Cyanide and Mercury Extension in Abangares Artisanal MiningPrórroga de cianuro y mercurio en minería artesanal de Abangares

April 6, 2026 PGR-OJ-046-2026 Ms.

Cinthia Díaz Briceño Head of Section Legislative Committees IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz Briceño:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your memorandum no. AL-CPEAMB-1811-2024, by which the Special Standing Committee on the Environment (Comisión Permanente Especial de Ambiente) requests the legal opinion of this Office regarding the bill entitled "AMENDMENT OF TRANSITORY PROVISIONS I AND X OF LAW 8904, AMENDMENT OF THE SECOND PARAGRAPH AND ADDITION OF SEVERAL PARAGRAPHS TO ARTICLE 8; ADDITION OF ARTICLE 8 BIS; ADDITION OF SUBSECTION F) TO ARTICLE 65, AND AMENDMENT OF SUBSECTION K) OF ARTICLE 103 OF THE MINING CODE, LAW N.° 6797, OF OCTOBER 4, 1982, AND ITS AMENDMENTS, LAW TO DECLARE COSTA RICA A COUNTRY FREE OF OPEN-PIT METALLIC MINING, OF DECEMBER 1, 2010," which is being processed under legislative file N.° 24.533.

I. SCOPE OF THIS OPINION

In accordance with Articles 1°, 2°, and 3°, subsection b) of the Organic Law of the Attorney General of the Republic, N.° 6815 of September 27, 1982 and its amendments, this body is the superior technical-legal adviser to the Public Administration, and in that capacity fulfills its function by issuing the legal opinions requested by the bodies and entities that make up that Administration.

With respect to the Legislative Assembly, this Office has repeatedly noted that, although said Chamber may be considered part of the Public Administration when it consults matters related to the exercise of its administrative function, the same does not hold when an opinion is sought in the exercise of the legislative function proper.

Nevertheless, following a longstanding institutional practice and in a spirit of cooperation with the exercise of the important powers assigned to the Legislative Assembly by the Political Constitution, this Office has customarily responded to such consultations, rendering non-binding legal opinions on bills.

In light of the foregoing, this opinion constitutes a non-binding legal opinion, whose purpose is to serve as a technical-legal input in the legislative deliberation process.

For that same reason, this opinion is not subject to the eight working-day deadline established in Article 157 of the Internal Rules of Order, Direction, and Discipline of the Legislative Assembly, a provision that applies exclusively to constitutionally mandated consultations, and not to discretionary consultations such as the present one.

II. SUBJECT MATTER OF THE PROPOSED LEGISLATION

The bill submitted for consultation seeks to amend the transitory provisions (transitorios) I and X of Law N.° 8904, entitled "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto," of December 1, 2010 and its amendments.

Specifically, the initiative seeks to extend until December 31, 2030 the existing deadlines in both transitory provisions, so as to: allow the continued temporary authorization of the use of cyanide and mercury leaching (lixiviación con cianuro y mercurio) techniques in artisanal and small-scale metallic mining activities organized in cooperatives of the canton of Abangares; and to extend the time available to the State to certify those cooperatives as users of environmentally friendly technologies.

The explanatory memorandum of the bill highlights that Law N.° 10375 of August 16, 2023—which extended until February 10, 2025 the authorization under Transitory Provision X—was approved without any exploitation and mineral processing concession (concesión de explotación y beneficio de materiales) having been granted, as of the date of presentation of the bill under consultation, in the mining reserve zone (zona de reserva minera) of the canton of Abangares.

In view of that circumstance, the proponent considers it necessary to propose a new extension that would allow mining workers to continue their activity in a legalized manner, while the concession-granting process advances and the obligations arising from the National Action Plan (Plan Nacional de Acción) for Artisanal and Small-Scale Gold Extraction in Costa Rica, made official by Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, published in La Gaceta N.° 43 of March 6, 2024, are implemented.

III. LEGAL ANALYSIS OF THE BILL

A. Applicable constitutional framework: the right to a healthy environment and the principle of environmental non-regression Article 50 of the Political Constitution of Costa Rica recognizes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the obligation of the State to guarantee, defend, and preserve that right. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has developed an extensive and consolidated body of case law around that provision, establishing that the State is not only obligated to refrain from degrading the environment, but also assumes the role of an active guarantor, which requires it to adopt positive measures for the environment's protection.

Along those lines, the Sala Constitucional has clearly articulated the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental), also referred to as the principle of progressivity, as a substantive guarantee of the constitutional right to a healthy environment. In the words of the Court itself:

"The principle stands as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of environmentally recognized rights, under penalty of incurring unconstitutionality by regression." (Sala Constitucional, sentencias N.° 2007-9469, 2010-18702, 2012-13367, 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 and 2019-017397). (Sala Constitucional, voto 2025-15245).

This principle of non-regression has a direct bearing on the constitutional assessment of the bill under review, insofar as the successive and repeated extension of deadlines for the use of cyanide and mercury leaching techniques—substances whose dangerousness to human health and the environment has been recognized both by the Costa Rican legislator and by international law—could come into conflict with that principle, if sufficient technical justification is not demonstrated and adequate proportionality between the proposed extension and the effective protection of the environmental legal interest is not shown.

