Prior legislative authorization to create protected wilderness areasAutorización legislativa previa para crear áreas silvestres protegidas

Legal Opinion 163 Legal Opinion: 163 -J of 10/13/2025 October 13, 2025 PGR-OJ-163-2025 Señora Cintya Díaz Briceño Chief Área Comisiones Legislativas IV [email protected] Dear Señora:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your Official Letter AL-CPEAMB-0648-2024, sent by email, in which we are consulted on the bill “Reforma del Artículo 32, de la Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995 y sus reformas, denominada Ley Orgánica del Ambiente”, expediente 24.230, published in La Gaceta N° 68 of Thursday, April 18, 2024, pp. 5 to 7.

I. SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

Given that the exercise of the legislative function cannot be substituted by the Procuraduría by means of a mandatory ruling, the criterion regarding the consulted bill is provided as a legal opinion, non-binding, in an effort to collaborate with that Branch of the Republic in the performance of its functions.

It is reiterated that the response period established in Article 157 of the Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa applies to preceptive consultations that, pursuant to the Constitución Política, must be made to certain state organs or entities, and not to optional consultations.

II. MOTIVATION FOR THE BILL

According to the bill's statement of motives, decisions on environmental governance must be based on technical and scientific studies to ensure they do not affect human development and interests. (Decreto 39519/2016, Reconocimiento de los modelos de gobernanza en áreas silvestres protegidas en Costa Rica, Article 1°, defines Gobernanza in protected wild areas as the interactions between structures, processes, and traditions that determine how responsibility is assumed, power is exercised, decisions are made on matters of public interest, and citizens and other sectors present their positions. Also, Decreto 40203/2017, Gobernanza e implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en Costa Rica, provides another similar definition of Gobernanza in Article 2°, subsection e).

The reduction of a “protected area,” it proposes, must be subject to a legislative act that safeguards its intangibility (Judgments 95-2021 and 55-2022 of the Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, allude to the intangibility of protected wild areas, without clarifying the term. According to the Sala Constitucional, it adds, the Poder Ejecutivo is authorized to establish protected wild areas by executive decree, meeting the established requirements, but their reduction can only be done through law).

The Bill seeks to standardize the procedure, “by establishing a protected area through a legislative act,” to ensure a solid, lasting basis for protection, and that any modification is made respecting constitutional and legal principles. “Legislative approval implies a formal and lasting commitment by society and its representatives to safeguard this natural space.” “By subjecting this process to public deliberation and legislative approval,” citizen participation and the integration of experts are promoted.

III. OBSERVATIONS ON THE BILL

The proposed reform to Article 32 of the Ley Orgánica del Ambiente (LOA), which empowers the Poder Ejecutivo, through the Ministerio del Ambiente y Energía, to establish protected wild areas in any of the management categories, consists of adding the phrases: “through technical studies that justify their creation,” and “for this, it must have prior authorization from the Asamblea Legislativa.” In this regard, the following observations are made:

III.1) ENABLEMENT OF THE PODER EJECUTIVO TO CREATE ASP The Poder Ejecutivo is empowered to create protected wild areas by Article 32 of Ley 7554/1995, which is intended to be amended: “The Poder Ejecutivo, through the Ministerio del Ambiente y Energía, may establish protected wild areas, in any of the management categories that are established and those listed below: (…). These management categories and those created in the future shall be administered by the Ministerio del Ambiente y Energía, except those established in Article 33 of this law. Municipalities must collaborate in the preservation of these areas.” Other empowerments, express or implied, are made in that sense by various legal norms, which the Bill does not amend. By way of example, the following are cited:

Article 37 ibid: “Powers of the Poder Ejecutivo. Upon establishing protected wild areas, whatever their management category, the Poder Ejecutivo, through the Ministerio del Ambiente y Energía, is empowered to (…)” Article 3°, subsection i, of Ley 7575/1996, Forestal: “Área silvestre protegida: Space, whatever its management category, structured by the Poder Ejecutivo to conserve and protect it, taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify public interest.” Article 13 of Ley 6084/1977, del Servicio de Parques Nacionales: “It shall be the responsibility of the Servicio de Parques Nacionales to propose the creation of new national parks to the Poder Ejecutivo. These shall be established by executive decree, in which the boundaries previously indicated by the Instituto Geográfico de Costa Rica shall be precisely indicated. These boundaries may not be varied except by law.” (The Áreas de Conservación of the Sistema Nacional de Áreas de Conservación replace the Servicio de Parques Nacionales (Ley 7788/1998, arts. 22, 28 and 41).

