some laws have attributed a "non-state" nature to certain entities with the purpose of exempting them from certain provisions of Public Law—a strategy known as the "escape from Administrative Law (huida del Derecho Administrativo)"; however, this can give rise to legal contradictions and serious problems of interpretation. On that subject, we have stated the following:
"… the legislature has resorted to the procedure of classifying a public entity as non-state, even though, by reason of its powers, the origin of its funds, and its organization, it must be considered a 'state entity,' with the aim of exempting it from the application of certain provisions of Public Law. In the current state of the legal order, this objective is not acceptable, above all because the prevailing trend is toward the uniformity of the public regime, such that any exception with respect to a given Law must arise from an express indication by the legislature and not from the characterization of the entity as non-state. Such is the case of subjection to the oversight of the Contraloría General de la República, or of the Ley de la Contratación Administrativa, or the Ley de la Autoridad Presupuestaria, for example." (OJ-001-2001 of January 3, 2001.)
In this case, because ESPH is a municipal public enterprise structured as a stock corporation, we suggest reviewing the "non-state public entity" nature that the bill seeks to attribute to it, so that if the purpose is to exclude it from the application of one or more laws, this be stated expressly, without attributing to it a legal nature that does not correspond to its characteristics.
With respect to this matter, the original bill provided, in its Article 5, that "The Company shall enjoy full powers on equal terms with the regulatory authority of the subject matter with respect to the management and exploitation of water in the incorporated municipal territories, for the purpose of implementing works and providing drinking water, sanitary sewerage, and stormwater drainage services." The affirmative majority committee report approved a motion that amended this text in order to establish that ESPH shall enjoy "… full powers with respect to the management, extraction, and exploitation of water…" and that to do so it need only "…give prior notice to the relevant entities for purposes of coordinating the corresponding works and operations." Although the amendment to the original bill was made with the intent of respecting the regulatory authority (rectoría) of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) and of MINAE, the fact of granting "full powers of management" to a company and reducing State intervention to the mere receipt of a "prior notice" contradicts the regulatory authority of AyA and MINAE with respect to the use of water, which is a public domain asset (bien de dominio público), inalienable and imprescriptible.
It is important to bear in mind that the Costa Rican legal order has defined the drinking water service as a public service of national, rather than local, character. In this regard, Article 1 of the Ley Constitutiva del AyA, No. 2726 of April 14, 1961, establishes that that Institute is created with the purpose of "…directing, setting policies, establishing and applying standards, carrying out and promoting the planning, financing, and development of, and resolving all matters related to, the supply of drinking water and the collection and disposal of wastewater and liquid industrial waste, as well as the regulatory aspects of urban stormwater drainage systems, for the entire national territory…." (Emphasis in original.)
By virtue of the national character of the water supply and sewerage (acueductos y alcantarillados) service, this Procuraduría, in opinion C-007-2000 of January 24, 2000, held that water management does not qualify as a local service within the meaning of Article 169 of the Political Constitution. On that occasion, we stated that municipal autonomy (autonomía municipal) relates to local services and interests, such that "…when it comes to the provision of a service that has a national character, autonomy does not apply…." The Sala Constitucional, in its ruling No. 5606-2006 of 3:21 p.m. on April 26, 2006, reaffirmed that the drinking water service is a public service of national character and, therefore, was removed from the strictly local sphere protected by municipal autonomy.
The subordination of municipalities and all other public bodies and entities to AyA in the area of water supply and sewerage is expressly reflected in the project approval requirement. Article 2, paragraph b) of the Ley Constitutiva del AyA grants that Institute the exclusive power to "Determine the priority, suitability, and feasibility of the various projects proposed for the construction, reform, expansion, and modification of water supply and sewerage works, which may not be executed without its approval." Indeed, in our legal opinion OJ-048-2015 of May 29, 2015, we stated that "…municipalities that administer their own water supply and sewerage systems are under the obligation to seek approval from the Instituto de Acueductos y Alcantarillados before carrying out infrastructure works or modifications to those same systems…," which implies the prohibition of any unilateral initiative by local governments to create or assume new systems without the endorsement of the regulatory authority.