This was noted by the Sala Constitucional in ruling N.° 1594-2013, when hearing a constitutional challenge against Article 8 bis of the Mining Code:

"The reason why the Legislature prohibits open-pit metallic mining is because there are technical reasons and information evidencing that this activity poses a risk to health and the environment [...] In any case, it falls to the legislature, within the constitutional framework, to set that public policy." The principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), likewise developed by the Sala Constitucional in votos N.° 13837-2020 and 2375-2017, requires that every legislative or administrative decision affecting environmental assets be grounded in sufficient technical and scientific studies, making it possible to verify that the measure adopted will not cause serious or irreparable harm to the ecosystem. (In the same vein, Sala Constitucional, sentencias N° 6322-2003, 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 and 21258-2010).

Consequently, the proposed legislative extension should be accompanied by updated technical evidence justifying that the continued use of cyanide and mercury, while temporary, does not irreversibly compromise the natural resources of the Abangares zone.

B. The legal nature of transitory provisions and the problem of their permanent instrumentalization Transitory provisions are, by definition, exceptional and temporary rules that the legislature employs to regulate legal situations of transition between the prior regime and the new normative framework established by a law. This Office has repeatedly noted that transitory law is, in its own words:

"[...] a legal technique that seeks to address the problems of applying rules over time, which arise as a result of the repeal of one provision and the entry into force of another, making it necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the new law." (Dictámenes C-060-99 of March 24, 1999 and C-350-2004 of November 25, 2004).

Transitory Provisions I and X of Law N.° 8904 were conceived as mechanisms of progressive adaptation, designed to allow workers organized in mining cooperatives of the canton of Abangares to transition, within a reasonable period, toward forms of mining that are more respectful of the environment and compatible with the general prohibition on open-pit metallic mining and on cyanide and mercury leaching techniques, established in that same Law.

However, since the entry into force of Law N.° 8904 in 2011, those transitory provisions have been subject to multiple successive extensions, which distorts their exceptional and temporary character and transforms them, in practice, into norms of semi-permanent application.

Law N.° 10375 of 2023 constitutes the most recent of those extensions, and the bill under consultation proposes a further extension through the year 2030. This accumulation of extensions generates considerable legal uncertainty as to when the substantive environmental rule—the prohibition on the use of cyanide and mercury—will achieve full effect for all operators in the Abangares mining sector, raising questions about the systemic coherence of the legal order on this matter.

This Office considers it appropriate to note that the indefinite repetition of extensions to transitory provisions not only raises problems of legislative drafting technique (técnica legislativa), but may also undermine the actual effectiveness of the mandate of environmental protection contained in Article 50 of the Constitution and in Law N.° 8904 itself.

The transitory regime, as a normative category, presupposes an exceptional situation, limited in time and aimed at facilitating the transition to a definitive legal regime. However, when that ultimate state is indefinitely deferred by successive extensions, the transitory provision is stripped of its purpose and ends up operating as a mechanism of normative avoidance that weakens the binding effectiveness of the general prohibition.

C. Compatibility of the bill with the Minamata Convention on Mercury and the National Action Plan Costa Rica is a party to the Minamata Convention on Mercury, approved by Law N.° 9391 of August 16, 2016, an international environmental protection treaty that seeks to protect human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and its compounds.

In its preamble, the Convention expressly recognizes that "mercury is a chemical of global concern owing to its long-range atmospheric transport, its persistence in the environment once anthropogenically introduced, its ability to bioaccumulate in ecosystems and its significant negative effects on human health and the environment." The Sala Constitucional has assessed the relevance of that Convention in rulings N.° 23789-2020 and 20047-2021.

Article 7 of the Minamata Convention establishes, for States Parties in whose territory artisanal and small-scale gold mining and processing activities using mercury amalgam (amalgama de mercurio) are carried out, the obligation to adopt measures to reduce and, where feasible, eliminate the use of mercury and its compounds in those activities. Additionally, Annex C of that instrument requires each Party to develop a National Action Plan containing targets for the progressive reduction of mercury use, strategies for the formalization of the artisanal mining sector, and an implementation schedule.

In fulfillment of those international obligations, Costa Rica made official the "Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala en Costa Rica, de conformidad con el Convenio Minamata sobre el mercurio" (PNA) through Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, published in La Gaceta N.° 43 of March 6, 2024. That Plan establishes as a reduction target, among others, a 50% decrease in mercury emissions by 2028 and total elimination by 2030, which explains the deadline proposed in the bill under consultation.

From this perspective, the bill under review presents a reasonable alignment with the international commitments undertaken by Costa Rica under the Minamata Convention, insofar as it sets December 31, 2030 as the expiration date of the temporary authorization, aligning with the target of total elimination of mercury use set forth in the PNA.

Nevertheless, it is considered necessary to clarify the following points:

First, the Minamata Convention does not authorize, per se, the indefinite continuation of mercury use, but rather establishes the obligation to progressively reduce it and eliminate it to the extent feasible. Consequently, the proposed extension must be interpreted as a transitional support mechanism, subordinate to the effective fulfillment of the PNA targets, and not as an autonomous authorization to continue with polluting practices.

Second, the bill itself acknowledges—in line with what was established in Legal Opinion PGR-OJ-102-2025—the absence of concessions granted in the mining reserve zone of Abangares, suggesting that the State institutions competent in mining matters have been unable to advance the formalization of the sector within the originally established deadlines. That situation warrants legislative reflection on the structural causes of non-compliance and on the effectiveness of the measures proposed to overcome that deficit.

Third, the extension contemplated in Transitory Provision I—which allows the continued use of cyanide and mercury leaching techniques—must be analyzed with particular rigor, given the high dangerousness of those substances to human health and the ecosystem.