Article 82 of Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre: “National wildlife refuges are those that the Poder Ejecutivo declares or has declared as such (…)”. “The Sistema Nacional de Áreas de Conservación of the Ministerio de Ambiente y Energía has the following functions in the exercise of its competence: (…) b) Establish national wildlife refuges and administer them” etc.

“The Áreas Silvestres Protegidas declared by the Poder Ejecutivo are assets subject to the regime of the Patrimonio Natural del Estado, for having a high value for ecosystems, threatened species, or from a scientific point of view, they are delimited by the Poder Ejecutivo. From their declaration, the aim is to endow these geographic areas with a conservationist and protectionist vocation necessary to fulfill their function.” (Sala Constitucional, judgments 21258-2010, 16938-2011 and 2752-2014. Tribunal Contencioso Administrativo, judgment 474-2024. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, judgment 24-2015. Emphasis supplied).

The declaration of a protected wild area is made by the Poder Ejecutivo, through MINAE, or the Poder Legislativo “taking into consideration its geographic, biotic, social, and economic parameters that justify public interest.” (Ley 7575, art. 3 sub. i; Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias de América Central, approved by Ley 7433/1994, art 9 and Sala Constitucional, judgment 17783-2021). “Therefore, when dealing with a public domain asset, it is illogical to think that the State is limited or prevented from acting to protect the flora and fauna of our lands.” (Sala Constitucional, judgments 5399-1993, 5976-1993, 8742-2003, 15271-2003, 5204-2004, 5975-2006, 11155-2007, 1056-2009, 1056-2009, 16938-2011, 2678-2012 and 16793-2019. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, judgment 2-2016).

III.2) REQUIREMENTS TO CREATE STATE ASP The declaration of a protected wild area entails a series of requirements and studies; the mere expression of will of the Administration is not sufficient. (Sala Constitucional, judgments 16938-2011 and 12817-2023). For the creation of a protected wild area, “the Asamblea Legislativa, through a law, established compliance with specific requirements to determine if the affectation in question is justified.” (Sala Constitucional, judgments 7294-1998, 14772-2010, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020 and 21308-2020).

Regarding technical justification, Article 36 of Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente provides:

“Requirements to create new areas. To create state-owned protected wild areas, whatever the management category it establishes, the following must be previously complied with:

• a)Preliminary physiogeographic, biological diversity, and socioeconomic studies that justify it. b) Definition of objectives and location of the area. c) Technical feasibility and land tenure study. d) Minimum financing to acquire the area, protect it, and manage it. e) Preparation of plans. f) Issuance of the respective law or decree.” A norm complemented by Article 58, final paragraph, of Ley 7788, de Biodiversidad:

“During the process of complying with requirements to establish state protected wild areas, the respective technical reports must include the pertinent recommendations and justifications to determine the most appropriate management category to which the proposed area must be subjected. (…).

This technical requirement for the creation of a protected wild area is also provided for in the Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, detailing the aspects to be considered and the procedure: “For the declaration, modification, or change of management category of ASP (protected wild areas), a technical report must be prepared, which shall be coordinated by the respective instance of SINAC” (Article 71).

“Article 72.- Regarding the technical report. The technical report for the purposes of the preceding article must contain the creation objectives of the proposed area and recommendations on the most appropriate management category, with the corresponding technical justifications. Among the criteria used to prepare this report, define the objectives, and issue such recommendations, at least the following shall be considered:

• a)Relevance and fragility of the ecosystems, wild populations, geological or geomorphological attributes included in the proposed area. b) Estimated dimensions of the most relevant ecosystems, geological or geomorphological attributes contained in the proposed area. c) Conservation status of said ecosystems, most relevant wild populations, geological or geomorphological attributes, and proven potential for the ecological recovery of degraded sites within the proposed area. d) Relevance and nature of the environmental goods and services supplied by the proposed area for the neighboring local communities. e) Proven potential of the proposed area for those uses compatible with the recommended management category. f) Land tenure regime (state, private, or mixed) in the proposed area. g) Existence of sufficient financial resources to acquire the lands of the proposed area and ensure its adequate protection and long-term management. h) Mandatory consultation with indigenous populations or local communities that may be affected or impacted by the creation or modification of protected wild areas.