The bill under analysis provides that, with respect to the management and exploitation of water, ESPH "…shall give prior notice to the relevant entities for the purpose of coordinating the corresponding works and operations." While it is true that interinstitutional coordination is a mechanism recognized in Public Law for articulating efforts, sharing resources and information, avoiding duplication of functions, resolving conflicts, and ensuring maximum efficiency in achieving the aims of the State, some criterion must be established so that, in the event of disagreement, the decision of the regulatory body or entity prevails in the matter—regulatory authority that has until now been held by AyA and MINAE.
3. On the tax regime applicable to ESPH's subsidiaries The affirmative majority committee report refers to ESPH's power to operate throughout the country and to use affiliates and subsidiaries (subsidiarias) to be more competitive (Article 5); however, the text omits any reference to the tax regime applicable to those affiliates and subsidiaries.
This Procuraduría has established that ESPH, to the extent that it carries out profit-making activities, is required to pay the municipal business license tax (impuesto de patentes municipales) in the cantons (cantones) where it operates, and that subsidiary companies created by ESPH do not "inherit" the tax exemptions (exenciones) that ESPH may generically hold under its original law. The following excerpts confirm this position:
"Given that the activity carried out by the Empresa de Servicios Públicos de Heredia is eminently profit-making, and that pursuant to Article 1 of the Ley de Impuestos Municipales de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, the factual prerequisite for being a taxpayer of the [business license] tax is the carrying out of profit-making activities within the territorial jurisdiction of the municipal entity, there is no option but to affirm that said company is required to pay the municipal business license tax for the activities it carries out within the Canton of San Rafael de Heredia. (…) ESPH is not exempt from the municipal business license tax, given that within the current legal order there is no express statutory provision to that effect." (C-046-2010 of March 19, 2010.)
"(…) notwithstanding that, pursuant to Article 7 of Law No. 7789, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia may incorporate commercial companies for its better organization and efficient fulfillment of its purposes, it is certain that such companies were not considered by the legislature as entities exempt from the payment of taxes, such that granting them such status by way of interpretation would violate the principle of tax legality (principio de legalidad tributaria) that governs in the area of tax exemptions. (…) In accordance with the foregoing, the subsidiary companies of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima incorporated under Law No. 7789—regardless of the percentage of ESPH's participation in the share capital of those companies—are required to pay the Construction Stamp provided for in Articles 56 and 57 of Law No. 4925, given that the exemption contained in Article 4 of Law No. 5889 benefits solely and exclusively the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A." (C-251-2004 of August 31, 2004.)
"As a corollary to the foregoing, it follows that the subsidiary companies of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. cannot benefit from the generic subjective tax exemption provided for in Article 4 of Law No. 5889, since, as is rightly stated in the referenced opinion, such exemption benefits solely and exclusively the Empresa de Servicios Públicos de Heredia. Consequently, unless the subsidiary companies were specifically exempted by the legislature, they are required to pay national and municipal taxes." (C-255-2004 of September 1, 2004.)
Based on the foregoing, if the bill intends for ESPH and its new subsidiaries to receive the same tax treatment, the possibility of including specific provisions to that effect should be analyzed, since in tax matters the principle of statutory reservation (principio de reserva de ley) applies and the use of analogy to create exemptions is not permitted.
In any event, it is noted that Article 2 of the bill refers to ESPH's power to establish "agencies (agencias) and branches (sucursales)" throughout the national territory, while other provisions of the bill (such as Articles 7, 8, 12, 13, and 14) refer to "affiliates and/or subsidiaries." Since the legal regime applicable to each type is different—as agencies and branches lack independent legal personality, whereas affiliates and subsidiaries do possess it—we recommend a thorough analysis of this point in order to align the bill with the legislature's ultimate intent.
Based on the foregoing, this Procuraduría considers that the legislature is empowered to make the reforms referred to in bill No. 24.847, entitled "Law to Reform, Add to, and Repeal Various Articles of Law No. 7789, Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, of April 30, 1998"; however, we suggest that the observations set forth herein be analyzed.