Legal Opinion PGR-OJ-128-2022, regarding the bill processed under file No. 22.934, entitled "PARA REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE)," noted that the constitutional legitimacy of any rule authorizing the use of cyanide in mineral processing plants will depend on the existence of technical justification confirming that it will not cause harm to the environment or to human health.

D. Observations on the articles of the bill Article 1 of the bill proposes to amend Transitory Provision I of Law N.° 8904 with the purpose of extending, until December 31, 2030, two exceptional normative effects: on one hand, the temporary exclusion from the prohibition relating to the use of cyanide and mercury leaching techniques in favor of mining cooperatives of the canton of Abangares; and, on the other, the deadline granted to the State to certify those organizations as users of environmentally compatible technologies.

With respect to this latter point, it is worth noting that the proposed provision maintains—in terms substantially identical to those set forth in the current and applicable text—the provision of criminal liability arising from any eventual failure to meet the established deadline for certification, characterizing such omission as constituting the offense of dereliction of duty (delito de incumplimiento de deberes) under Article 339 of the Criminal Code, Law N.° 4573.

On this point, this Office deems it necessary to note that the reiteration of reference to that criminal offense in a context in which the originally established deadline was already exceeded without the envisaged punitive consequence having materialized could produce a merely declaratory or symbolic effect, apt to weaken the preventive effectiveness that must characterize punitive rules.

Regarding that measure, it would be appropriate to assess whether the punitive provision is, in practice, a suitable instrument to ensure compliance with the established obligations, or whether, on the contrary, it would be advisable to complement it with additional institutional mechanisms that reinforce the enforceability of the targets linked to the transition toward environmentally safer technologies.

For its part, Article 2 of the bill introduces an amendment to Transitory Provision X of Law N.° 8904 with the aim of authorizing, from February 11, 2025 through December 31, 2030, the exploitation, processing of materials, and gold processing by mining cooperatives of Abangares that have pending concession applications before the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) of MINAE. Such authorization is subject to the submission of the corresponding application to that Directorate and to compliance with the requirements established by the applicable legal framework.

Concerning the requirements set forth for the export of materials, the proposed text of Transitory Provision X contemplates certain conditions relating to the certification of the origin of the material, its tariff classification, the country of destination, and the estimate of its commercial value. These requirements are, in principle, pertinent to promoting the traceability of extracted minerals and to preventing potential irregular practices in the commercialization chain. Nevertheless, this Office considers it appropriate to suggest that the Legislative Assembly assess whether such requirements are sufficient to guarantee effective oversight of export activity, or whether it would be advisable to supplement them with additional verification or independent oversight mechanisms.

Finally, the proposed Transitory Provision X establishes for the Directorate of Geology and Mines the obligation to resolve all pending concession applications corresponding to the mining reserve zone of the canton of Abangares before the expiration of the deadline set forth in that provision. This normative requirement is particularly significant, as it introduces a specific institutional mandate aimed at overcoming the prolonged administrative delay that has characterized the concession-granting process in that zone.

Even so, it must be noted that the proposed rule does not incorporate intermediate deadlines or monitoring instruments that would allow for the progressive verification of the advancement in the processing of those applications, a circumstance that could favor the reproduction of the same dynamics of administrative inertia that have, precisely, given rise to the successive legislative extensions.

E. On the need for updated technical studies as support for the extension This Office has noted on repeated occasions—a position reaffirmed in recent opinions, including Legal Opinion PGR-OJ-093-2024—that every legislative decision capable of affecting legal assets of an environmental nature must be grounded in sufficient technical and scientific information making it possible to confirm that the proposed measure does not imply an unjustified regression in the level of environmental protection achieved by the legal order.

That postulate, which is linked to the principle of objectification of environmental protection as developed by the Sala Constitucional in abundant case law, imposes on the legislature the duty to have appropriate technical inputs before adopting normative decisions that, as in the present case, entail the prolongation of the use of substances recognized for their high dangerousness to human health and ecosystems. (Sala Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.)

In the specific case at hand, the explanatory memorandum of the bill refers to the PNA and the Minamata Convention as the basis for the proposed amendment; however, it does not incorporate specific technical studies that would make it possible to confirm, with updated data, the environmental and public health impact resulting from the use of cyanide and mercury in the Abangares zone, nor the degree of progress in the implementation of alternative technologies intended to replace those substances.

This omission is particularly significant, insofar as the reasonableness and constitutional proportionality of the proposed extension depend, in large part, on the legislature having objective evidence that allows it to justify that the additional five-year period is consistent with the environmental protection objectives that Law N.° 8904 itself seeks to safeguard.

In that context, this body considers it pertinent that, in the course of the parliamentary proceedings on the bill, the competent institutions—in particular MINAE, the Ministry of Health, and the Directorate of Geology and Mines—be requested to submit updated technical reports that would make it possible to assess, among other matters, the environmental and public health impact of artisanal mining activities using cyanide and mercury in the canton of Abangares, the state of progress of the concession-granting process in the mining reserve zone, and the degree of compliance with the targets established in the PNA.

The availability of that information would constitute an essential input for the legislative body to be able to make an informed decision, duly supported from a technical standpoint and compatible with the constitutional requirements governing environmental protection.

F. Observations on legislative drafting technique From the standpoint of legislative drafting technique, it is noted that the bill under consultation maintains the structure of successive amendments to transitory provisions that have already been amended on multiple occasions, which makes it difficult to obtain a comprehensive understanding of the applicable regime and may give rise to problems of legal interpretation.