Said report with the pertinent documents must be sent to the CORAC (Consejo Regional de Área de Conservación) for its consideration and, if appropriate, forward it to the CONAC (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) for the corresponding action. (…)” Compliance with the requirements specified by Leyes 7554 and 7788 is binding “even for the Asamblea Legislativa, co-holder, together with the Poder Ejecutivo, of the competence to create protected wild areas; and exclusive holder of the power to reduce their surface area.” (Art. 7, para 1°, of Ley 139-1941. Sala Constitucional, judgments 7294-1998 and 2375-2017. Pronouncements of the Procuraduría: OJ-139-2001, OJ-20-2001, OJ-123-2003, OJ-27-2005, OJ32-2007, OJ-98-2009, OJ-117-2009, OJ-20-2012, OJ-40-2012, OJ47-2014, OJ-135-2015 and PGR-OJ-157-2022, PGR-C-253-2021). Legal norms also bind the authority that issued them in the exercise of its competence, “it binds them in the specific cases in which they must exercise it, which is nothing more than the application of the general principle of singular non-derogability of the norm,” of constitutional rank. (Sala Constitucional, judgments 7294-1998, 13367-2012, 2375-2017 and 23743-2020. Legal Opinion PGR-OJ-109-2022).

Protective zones “are created by law or via decree of the Poder Ejecutivo” (Sala Constitucional, judgments 2988-1999, 5975-2006, 2063-2007, 8098-2007, 8075-2008, 18702-2010, 2375-2017, 12746-2019, 17397-2019, 24147-2021 and 17109-2023). In accordance with subsection f, Article 36, of Ley 7554, the Procuraduría has maintained that the technical requirements are “enforceable both for cases in which protected wild areas are created by executive decree and for those in which the creation is carried out by law.” The decision of the Poder Legislativo to establish a protected wild area must be based on technical studies from SINAC-MINAE that justify the need to create it and determine the most suitable management category. (Legal Opinions OJ-100-2007, O.J-69-2008, OJ-135-2015, OJ-109-2022 and OJ-157-2022). The lack of such information disregards the rules of science and technique, as well as the principle of reasonableness, and entails potential defects of unconstitutionality. (Legal Opinion OJ-135-2015).

The expression used by Articles 36 of Ley 7554 and 58 of Ley 7788: "to" create or establish protected wild areas, evidences that the required technical reports or studies must exist when the decision is adopted and support it. It is appropriate that these studies precede the creation of the protected wild area.

IV. REDUCTION OF PROTECTED WILD AREAS

In accordance with Article 38 of Ley 7554 and what has been resolved by the Sala Constitucional, the surface area of the wild areas of the PNE, whatever their management category, can only be reduced by Law, after conducting the technical studies that justify that measure. The declaration and delimitation of a protected wild area, “in compliance with the provisions of constitutional Article 50, implies a defense of the fundamental right to the environment and, therefore, the reduction of area must not imply a detriment to that right, a situation that must be established in each specific case.” (Sala Constitucional, judgments 7294-98, 12745-2019, 13836-2020 and 12817-2013, among several). In the opinion of that Tribunal, “the requirement contained in Article 38 of Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, meaning that to reduce a protected wild area by formal law, the technical studies that justify the measure must be carried out beforehand, is nothing but the objectification of the principle of reasonableness in environmental protection matters.” (judgments 13836-2020, 21308-2020, 634-2021 and 12817-2023).

The Sala Constitucional has established the criterion that in these cases it is also necessary to comply with compensation measures as a third requirement. “A protected area can only be reduced if done by law, if there are technical and scientific studies that rule out environmental damage, and if compensation for the suppressed area is provided with another of equal size. There is no doubt that all those norms in which there is a reduction of protected areas without the backing of technical studies or any compensation are unconstitutional” (votes 1056-2009, 13367-2012, 2773-2014, 12887-2014, 21308-2020, 13836-2020). In judgments 12745-2019, 13836-2020, 21308-2020 and 26300-2024, the Sala qualified the latter, admitting that the compensation for the suppressed area be given “with another of equal size or to the extent possible.”

V. QUESTIONS REGARDING THE BILL

The reform proposes that the Poder Ejecutivo, through the Ministerio de Ambiente y Energía, requires technical studies that justify their creation and must have prior legislative authorization to establish protected wild areas.

The first aspect is unnecessary, as it is already regulated in Articles 36 of the Ley Orgánica del Ambiente and 58 of the Ley de Biodiversidad. Regarding the second, considerations are made about the distinction between authorization and approval, as well as constitutionality objections.

V.1) DISTINCTION BETWEEN AUTHORIZATION AND APPROVAL Although the text of the reform indicates that to establish protected wild areas the Poder Ejecutivo must have prior authorization from the Asamblea Legislativa, the statement of motives calls it “legislative approval.” The distinction between the two concepts must be kept in mind, in order to examine what is intended.