Yours sincerely, Julio César Mesén Montoya --- SUMMARY --- PGR-OJ-102-2026 LEGISLATIVE ASSEMBLY. BILL. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA. LEGAL NATURE. WATER REGULATORY AUTHORITY. AYA. TAX REGIME OF SUBSIDIARIES.
The Comisión Especial de Heredia resolved to consult this Procuraduría's opinion on bill No. 24.847 entitled "Law to Reform, Add to, and Repeal Various Articles of Law No. 7789, Transformation of the Empresa de Servicios Públicos de Heredia." This Procuraduría, in legal opinion PGR-OJ-102-2026 of July 20, 2026, signed by Procurador Julio Mesén Montoya, concluded that the approval of the bill falls within the sphere of legislative discretion. In any event, it suggested reviewing the following: 1) the "non-state public entity" nature attributed to ESPH; 2) the potential impact on AyA's and MINAE's regulatory authority over water; and 3) the tax regime applicable to ESPH's subsidiary companies.
20 de julio de 2026 PGR-OJ-102-2026 Señora Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área, Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CE23129-0086-2025 del 5 de setiembre de 2025, por medio del cual nos comunicó el acuerdo adoptado por la Comisión Especial de Heredia en el sentido de consultar a esta Procuraduría el texto dictaminado del expediente legislativo n.° 24.847, denominado “Ley para Reformar, Adicionar y Derogar Varios Artículos de la Ley N.° 7789, Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, del 30 de Abril de 1998”.
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría prevalecer sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.
Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022 y la PGR-OJ-168-2025 de 23 de octubre de 2025).
Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido ?como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa?, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.
La exposición de motivos del proyecto de ley señala que esa iniciativa tiene como objetivo modernizar la estructura legal y operativa de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. (ESPH) para responder a los retos del siglo XXI. Sostiene que para lograr esa finalidad se busca redefinir la naturaleza jurídica de dicha empresa, categorizándola expresamente como un "ente público no estatal" bajo la modalidad de empresa en competencia para aquellas unidades de negocio no reguladas, como la tecnología y las infocomunicaciones. Indica que esto le permitirá operar con mayor flexibilidad, competir en igualdad de condiciones con actores privados y reducir barreras administrativas.
Además, la reforma plantea transformar la gobernanza de la institución pues, por un lado, pretende otorgar representación permanente a las municipalidades de San Rafael y San Isidro, eliminando con ello la rotación anual que limitaba su representación; y por otro, propone incorporar a un representante de los usuarios para proteger los derechos de los consumidores, mantener la representación del sector empresarial y eliminar el Comité Ejecutivo para trasladar sus funciones operativas y estratégicas a la Gerencia General.
Asimismo, la iniciativa faculta a la ESPH para incursionar en proyectos de energías renovables, movilidad eléctrica y almacenamiento de energía, así como para crear filiales, sucursales y alianzas público-privadas en todo el territorio nacional. Además, el proyecto contempla un mecanismo financiero que obliga a la empresa a destinar hasta el 20% de los ingresos de sus actividades no reguladas a proyectos de responsabilidad social enfocados en la capacitación tecnológica y la reducción de la brecha digital en poblaciones en condición de vulnerabilidad.
Durante su trámite legislativo, el proyecto original fue ajustado mediante el dictamen afirmativo de mayoría sobre el cual se nos confiere audiencia, el cual introdujo algunos cambios a través de mociones. Uno de esos cambios consistió en la modificación del artículo 5, relacionado con las facultades de la ESPH sobre la extracción y explotación del agua. El texto original le otorgaba a la empresa facultades "en igualdad de condiciones al ente rector"; sin embargo, en el dictamen se modificó la redacción para establecer que la ESPH gozará de plenas facultades operativas, pero deberá "informar de previo a las entidades correspondientes a efectos de coordinar las obras y explotaciones".
Otro cambio aprobado durante el trámite legislativo recayó sobre el artículo 20, que regula el nombramiento de la Junta Directiva. El texto original proponía que los representantes municipales tendrían un plazo de nombramiento de dos años, mientras que el plazo de nombramiento de los demás sería de cinco años; no obstante, el dictamen afirmativo eliminó la excepción y unificó el plazo a cinco años para todos los miembros de la Junta.