It would be advisable to consolidate the legal regime for artisanal mining in Abangares into a single, coherent normative text that comprehensively and systematically regulates all relevant aspects—deadlines, conditions, controls, transition targets, and sanctions—rather than continuing to fragmentarily amend transitory provisions.

Additionally, the proposed law does not include mechanisms for periodic evaluation or accountability regarding compliance with the mercury-use reduction targets established in the PNA. The incorporation of such mechanisms would strengthen the effectiveness of the rule and would provide greater legal certainty regarding the transition process toward clean technologies.

IV. CONCLUSION

The decision of whether or not to approve the bill rests exclusively with the Legislative Assembly. Nevertheless, it is recommended that the aspects of legislative drafting technique and normative coherence identified in this opinion be taken into account, in order to ensure the proper implementation of the proposed regime within the Costa Rican legal order.

Respectfully yours, Yannia Salas Víquez Viviana Castro Cerdas Procuradora Attorney --- SUMMARY --- PGR-OJ-046-2026 EXTENSION OF THE AUTHORIZATION TO USE CYANIDE AND MERCURY LEACHING TECHNIQUES IN ARTISANAL AND SMALL-SCALE MINING (ABANGARES). PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL NON-REGRESSION AND OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. LEGAL NATURE AND DISTORTION OF TRANSITORY PROVISIONS. COMPATIBILITY WITH THE MINAMATA CONVENTION ON MERCURY AND THE NATIONAL ACTION PLAN (PNA). NEED FOR UPDATED TECHNICAL STUDIES AND OBSERVATIONS ON LEGISLATIVE DRAFTING TECHNIQUE.

Ms. Cinthia Díaz Briceño, Head of Section, Legislative Committees IV, consults the bill entitled "AMENDMENT OF TRANSITORY PROVISIONS I AND X OF LAW 8904, AMENDMENT OF THE SECOND PARAGRAPH AND ADDITION OF SEVERAL PARAGRAPHS TO ARTICLE 8; ADDITION OF ARTICLE 8 BIS; ADDITION OF SUBSECTION F) TO ARTICLE 65, AND AMENDMENT OF SUBSECTION K) OF ARTICLE 103 OF THE MINING CODE, LAW N.° 6797, OF OCTOBER 4, 1982, AND ITS AMENDMENTS, LAW TO DECLARE COSTA RICA A COUNTRY FREE OF OPEN-PIT METALLIC MINING, OF DECEMBER 1, 2010," legislative file N.° 24.533.

This Office, in Legal Opinion PGR-OJ-046-2026 of April 6, 2026, signed by Procuradora Yannia Salas Víquez and Attorney Viviana Castro Cerdas, concludes that:

1. Subject matter of the proposal: The initiative seeks to extend until December 31, 2030 the existing deadlines in Transitory Provisions I and X of Law N.° 8904, to maintain the temporary authorization for the use of cyanide and mercury in artisanal mining in Abangares, and to extend the State's period to certify the cooperatives in the use of environmentally friendly technologies.

2. Principle of non-regression and environmental objectification: It is noted that the successive extension of deadlines for highly dangerous substances (cyanide and mercury) could collide with the principle of environmental non-regression (Article 50 of the Constitution), unless sufficient technical justification is demonstrated. The principle of objectification requires that this extension be backed by updated scientific and technical evidence ruling out irreversible harm.

3. Distortion of transitory provisions: It is reiterated that transitory provisions are, by definition, exceptional and temporary. The accumulation of multiple successive extensions distorts that essence and transforms them into norms of semi-permanent application, operating as a mechanism of normative avoidance that generates legal uncertainty.

4. Minamata Convention and National Action Plan (PNA): The bill shows a reasonable alignment with the Minamata Convention (Law N.° 9391) and the PNA (Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S), by setting the limit at the year 2030, coinciding with the target of total elimination of mercury. Nevertheless, it is emphasized that the Convention does not authorize indefinite use, but rather progressive reduction.

5. Weakness in regularization and criminal effectiveness: The persistent absence of concessions granted in the mining reserve zone of Abangares is noted, evidencing administrative backlog. Likewise, it is noted that reiterating the punitive reference for failure to certify (offense of dereliction of duty) without the actual consequences being applied may produce a merely symbolic effect, weakening its preventive effectiveness.

6. Lack of technical reports: It is observed that the explanatory memorandum omits specific and updated technical studies from the competent institutions (MINAE, Ministry of Health, Directorate of Geology and Mines) evaluating the actual current impact and progress in alternative technologies—critical inputs for justifying the constitutional proportionality of the extension.

7. Legislative drafting deficiencies: Continuing to fragmentarily amend transitory provisions makes it difficult to understand the applicable regime. The Legislative Assembly is respectfully suggested to consider consolidating the subject matter into a single, coherent, and comprehensive normative text that incorporates mechanisms for periodic evaluation and accountability.

06 de abril de 2026 PGR-OJ-046-2026 Señora Cinthia Díaz Briceño Jefe de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CPEAMB-1811-2024, mediante el cual la Comisión Permanente Especial de Ambiente solicita la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado "REFORMA DE LOS TRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN DE VARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL INCISO F) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO DE MINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y SUS REFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A CIELO ABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010", que se tramita bajo el

I. ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N.° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, este órgano es el asesor técnico-jurídico superior de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función emitiendo los criterios legales que le sean requeridos por los órganos y entes que conforman esa Administración.