Authorization is a validity requirement, a preventive control granted before the issuance of the act, whereas approval is subsequent to a definitive, valid, and perfect act (of another organ or entity), for it to have effect. (Ley General de la Administración Pública, Article 145, sections 3 and 4. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, resolutions 53-2000, 85-2000, 109-2011 and 313-2002; Sección VI, resolutions 246-2011 and 153-2021, among others).

V.2) CONSTITUTIONALITY OBJECTIONS The Bill at hand could violate Articles 9, 49, 50, 140 and constitutional principles, for the following reasons:

Constitutional Article 9, which enshrines the principle of separation of Branches, and makes it possible for each one to exercise its function independently of the others, of equal rank, for the proper functioning of the Rule of Law (Sala Constitucional votes 6829-1993 and 17088-2021), by preventing the Poder Ejecutivo from creating the protected wild areas it deems appropriate, without being subject to the Asamblea Legislativa. This separation of functions “starts from the technical problem of the division of labor: the State must fulfill certain functions and these must be carried out by the most competent state organ.” (Sala Constitucional, judgment 14286-2005). It is the responsibility of the Poder Ejecutivo to direct the administrative function, execute the laws, and establish government policies, in this case in environmental matters.

It is inferred from the Bill's statement of motives that the intent is for the Asamblea Legislativa to oversee the Poder Ejecutivo's compliance with legal requirements in the creation of protected wild areas and, indirectly, the appropriateness thereof. This could contravene Article 49 of the Carta Fundamental, which grants, exclusively, the control of legality - plenary and universal - of the administrative function to the administrative litigation jurisdiction.

Public protected wild areas are part of the Patrimonio Natural del Estado, an expression of the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment protected by Constitutional Law. (TCA, Sección VI, judgments 63-2009, 1482-2009, 1842-2009, 38-2010, 2166-2010, 2642-2010, 3609-2010, 175-2011 and 47-2015. Tribunal Contencioso Administrativo, judgment 6328-2024). Norms enacted to the detriment of these contradict constitutional mandate 50. The Bill of Law restricts the Poder Ejecutivo's ability to create or expand, without legislative control, protected wild areas under the management category it deems necessary to protect environmental assets.

MINAE is the “governing body regarding the protection of natural resources and the environment, which includes ecological biodiversity in both flora and fauna, ecosystems, forests, forest resources, wildlife.” (Sala Constitucional, judgments 2410-2007 and 13837-2020). It is the technical and specialized organ of the Government of the Republic that the legislator designed within the bloc of legality to develop constitutional Article 50. (Sala Constitucional, judgments 1963-2012 and 13837-2020). Among the functions of MINAE is that of “promoting and managing legislation on the conservation of natural resources, in order to obtain their sustained development.” (Ley 7152/1990, Article 2°, subsection c). The central State, the entity entrusted with the defense of the environment, delegates to MINAE a good part of the competences in that matter, without discharging other public entities from their environmental responsibilities. (Sala Constitucional, judgments 8928-2004, 17109-2023, 3227-2024).

The principle of non-regression “stands as a substantive guarantee of rights, in this case, of the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, nor approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of the rights achieved up to that point.” (Sala Constitucional, judgments 19511-2018, 23239-2022, 26300-2024 and 8201-2025, among many. Emphasis added).

In this case, the intent is to deprive the Poder Ejecutivo, without reasonable technical basis, of the competence to establish protected wild areas without the Legislative's control, which several legal norms enable it to do, to the detriment of the progress achieved in this field, and in opposition to the principle of the objectification of environmental protection, which “translates into the need to accredit technical studies for decision-making in this matter, both regarding the actions of the Administration and provisions of a general nature – legal and regulatory –, from which derives the requirement of "linking to science and technique"” (Ley 6227, Article 16. Sala Constitucional, judgments 13367-2012, 17126-2006, 2375-2017, 17397-2019, 13836-2020, 13837-2020, 21308-2020, 19041-2021, 17109-2023, 19480-2023, 3227-2024, 3959-2024, 4807-2024, 10951-2024, 13229-2024, 9421-2025, 15248-2025, 16170-2025 and 17901-2025), which “conditions the discretionary power not only of the Administration, but of the legislator itself.” (Sala Constitucional, judgments 13836-2020, 13837-2020 and 21308-2020).

The principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, “obliges that the norms enacted regarding this matter be duly motivated by serious technical studies.” (Sala Constitucional, judgments 2375-2017, 17397-2019, 13836-2020, 13837-2020, 21308-2020, 17109-2023, 3227-2024, 36952-2024).

