Deforestation-free bill: non-regression principle and WTO compatibilityProyecto de ley libre de deforestación: no regresión y OMC

June 3, 2026 PGR-OJ-066-2026 Ms.

Yahaira Orozco Calderón Head of Area IV Legislative Committees Asamblea Legislativa [email protected] Dear Ms. Orozco Calderón:

With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your Official Communication AL-CPEAMB-0627-2024, through which, acting on instructions from the Comisión Permanente Especial de Ambiente of the Asamblea Legislativa, you consult us regarding the bill titled "Ley para el Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada," Expediente N.° 24.381 (hereinafter, the Bill), published in La Gaceta on September 12, 2024.

I. SCOPE OF THIS OPINION

As this Procuraduría has repeatedly noted, the exercise of legislative power belongs exclusively to the Asamblea Legislativa, as provided by Article 121, paragraph 1) of the Constitución Política. For this reason, the opinion issued by this advisory body is not binding and does not seek to replace the political-legislative judgment that falls within the Parliament's purview in analyzing the referred initiative.

The involvement of this Procuraduría is therefore limited to conducting a technical-legal review of the proposed legislation, aimed at determining its compatibility with the current legal order, with the constitutional principles governing environmental matters, and with the requirements of sound legislative drafting technique (técnica legislativa).

It is reiterated that the response deadline set forth in Article 157 of the Internal Rules of Order, Direction, and Discipline of the Asamblea Legislativa applies to mandatory consultations which, pursuant to the Constitución Política, must be submitted to certain state bodies or entities, and not to optional consultations.

II. SUBJECT MATTER OF THE PROPOSED LEGISLATION

The bill, Ley N° 24.381, submitted for consultation aims to establish a regulatory framework designed to promote productive activities that guarantee agricultural and agro-industrial processes that are "deforestation-free" or that contribute to so-called "avoided deforestation," with the purpose of strengthening public policies related to climate change mitigation, the conservation of forest resources, and the promotion of sustainable production models.

The Bill's explanatory memorandum (exposición de motivos) starts from the recognition that deforestation constitutes one of the significant factors in the generation of greenhouse gas emissions (GHG): according to estimates by the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) cited in the explanatory memorandum itself, this activity accounts for approximately 20% of total global GHG emissions, making it the second most important source after the burning of fossil fuels. In that context, the preservation of standing forests—as carbon sinks and regulators of the water cycle—plays a strategic role in national and international climate policy.

Based on that diagnosis, the initiative proposes to promote the development of productive processes and industrial innovation based on materials or methods that contribute to reducing deforestation or that favor the restoration of forest ecosystems. To achieve those objectives, the bill seeks to complement the Environmental Services Payment (Pago de Servicios Ambientales, PSA) program already provided for in the Ley Forestal N.° 7575 of February 13, 1996, with new instruments for productive promotion, product certification systems, and mechanisms for access to national and international markets.

The articles are organized into seven chapters: Chapter I (Articles 1–4) sets out the purpose, scope, aims, and public interest; Chapter II (Article 5) establishes the definitions; Chapter III (Articles 6–9) regulates the promotion of the activity and assigns competencies to MINAE; Chapter IV (Articles 10–13) develops support for markets for certified products; Chapter V (Articles 14–18) regulates financial and tax incentives; Chapter VI (Art. 19) contains the sanctions regime; and Chapter VII (Articles 20–22) amends Ley N.° 8262 (2002) on Strengthening of SMEs and Ley N.° 6826 (1982) on the General Sales Tax.

III. ON THE BILL

III.1) Constitutional Framework: Duty of Environmental Protection The Bill must be examined in light of Article 50 of the Constitución Política, which enshrines every person's right to a healthy and ecologically balanced environment and imposes on the State the obligation to guarantee, defend, and preserve it. The Sala Constitucional has interpreted that provision with a dual-dimension scope: it generates both negative obligations of abstention from causing environmental harm and positive obligations of active protection through effective legislative, administrative, and judicial measures. In the words of the Constitutional Tribunal itself:

"Article 50 of the Constitución grants inhabitants the right to a healthy and ecologically balanced environment, which at the same time entails a State obligation to guarantee that right, so that when the State fails to adopt effective measures to protect the environment, it incurs a constitutional violation of equal gravity as if it had taken directly harmful acts." (Sala Constitucional, vote N.° 2002-11397 of 14:30 hours of November 20, 2002).

Article 89 of the Constitución Política complements that protection by imposing the obligation to protect the natural beauty, the environment, and the historical and artistic heritage of the Nation. Both provisions, read systematically, enshrine the principle of reinforced environmental protection (tutela ambiental reforzada) as a cross-cutting axis of all State action, including the legislative power. Any legislation that affects forest cover (cobertura boscosa) in the country must be examined under that reinforcing protective lens, which operates as a parameter of constitutionality for the legislature.

At the level of International Human Rights Law, Article 11 of the Protocol of San Salvador—approved by Ley N.° 7907[if !supportFootnotes][1][endif]—recognizes the right to live in a healthy environment and imposes on the State the duty to promote its protection and improvement, a provision directly applicable in the Costa Rican legal order by mandate of Article 7 of the Constitución Política, which grants international treaties a rank superior to ordinary law.

The Bill is, in this regard, consistent with the international commitments undertaken by Costa Rica: the Paris Agreement, approved by Ley N.° 9405, which obliges parties to present and update their Nationally Determined Contributions (NDC) with concrete emissions reduction measures, including REDD+; the Convention on Biological Diversity, approved by Ley N.° 7416; and the United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC), all of which support the adoption of mitigation measures through the reduction of deforestation.

From that general perspective, the purpose pursued by the Bill is consistent with the objectives of Costa Rica's environmental policy and with the international commitments undertaken by the country. However, a specific analysis of its articles reveals a set of technical-legal deficiencies that could compromise its constitutionality, internal normative coherence, and compatibility with international trade law, which are developed in the following sections.

III.2) Principle of Non-Regression in Environmental Matters and Progressivity of Protection The constitutional analysis of the Bill requires examining its compatibility with the principle of non-regression in environmental matters (no regresión ambiental), which the Sala Constitucional has developed systematically and which imposes legal limits on the legislature's free regulatory configuration in environmental matters:

"In accordance with the principle of non-regressivity, legislation and jurisprudence in environmental matters must not be revised if doing so would represent a step back from the level of protection already achieved. This prevents the elimination of protective norms or the reduction of their requirements based on interests contrary to environmental protection that cannot demonstrate a legally superior weight to the public environmental interest, since such regressions in environmental protection most often result in irreversible or difficult-to-repair environmental damage. Accordingly, the standards of environmental protection already achieved must not be compromised, nor may existing legislation be repealed or amended if doing so would produce a reduction, impairment, or any other form of negative impact on the current level of environmental protection. In this area, the direction is always forward, never backward." Regression in environmental protection violates the content of Article 50 of the Constitución. (Sala Constitucional, judgments 18836-2014 and 5616-2015).

If, during the parliamentary approval process, amendments were introduced that relaxed the definitions of forest or deforestation beyond the parameters currently in force under the Ley Forestal N.° 7575, or that reduced the certification and verification obligations of the proposed system, such modifications could indeed violate the principle of non-regression and would require a ruling from the Sala Constitucional.

This Procuraduría recommends that MINAE, FONAFIFO, and the Ministerio de Hacienda timely submit their respective technical opinions on these implications, in compliance with this constitutional principle.

The bill must ensure that the instruments provided are effective and do not remain as programmatic declarations without real legal force, since an environmental law that declares protection without sufficient operational mechanisms may in practice represent a concealed regression[if !supportFootnotes][2][endif].

III.3) Principle of Objectification of Environmental Protection: Grounding in Science and Technology The Sala Constitucional has established that the principle of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental)—derived from Articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública, N.° 6227 (1978)—"conditions the discretion not only of the Administration, but of the legislature itself," such that environmental norms "must be duly grounded in serious technical studies, even where no other legal provision expressly requires it" (Sala Constitucional, resolutions 21308-2020, 634-2021, 17783-2021, 12509-2022, 11233-2023, 16088-2023, 28275-2023, 3227-2024, 4807-2024, 6184-2024, 10951-2024, 24147-2024, 13229-2024 and 15693-2024).

This principle is "mandatorily observed by the Asamblea Legislativa in the processing of bills," as otherwise the principle of reasonableness as a constitutional parameter would be violated (Sala Constitucional, votes N.° 13837-2020 and N.° 634-2021).

The Bill's explanatory memorandum incorporates data from the Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC, 2022) on the proportion of global emissions derived from deforestation, which constitutes an attempt to ground the bill in international scientific evidence. However, it lacks national technical studies demonstrating: the actual institutional capacity of MINAE to implement and operate the proposed certification system; the viability of the domestic market for deforestation-free products in Costa Rica; the quantification of the expected impact on national forest cover; and the fiscal impact of the tax incentives in Articles 17, 21, and 22 on State revenues.

Given this scenario, it is recommended that, prior to approval, MINAE, the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO), and the Ministerio de Hacienda be requested to provide their respective technical opinions, in compliance with this constitutional principle (Procuraduría General de la República, OJ-102-2025, OJ-071-2022, PGR-OJ-128-2022, OJ-131-2020, OJ-081-2017). In a similar vein, see Legal Opinions PGR-OJ-097-2022 and PGR-OJ-089-2024.

III.4) Compatibility with International Trade Instruments The Bill must be examined not only from the perspective of domestic environmental law, but also in light of the international trade commitments undertaken by Costa Rica as a Member of the World Trade Organization (WTO). This analysis is indispensable because the Bill simultaneously introduces mechanisms for technical regulation of products (a certification system), differentiated tax incentives, and a legal presumption of non-conformity applicable to imported products, all of which may have direct effects on international trade and give rise to disputes before the Dispute Settlement Body (hereinafter DSB) of the WTO in cases where discrimination exists between WTO member countries.