En lo que respecta a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha señalado de manera reiterada que, si bien dicha Cámara puede ser considerada Administración Pública cuando consulta temas relativos al ejercicio de su función administrativa, no ocurre lo mismo cuando el criterio se solicita en el ejercicio de la función legislativa propiamente dicha.

No obstante, siguiendo una arraigada práctica institucional y con el ánimo de colaborar con el ejercicio de las importantes atribuciones que la Constitución Política le asigna a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha acostumbrado atender esas consultas, rindiendo criterios jurídicos no vinculantes sobre proyectos de Ley.

En virtud de lo anterior, el presente pronunciamiento constituye una opinión jurídica no vinculante, cuyo propósito es servir como insumo técnico-jurídico en el proceso de deliberación legislativa.

Por esa misma razón, este criterio no se encuentra sujeto al plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, norma que aplica únicamente a las consultas preceptivas constitucionalmente determinadas, y no a las consultas de carácter facultativo como la presente.

II. OBJETO DE LA PROPUESTA LEGAL

El proyecto de Ley sometido a consulta tiene por objeto reformar los transitorios I y X de la Ley N.° 8904, denominada "Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto", de 1 de diciembre de 2010 y sus reformas.

Específicamente, la iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2030 los plazos vigentes en ambos transitorios, de modo que: se permita continuar con la habilitación temporal del uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio en actividades de minería metálica artesanal y en pequeña escala organizadas en cooperativas del cantón de Abangares; y se amplíe el término con que cuenta el Estado para certificar a esas cooperativas como usuarias de tecnologías amigables con el ambiente.

La exposición de motivos del proyecto destaca que la Ley N.° 10375 de 16 de agosto de 2023 -que amplió hasta el 10 de febrero de 2025 la habilitación del transitorio X- se aprobó sin que, a la fecha de presentación del proyecto consultado, se hubiera otorgado ninguna concesión de explotación y beneficio de materiales en la zona de reserva minera del cantón de Abangares.

Ante esa circunstancia, el proponente estima necesario plantear una nueva prórroga que permita a los trabajadores mineros continuar con su actividad de manera legalizada, al tiempo que avanza el proceso de otorgamiento de concesiones y se implementan las obligaciones derivadas del Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala en Costa Rica, oficializado mediante Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de marzo de 2024.

III. ANÁLISIS JURÍDICO DEL PROYECTO DE LEY

A. Marco constitucional aplicable: el derecho a un ambiente sano y el principio de no regresión ambiental El artículo 50 de la Constitución Política de Costa Rica reconoce el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, así como la obligación del Estado de garantizar, defender y preservar ese derecho. La Sala Constitucional ha desarrollado una amplia y consolidada jurisprudencia en torno a ese precepto, estableciendo que el Estado no solamente está obligado a abstenerse de degradar el ambiente, sino que asume una posición de garante activo que le impone adoptar medidas positivas para su protección.

En esa línea, la Sala Constitucional ha señalado con claridad el principio de no regresión ambiental, también denominado principio de progresividad, como garantía sustantiva del derecho constitucional al ambiente sano. En palabras del propio Tribunal:

"El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos ambientalmente reconocidos, so pena de incurrir en una inconstitucionalidad por retroceso." (Sala Constitucional, sentencias N.° 2007-9469, 2010-18702, 2012-13367, 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397). (Sala Constitucional, voto 2025-15245).

Este principio de no regresión incide de manera directa en la evaluación constitucional del proyecto bajo examen, en la medida en que la ampliación sucesiva y reiterada de los plazos para el empleo de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio -sustancias cuya peligrosidad para la salud humana y el ambiente ha sido reconocida tanto por el legislador costarricense como por el derecho internacional- podría entrar en conflicto con dicho principio, si no se acredita una justificación técnica suficiente ni se demuestra una adecuada proporcionalidad entre la prórroga prevista y la tutela efectiva del bien jurídico ambiental.

Así lo señaló la Sala Constitucional en la resolución N.° 1594-2013, al conocer una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8 bis del Código de Minería:

"La razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es porque hay razones técnicas e información que evidencian que esta actividad representa un riesgo para la salud y el medio ambiente […] En todo caso, corresponde al legislador, dentro del marco constitucional, fijar esa política pública." El principio de objetivación de la tutela ambiental, igualmente desarrollado por la Sala Constitucional en los votos N.° 13837-2020 y 2375-2017, exige que toda decisión legislativa o administrativa que incida sobre bienes ambientales se sustente en estudios técnicos y científicos suficientes, que permitan verificar que la medida adoptada no causará daños graves o irreparables al ecosistema. (En ese mismo sentido, Sala Constitucional, sentencias N° 6322-2003, 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).

En consecuencia, la prórroga legislativa propuesta debería ir acompañada de evidencia técnica actualizada que justifique que el uso continuo de cianuro y mercurio, si bien temporal, no compromete de manera irreversible los recursos naturales de la zona de Abangares.

B. La naturaleza jurídica de los transitorios y el problema de su instrumentalización permanente Los transitorios son, por definición, normas de carácter excepcional y temporal que el legislador emplea para regular situaciones jurídicas de transición entre el régimen anterior y el nuevo marco normativo instaurado por una Ley. Esta Procuraduría ha señalado reiteradamente que el derecho transitorio es, en palabras propias:

"[…] una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la nueva ley." (Dictámenes C-060-99 del 24 de marzo de 1999 y C-350-2004 del 25 de noviembre de 2004).

Los transitorios I y X de la Ley N.° 8904 fueron concebidos como mecanismos de adaptación progresiva, destinados a permitir que los trabajadores organizados en cooperativas mineras del cantón de Abangares transitaran, dentro de un plazo razonable, hacia formas de prohibición general de minería metálica a cielo abierto y de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio, establecida en esa misma Ley.