Nor does the initiative’s argument seem reasonable that it is necessary to "homogenize the processes" for creating protected wild areas by executive decree and declassification by law, because the situations are distinct and not comparable. The reinforced protection provided in the second case is for when a detriment to a protected wild area is intended, with declassification or reduction of surface area, whereas in the first case, creation or expansion by decree benefits it. On the other hand, the lasting basis that is proposed, as well as the technical justification for creating them, as stated, is already regulated by the legal system, as it is required by express legal norm and binding erga omnes constitutional jurisprudence that the declassifications or reductions of protected wild areas be done by legislative act and their creation supported by technical studies. (Articles 36 and 38 of Ley 7554 and 58 of Ley 7788).

Finally, the Reform Proposal, by imposing a restriction on the Poder Ejecutivo for the prompt execution of the Laws that empower it to create - or expand - protected wild areas without interference from the Poder Legislativo, is in conflict with the provisions of canon 140, subsections 3° and 18, constitutional, as it constitutes a limitation or obstacle to the exercise of regulatory power on the matter of interest.

V. CONCLUSION

Although the approval or rejection of the consulted bill falls within the scope of the legislator’s discretion, it is recommended to assess the observations made regarding constitutionality and legislative technique.

Sincerely,

José J. Barahona Vargas

Texto Opinión Jurídica 163 Opinión Jurídica : 163 - J del 13/10/2025 13 de octubre del 2025 PGR-OJ-163-2025 Señora Cintya Díaz Briceño Jefa Área Comisiones Legislativas IV [email protected] Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL-CPEAMB-0648-2024, remitido por correo electrónico, en el que se nos consulta el proyecto de ley “Reforma del Artículo 32, de la Ley N° 7554 del 4 de octubre de 1995 y sus reformas, denominada Ley Orgánica del Ambiente”, expediente 24.230, publicado en La Gaceta N° 68 del jueves 18 de abril de 2024, págs. 5 a 7.

I. ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Al ser el ejercicio de la función legislativa insustituible por la Procuraduría mediante un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio acerca del proyecto consultado lo es como opinión jurídica, no vinculante, en afán de colaborar con ese Poder de la República en el desempeño de sus funciones.

Se reitera que el plazo de contestación establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas que, conforme a la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades estatales, y no a las consultas facultativas.

II. MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

Según la motivación del Proyecto de ley, las decisiones sobre gobernanza ambiental deben fundamentarse en estudios técnicos y científicos para asegurar que no afecten el desarrollo e intereses del ser humano. (El Decreto 39519/2016, Reconocimiento de los modelos de gobernanza en áreas silvestres protegidas en Costa Rica, artículo 1°, define la Gobernanza en áreas silvestres protegidas como las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan la forma en que se asume la responsabilidad, ejercita el poder, se toman decisiones sobre temas de interés público, y los ciudadanos y otros sectores plantean sus posiciones. También el Decreto 40203/2017, Gobernanza e implementación de los objetivos de desarrollo sostenible en Costa Rica, da otra definición similar de Gobernanza en artículo 2°, inciso e).

La reducción de una “zona protegida”, propone, debe sujetarse a un acto legislativo que resguarde su intangibilidad (A la intangibilidad de las áreas silvestres protegidas aluden las sentencias 95-2021 y 55-2022 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, sin aclarar el término. Para la Sala Constitucional, agrega, el Poder Ejecutivo está autorizado a constituir áreas silvestres protegidas por decreto ejecutivo, cumpliendo los requisitos establecidos, pero su disminución solo puede hacerse mediante ley.

El Proyecto busca igualar el procedimiento, “al establecer una zona protegida mediante acto legislativo”, a fin de asegurar una base sólida, perdurable, de protección, y que cualquier modificación se realice con respeto a los principios constitucionales y legales. “La aprobación legislativa implica un compromiso formal y duradero de la sociedad y sus representantes para salvaguardar este espacio natural”. “Al someter este proceso a la deliberación pública y a la aprobación legislativa” se promueve la participación ciudadana y la integración de expertos.

III. OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO

La reforma propuesta al artículo 32 de la Ley Orgánica del Ambiente (LOA), que faculta al Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, a establecer áreas silvestres protegidas en cualquiera de las categorías de manejo, consiste en añadir las expresiones: “a través de estudios técnicos que justifiquen su creación”, y “para ello deberá contar con autorización previa de la Asamblea Legislativa”.

Al respecto, se hacen las siguientes observaciones:

III.1) HABILITACIÓN DEL PODER EJECUTIVO PARA CREAR ASP El Poder Ejecutivo está habilitado para crear áreas silvestres protegidas por el artículo 32 de la Ley 7554/1995, que se pretende modificar: “El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: (…). Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”.