III.4.1. The General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1994): Principle of Non-Discrimination and National Treatment The GATT 1994, incorporated into the Costa Rican legal order through Ley N.° 7475 titled "Acta Final en que se incorporan los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales y Crea Organización Mundial del Comercio (Marrakech 1994)," establishes two principles of non-discrimination that are central pillars of the multilateral trading system. In reality, this is not a single principle but rather two complementary legal obligations: the Most-Favored-Nation (MFN) principle and the National Treatment principle.

Specifically, Article I provides as follows:

"Article I General Most-Favoured-Nation Treatment 1. With respect to customs duties and charges of any kind imposed on or in connection with importation or exportation or imposed on the international transfer of payments for imports or exports, and with respect to the method of levying such duties and charges, and with respect to all rules and formalities in connection with importation and exportation, and with respect to all matters referred to in paragraphs 2 and 4 of Article III, any advantage, favour, privilege or immunity granted by a contracting party to any product originating in or destined for any other country shall be accorded immediately and unconditionally to the like product originating in or destined for the territories of all other contracting parties." In turn, Article III, paragraph 4, enshrines the National Treatment principle, which provides as follows:

"Article III National Treatment on Internal Taxation and Regulation […]

4. The products of the territory of any contracting party imported into the territory of any other contracting party shall be accorded treatment no less favourable than that accorded to like products of national origin in respect of all laws, regulations and requirements affecting their internal sale, offering for sale, purchase, transportation, distribution or use. The provisions of this paragraph shall not prevent the application of differential internal transportation charges which are based exclusively on the economic operation of the means of transport and not on the nationality of the product." Specifically, Art. 19 of the Bill, analyzed in light of Article III.4 of the GATT, presents a structurally problematic regulatory asymmetry by establishing the following: "the certification of deforestation-free products is voluntary for domestic producers (Article 11, first paragraph), but the third paragraph of Art. 19 establishes a iuris tantum presumption of non-conformity that operates automatically against 'any imported product that is not certified.'" This dissociation creates a form of discrimination that grants a competitive advantage to domestic products over foreign products: the former may be marketed without certification and without facing the presumption of non-conformity, whereas imported products are subject to it automatically.

That asymmetry constitutes precisely the type of de facto discrimination prohibited by Article III.4 of the GATT, since the distinction is not based on the product's origin but rather on its status under the certification system, which operates in a radically different manner depending on whether the product is domestic or foreign.

Additionally, Article XX of the GATT provides exceptions to the principles of Non-Discrimination and National Treatment when measures are necessary to protect human, animal, or plant life or health (paragraph b), or to conserve exhaustible natural resources (paragraph g).

However, for a measure to be covered by those exceptions, it must pass the so-called "chapeau test" of Article XX, which provides: "Subject to the requirement that such measures are not applied in a manner which would constitute a means of arbitrary or unjustifiable discrimination between countries where the same conditions prevail, or a disguised restriction on international trade, […]" An automatic presumption of non-conformity applied exclusively to imported products would hardly survive that test before the DSB, given that the discrimination between domestic and foreign products—in terms of the mandatory nature of certification—is precisely the most visible feature of the proposed measure.

On the other hand, Article 17 of the Bill establishes an exemption from the sales tax on deforestation-free and avoided deforestation products, providing as follows:

"ARTICLE 17 – Exemption from the sales tax on deforestation-free and avoided deforestation products The sale of deforestation-free and avoided deforestation products, produced in the country within the regulatory framework of this law, that are registered and certified before the corresponding entity, is hereby exempted from the payment of the sales tax." (Emphasis not in the original text of the bill) Once again, the bill creates a distinction between domestic and imported products, since it establishes an exemption for products "produced in the country within the regulatory framework of this law" but not for imported products. This is incompatible with the National Treatment principle.

It is important to note that Article 11 of the Bill establishes a reduced rate in the following cases:

• a)Of zero point five percent (0.5%) for the following goods and services: The sale of organic, deforestation-free, and avoided deforestation agricultural or agro-industrial products and by-products, registered and certified before the corresponding entity.
• b)Sales, as well as imports or entries, of equipment, machinery, and inputs, duly endorsed by the exemption regulation to be drafted by MINAE and used in the various stages of production and agro-industrialization of organic, deforestation-free, and avoided deforestation agricultural products, by organized groups of producers (grupos de personas productoras organizadas, GPO), in accordance with the provisions of Ley 8591, Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, of June 28, 2007, as well as the Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada, in accordance with the provisions of Ley 8591, Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria.

This must be analyzed in light of Ley No. 8591, titled "Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica," which already contains exemptions for organic agricultural producers, in order to avoid a duplication of exemptions applicable to the same products.

In this regard, Article 26 provides as follows:

ARTICLE 26 – Tax exemptions for organized groups of organic producers (GPO) GPOs duly registered with the MAG shall enjoy the following tax exemptions:

• a)From the payment of any tax or duty applied to the importation of equipment, machinery, and inputs, duly endorsed by the exemption regulation to be drafted by the MAG and used in the various stages of production and agro-industrialization of organic agricultural products.

[if !supportLineBreakNewLine] [endif] b) From the payment of taxes applicable to the importation of one work vehicle of the "pick-up" type, with a carrying capacity equal to or greater than two tons. If, after using what was imported pursuant to this article, a decision is made to sell it to a third party who does not enjoy a similar exemption, the taxes, fees, and surcharges not paid on the sold vehicle must be settled. The vehicle may not be sold before four years from the date it was acquired by the GPO.

III.4.2. The Agreement on Technical Barriers to Trade (TBT Agreement): Technical Regulations and Conformity Assessment The TBT Agreement, also incorporated into the Costa Rican legal order through Ley N.° 7475, regulates the preparation, adoption, and application of Technical Regulations, Standards, and Conformity Assessment Procedures, with the purpose of ensuring that these measures do not create unnecessary obstacles to international trade. Article 2.1 establishes that imported products shall receive treatment no less favorable than that accorded to domestic products with regard to Technical Regulations, while Article 2.2 requires that Technical Regulations not restrict trade more than is necessary to achieve a legitimate objective, among which the protection of the environment is expressly included.

The certification system proposed in Article 11 of the Bill constitutes, from the perspective of the TBT Agreement, a Technical Regulation insofar as it establishes conditions under which products may be called "deforestation-free and avoided deforestation" and access the tax and commercial benefits provided by the law. That being the case, it is necessary to have a Technical Regulation that sets forth the characteristics, requirements, or procedures that products must meet, the responsibility for drafting which falls on the Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).

Its design must conform to the obligations of the TBT Agreement. In this regard, two main problems are identified:

First, Article 2.4 of the TBT Agreement obliges Members to use relevant international standards as the basis for their Technical Regulations, unless those standards are ineffective or inappropriate for the legitimate objectives pursued. The Bill sets a cut-off date of December 31, 2020, aligned with EU Regulation 2023/1115 (EUDR), but neither mentions nor incorporates any international standardization standard—such as those of the FAO, ISO (International Organization for Standardization), or the WTO Committee on Trade and Environment—as the technical basis for the certification system.

Although developing countries may base their regulations on those of developed countries, given that these may offer a higher standard, it is important that the regulation taken as a reference be itself grounded in international standards, since a Costa Rican regulation based on a European norm—as is the case here—may diverge from the international standard and, consequently, affect compliance by other WTO members.

That omission may be challenged at the WTO on the grounds that the Bill establishes certification requirements without a basis in recognized international standards, thereby constituting an unnecessary technical barrier to trade. To satisfy this obligation, Article 11 should explicitly provide that the national certification system will be based on internationally recognized standards—such as the Principles and Criteria of the Forest Stewardship Council (FSC), the ISO 14001 or 14064 standards on environmental management and greenhouse gas verification, or the criteria of the Reduced Emissions from Deforestation and Forest Degradation Standard (REDD+) under the UNFCCC—and that their equivalence with those standards will be determined by the Certifying Bodies.

Second, Article 2.9 of the TBT Agreement obliges Members to notify the WTO Secretariat of proposed Technical Regulations that may have a significant effect on the trade of other Members, at a sufficiently early stage to allow for comments. Given that the Bill would create a certification system with effects on the marketing of agro-industrial products at the national and international level, Costa Rica must comply with that prior notification obligation through the Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), in coordination with the MEIC's technical measures information system. The Asamblea Legislativa should, accordingly, incorporate into the approved text a provision instructing the Executive Branch to comply with that WTO notification obligation prior to the Law's entry into force.

III.4.3. The Agreement on Government Procurement (GPA): Article X and Green Technical Specifications The revised Agreement on Government Procurement (GPA 2012), to which Costa Rica is in the process of acceding through the WTO platform, introduces in its Article X, paragraph 6, a provision that is especially relevant to the analysis of the Bill: contracting public entities may establish technical specifications for the purpose of promoting the conservation of natural resources or protecting the environment. This provision constitutes a first-rate international normative foundation for Article 13 of the Bill, which seeks to encourage the procurement of deforestation-free products by public institutions.

However, for green public procurement to be compatible with the GPA 2012, Article X, paragraphs 2 through 5, requires that technical specifications be based on international standards when these exist, must not discriminate between domestic and foreign suppliers, and must be defined in terms of the performance and functional properties of the products rather than in terms of their design or descriptive characteristics.

The Bill, in its Article 13, does not develop any of these criteria: it simply empowers the State to promote awareness of the activity and to grant comparative advantages to these products in institutional procurement, without establishing a specific regulatory framework for public procurement that is compatible with the GPA 2012 standards.

That omission could expose the Costa Rican State to challenges from its trading partners if, in practice, public institutions apply preference criteria for deforestation-free products without a technical-legal framework that guarantees non-discriminatory access for foreign suppliers.

The WTO Committee on Government Procurement established in 2014 a specific work program on sustainable procurement, which guides Members on how to design environmental criteria in public procurement in a manner compatible with the Agreement. Costa Rica should align Article 13 of the Bill with those guidelines, establishing that the preference criteria for deforestation-free products in public procurement will be applied in a non-discriminatory manner, based on recognized international standards, and subject to conformity assessment procedures equally accessible to domestic and foreign suppliers.