Sin embargo, desde la entrada en vigencia de la Ley N.° 8904 en 2011, dichos transitorios han sido objeto de múltiples prórrogas sucesivas, lo que desnaturaliza su carácter excepcional y transitorio, y los transforma, en la práctica, en normas de aplicación semipermanente.

La Ley N.° 10375 de 2023 constituye la más reciente de esas prórrogas, y el proyecto consultado propone una nueva extensión hasta el año 2030. Esta acumulación de prórrogas genera una incerteza jurídica considerable respecto al momento en que la normativa ambiental de fondo -la prohibición del uso de cianuro y mercurio- alcanzará plena vigencia para todos los operadores del sector minero de Abangares, lo cual plantea dudas sobre la coherencia sistemática del ordenamiento jurídico en esta materia.

Esta Procuraduría estima oportuno advertir que la reiteración indefinida de prórrogas a normas transitorias no solamente plantea problemas de técnica legislativa, sino que puede comprometer la eficacia real del mandato de protección ambiental contenido en el artículo 50 constitucional y en la propia Ley N.° 8904.

El régimen transitorio, en tanto categoría normativa, presupone una situación excepcional, limitada en el tiempo y dirigida a facilitar el tránsito hacia un régimen jurídico definitivo. No obstante, cuando ese estado final se difiere indefinidamente mediante prórrogas sucesivas, la disposición transitoria desnaturaliza su finalidad y termina operando como un mecanismo de elusión normativa que debilita la eficacia vinculante de la prohibición general.

C. Compatibilidad del proyecto con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio y el Plan Nacional de Acción Costa Rica es parte en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio, aprobado mediante Ley N.° 9391 de 16 de agosto de 2016, tratado internacional de protección ambiental que busca proteger la salud humana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas de mercurio y sus compuestos.

En su parte considerativa, el Convenio reconoce expresamente que "el mercurio es un producto químico de preocupación mundial debido a su transporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio ambiente tras su introducción antropógena, su capacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos adversos para la salud humana y el ambiente". La Sala Constitucional ha valorado la relevancia de ese Convenio en las resoluciones N.° 23789-2020 y 20047-2021.

El artículo 7 del Convenio de Minamata establece, para los Estados parte en cuyo territorio se realicen actividades de extracción y tratamiento de oro artesanal y en pequeña escala en las que se utilice amalgama de mercurio, la obligación de adoptar medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el uso de mercurio y sus compuestos en esas actividades. Adicionalmente, el Anexo C de ese instrumento exige a cada Parte que elabore un Plan Nacional de Acción que contenga metas de reducción progresiva del uso de mercurio, estrategias para la formalización del sector minero artesanal y un calendario de implementación.

En cumplimiento de esas obligaciones internacionales, Costa Rica oficializó el "Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala en Costa Rica, de conformidad con el Convenio Minamata sobre el mercurio" (PNA) mediante Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de marzo de 2024. Ese Plan establece como meta de reducción, entre otras, una disminución del 50% de las emisiones de mercurio para el año 2028 y una eliminación total para el año 2030, lo que explica el plazo propuesto en el proyecto de ley consultado.

Desde esta perspectiva, el proyecto de Ley bajo examen, presenta una articulación razonable con los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en el marco del Convenio de Minamata, en tanto fija el 31 de diciembre de 2030 como fecha límite de la habilitación temporal, alineándose con la meta de eliminación total del uso de mercurio prevista en el Plan Nacional de Acción.

No obstante, se considera necesario puntualizar los siguientes aspectos:

Primero, el Convenio de Minamata no autoriza, per se, la continuidad indefinida del uso de mercurio, sino que establece la obligación de reducirlo progresivamente y eliminarlo en la medida en que sea viable. Por consiguiente, la prórroga propuesta debe ser interpretada como un mecanismo transitorio de acompañamiento, subordinado al cumplimiento efectivo de las metas del Plan Nacional de Acción, y no como una autorización autónoma para continuar con prácticas contaminantes.

Segundo, el propio proyecto reconoce -en línea con lo establecido en la Opinión Jurídica PGR-OJ-102-2025- la ausencia de concesiones otorgadas en la zona de reserva minera de Abangares, lo que sugiere que las instituciones del Estado competentes en materia minera no han logrado avanzar en la regularización del sector dentro de los plazos originalmente establecidos. Esa situación merece una reflexión legislativa sobre las causas estructurales del incumplimiento y sobre la efectividad de las medidas que se proponen para superar ese déficit.

Tercero, la prórroga contemplada en el transitorio I -que permite continuar con el uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio- debe analizarse con especial rigor, habida cuenta de la alta peligrosidad de esas sustancias para la salud humana y el ecosistema.

La Opinión Jurídica PGR-OJ-128-2022 en torno al proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 22.934, denominado “PARA REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE)” señaló que la legitimidad constitucional de cualquier norma que autorice el uso de cianuro en plantas de procesamiento de minerales dependerá de que exista una justificación técnica que respalde que ello no generará afectaciones al ambiente o a la salud de las personas.

D. Consideraciones sobre el articulado del proyecto El artículo 1 del proyecto propone reformar el Transitorio I de la Ley N.° 8904 con el propósito de extender, hasta el 31 de diciembre de 2030, dos efectos normativos de carácter excepcional: por un lado, la exclusión temporal de la prohibición relativa al uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio en favor de las cooperativas mineras del cantón de Abangares; y, por otro, el plazo conferido al Estado para certificar a dichas organizaciones como usuarias de tecnologías ambientalmente compatibles.