Otras habilitaciones, expresas o implícitas, hacen en ese sentido diversas normas legales, que el Proyecto no modifica. A modo de ejemplo, se citan:

Artículo 37 ibid: “Facultades del Poder Ejecutivo. Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para (…)” Artículo 3°, inciso i, de la Ley 7575/1996, Forestal: “Área silvestre protegida: Espacio, cualquiera que sea su categoría de manejo, estructurado por el Poder Ejecutivo para conservarlo y protegerlo, tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”.

Artículo 13 de la Ley 6084/1977, del Servicio de Parques Nacionales: “Corresponderá al Servicio de Parques Nacionales proponer al Poder Ejecutivo la creación de nuevos parques nacionales. Estos serán establecidos mediante decreto ejecutivo, en el que se indicarán, con toda precisión, los límites que previamente haya señalado el Instituto Geográfico de Costa Rica. Estos límites no podrán variarse sino mediante una ley”. (Las Áreas de Conservación del Sistema Nacional de Áreas de Conservación sustituyen al Servicio de Parques Nacionales (Ley 7788/1998, arts. 22, 28 y 41).

Artículo 82 la Ley 7317/1992, de Conservación de la Vida Silvestre: “Son refugios nacionales de vida silvestre los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarado como tales (…)”. “El Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente y Energía tiene las siguientes funciones en el ejercicio de su competencia: (…) b) Establecer los refugios nacionales de vida silvestre y administrarlos” etc.

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo. A partir de su declaratoria, se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función”. (Sala Constitucional, sentencias 21258-2010, 16938-2011 y 2752-2014. Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 474-2024. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, sentencia 24-2015. Énfasis suplido).

La declaratoria de área silvestre protegida la hace el Poder Ejecutivo, a través del MINAE, o el Poder Legislativo “tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”. (Ley 7575, art. 3 inc. i; Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias de América Central, aprobado por Ley 7433/1994, art 9 y Sala Constitucional, sentencia 17783-2021). “Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras”. (Sala Constitucional, sentencias 5399-1993, 5976-1993, 8742-2003, 15271-2003, 5204-2004, 5975-2006, 11155-2007, 1056-2009, 1056-2009, 16938-2011, 2678-2012 y 16793-2019. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, sentencia 2-2016).

III.2) REQUISITOS PARA CREAR ASP ESTATALES La declaración de un área silvestre protegida conlleva una serie de requisitos y estudios; no basta la mera manifestación de voluntad de la Administración. (Sala Constitucional, sentencias 16938-2011 y 12817-2023). Para la creación de un área silvestre protegida “la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada”. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 14772-2010, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020 y 21308-2020).

En cuanto a la justificación técnica, el artículo 36 de la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente prevé:

“Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

• a)Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.
• b)Definición de objetivos y ubicación del área.
• c)Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.
• d)Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla.
• e)Confección de planos.
• f)Emisión de la ley o el decreto respectivo.” Norma que se complementa con el artículo 58, párrafo final, de la Ley 7788, de Biodiversidad:

“Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. (…).

Esa exigencia técnica para la creación de un área silvestre protegida igual la prevé el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, con detalle de los aspectos que ha de contemplar y trámite: “Para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de ASP (áreas silvestres protegidas), deberá elaborarse un informe técnico, que estará coordinado por la instancia respectiva de SINAC” (artículo 71).

“Artículo 72.-Sobre el informe técnico. El informe técnico para los efectos del artículo anterior, deberá contener los objetivos de creación del área propuesta y recomendaciones sobre la categoría de manejo más adecuada, con las justificaciones técnicas correspondientes. Dentro de los criterios utilizados para elaborar este informe, definir los objetivos y emitir tales recomendaciones, se considerarán al menos los siguientes:

• a)Relevancia y fragilidad de los ecosistemas, poblaciones silvestres, atributos geológicos o geomorfológicos que incluye el área propuesta.
• b)Dimensiones estimadas de los ecosistemas más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos que contiene el área propuesta.
• c)Estado de conservación de dichos ecosistemas, poblaciones silvestres más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos y potencial comprobado para la recuperación ecológica de sitios degradados dentro del área propuesta.
• d)Relevancia y naturaleza de los bienes y servicios ambientales que suministra el área propuesta para las comunidades locales circunvecinas.
• e)Potencial comprobado del área propuesta para aquellos usos que sean compatibles con la categoría de manejo recomendada.
• f)Régimen de tenencia de la tierra (estatal, privada o mixta) en el área propuesta.
• g)Existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta y asegurar su adecuada protección y manejo en el largo plazo.
• h)Consulta obligatoria a poblaciones indígenas o comunidades locales que puedan ser afectadas, impactadas con la creación o modificación de áreas silvestres protegidas.