III.5) Article 5°: DEFINITIONS Article 5° of the Bill establishes ten definitions that form the conceptual scaffolding of the entire proposed regulation. A careful analysis of each of them reveals the following deficiencies in legislative drafting technique and normative coherence:

1. Definition of "forest" (bosque) (paragraph a): The Bill adopts the definition of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO, 2020): land with more than 0.5 hectares, trees taller than 5 meters, and crown cover exceeding 10%. That definition diverges from the definition implied by both the Ley Forestal N.° 7575 and the Ley de Biodiversidad N.° 7788. This difference may give rise to contradictory interpretations as to what area qualifies as "forest" under the new regime vis-à-vis the Ley Forestal, thereby undermining the legal certainty guaranteed by Article 34 of the Constitución Política (1949). It is recommended that a definition consistent with the one used in the current legal order be adopted, or that, failing that, the provision expressly establish the rule of priority applicable in the event of a definitional conflict.

1. 2Regarding the definition of "deforestation-free" (libre de deforestación) (subsection f), the Bill sets December 31, 2020 as the cutoff date, aligning itself with the threshold of EU Regulation 2023/1115 of the European Parliament and of the Council on deforestation-free products (EUDR). While it is reasonable to align with those standards in order to facilitate access to the European market, the cutoff date must be explicitly justified in the explanatory memorandum (exposición de motivos)—which does not occur in the text of the Bill—and a legal updating mechanism must be provided through Executive Branch regulations. Otherwise, the Law will become outdated as international standards evolve, with the risk that Costa Rican certification loses equivalence with the requirements of international markets without the Executive Branch having the legal authority to update it.

Regarding the definitions of "avoided deforestation" (deforestación evitada) (subsection c) and "deforestation-free" (subsection f), both mention the need to comply with "certain standards involving real, certifiable, and auditable offsets," without identifying what those standards are or which body determines them.

The reference to undetermined "standards" without legal development or express referral to specific technical rules or international instruments violates the principle of statutory reservation (reserva de ley), which requires that the essential elements of regulatory regimes be fixed in the legal norm. The Sala Constitucional has been explicit in noting that the delegation of essential elements to regulations without sufficient legal authorization empties the parliamentary mandate of content.

III.6) Article 6°: Competential Indeterminacy and Conflict with the Ley Forestal Article 6° assigns to MINAE the tasks of "promotion, development, fostering, administration, and control" of deforestation-free activity. That assignment is compatible with MINAE's environmental stewardship role, recognized by the Sala Constitucional as the "governing body with respect to the protection of natural resources and the environment, which encompasses ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, and wildlife." However, the provision fails to specify which internal body within MINAE is assigned those competencies—the Ministerial Office, SINAC, FONAFIFO, SETENA, or another. That indeterminacy contravenes Article 59 of the Ley General de la Administración Pública, which requires that the attribution of competencies be made to specific bodies and not to ministries in the abstract, since competency is an objective, non-extendable, and non-waivable element of the body to which it is attributed.

Article 6 of the Ley Forestal N.° 7575 assigns to FONAFIFO the administration of the Programa de Pago de Servicios Ambientales (PSA) defined in Article 3, subsection k, and Articles 22 and following of that Law regulate PSA agreements for the conservation of standing forests.

Art. 19 of that same law prohibits land-use change (cambio de uso de la tierra) on land covered by forests. The Bill does not explicitly state how the new competencies of MINAE will be coordinated with those already existing functions, nor does it clarify whether the status of "deforestation-free production" presupposes compliance with Art. 19 of the Ley Forestal N.° 7575. The absence of that coordination may generate institutional overlap and conflicting criteria.

III.7) Article 8°: "Facilitation" of Human Resources and Incompatibility with the Public Employment Regime Article 8° of the Bill authorizes the Administración Pública to "facilitate" trained human resources to MINAE. That term does not correspond to any legally recognized figure in the Estatuto de Servicio Civil, N.° 1581, or in the Ley Marco de Empleo Público, N.° 10159.

The legally valid mechanisms for the transfer or temporary use of public servants between institutions are: secondment (comisión de servicios), permanent transfer (traslado definitivo), interim appointment (nombramiento interino), and temporary assignment of positions (cesión temporal de puestos) through an inter-institutional agreement with a precise budget allocation—each with different time periods, formalities, guarantees for the employee, and budget charges.

A generic authorization to "facilitate" lacks real legal efficacy because operators will not know which procedure to follow, and it may harm the labor rights of employees whose transfer is carried out without following statutory procedures. It is recommended that the Asamblea Legislativa expressly identify the applicable transfer mechanism or explicitly refer to the instruments of the Estatuto de Servicio Civil and the Ley Marco de Empleo Público, N.° 10159.

III.8) Article 11°: Certification System and the Principle of Statutory Reservation Article 11 establishes a voluntary certification system for the domestic market and a mandatory one through a third-party certifier for international commerce. The conceptual design is adequate and is consistent with the standards of EU Regulation 2023/1115 on deforestation-free and forest-degradation-free products, which entered into force on June 29, 2023, and which constitutes the most stringent regulatory benchmark of the most relevant export market for Costa Rica.

However, the article delegates to MINAE's regulations the definition of virtually all of its operational elements, which raises a constitutional problem of statutory reservation.

The Sala Constitucional has established with binding force that the "essential elements" of regulations that impose conditions for the exercise of economic activities or access to markets must be established in the legal norm and not deferred entirely to regulations (Sala Constitucional, votes N.° 3550-1992 and N.° 550-1995).

Article 11 of the Bill fails to define, at a minimum, the following essential elements that are of that nature:

• a)What is the national accreditation body for certifying entities? If that role belongs to the Ente Costarricense de Acreditación (ECA), established by Law N.° 8279 as an independent technical body, the Bill must establish this expressly. Decreto Ejecutivo N.° 32068-COMEX-MEIC develops the accreditation procedures for certification bodies that should serve as the mandatory reference for the proposed system.
• b)With which international certification standards—ISO 14001 (environmental management), ISO 14064 (GHG verification), FSC (Forest Stewardship Council), or others—will the system be compatible, and who determines that compatibility? The absence of a reference to specific international standards contravenes Article 2.4 of the Acuerdo OTC, analyzed above.
• c)What are the legal consequences of using the designation "deforestation-free" without certification for the domestic market? Given that certification is voluntary at the domestic level, the sanctions system of Article 19 would only operate if the producer claims to hold a certification that it does not have, but would not sanction the free use of the designation without any certification whatsoever.
• d)What is the validity period of certificates, the renewal procedure, and the grounds for cancellation? Those elements are decisive for the reliability of the system before international markets that demand permanent traceability, such as that regulated by EU Regulation 2023/1115, whose Articles 4 through 8 establish specific due diligence obligations, periodic updating, and reporting of land-use changes.

The absence of those elements may prevent the effective application of the certification system until the corresponding regulation is adopted, a regulation that could take an indefinite amount of time to issue, emptying the Law of content in the interim.

III.9) On Chapter V: Articles 14 to 18: Financial and Tax Incentives Articles 14 and 15 respectively authorize the public banking sector and the Sistema de Banca para el Desarrollo—regulated by Law N.° 8634—to implement differentiated credit programs for deforestation-free producers.

Those authorizations are constitutionally valid within the operational autonomy of public financial institutions, subject to the limit of respecting the principles of financial prudence and the parameters of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N.° 1644. Article 16 authorizes the Fondo FODEMIPYME—regulated by Article 10 of Law N.° 8262—to finance loans to beneficiaries. The referral to that Law is technically appropriate.

However, Articles 17, 18, 21, and 22 reveal the following serious internal normative inconsistency: Article 17 proposes to exempt from the payment of the sales tax (impuesto sobre las ventas) the marketing of certified deforestation-free products (0% rate), while Article 21, through an amendment to Article 11 of the Ley del Impuesto General sobre las Ventas N.° 6826 (1982), establishes a reduced rate of 0.5% on those very same products. Both provisions have the same material object and the same scope of application, but enshrine opposing tax treatments without the text of the Bill establishing any delimitation or hierarchy criterion between them.

That normative contradiction (antinomia) violates the principle of legislative coherence and the principle of statutory reservation in tax matters, enshrined in Article 121, subsection 13 of the Constitución Política and developed by Article 5 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios, N.° 4755, which establishes that tax exemptions "may only be granted by law" and must be clear, certain, and precise.

The coexistence of two rules of equal rank with contradictory mandates on the same tax object places the Administración Tributaria before an impasse that cannot be resolved without legislative intervention.

III.10) Article 19°: Sanctions Regime and International Trade Commitments Article 19 classifies as an infraction the fraudulent sale, disclosure, or promotion of products as "deforestation-free and avoided deforestation" when they do not meet that condition, referring to Article 34, subsection b) and Article 57 of Ley N.° 7472 on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, with attribution of competence to the Comisión Nacional del Consumidor. The referral to that pre-existing sanctions regime is technically correct and consistent with the systematics of the Costa Rican legal order in matters of consumer protection.

However, the second and third paragraphs of Article 19 introduce a rebuttable legal presumption (presunción legal iuris tantum) of non-conformity that specifically and differentially affects imported products. Under that presumption, any imported product that is not certified in accordance with the international standards recognized by Costa Rican law will automatically be considered "not deforestation-free and avoided deforestation." That presumption operates by operation of law, without requiring additional proof from the authority, and places on the importer the burden of demonstrating compliance.

That regulatory design presents multiple compatibility problems with international trade law.

First, as already developed in section III.4.1, the presumption creates a regulatory asymmetry incompatible with Article III.4 of the GATT of 1994: certification is voluntary for domestic producers, but the presumption operates automatically against importers, generating de facto discriminatory treatment.