Como ya indicamos, el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración cataloga a la ESPH como un "ente público no estatal". Su artículo 1° dispone expresamente que “La Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima, en adelante la Empresa, es un ente público no estatal con domicilio en la ciudad de Heredia.” Al respecto, debemos señalar que los entes públicos no estatales son personas jurídicas que no pertenecen orgánicamente al Estado, pero se encuentran sujetos total o parcialmente al Derecho Público. Su rasgo definitorio es que ejercen función administrativa en los ámbitos en los que el ordenamiento jurídico les confía potestades públicas de naturaleza disciplinaria, normativa, o de policía, entre otras, ámbitos en los cuales emiten actos administrativos. Usualmente son creados por ley, con fines de interés general menos intensos que los que satisface el Estado.
Esta Procuraduría ha señalado de manera reiterada que la ESPH es una "empresa pública constituida bajo la forma de sociedad anónima" o "empresa pública-ente privado", cuyo capital es de propiedad íntegramente municipal. (Dictámenes C-246-2001 de 17 de setiembre de 2001, C-046-2010 de 19 de marzo de 2010 y más recientemente el PGR-C-210-2023 de 14 de noviembre de 2023).
Partiendo de lo anterior, debemos advertir que la naturaleza jurídica de un ente no puede ser definida por el legislador prescindiendo de sus características. Ciertamente, han existido leyes que han atribuido a algunos entes naturaleza “no estatal” con el propósito de eximirlos de la aplicación de algunas disposiciones normativas del Derecho Público, estrategia que se conoce como la “huida del Derecho Administrativo”; sin embargo, ello puede causar contradicciones jurídicas y serios problemas de interpretación. Sobre ese tema, hemos indicado lo siguiente:
“… el legislador ha recurrido al procedimiento de calificar un ente público como no estatal, aun cuando en razón de su competencia, origen de los fondos y organización deba considerarse un "ente estatal", con el objeto de eximirlo de la aplicación de determinadas disposiciones de Derecho Público. En el estado actual del ordenamiento, ese objetivo no es aceptable sobre todo porque la tendencia es a uniformar el régimen público, de manera tal que la excepción respecto de una determinada Ley debe provenir de la expresa indicación del legislador y no de la caracterización del ente como no estatal. Tal es el caso de la sujeción al control de la Contraloría General de la República, de la Ley de la Contratación Administrativa o de la Ley de la Autoridad Presupuestaria, por ejemplo.” (OJ-001-2001 del 3 de enero de 2001).
En este caso, debido a que la ESPH es una empresa pública municipal, estructurada como una sociedad anónima, sugerimos revisar la naturaleza que se le pretende atribuir de “ente público no estatal”, de modo que si lo que se busca con ello es excluirla de la aplicación de alguna o de algunas leyes, se opte por indicarlo así expresamente y se prescinda de atribuirle una naturaleza jurídica que no se adapta a sus características.
Con respecto a este tema, el proyecto de ley original disponía, en su artículo 5, que “La Empresa gozará de plenas facultades en igualdad de condiciones al ente rector de la materia respecto de la disposición y explotación de agua en los territorios municipales incorporados, lo anterior para implementar obras y prestar servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y evacuación de aguas pluviales”. El dictamen afirmativo de mayoría aprobó una moción que modificó ese texto con el fin de establecer que la ESPH gozará de "… plenas facultades respecto de la disposición, extracción y explotación de agua…" y que para ello solo “…deberá informar de previo a las entidades correspondientes a efectos de coordinar las obras y explotaciones que correspondan.” Aunque la modificación del proyecto original se hizo con la intención de respetar la rectoría del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) y del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), el hecho de otorgar "plenas facultades de disposición" a una empresa y reducir la intervención del Estado a la simple recepción de un "informe previo" contradice la rectoría del AyA y del MINAE en lo relativo al uso del agua, que es un bien de dominio público, inalienable e imprescriptible.