En relación con este último extremo, conviene destacar que la disposición proyectada mantiene -en términos sustancialmente idénticos a los previstos en la redacción actual y vigente- la previsión de responsabilidad penal derivada del eventual incumplimiento del plazo establecido para la certificación, calificando tal omisión como constitutiva del delito de incumplimiento de deberes previsto en el artículo 339 del Código Penal, Ley N.° 4573.

Sobre este punto, esta Procuraduría estima necesario advertir que la reiteración de la remisión a dicho tipo penal en un contexto en el cual el plazo originalmente fijado ya fue superado sin que se haya materializado la consecuencia sancionatoria prevista, podría producir un efecto meramente declarativo o simbólico, susceptible de debilitar la eficacia preventiva que debe caracterizar a las normas de carácter punitivo.

Sobre esa medida, convendría valorar si la previsión sancionatoria resulta, en la práctica, un instrumento idóneo para asegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas o si, por el contrario, sería conveniente complementarla con mecanismos institucionales adicionales que refuercen la exigibilidad de las metas vinculadas con la transición hacia tecnologías ambientalmente más seguras.

Por su parte, el artículo 2 del proyecto introduce una reforma al Transitorio X de la Ley N.° 8904 con el fin de habilitar, a partir del 11 de febrero de 2025 y hasta el 31 de diciembre de 2030, la explotación, beneficio de materiales y procesamiento de oro por parte de cooperativas mineras de Abangares que mantengan en trámite solicitudes de concesión ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE). Tal habilitación se supedita a la presentación de la correspondiente solicitud ante dicha Dirección y al cumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico vigente.

En lo que concierne a los requisitos previstos para la exportación de materiales, el texto propuesto del Transitorio X contempla determinadas condiciones relativas a la acreditación del origen del material, su clasificación arancelaria, el país de destino y la estimación de su valor comercial. Tales exigencias resultan, en principio, pertinentes para favorecer la trazabilidad del mineral extraído y para prevenir eventuales prácticas irregulares en la cadena de comercialización. No obstante, esta Procuraduría considera oportuno sugerir que la Asamblea Legislativa valore si tales requerimientos son suficientes para garantizar un control efectivo de la actividad adicionales de verificación o fiscalización independiente.

Finalmente, el Transitorio X propuesto establece para la Dirección de Geología y Minas la obligación de resolver la totalidad de las solicitudes de concesión pendientes correspondientes a la zona de reserva minera del cantón de Abangares antes del vencimiento del plazo fijado en dicha disposición. Esta previsión normativa reviste especial relevancia, en tanto introduce un mandato institucional concreto orientado a superar la prolongada dilación administrativa que ha caracterizado el proceso de otorgamiento de concesiones en esa zona.

Con todo, debe advertirse que la norma proyectada no incorpora plazos intermedios ni instrumentos de seguimiento que permitan verificar de manera progresiva el avance en la tramitación de esas solicitudes, circunstancia que podría favorecer la reproducción de las mismas dinámicas de inercia administrativa que, precisamente, han dado lugar a las sucesivas prórrogas legislativas.

E. Sobre la necesidad de estudios técnicos actualizados como respaldo de la prórroga Esta Procuraduría ha señalado en reiteradas ocasiones -criterio que ha sido reafirmado en pronunciamientos recientes, entre ellos la Opinión Jurídica PGR-OJ-093-2024- que toda decisión legislativa susceptible de incidir sobre bienes jurídicos de naturaleza ambiental debe sustentarse en información técnica y científica suficiente que permita constatar que la medida propuesta no implica un retroceso injustificado en el nivel de tutela ambiental alcanzado por el ordenamiento.

Dicho postulado, que se vincula con el principio de objetivación de la protección del ambiente desarrollado por la Sala Constitucional en abundante jurisprudencia, impone al legislador el deber de contar con insumos técnicos idóneos antes de adoptar decisiones normativas que, como ocurre en el presente caso, conllevan la prolongación del uso de sustancias reconocidas por su elevada peligrosidad para la salud humana y los ecosistemas. (Sala Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.)

En el caso concreto, la exposición de motivos del proyecto hace referencia al Plan Nacional de Acción y al Convenio de Minamata como fundamento de la reforma propuesta; sin embargo, no incorpora estudios técnicos específicos que permitan acreditar, con datos actualizados, el impacto ambiental y sanitario derivado del uso de cianuro y mercurio en la zona de Abangares, ni el grado de avance en la implementación de tecnologías alternativas destinadas a sustituir tales sustancias.

Esta omisión reviste particular relevancia, en la medida en que la razonabilidad y proporcionalidad constitucional de la prórroga propuesta dependen, en buena parte, de que el legislador disponga de evidencia objetiva que permita justificar que el plazo adicional de cinco años resulta congruente con los objetivos de protección ambiental que la propia Ley N.° 8904 pretende resguardar.

En ese contexto, este órgano estima pertinente que, en el marco del trámite parlamentario del proyecto, se requiera a las instituciones competentes -en particular al Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), al Ministerio de Salud y a la Dirección de Geología y Minas- la remisión de informes técnicos actualizados que permitan valorar, entre otros aspectos, el impacto ambiental y sanitario de las actividades de minería artesanal que emplean cianuro y mercurio en el cantón de Abangares, el estado de avance del proceso de otorgamiento de concesiones en la zona de reserva minera y el grado de cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional de Acción.