Second, that same asymmetry violates Article 2.1 of the Acuerdo OTC, which requires no less favorable treatment for imported products in matters of technical regulations. Third, the presumption may be incompatible with the technical barriers to trade chapters contained in the free trade agreements in force for Costa Rica: the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (CAFTA-DR, 2004), the Association Agreement between Central America and the European Union (AACUE, 2012), the TLC Costa Rica-China (2011), the TLC Costa Rica-Singapur (2013), and the TLC Costa Rica-Colombia (2013), all of which contain national treatment provisions in matters of technical regulation and conformity assessment procedures.

Additionally, the presumption of non-conformity regarding uncertified imported products could constitute a trade restriction incompatible with Article XI of the GATT, which prohibits quantitative restrictions and measures with equivalent effect on imports, to the extent that it operates as a barrier to market access in Costa Rica for agricultural and industrial products originating from countries that have not developed certification systems equivalent to the Costa Rican one.

It is strongly recommended that the Legislature request from COMEX a formal opinion on the compatibility of Article 19 with Costa Rica's international trade commitments before proceeding with the approval of the Bill, in order to avoid exposing the country to disputes before the Órgano de Solución de Diferencias de la OMC or under the dispute settlement mechanisms of the applicable TLCs.

III.11) Articles 20 to 22: Amendments to Related Laws Article 20 amends Article 3° of the Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, N.° 8262 (2002), to include as beneficiaries productive units that carry out activities of "organic agriculture or deforestation-free and avoided deforestation." That amendment model is analogous to the one used by Law N.° 8591 on the Development, Promotion, and Advancement of Organic Agricultural Activity, which constitutes the immediate legislative precedent, and the technique employed is appropriate.

However, it is recommended that clarification be made as to whether the status of "deforestation-free" that enables access to the benefits of Law N.° 8262 requires the certification under Article 11 of the Bill or whether a self-declaration by the producer suffices. In the absence of such clarification, a double standard could arise: mandatory third-party certification for export, but without independently verified certification for accessing the national incentives of the Ley de Pymes, which would facilitate the use of the regime by producers whose status has not been verified by an independent third party, to the detriment of the integrity of the system and the credibility of the certification scheme before international markets.

Articles 21 and 22 amend the Ley del Impuesto General sobre las Ventas N.° 6826. Article 22 regulates the consistency of rates between the final product and its inputs, a technically correct tax technique that avoids the accumulation of cascading taxes on the production chain. However, as noted above, the internal inconsistency between Article 17 (total exemption, 0% rate) and Article 21 (reduced rate of 0.5%) on the same products persists and must be resolved expressly before approval.

IV. CONCLUSION

While the approval or rejection of the bill under consultation falls within the scope of the legislator's discretion, it is recommended that the observations made herein be duly considered. In the terms set forth above, the consultation is hereby answered.

Respectfully, Yannia Salas Víquez YSV/ [1] Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social, and Cultural Rights (Protocol of San Salvador), approved by Law N.° 7907 of September 3, 1999, Article 11. SCIJ: https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=47096 [2] In a similar vein, see Procuraduría General de la República, Legal Opinions: PGR-OJ-102-2025 (metallic mining; principle of non-regression (principio de no regresión)) and PGR-OJ-081-2017 (protected wilderness areas; principle of non-regression).

--- SUMMARY --- PGR-OJ-066-2026 DUTY OF ENVIRONMENTAL STEWARDSHIP AND PRINCIPLE OF NON-REGRESSION. PRINCIPLE OF OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL STEWARDSHIP AND SCIENTIFIC-TECHNICAL BINDING. COMPATIBILITY WITH INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW (GATT 1994, ACUERDO OTC, AND WTO GOVERNMENT PROCUREMENT AGREEMENT). SERIOUS TAX NORMATIVE CONTRADICTIONS. COMPETENTIAL INDETERMINACY AND LEGISLATIVE TECHNIQUE.

Ms. Yahaira Orozco Calderón, Head of Area IV of the Legislative Commissions of the Asamblea Legislativa, requests the technical-legal opinion of this advisory body regarding the bill entitled "Ley para el Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada," processed under legislative file (expediente legislativo) N.° 24.381.

This Procuraduría, in legal opinion OJ-066-2026 of June 3, 2026, signed by Procuradora Yannia Salas Víquez, concludes the following:

1. It is noted that during the parliamentary process the existing definitions of forest or deforestation must not be relaxed, nor may the verification requirements be weakened, as doing so would constitute a direct violation of the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental).

It is found that the proposed text suffers from a serious weakness in its factual foundation, as it lacks specific national technical studies. The principle of objectification of environmental stewardship (principio de objetivación de la tutela ambiental) requires that the legislator support the creation of this new regulatory framework with prior scientific and institutional opinions that assess MINAE's actual capacity to operate the certification system, the projected impact on forest cover (cobertura forestal), and, critically, the actual fiscal impact of the proposed exemptions on State revenues.

The articles introduce regulatory asymmetries that generate de facto discrimination against international trade, violating the National Treatment principle contained in Article III.4 of the GATT. Specifically, Article 19 of the bill provides that certification is voluntary for the Costa Rican producer, but imposes an automatic presumption of non-conformity (iuris tantum) on any uncertified imported product. Likewise, Article 17 restricts the benefit of exemption from the sales tax exclusively to goods produced in the national territory, arbitrarily excluding imported goods.

The proposed certification system qualifies legally as a "Technical Regulation" (Reglamento Técnico) under the Acuerdo OTC. However, the bill omits basing that system on recognized international standardization standards (such as ISO standards or FAO criteria), which contravenes Article 2.4 of that multilateral agreement and exposes the State to international litigation. The obligation to activate in a timely manner the mandatory notification before the WTO, coordinated by COMEX, prior to the entry into force of the law is also recalled.

Article 13 of the bill grants diffuse comparative advantages in institutional public procurement without regulating conformity assessment procedures, disregarding the standards of the Government Procurement Agreement (ACP).

A blatant and flagrant normative contradiction is detected in Chapter V: while Article 17 provides for a total exemption from the sales tax (0% rate) for certified products, Article 21 of the same legal text imposes a reduced rate of 0.5% on those exact same goods.

The articles present considerable technical gaps. The definition of "forest" in Article 5 diverges from the concepts established in the Ley Forestal N.° 7575 and the Ley de Biodiversidad N.° 7788. Article 6 assigns broad powers to MINAE in the abstract, without specifying the competent decentralized or internal body (such as SINAC or FONAFIFO). Article 8 introduces the vague notion of "facilitating" human resources, a term that is legally nonexistent and incompatible with the Estatuto de Servicio Civil and the Ley Marco de Empleo Público N.° 10159.

03 de junio de 2026 PGR-OJ-066-2026 Señora Yahaira Orozco Calderón Jefa de Área IV Comisiones Legislativas Asamblea Legislativa [email protected] Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL-CPEAMB-0627-2024, mediante el que, con instrucciones de la Comisión Permanente Especial de Ambiente de la Asamblea Legislativa, nos consulta el proyecto de "Ley para el Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada", de setiembre de 2024.

I. ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como ha sido señalado reiteradamente por esta Procuraduría, el ejercicio de la función legislativa corresponde de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa, según lo dispuesto en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política. Por esa razón, el criterio emitido por este órgano asesor no tiene carácter vinculante ni pretende sustituir el juicio político-legislativo que compete al Parlamento en el análisis de la iniciativa consultada.

La intervención de esta Procuraduría se circunscribe, por lo tanto, a realizar un examen técnico-jurídico de la propuesta normativa, orientado a determinar su compatibilidad con el ordenamiento jurídico vigente, con los principios constitucionales que rigen la materia ambiental y con las exigencias propias de la técnica legislativa.

Se reitera que el plazo de contestación del artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas que, de conformidad con la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades estatales, y no a las consultas facultativas.

II. OBJETO DE LA PROPUESTA LEGAL

El proyecto de Ley N° 24.381 sometido a consulta tiene por finalidad establecer un marco normativo orientado a promover actividades productivas que garanticen procesos agrícolas y agroindustriales “libres de deforestación” o que contribuyan a la denominada “deforestación evitada”, con el propósito de fortalecer las políticas públicas relacionadas con la mitigación del cambio climático, la conservación de los recursos forestales y la promoción de modelos productivos sostenibles.

La exposición de motivos del Proyecto parte del reconocimiento de que la deforestación constituye uno de los factores relevantes en la generación de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI): según estimaciones del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC) citadas en la propia exposición de motivos, dicha actividad representa aproximadamente el 20% del total de emisiones globales de GEI, constituyendo la segunda fuente más importante después de la quema de combustibles fósiles. En ese contexto, la preservación de los bosques en pie -como sumidero de carbono y regulador del ciclo hídrico- cumple un papel estratégico en la política climática nacional e internacional.

Partiendo de ese diagnóstico, la iniciativa propone promover el desarrollo de procesos productivos y de innovación industrial basados en materiales o métodos que contribuyan a la reducción de la deforestación o que favorezcan la restauración de ecosistemas forestales. Para alcanzar esos objetivos, el proyecto busca complementar el Programa de Pago por Servicios Ambientales (PSA) ya previsto en la Ley Forestal N.° 7575 del 13 de febrero de 1996, con nuevos instrumentos de fomento productivo, sistemas de certificación de productos y mecanismos de acceso a mercados nacionales e internacionales.

El articulado se organiza en siete capítulos: el Capítulo I (artículos 1-4) fija el objeto, alcances, fines e interés público; el Capítulo II (artículo 5) establece las definiciones; el Capítulo III (artículos 6-9) regula la promoción de la actividad y asigna competencias al MINAE; el Capítulo IV (artículos 10-13) desarrolla el apoyo a los mercados de productos certificados; el Capítulo V (artículos 14-18) regula los incentivos financieros y tributarios; el Capítulo VI (artículo 19) contiene el régimen sancionatorio; y el Capítulo VII (artículos 20-22) reforma la Ley N.° 8262 (2002) de Fortalecimiento a las Pymes, la Ley N.° 6826 (1982) del Impuesto General sobre las Ventas.