Es importante tener presente que el ordenamiento jurídico costarricense ha definido el servicio de agua potable como un servicio público de carácter nacional, no local. En ese sentido, el artículo 1° de la Ley Constitutiva del AyA, n.° 2726 de 14 de abril de 1961, establece que ese Instituto se crea con el objeto de “…dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo y de resolver todo lo relacionado con el suministro de agua potable y recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos, lo mismo que el aspecto normativo de los sistemas de alcantarillado pluvial en áreas urbanas, para todo el territorio nacional …”. (El subrayado es nuestro).
En virtud del carácter nacional del servicio de acueductos, esta Procuraduría en el dictamen C-007-2000 del 24 de enero de 2000, sostuvo que la gestión del agua no califica como un servicio local, en los términos del artículo 169 de la Constitución Política. En esa oportunidad señalamos que la autonomía municipal está referida a los servicios e intereses locales, por lo que "…cuando se trata de la prestación de un servicio que tiene una connotación nacional la autonomía no opera…".
La Sala Constitucional, en su sentencia n.° 5606-2006 de las 15:21 horas del 26 de abril de 2006, reafirmó que el servicio de agua potable es un servicio público de carácter nacional y, por tanto, fue sustraído del ámbito estrictamente local protegido por la autonomía municipal.
La subordinación de las municipalidades y de todos los demás órganos y entes públicos al AyA en materia de acueductos se manifiesta expresamente en el requisito de aprobación de proyectos. El artículo 2 inciso b) de la Ley Constitutiva del AyA le otorga a ese Instituto la potestad exclusiva de "Determinar la prioridad, conveniencia y viabilidad de los diferentes proyectos que se propongan para construir, reformar, ampliar, modificar obras de acueductos y alcantarillados; las cuales no se podrán ejecutar sin su aprobación".
Precisamente, en nuestra opinión jurídica OJ-048-2015 del 29 de mayo de 2015, indicamos que "… las municipalidades que administran sus acueductos y alcantarillados, están sometidas a la obligación de pedir aprobación del Instituto de Acueductos y Alcantarillados para realizar obras de infraestructura o modificación de esos mismos sistemas…", lo que implica la prohibición de cualquier iniciativa unilateral de los gobiernos locales para crear o asumir nuevos sistemas sin el aval del ente rector.
El proyecto de ley que se analiza dispone que, en materia de disposición y explotación del agua, la ESPH “…deberá informar de previo a las entidades correspondientes a efectos de coordinar las obras y explotaciones que correspondan.” Si bien es cierto la coordinación interinstitucional es un mecanismo admitido en Derecho Público para articular esfuerzos, compartir recursos e información, evitar la duplicidad de funciones, resolver conflictos y asegurar la máxima eficiencia en la consecución de los fines del Estado, debe establecerse algún criterio para que, en caso de desacuerdo, prevalezca la decisión del órgano o del ente rector en la materia, rectoría que hasta el momento ha estado en manos del AyA y del MINAE.
3. Sobre el régimen tributario aplicable a las subsidiarias de la ESPH El dictamen afirmativo de mayoría hace referencia a la potestad de la ESPH de operar en todo el país y de utilizar filiales y subsidiarias para ser más competitiva (artículo 5); sin embargo, el texto omite cualquier referencia al régimen tributario aplicable a esas filiales y subsidiarias.