La disponibilidad de dicha información constituiría un insumo esencial para que el órgano legislativo pueda adoptar una decisión informada, debidamente sustentada desde el punto de vista técnico y compatible con las exigencias constitucionales que rigen la protección del ambiente.

F. Observaciones sobre la técnica legislativa Desde la perspectiva de la técnica legislativa, se observa que el proyecto consultado mantiene la estructura de reforma sucesiva a transitorios ya reformados en varias ocasiones, lo que dificulta la comprensión integral del régimen aplicable y puede generar problemas de interpretación jurídica.

Sería conveniente consolidar el régimen jurídico de la minería artesanal de Abangares en un texto normativo único y coherente, que regule de manera integral y sistemática todos los aspectos relevantes -plazos, condiciones, controles, metas de transición y sanciones- en lugar de continuar reformando fragmentariamente normas transitorias.

Adicionalmente, la propuesta de Ley no incluye mecanismos de evaluación periódica ni de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas de reducción del uso de mercurio establecidas en el Plan Nacional de Acción. La incorporación de esos mecanismos fortalecería la eficacia de la norma y brindaría mayor certeza jurídica sobre el proceso de transición hacia tecnologías limpias.

IV. CONCLUSIÓN

La aprobación o no del proyecto de Ley constituye una decisión que corresponde de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa. No obstante, se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa y coherencia normativa señalados en el presente criterio, a fin de asegurar la adecuada implementación del régimen propuesto dentro del ordenamiento jurídico costarricense.

De usted, atentamente, Yannia Salas Víquez Viviana Castro Cerdas Procuradora Abogada --- RESUMEN --- PGR-OJ-046-2026 PRÓRROGA EN EL USO DE TÉCNICAS DE LIXIVIACIÓN CON CIANURO Y MERCURIO EN MINERÍA ARTESANAL Y PEQUEÑA ESCALA (ABANGARES). PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL Y OBJETIVACIÓN DE LA TUTELA AMBIENTAL. NATURALEZA JURÍDICA Y DESNATURALIZACIÓN DE LOS TRANSITORIOS. COMPATIBILIDAD CON EL CONVENIO DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO Y EL PLAN NACIONAL DE ACCIÓN (PNA). NECESIDAD DE ESTUDIOS TÉCNICOS ACTUALIZADOS Y OBSERVACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

La señora Cinthia Díaz Briceño, Jefa de Área, Comisiones Legislativas IV, consulta el proyecto de ley denominado "REFORMA DE LOS TRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN DE VARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL INCISO F) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO DE MINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y SUS REFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A CIELO ABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010", expediente legislativo N.° 24.533.

Esta Procuraduría, en opinión jurídica PGR-OJ-046-2026 de 06 de abril de 2026, suscrita por la Procuradora Yannia Salas Víquez y la Abogada de Procuraduría Viviana Castro Cerdas, concluye que:

[if !supportLists]1. [endif]Objeto de la propuesta: La iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2030 los plazos vigentes en los transitorios I y X de la Ley N.° 8904, para mantener la habilitación temporal del uso de cianuro y mercurio en la minería artesanal de Abangares, y ampliar el término estatal para certificar a las cooperativas en el uso de tecnologías amigables.

Principio de no regresión y objetivación ambiental: Se advierte que la ampliación sucesiva de plazos para sustancias de alta peligrosidad (cianuro y mercurio) podría colisionar con el principio de no regresión ambiental (artículo 50 constitucional), a menos que se acredite una justificación técnica suficiente. El principio de objetivación exige que esta prórroga esté respaldada por evidencia científica y técnica actualizada que descarte daños irreversibles.

Desnaturalización de las normas transitorias: Se reitera que las disposiciones transitorias son, por definición, excepcionales y temporales. La acumulación de múltiples prórrogas sucesivas desnaturaliza dicha esencia y las transforma en normas de aplicación semipermanente, operando como un mecanismo de elusión normativa que genera incerteza jurídica.

Convenio de Minamata y Plan Nacional de Acción (PNA): El proyecto muestra una articulación razonable con el Convenio de Minamata (Ley N.° 9391) y el Plan Nacional de Acción (Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S), al fijar el límite en el año 2030, coincidiendo con la meta de eliminación total de mercurio. No obstante, se recalca que el convenio no autoriza el uso indefinido, sino la reducción progresiva.

Debilidad en la regularización y eficacia penal: Se constata la persistente ausencia de concesiones otorgadas en la zona de reserva minera de Abangares, evidenciando un rezago administrativo. Asimismo, se señala que reiterar la remisión punitiva por omisión de certificación (delito de incumplimiento de deberes) sin que se apliquen las consecuencias reales puede producir un efecto meramente simbólico, debilitando su eficacia preventiva.

Falta de informes técnicos: Se observa que la exposición de motivos omite estudios técnicos específicos y actualizados de las instituciones competentes (MINAE, Ministerio de Salud, Dirección de Geología y Minas) que evalúen el impacto real actual y el avance en tecnologías alternativas, insumos críticos para justificar la proporcionalidad constitucional de la prórroga.

Deficiencias de técnica legislativa: Continuar reformando de forma fragmentaria disposiciones transitorias dificulta la comprensión del régimen aplicable. Se sugiere respetuosamente a la Asamblea Legislativa valorar la consolidación de la materia en un texto normativo único, coherente e integral, que incorpore mecanismos de evaluación periódica y rendición de cuentas.