III. SOBRE EL PROYECTO DE LEY

III.1) Marco Constitucional: Deber de Tutela Ambiental El Proyecto debe examinarse a la luz del artículo 50 de la Constitución, que consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado e impone al Estado la obligación de garantizarlo, defenderlo y preservarlo. La Sala Constitucional ha interpretado esa norma con un alcance de doble dimensión: genera tanto obligaciones negativas de abstención frente a lesiones ambientales, como obligaciones positivas de protección activa mediante medidas legislativas, administrativas y judiciales eficaces. En palabras del propio Tribunal Constitucional:

"El artículo 50 de la Constitución otorga a los habitantes el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, lo cual supone al mismo tiempo una obligación estatal de garantizar ese derecho, de manera que cuando el Estado omite adoptar medidas eficaces para tutelar el ambiente, incurre en una violación constitucional de igual entidad que si adoptara actos lesivos directos." (Sala Constitucional, voto N.° 2002-11397 de las 14:30 horas del 20 de noviembre de 2002).

El artículo 89 de la Constitución Política complementa esa tutela al imponer la obligación de proteger las bellezas naturales, el ambiente y el patrimonio histórico y artístico de la Nación. Ambas disposiciones, leídas sistemáticamente, consagran el principio de tutela ambiental reforzada como eje transversal de toda actuación estatal, incluida la potestad legislativa. Cualquier normativa que incida en la cobertura forestal del país debe examinarse bajo ese prisma de refuerzo protector, que opera como parámetro de constitucionalidad para el legislador.

En el plano del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el artículo 11 del Protocolo de San Salvador -aprobado por Ley N.° 7907[if !supportFootnotes][1][endif]- reconoce el derecho a vivir en un medio ambiente sano e impone al Estado el deber de promover su protección y mejoramiento, disposición que resulta directamente aplicable en el ordenamiento jurídico costarricense por mandato del artículo 7 de la Constitución Política que confiere a los tratados internacionales rango superior a la ley ordinaria.

El Proyecto es, en ese sentido, congruente con los compromisos internacionales suscritos por Costa Rica: el Acuerdo de París, aprobado por la Ley N.° 9405, que obliga a presentar y actualizar las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional (NDC) con medidas concretas de reducción de emisiones, incluyendo REDD+; el Convenio sobre la Diversidad Biológica, aprobado por Ley N.° 7416; y la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), todos los cuales respaldan la adopción de medidas de mitigación mediante la reducción de la deforestación.

Desde esa perspectiva general, la finalidad perseguida por el Proyecto resulta congruente con los objetivos de la política ambiental costarricense y con los compromisos internacionales asumidos por el país. No obstante, el análisis específico del articulado permite advertir un conjunto de deficiencias técnico-jurídicas que podrían comprometer su constitucionalidad, coherencia normativa interna y compatibilidad con el derecho comercial internacional, las cuales se desarrollan en los apartados siguientes.

III.2) Principio de No Regresión Ambiental y Progresividad de la Tutela El análisis constitucional del Proyecto exige examinar su compatibilidad con el principio de no regresión ambiental, que la Sala Constitucional ha desarrollado de manera sistemática y que impone límites jurídicos a la libre configuración normativa del legislador en materia ambiental:

"De conformidad con el principio de no regresividad, la normativa y la jurisprudencia en materia ambiental, no debe ser revisada, si con ello se retrocede en relación con el nivel de protección que ya se había alcanzado en la materia. Con esto, se evita la supresión de la normativa proteccionista o la reducción de sus exigencias por intereses contrarios a ella que no demuestren ser jurídicamente superiores al interés público ambiental, pues en la mayoría de las veces, esas regresiones en la protección al ambiente, tienen como consecuencia daños ambientales irreversibles o de difícil reparación. De modo tal, que no se ha de afectar los estándares de protección ambiental ya alcanzados, ni derogar o modificar la normativa vigente si con ello se produce una disminución, menoscabo o cualquier otra forma de afectación negativa al nivel actual de protección del ambiente. En esta materia, el camino es hacia adelante, nunca hacia atrás." La regresión en la protección en materia medio ambiental viola el contenido del artículo 50 constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 18836-2014 y 5616-2015).

Si en el proceso de aprobación parlamentaria se introdujeran enmiendas que flexibilizaran las definiciones de bosque o de deforestación más allá de los parámetros vigentes en la Ley Forestal N.° 7575, o que redujeran las obligaciones de certificación y verificación del sistema propuesto, tales modificaciones sí podrían vulnerar el principio de no regresión y requerir el pronunciamiento de la Sala Constitucional.

Esta Procuraduría recomienda al MINAE, al FONAFIFO y al Ministerio de Hacienda formular oportunamente sus respectivos criterios técnicos sobre estas implicaciones, en cumplimiento de dicho principio constitucional.

El proyecto debe garantizar que los instrumentos previstos sean efectivos y no queden en declaraciones programáticas sin eficacia jurídica real, pues una Ley ambiental que declara protección sin mecanismos operativos suficientes puede representar, en la práctica, una regresión encubierta[if !supportFootnotes][2][endif].

III.3) Principio de Objetivación de la Tutela Ambiental: Vinculación a la Ciencia y la Técnica La Sala Constitucional ha establecido que el principio de objetivación de la tutela ambiental -derivado de los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública, N.° 6227 (1978)- "condiciona la discrecionalidad no solo de la Administración, sino del propio legislador", de manera que las normas ambientales "deben estar debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente" (Sala Constitucional, resoluciones 21308-2020, 634-2021, 17783-2021, 12509-2022, 11233-2023, 16088-2023, 28275-2023, 3227-2024, 4807-2024, 6184-2024, 10951-2024, 24147-2024, 13229-2024 y 15693-2024).

Este principio es de "observancia obligatoria para la Asamblea Legislativa en la tramitación de los proyectos de ley", pues de lo contrario se violentaría el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad (Sala Constitucional, votos N.° 13837-2020 y N.° 634-2021).

La exposición de motivos del Proyecto incorpora datos del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, 2022) sobre la proporción de emisiones globales derivadas de la deforestación, lo que constituye un intento de vinculación a la evidencia científica internacional. Sin embargo, carece de estudios técnicos nacionales que demuestren: la capacidad institucional real del MINAE para implementar y operar el sistema de certificación propuesto; la viabilidad del mercado interno de productos libres de deforestación en Costa Rica; la cuantificación del impacto esperado en la cobertura forestal nacional; y el impacto fiscal de los incentivos tributarios de los artículos 17, 21 y 22 sobre los ingresos del Estado.

Ante ese escenario, se recomienda que, antes de la aprobación, se solicite al MINAE, al Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (FONAFIFO) y al Ministerio de Hacienda los respectivos criterios técnicos, en cumplimiento de ese principio constitucional (Procuraduría General de la República, OJ-102-2025, OJ-071-2022, PGR-OJ-128-2022, OJ-131-2020, OJ-081-2017). En similar sentido: Opiniones Jurídicas PGR-OJ-097-2022 y PGR-OJ-089-2024).

III.4) Compatibilidad con los Instrumentos Internacionales de Comercio El Proyecto debe examinar no solo desde la óptica del derecho ambiental interno, sino también a la luz de los compromisos comerciales internacionales suscritos por Costa Rica como Miembro de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Este análisis resulta indispensable porque el Proyecto introduce, de manera simultánea, mecanismos de regulación técnica sobre productos (sistema de certificación), incentivos fiscales diferenciados y una presunción legal de no conformidad aplicable a productos importados, todos los cuales pueden tener efectos directos sobre el comercio internacional y generar controversias ante el Órgano de Solución de Diferencias (en adelante OSD) de la OMC en los casos en que existan discriminaciones entre países miembros de las OMC.

III.4.1. El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT de 1994): Principio de No discriminación y Trato Nacional El GATT de 1994, incorporado al ordenamiento costarricense mediante la Ley N.° 7475 denominada “Acta Final en que se incorporan los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales y Crea Organización Mundial del Comercio (Marrakech 1994)”, establece dos principios de no discriminación los cuales son pilar central del sistema multilateral de comercio. En realidad, no es un único principio, sino dos obligaciones jurídicas complementarias a saber: El principio de Nación Más Favorecida (NMF) y Principio de Trato Nacional.

Específicamente el artículo I, establece lo siguiente:

“Artículo I Trato general de la nación más favorecida 1. Con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferencias internacionales de fondos efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones, con respecto a los métodos de exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todos los reglamentos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones, y con respecto a todas las cuestiones a que se refieren los párrafos 2 y 4 del artículo III, cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado.” A su vez, el artículo III, párrafo 4, consagra el principio de Trato Nacional el cual establece lo siguiente:

“Artículo III Trato nacional en materia de tributación y de reglamentación interiores […]

4. Los productos del territorio de toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley, reglamento o prescripción que afecte a la venta, la oferta para la venta, la compra, el transporte, la distribución y el uso de estos productos en el mercado interior. Las disposiciones de este párrafo no impedirán la aplicación de tarifas diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la utilización económica de los medios de transporte y no en el origen del producto.” Precisamente, el artículo 19 del Proyecto, analizado a la luz del artículo III.4 del GATT, presenta una asimetría regulatoria estructuralmente problemática al establecer lo siguiente: “la certificación de productos libres de deforestación es voluntaria para los productores nacionales (artículo 11, primer párrafo), pero el tercer párrafo del artículo 19 establece una presunción iuris tantum de no conformidad que opera automáticamente sobre "cualquier producto importado que no esté certificado".

Esta disociación genera una discriminación que otorga una ventaja competitiva a los productos nacionales frente a los productos extranjeros: los primeros se pueden comercializar sin certificación, sin enfrentar la presunción de no conformidad, mientras que los productos importados quedan sujetos a ella de manera automática. Esa asimetría constituye exactamente el tipo de discriminación de facto que el artículo III.4 del GATT prohíbe, pues la distinción no se basa en el origen del producto sino en su condición frente al sistema de certificación, la cual opera de manera radicalmente diferente según sea producto nacional o extranjero.