Esta Procuraduría ha establecido que la ESPH, en tanto ejerza actividades lucrativas, está obligada a pagar el impuesto de patentes municipales en los cantones donde opere y que las empresas subsidiarias creadas por la ESPH no “heredan” la exención de impuestos que genéricamente tenga la ESPH en su ley original. Los siguientes extractos ratifican esa posición:
"Siendo entonces que la actividad que realiza la Empresa de Servicios Públicos de Heredia es eminentemente lucrativa, y que de conformidad con el artículo 1 de la Ley de Impuestos Municipales de la Municipalidad de San Rafael de Heredia, el presupuesto fáctico para ser contribuyente del impuesto, es la realización de actividades lucrativas dentro de la circunscripción territorial de la entidad municipal, no queda más que afirmar que dicha empresa está obligada a pagar patente municipal por las actividades que realice dentro del Cantón de San Rafael de Heredia. (…) La ESPH no se encuentra exonerada del impuesto de patente municipal, toda vez dentro del ordenamiento jurídico vigente no hay norma legal expresa que así lo indique." (C-046-2010 de 19 de marzo de 2010)
"(...) a pesar de que la Empresa de Servicios Públicos de Heredia de conformidad con el artículo 7 de la Ley N° 7789 puede constituir sociedades mercantiles para su mejor organización y cumplimiento eficiente de sus fines, es lo cierto que dichas sociedades no fueron consideradas por el legislador como sujetos exentos del pago de tributos, de manera que darles tal condición por la vía de la interpretación sería violentar el principio de legalidad tributaria que priva en materia de exenciones. (…) De conformidad con lo expuesto, las empresas subsidiarias de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia Sociedad Anónima constituidas al amparo de la Ley N° 7789 e independientemente del porcentaje de participación de ésta en el capital accionario de dichas empresas, están obligadas al pago del Timbre de Construcción previsto en los artículos 56 y 57 de la Ley N° 4925, por cuanto la exención contenida en el artículo 4 de la Ley N° 5889 beneficia única y exclusivamente a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A.". (C-251-2004 de 31 de agosto de 2004)
"Como corolario de lo expuesto se tiene entonces, que las empresas subsidiarias de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A no pueden beneficiarse de la exención genérica subjetiva prevista en el artículo 4 de la Ley N° 5889, por cuanto como bien se indica en el dictamen de referencia, tal exención beneficia única y exclusivamente a la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. Consecuentemente, salvo que las empresas subsidiarias fueran exoneradas de manera particular por el legislador, están obligadas al pago de los tributos nacionales y municipales." (C-255-2004 de 1° de setiembre de 2004).
Partiendo de lo anterior, si el proyecto de ley pretende que la ESPH y sus nuevas subsidiarias tengan el mismo tratamiento tributario, debería analizarse la posibilidad de incluir normas específicas que así lo establezcan, ya que en materia tributaria rige el principio de reserva de ley y la analogía no es permitida para crear exenciones.
En todo caso, se observa que el artículo 2 del proyecto de ley hace referencia a la potestad de la ESPH de establecer “agencias y sucursales” en todo el territorio nacional; mientras que otras normas del proyecto (como es el caso de los artículos 7, 8, 12, 13 y 14) hacen alusión a “filiales y/o subsidiarias”. Debido a que el régimen jurídico aplicable a unas y otras es distinto ?pues las agencias y sucursales carecen de personalidad jurídica propia, mientras que las filiales y subsidiarias sí la tienen? recomendamos analizar este punto a profundidad a fin de ajustar el proyecto a la intención última del legislador.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el legislador está facultado para realizar las reformas a las que se refiere el proyecto de ley n.° 24.847, denominado “Ley para Reformar, Adicionar y Derogar Varios Artículos de la Ley N.° 7789, Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, del 30 de Abril de 1998”; sin embargo, sugerimos analizar las observaciones formuladas.
Cordialmente, Julio César Mesén Montoya --- RESUMEN --- PGR-OJ-102-2026 ASAMBLEA LEGISLATIVA. PROYECTO DE LEY. EMPRESA DE SERVICIOS PÚBLICOS DE HEREDIA. NATURALEZA JURÍDICA. RECTORÍA DEL AGUA. AYA. RÉGIMEN TRIBUTARIO DE SUBSIDIARIAS.
La Comisión Especial de Heredia acordó consultar el criterio de esta Procuraduría con respecto al proyecto de ley n.° 24.847 denominado "Ley para Reformar, Adicionar y Derogar Varios Artículos de la Ley N.° 7789, Transformación de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia".
Esta Procuraduría, en la opinión jurídica PGR-OJ-102-2026 del 20 de julio de 2026, suscrita por el Procurador Julio Mesén Montoya, concluyó que la aprobación del proyecto de ley forma parte del ámbito de discrecionalidad del legislador. En todo caso, sugirió revisar lo siguiente: 1) la naturaleza de "ente público no estatal" que se le atribuye a la ESPH; 2) la eventual afectación a la rectoría del AyA y MINAE en materia de aguas; y, 3) lo relativo al régimen tributario aplicable a las empresas subsidiarias de la ESPH.
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