Dicho informe con los documentos pertinentes deberá ser remitido al CORAC (Consejo Regional de Área de Conservación), para su consideración y de ser procedente, remitirlo al CONAC (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) para lo que corresponda. (…)” El cumplimiento de requisitos que especifican las Leyes 7554 y 7788 es vinculante “inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas; y detentadora exclusiva de la potestad de reducir su superficie.” (Art. 7, pfo 1°, de la Ley 139-1941. Sala Constitucional, sentencias 7294-1998 y 2375-2017. Pronunciamientos de la Procuraduría: OJ-139-2001, OJ-20-2001, OJ-123-2003, OJ-27-2005, OJ32-2007, OJ-98-2009, OJ-117-2009, OJ-20-2012, OJ-40-2012, OJ47-2014, OJ-135-2015 y PGR-OJ-157-2022, PGR-C-253-2021). Las normas jurídicas obligan también a la autoridad que las ha dictado en el ejercicio de su competencia, “la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de inderogabilidad singular de la norma”, de rango constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 13367-2012, 2375-2017 y 23743-2020. Opinión Jurídica PGR-OJ-109-2022).

Las zonas protectoras “son creadas por ley o vía decreto del Poder Ejecutivo” (Sala Constitucional, sentencias 2988-1999, 5975-2006, 2063-2007, 8098-2007, 8075-2008, 18702-2010, 2375-2017, 12746-2019, 17397-2019, 24147-2021 y 17109-2023). Con ajuste al inciso f, artículo 36, de la Ley 7554, la Procuraduría ha sostenido que los requisitos técnicos son “exigibles tanto para los casos en los que las áreas silvestres protegidas sean creadas por decreto ejecutivo, como para aquellos en los que la creación se efectúe mediante ley”. La decisión del Poder Legislativo de establecer un área silvestre protegida ha de tener fundamento en estudios técnicos del SINAC-MINAE que justifiquen la necesidad de crearla y determinen cuál es la categoría de manejo más idónea. (Opiniones Jurídicas OJ-100-2007, O.J-69-2008, OJ-135-2015, OJ-109-2022 y OJ-157-2022). La falta de esa información desatiende las reglas de la ciencia y la técnica, así como el principio de razonabilidad y apareja eventuales vicios de inconstitucionalidad. (Opinión Jurídica OJ-135-2015).

La expresión que utilizan los artículos 36 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788: “para” crear o establecer áreas silvestres protegidas, evidencia que los informes o estudios técnicos requeridos deben existir al adoptar la decisión y respaldarla. Lo adecuado es que esos estudios antecedan la creación del área silvestre protegida.

IV. REDUCCIÓN DE ÁREAS SILVESTRES PROTEGIDAS

La ampliación de límites de las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado es posible hacerlo vía reglamento, “pero cuando de su reducción se trata, únicamente se puede hacer vía legal, claro está siempre y cuando exista un criterio previo que justifique la medida.” (Sala Constitucional, sentencias 1056-2009, 13367-2012, 10158-2013, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020, 21308-2020, 634-2021, 12817-2023, 10760-2024, 26300-2024 y 36952-2024).

Con apego al artículo 38 de la Ley 7554 y lo resuelto por la Sala Constitucional, la superficie de las áreas silvestres del PNE, cualquiera sea su categoría de manejo, solo puede reducirse por Ley, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esa medida. La declaratoria y delimitación de un área silvestre protegida, “en cumplimiento de lo preceptuado en el artículo 50 constitucional, implica una defensa del derecho fundamental al ambiente y, por ello, la reducción de cabida no debe implicar un detrimento de ese derecho, situación que debe establecerse en cada caso concreto”. (Sala Constitucional, sentencias 7294-98, 12745-2019, 13836-2020 y 12817-2013, entre varias). A juicio de ese Tribunal “la exigencia que contiene el artículo 38 de la Ley Orgánica del Ambiente No. 7554, en el sentido de que para reducir un área silvestre protegida por ley formal deben realizarse, de previo, los estudios técnicos que justifiquen la medida, no es sino la objetivación del principio de razonabilidad en materia de protección al ambiente.” (sentencias 13836-2020, 21308-2020, 634-2021 y 12817-2023).