Adicionalmente, el artículo XX del GATT admite excepciones a los principios de No Discriminación y Trato Nacional cuando las medidas sean necesarias para proteger la salud o la vida de las personas, de los animales o de los vegetales (inciso b), o para conservar los recursos naturales agotables (inciso g).

No obstante, para que una medida sea amparada por esas excepciones, debe superar el denominado "test del preámbulo" del artículo XX que establece: “A reserva de que no se apliquen las medidas enumeradas a continuación en forma que constituya un medio de discriminación arbitrario o injustificable entre los países en que prevalezcan las mismas condiciones, o una restricción encubierta al comercio internacional, […]” Una presunción automática de no conformidad exclusivamente sobre productos importados difícilmente superaría ese test ante el OSD, dado que la discriminación entre productos nacionales y extranjeros -en términos de obligatoriedad de la certificación- es precisamente el rasgo más visible de la medida propuesta.

Por otro lado, el artículo 17 del Proyecto, establece una exoneración del impuesto sobre las ventas de productos libres de deforestación y deforestación evitada, el cual establece lo siguiente:

“ARTÍCULO 17- Exoneración del impuesto sobre las ventas de productos libres de deforestación y deforestación evitada Exonérese del pago del impuesto sobre las ventas, la venta de productos libres de deforestación y deforestación evitada, producidos en el país dentro del marco regulatorio de esta ley, que se encuentren registrados y certificados ante la entidad correspondiente.” (La negrita no es propio del texto original del proyecto de ley) Nuevamente, el proyecto crea una discriminación entre productos nacionales e importados, debido a que establece una exoneración para productos “producidos en el país dentro del marco regulatorio de esta ley” pero no para los productos importados. Esto es incompatible con el principio de Trato Nacional.

Es importante indicar que el artículo 11 del Proyecto establece una tarifa reducida en los siguientes casos:

• a)Del cero coma cinco por ciento (0,5%) para los siguientes bienes y servicios: La venta de productos y subproductos agropecuarios o agroindustriales orgánicos, de libre de deforestación y deforestación evitada, que se encuentren registrados y certificados ante la entidad correspondiente.
• b)Las ventas, así como las importaciones o internaciones, de equipo, maquinaria e insumos, debidamente avalados por el reglamento de exoneración que confeccionará el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae) y utilizados en las diferentes etapas de producción y agroindustrialización de productos agropecuarios orgánicos, de libre deforestación y deforestación evitada, por parte de grupos de personas productoras organizadas (GPO), de Orgánica, del 28 de junio de 2007, así como de la Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada conformidad con lo establecido en la Ley 8591, Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Esto debe analizarse a la luz de la ley No.8591 denominada “Ley de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica” en la cual existen exoneraciones para productor agrícolas orgánicos, para efectos de evitar una duplicación de las exoneraciones aplicables a los mismos productos.

Al respecto, el artículo 26 establece lo siguiente:

ARTÍCULO 26.- Exoneración de impuestos a los grupos de personas productoras orgánicas organizadas (GPO) Los GPO, debidamente registrados en el MAG, gozarán de las siguientes exoneraciones de impuestos:

• a)Del pago de todo tributo o impuesto que se aplique a la importación de equipo, maquinaria e insumos, debidamente avalados por el reglamento de exoneración que confeccionará el MAG y utilizados en las diferentes etapas de producción y agroindustrialización de productos agropecuarios orgánicos.

[if !supportLineBreakNewLine] [endif] b) Del pago de los impuestos correspondientes a la importación de un vehículo de trabajo tipo "pick-up", con capacidad de carga igual o superior a dos toneladas. Si luego de usar lo importado en virtud del presente artículo, se decide venderlo a un tercero que no goce de una exención similar, deberán cancelarse los impuestos, las tasas y sobretasas no cancelados del automotor vendido. El vehículo no podrá venderse antes de cuatro años de haber sido adquirido por el GPO.

III.4.2. El Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (Acuerdo OTC): Reglamentos Técnicos y Evaluación de la Conformidad El Acuerdo OTC, también incorporado al ordenamiento costarricense mediante la Ley N.° 7475, regula la elaboración, adopción y aplicación de Reglamentos Técnicos, Normas y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad, con el propósito de que estas medidas no creen obstáculos innecesarios al comercio internacional. El artículo 2.1 establece que los productos importados recibirán un trato no menos favorable que el otorgado a los productos nacionales en materia de Reglamentos Técnicos, mientras que el artículo 2.2 impone que los Reglamentos Técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, entre los que se incluye expresamente la protección del medio ambiente.

El sistema de certificación propuesto en el artículo 11 del Proyecto constituye, desde la perspectiva del Acuerdo OTC, un Reglamento Técnico en la medida en que establece condiciones bajo las cuales los productos pueden denominarse "libres de deforestación y deforestación evitada" y acceder a los beneficios tributarios y comerciales previstos en la ley. Siendo ello así, se hace necesario contar con un Reglamento Técnico que establezca las características, requisitos o procedimientos que deben cumplir los productos, cuya competencia en su elaboración corresponde al Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC).

Su diseño deberá ajustarse a las obligaciones del Acuerdo OTC. En ese sentido, se identifican dos problemas principales:

En primer lugar, el artículo 2.4 del Acuerdo OTC obliga a los Miembros a utilizar las normas internacionales pertinentes como base de sus Reglamentos Técnicos, salvo que esas normas sean ineficaces o inapropiadas para los objetivos legítimos perseguidos. El Proyecto fija como referente la fecha de corte del 31 de diciembre de 2020, alineada con el Reglamento UE 2023/1115 (EUDR), pero no menciona ni incorpora ningún estándar internacional de normalización —como los de la FAO, la ISO (Organización Internacional de Normalización) o el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC— como base técnica del Sistema Certificador.

Si bien los países en desarrollo basan sus normativas en las de los países desarrollados, dado que podrían tener un estándar superior, es importante que la normativa que se tome como base, a su vez esté referida en estándares internacionales debido a que la normativa costarricense al basarse en una norma europea, como es este caso, puede ser que la misma se aleje de la norma internacional y, por lo tanto, afecte el cumplimiento de otros miembros de la OMC.

Esa omisión puede ser impugnada ante la OMC bajo el argumento de que el Proyecto establece requerimientos de certificación sin fundamento en estándares internacionales reconocidos, configurando así un obstáculo técnico innecesario al comercio. Para satisfacer esta obligación, el artículo 11 debería establecer explícitamente que el sistema nacional de certificación se basará en estándares reconocidos internacionalmente -como los Principios y Criterios del Forest Stewardship Council (FSC), las normas ISO 14001 o 14064 de gestión ambiental y verificación de gases de efecto invernadero, o los criterios del Estándar para Deforestación Reducida y Degradación Forestal (REDD+) bajo la CMNUCC- y que su equivalencia con esos estándares será determinada por los Entes Certificadores.

En segundo lugar, el artículo 2.9 del Acuerdo OTC obliga a los Miembros a notificar a la Secretaría de la OMC los Reglamentos Técnicos en proyecto que puedan tener un efecto significativo sobre el comercio de otros Miembros, en una etapa suficientemente temprana para permitir observaciones. Dado que el Proyecto crearía un sistema de certificación con efectos sobre la comercialización de productos agroindustriales a nivel nacional e internacional, Costa Rica deberá cumplir con esa obligación de notificación previa a través del Ministerio de Comercio Exterior (COMEX), en coordinación con el sistema de información sobre medidas técnicas del MEIC. La Asamblea Legislativa debería, en consecuencia, incorporar en el texto aprobado una disposición que instruya al Poder Ejecutivo a cumplir con esa obligación de notificación ante la OMC previo a la entrada en vigencia de la Ley.

III.4.3. El Acuerdo sobre Contratación Pública (ACP): Artículo X y Especificaciones Técnicas Verdes El Acuerdo sobre Contratación Pública revisado (ACP 2012), al cual Costa Rica se encuentra en proceso de adhesión mediante la plataforma de la OMC, introduce en su artículo X, párrafo 6, una disposición especialmente relevante para el análisis del Proyecto: las entidades contratantes públicas pueden establecer especificaciones técnicas con el fin de promover la conservación de los recursos naturales o proteger el medio ambiente. Esta disposición constituye un fundamento normativo internacional de primera importancia para el artículo 13 del Proyecto, que busca fomentar la adquisición de productos libres de deforestación por parte de las instituciones públicas.

Sin embargo, para que las compras públicas verdes sean compatibles con el ACP 2012, el artículo X, párrafos 2 al 5, establece que las especificaciones técnicas deben basarse en estándares internacionales cuando estos existan, no deben discriminar entre proveedores nacionales y extranjeros, y deben definirse en función de las propiedades de uso y empleo de los productos más que en función de su diseño o características descriptivas.

El Proyecto, en su artículo 13, no desarrolla ninguno de esos criterios: simplemente faculta al Estado para fomentar el conocimiento de la actividad y dar ventajas comparativas a estos productos en las compras institucionales, sin establecer un marco regulatorio específico para las adquisiciones públicas que sea compatible con los estándares del ACP 2012.

Esa omisión podría exponer al Estado costarricense a cuestionamientos de sus socios comerciales si, en la práctica, las instituciones públicas aplican criterios de preferencia por productos libres de deforestación sin un marco técnico-jurídico que garantice el acceso no discriminatorio de proveedores extranjeros.

El Comité de Contratación Pública de la OMC estableció en 2014 un programa de trabajo específico sobre contratación sostenible, que orienta a los Miembros sobre cómo diseñar criterios ambientales en las compras públicas de manera compatible con el Acuerdo. Costa Rica debería alinear el artículo 13 del Proyecto con esas orientaciones, estableciendo que los criterios de preferencia para productos libres de deforestación en las compras públicas se aplicarán de manera no discriminatoria, basada en estándares internacionales reconocidos y sujeta a procedimientos de evaluación de la conformidad igualmente accesibles para proveedores nacionales y extranjeros.

III.5) Artículo 5°: DEFINICIONES El artículo 5° del Proyecto establece diez definiciones que constituyen el andamiaje conceptual de toda la regulación propuesta. Un análisis detenido de cada una de ellas permite identificar las siguientes deficiencias de técnica legislativa y coherencia normativa:

1. 1. Definición de "bosque" (inciso a): El Proyecto adopta la definición de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2020): tierras con más de 0,5 hectáreas, árboles de más de 5 metros y cobertura de copa superior al 10%. Esa definición diverge de la definición implícita tanto en la Ley Forestal N.° 7575 como en la Ley de Biodiversidad N.° 7788. Esa diferencia puede generar interpretaciones contradictorias sobre qué área califica como "bosque" bajo el nuevo régimen frente a la Ley Forestal, vulnerando la seguridad jurídica garantizada por el artículo 34 de la Constitución Política (1949). Se recomienda adoptar una definición coherente con la empleada por el ordenamiento vigente o, en su defecto, establezca expresamente la norma de prelación aplicable para el caso de conflicto definitorio.
2. 2. En cuanto a la definición de "libre de deforestación" (inciso f), el Proyecto fija el 31 de diciembre de 2020 como fecha de corte, alineándose con el umbral del Reglamento UE 2023/1115 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre productos libres de deforestación (EUDR). Si bien es razonable alinearse con esos estándares para facilitar el acceso al mercado europeo, la fecha de corte debe ser explícitamente justificada en la exposición de motivos —lo cual no ocurre en el texto del Proyecto— y debe preverse un mecanismo legal de actualización por vía reglamentaria del Poder Ejecutivo. De lo contrario, la Ley quedará desfasada conforme evolucionen los estándares internacionales, con el riesgo de que la certificación costarricense pierda equivalencia con los requisitos de los mercados internacionales sin que el Poder Ejecutivo tenga habilitación legal para actualizarla.

En cuanto a las definiciones de "deforestación evitada" (inciso c) y "libre de deforestación" (inciso f), ambas mencionan la necesidad de cumplir "ciertos estándares que involucran compensaciones reales, certificables y auditables", sin identificar cuáles son esos estándares ni qué organismo los determina.

La referencia a "estándares" indeterminados sin desarrollo legal ni remisión expresa a normas técnicas o instrumentos internacionales específicos viola el principio de reserva de ley, que exige que los elementos esenciales de los regímenes regulatorios queden fijados en la norma legal. La Sala Constitucional ha sido explícita en señalar que la remisión de elementos esenciales al reglamento sin habilitación legal suficiente vacía de contenido el mandato parlamentario.

III.6) Artículo 6°: Indeterminación Competencial y Conflicto con la Ley Forestal El artículo 6° asigna al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE) las labores de "promoción, desarrollo, fomento, administración y control" de la actividad libre de deforestación. Esa asignación es compatible con la rectoría ambiental del MINAE, reconocida por la Sala Constitucional como "órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente, que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre”.

Sin embargo, la disposición omite precisar a cuál órgano interno del MINAE se atribuyen esas competencias -Despacho Ministerial, Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), FONAFIFO, Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA) u otro-. Esa indeterminación contraviene el artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública, que exige que la atribución de competencias se haga a órganos específicos y no a ministerios en abstracto, pues la competencia es un elemento objetivo, improrrogable e irrenunciable del órgano al que se atribuye.

El artículo 6 de la Ley Forestal N.° 7575 asigna al FONAFIFO la administración del Programa de Pago de Servicios Ambientales (PSA) definido en el artículo 3 inciso k, y los artículos 22 y siguientes de esa Ley regulan los convenios de PSA para la conservación de bosques en pie.

El artículo 19 de esa misma ley prohíbe el cambio de uso de la tierra en terrenos cubiertos de bosques. El Proyecto no explicita cómo las nuevas competencias del MINAE se coordinarán con esas funciones ya existentes, ni aclara si la condición de "producción libre de deforestación" presupone el cumplimiento del artículo 19 de la Ley Forestal N.° 7575. La falta de esa articulación puede generar superposición institucional y contradicción de criterios.

III.7) Artículo 8°: "Facilitación" de Recursos Humanos e Incompatibilidad con el Régimen de Empleo Público El artículo 8° del Proyecto autoriza a la Administración Pública a "facilitar" al MINAE recursos humanos capacitados. Ese término no corresponde a ninguna figura jurídica reconocida en el Estatuto de Servicio Civil, N.° 1581, ni en la Ley Marco de Empleo Público, N.° 10159.

Los mecanismos jurídicamente válidos para el traslado o uso temporal de servidores entre instituciones públicas son: la comisión de servicios, el traslado definitivo, el nombramiento interino y la cesión temporal de puestos mediante convenio interinstitucional con cargo presupuestario preciso, cada uno con plazos, formalidades, garantías para el servidor y cargas presupuestarias diferenciadas.

Una habilitación genérica de "facilitar" carece de eficacia jurídica real porque los operadores no sabrán qué procedimiento seguir, y puede lesionar los derechos laborales de los servidores cuyo traslado se ejecute sin seguir los procedimientos estatutarios. Se recomienda que la Asamblea Legislativa identifique instrumentos del Estatuto de Servicio Civil, y la Ley Marco de Empleo Público, N.° 10159.

III.8) Artículo 11°: Sistema de Certificación y el Principio de Reserva de Ley El artículo 11 establece un sistema de certificación voluntario para el mercado nacional y obligatorio mediante certificadora de tercera parte para la comercialización internacional. El diseño conceptual es adecuado y guarda coherencia con los estándares del Reglamento UE 2023/1115 sobre productos libres de deforestación y degradación forestal, que entró en vigor el 29 de junio de 2023 y que constituye el referente regulatorio más exigente del mercado exportador más relevante para Costa Rica.

Sin embargo, el artículo remite al reglamento del MINAE la definición de prácticamente todos sus elementos operativos, lo que plantea un problema constitucional de reserva de ley.

La Sala Constitucional ha establecido con carácter vinculante que los "elementos esenciales" de las regulaciones que impongan condiciones para el ejercicio de actividades económicas o el acceso a mercados deben quedar fijados en la norma legal y no diferidos íntegramente al reglamento (Sala Constitucional, votos N.° 3550-1992 y N.° 550-1995).

El artículo 11 del Proyecto omite definir, como mínimo, los siguientes elementos esenciales que tienen esa naturaleza:

[if !supportLists]a) [endif]¿Cuál es el órgano nacional de acreditación de las entidades certificadoras? Si ese rol corresponde al Ente Costarricense de Acreditación (ECA), creado por la Ley N.° 8279 como organismo técnico independiente, el Proyecto debe establecerlo expresamente. El Decreto Ejecutivo N.° 32068-COMEX-MEIC desarrolla los procedimientos de acreditación de organismos de certificación que deberían ser el referente obligatorio del sistema propuesto.

[if !supportLists]b) [endif]¿Con qué estándares internacionales de certificación —ISO 14001 (gestión ambiental), ISO 14064 (verificación de GEI), FSC (Forest Stewardship Council) u otros— será compatible el sistema, y quién determina esa compatibilidad? La falta de referencia a estándares internacionales específicos contraviene el artículo 2.4 del Acuerdo OTC, analizado supra.

[if !supportLists]c) [endif]¿Cuáles son las consecuencias jurídicas de utilizar la denominación "libre de deforestación" sin certificación para el mercado nacional? Dado que la certificación es voluntaria a nivel interno, el sistema de sanciones del artículo 19 solo operaría si el productor afirma tener una certificación que no posee, pero no sancionaría la utilización libre de la denominación sin certificación alguna.

[if !supportLists]d) [endif]¿Cuál es la vigencia de los certificados, el procedimiento de renovación y las causales de cancelación? Esos elementos son determinantes para la confiabilidad del sistema ante mercados internacionales que exigen trazabilidad permanente, como el regulado por el Reglamento UE 2023/1115, cuyo artículo 4 al 8 establece obligaciones específicas de diligencia debida, actualización periódica y reporte de cambios de uso del suelo.

La falta de esos elementos puede llegar a impedir la aplicación efectiva del sistema certificador mientras no se apruebe el reglamento respectivo, reglamento que podría tardar indefinidamente en emitirse, vaciando de contenido la Ley en el ínterin.

III.9) Sobre el Capítulo V: Artículos 14 a 18: Incentivos Financieros y Tributarios Los artículos 14 y 15 autorizan respectivamente a la banca pública y al Sistema de Banca para el Desarrollo -regulado por la Ley N.° 8634- a implementar programas de crédito diferenciado para productores libres de deforestación.

Esas autorizaciones son constitucionalmente válidas dentro de la autonomía operativa de las entidades financieras públicas, con el límite de respetar los principios de prudencia financiera y los parámetros de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, N.° 1644. El artículo 16 autoriza al Fondo FODEMIPYME -regulado por el artículo 10 de la Ley N.° 8262- a financiar créditos a los beneficiarios. La remisión a esa Ley es técnicamente adecuada.

No obstante, en los artículos 17, 18, 21 y 22 se detecta la siguiente inconsistencia normativa interna grave: el artículo 17 propone exonerar del pago del impuesto sobre las ventas la comercialización de los productos libres de deforestación certificados (tarifa 0%), mientras que el artículo 21, mediante reforma al artículo 11 de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas N.° 6826 (1982), establece una tarifa reducida del 0,5% sobre esos mismos productos. Ambas normas tienen el mismo objeto material y el mismo ámbito de aplicación, pero consagran tratamientos tributarios opuestos sin que el texto del Proyecto establezca ningún criterio de delimitación o jerarquía entre ellas.

Esa antinomia viola el principio de coherencia legislativa y el principio de reserva de ley en materia tributaria, consagrado en el artículo 121 inciso 13 de la Constitución Política y desarrollado por el artículo 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, N.° 4755, que establece que las exenciones tributarias "solo pueden ser otorgadas por la Ley" y deben ser claras, ciertas y precisas.

La coexistencia de dos normas de igual rango con mandatos contradictorios sobre el mismo objeto tributario coloca a la Administración Tributaria ante una disyuntiva de imposible resolución sin intervención del legislador.

III.10) Artículo 19°: Régimen Sancionatorio y Compromisos Internacionales de Comercio El artículo 19 tipifica como infracción la venta, divulgación o promoción engañosa de productos como "libres de deforestación y deforestación evitada" cuando no reúnen esa condición, remitiéndose al artículo 34 inciso b) y al artículo 57 de la Ley N.° 7472 de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, con atribución de competencia a la Comisión Nacional del Consumidor. La remisión a ese régimen sancionatorio preexistente es técnicamente correcta y coherente con la sistemática del ordenamiento jurídico costarricense en materia de protección al consumidor.

Sin embargo, los párrafos segundo y tercero del artículo 19 introducen una presunción legal iuris tantum de no conformidad que afecta de manera específica y diferenciada a los productos importados. Conforme esa presunción, se considerará automáticamente "no libre de deforestación y deforestación evitada" cualquier producto importado que no esté certificado conforme los estándares internacionales reconocidos por la ley costarricense. Esa presunción opera de pleno derecho, sin requerir prueba adicional por parte de la autoridad, y coloca sobre el importador la carga de demostrar el cumplimiento.

Ese diseño normativo presenta múltiples problemas de compatibilidad con el derecho comercial internacional.

Primero, como ya se desarrolló en el apartado III.4.1, la presunción crea una asimetría regulatoria incompatible con el artículo III.4. del GATT de 1994: la certificación es voluntaria para los productores nacionales, pero la presunción opera automáticamente sobre los importadores, generando un trato discriminatorio de facto.

Segundo, esa misma asimetría vulnera el artículo 2.1 del Acuerdo OTC, que exige trato no menos favorable para los productos importados en materia de reglamentos técnicos. Tercero, la presunción puede resultar incompatible con los capítulos de obstáculos técnicos al comercio contenidos en los tratados de libre comercio vigentes para Costa Rica: el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, República Dominicana y los Estados Unidos (CAFTA-DR, 2004), el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea (AACUE, 2012), el TLC Costa Rica-China (2011), el TLC Costa Rica-Singapur (2013) y el TLC Costa Rica-Colombia (2013), todos los cuales contienen disposiciones de trato nacional en materia de regulación técnica y procedimientos de evaluación de la conformidad.

Adicionalmente, la presunción de no conformidad sobre productos importados no certificados podría configurar una restricción al comercio incompatible con el artículo XI del GATT, que prohíbe las restricciones cuantitativas y las medidas con efecto equivalente sobre las importaciones, en la medida en que opere como barrera de acceso al mercado costarricense para productos agrícolas e industriales provenientes de países que no hayan desarrollado sistemas de certificación equivalentes al costarricense.

Se recomienda enfáticamente que el Legislador solicite al Ministerio de Comercio Exterior (COMEX) un criterio formal sobre la compatibilidad del artículo 19 con los compromisos comerciales internacionales de Costa Rica antes de proceder a la aprobación del Proyecto, a fin de evitar la exposición del país a controversias ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC o bajo los mecanismos de solución de diferencias de los TLC vigentes.

III.11) Artículos 20 a 22: Reformas a Leyes Conexas El artículo 20 reforma el artículo 3° de la Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, N.° 8262 (2002), para incluir como beneficiarias las unidades productivas que desarrollen actividades de "agricultura orgánica o libre de deforestación y deforestación evitada". Ese modelo de reforma es análogo al utilizado por la Ley N.° 8591 de Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Agropecuaria Orgánica, que constituye el antecedente legislativo inmediato, y la técnica empleada es adecuada.

No obstante, se recomienda precisar si la condición de "libre de deforestación" que habilita el acceso a los beneficios de la Ley N.° 8262 requiere la certificación del artículo 11 del Proyecto o si basta con una autodeclaración del productor. En ausencia de esa precisión, podría generarse un doble estándar: certificación de tercera parte obligatoria para exportar, pero sin certificación verificada independientemente para acceder a los incentivos nacionales de la Ley de Pymes, lo que facilitaría el uso del régimen por parte de productores cuya condición no haya sido verificada por tercero independiente, en detrimento de la integridad del sistema y de la credibilidad del esquema certificador ante los mercados internacionales.

Los artículos 21 y 22 reforman la Ley del Impuesto General sobre las Ventas N.° 6826. El artículo 22 regula la consistencia de tarifas entre el producto final y sus insumos, técnica tributariamente correcta que evita la acumulación de impuesto en cascada sobre la cadena de producción. Sin embargo, como se indicó anteriormente, persiste la inconsistencia interna entre el artículo 17 (exoneración total, tarifa 0%) y el artículo 21 (tarifa reducida del 0,5%) sobre los mismos productos, que debe resolverse de manera expresa antes de la aprobación.

IV. CONCLUSIÓN

Si bien la aprobación o no del proyecto de ley consultado se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, se recomienda valorar las observaciones hechas. En los términos expuestos, se deja evacuada la consulta.

Atentamente,

Yannia Salas Víquez YSV/ [if !supportFootnotes] [endif] [if !supportFootnotes][1][endif][if !supportFootnotes][1][endif]Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), aprobado por Ley N.° 7907 del 3 de setiembre de 1999, artículo 11. SCIJ: https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_texto_completo.aspx?nValor1=1&nValor2=47096 [if !supportFootnotes][2][endif] En similar sentido, véase Procuraduría General de la República, Opiniones Jurídicas: PGR-OJ-102-2025 (minería metálica; principio de no regresión) y PGR-OJ-081-2017 (áreas silvestres protegidas; principio de no regresión).

--- RESUMEN --- PGR-OJ-066-2026 DEBER DE TUTELA AMBIENTAL Y PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN.PRINCIPIO DE OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL Y VINCULACIÓN TÉCNICO-CIENTÍFICA.COMPATIBILIDAD CON EL DERECHO COMERCIAL INTERNACIONAL (GATT 1994, ACUERDO OTC Y ACUERDO SOBRE CONTRATACIÓN PÚBLICA DE LA OMC). ANTINOMIAS TRIBUTARIAS GRAVES. INDETERMINACIÓN COMPETENCIAL Y TÉCNICA LEGISLATIVA.

La señora Yahaira Orozco Calderón, Jefa de Área IV de las Comisiones Legislativas de la Asamblea Legislativa, solicita el criterio técnico-jurídico de este órgano asesor respecto del proyecto de ley denominado “Ley para el Desarrollo, Promoción y Fomento de la Actividad Libre de Deforestación y Deforestación Evitada”, tramitado bajo el expediente legislativo N.° 24.381.

Esta Procuraduría, en opinión jurídica OJ-066-2026 03 de junio de 2026, suscrita por la Procuradora Yannia Salas Víquez, concluye lo siguiente:

[if !supportLists]1. [endif]Se advierte que durante el trámite parlamentario no se deben flexibilizar las definiciones de bosque o deforestación vigentes, ni mitigar las exigencias de verificación, ya que esto incurriría en una violación directa al principio de no regresión ambiental.

Se constata que el texto propuesto adolece de una seria debilidad en su fundamentación real por cuanto carece de estudios técnicos nacionales específicos. El principio de objetivación de la tutela ambiental exige que el legislador respalde la creación de este nuevo andamiaje en dictámenes científicos e institucionales previos que evalúen la capacidad real del MINAE para operar la certificación, el impacto proyectado sobre la cobertura forestal y, de forma crítica, el impacto fiscal real de las exoneraciones propuestas frente a los ingresos del Estado.

El articulado introduce asimetrías regulatorias que generan discriminación de facto contra el comercio internacional, violentando el principio de Trato Nacional contenido en el artículo III.4 del GATT. Específicamente, el artículo 19 del proyecto estatuye que la certificación es voluntaria para el productor costarricense, pero impone una presunción automática de no conformidad (iuris tantum) sobre cualquier producto importado no certificado. Asimismo, el artículo 17 restringe el beneficio de exoneración del impuesto sobre las ventas exclusivamente a los bienes producidos en el territorio nacional, excluyendo arbitrariamente a los importados.

El sistema de certificación propuesto califica jurídicamente como un "Reglamento Técnico" conforme al Acuerdo OTC. No obstante, el proyecto omite basar dicho sistema en estándares internacionales de normalización reconocidos (tales como normas ISO o criterios de la FAO), lo cual contraviene el artículo 2.4 de dicho acuerdo multilateral y expone al Estado a litigios internacionales. Asimismo, se recuerda la obligación de activar de manera temprana la notificación obligatoria ante la OMC, coordinada por COMEX, antes de la entrada en vigor de la ley.

El artículo 13 del proyecto otorga ventajas comparativas difusas en compras públicas institucionales sin regular los procedimientos de evaluación de la conformidad, desatendiendo los estándares del ACP.

Se detecta una abierta y flagrante contradicción normativa en el Capítulo V: mientras el artículo 17 dispone una exoneración total del impuesto sobre las ventas (tarifa 0%) para los productos certificados, el artículo 21 del mismo texto legal impone una tarifa reducida del 0,5% sobre esos exactos bienes.

El articulado presenta lagunas técnicas considerables. La definición de "bosque" del artículo 5 diverge de los conceptos establecidos en la Ley Forestal N.° 7575 y la Ley de Biodiversidad N.° 7788. El artículo 6 asigna amplias potestades al MINAE en abstracto, sin precisar el órgano desconcentrado o interno competente (tales como el SINAC o FONAFIFO). El artículo 8 introduce la vaga noción de "facilitar" recursos humanos, término jurídicamente inexistente e incompatible con el Estatuto de Servicio Civil y la Ley Marco de Empleo Público N.° 10159.