La Sala Constitucional ha sentado el criterio de que en esos casos es necesario, además, cumplir como tercer requisito, las medidas de compensación. “Un área protegida solo se puede reducir si se hace mediante ley, si hay estudios técnicos y científicos que descarten el daño ambiental y si se da una compensación del área suprimida con otra de igual tamaño. No cabe duda que todas aquellas normas en los cuales hay reducción de las áreas protegidas sin el respaldo de estudios técnicos ni compensación alguna, son inconstitucionales” (votos 1056-2009, 13367-2012, 2773-2014, 12887-2014, 21308-2020, 13836-2020). En las sentencias 12745-2019, 13836-2020, 21308-2020 y 26300-2024 la Sala matizó esto último, admitiendo que la compensación del área suprimida se dé “con otra de igual tamaño o en la medida de lo posible”.

V. CUESTIONAMIENTOS AL PROYECTO

La reforma plantea que el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de Ambiente y Energía, para establecer áreas silvestres protegidas requiere estudios técnicos que justifiquen su creación y deberá contar con autorización previa legislativa.

El primer aspecto es innecesario, por cuanto ya está regulado en los artículos 36 de la Ley Orgánica del Ambiente y 58 de la Ley de Biodiversidad. Con relación al segundo, se hacen consideraciones acerca del distingo autorización y aprobación, así como reparos de constitucionalidad.

V.1) DISTINGO AUTORIZACIÓN Y APROBACIÓN Aunque en el texto de la reforma se indica que para establecer áreas silvestres protegidas el Poder Ejecutivo deberá contar con autorización previa de la Asamblea Legislativa, en la exposición de motivos se le denomina “aprobación legislativa”. Ha de tenerse presente el distingo de ambas figuras, a fin de que se examine, lo pretendido.

La autorización es requisito de validez, un control preventivo que se otorga antes de la emisión del acto, en tanto la aprobación es posterior a un acto definitivo, válido y perfecto (de otro órgano o ente), para que surta eficacia. (Ley General de la Administración Pública, artículo 145, acápites 3 y 4. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección II, resoluciones 53-2000, 85-2000, 109-2011 y 313-2002; Sección VI, resoluciones 246-2011 y 153-2021, entre otras).

V.2) REPAROS DE CONSTITUCIONALIDAD El Proyecto que nos ocupa podría vulnerar, los artículos 9, 49, 50, 140 y principios constitucionales, por lo que se dirá:

El artículo 9 constitucional, que consagra el principio de separación de Poderes, y hace posible que cada uno pueda ejercer su función con independencia de los otros, de igual rango, para el buen funcionamiento del Estado de Derecho (Sala Constitucional votos 6829-1993 y 17088-2021), al impedir al Poder Ejecutivo crear las áreas silvestres protegidas que estime conveniente, sin supeditarse a la Asamblea Legislativa. Esa separación de funciones “parte del problema técnico de división del trabajo: el Estado debe cumplir ciertas funciones y éstas deben ser realizadas por el órgano estatal más competente”. (Sala Constitucional, sentencia 14286-2005). Corresponde al Poder Ejecutivo dirigir la función administrativa, ejecutar las leyes y establecer las políticas de gobierno, en el caso en materia ambiental.

De la motivación del Proyecto se desprende que lo pretendido es que la Asamblea Legislativa fiscalice el cumplimiento de los requisitos legales por parte del Poder Ejecutivo en la creación de áreas silvestres protegidas y, de modo indirecto, la procedencia de ésta. Ello podría contravenir el artículo 49 de la Carta Fundamental, que atribuye, en forma exclusiva, el control de legalidad -plenario y universal- de la función administrativa a la jurisdicción contencioso-administrativa.

Las áreas silvestres protegidas públicas son parte del Patrimonio Natural del Estado, expresión del derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que tutela el Derecho de la Constitución. (TCA, Sección VI, sentencias 63-2009, 1482-2009, 1842-2009, 38-2010, 2166-2010, 2642-2010, 3609-2010, 175-2011 y 47-2015. Tribunal Contencioso Administrativo, sentencia 6328-2024). Las normas que se dicten en menoscabo de aquellas contradicen el mandato 50 constitucional. El Proyecto de Ley coarta al Poder Ejecutivo la posibilidad de crear o ampliar, sin control legislativo, las áreas silvestres protegidas bajo la categoría de manejo que estime necesarias para proteger los bienes medioambientales.

El MINAE es “órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente, que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre”. (Sala Constitucional, sentencias 2410-2007 y 13837-2020). Es el órgano técnico y especializado del Gobierno de la República que el legislador diseñó dentro del bloque de legalidad para desarrollar el 50 constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 1963-2012 y 13837-2020). Entre de las funciones del MINAE está la de “promover y administrar la legislación sobre conservación de los recursos naturales, a efecto de obtener un desarrollo sostenido de ellos”. (Ley 7152/1990, artículo 2°, inciso c). El Estado central, ente al que se encomienda la defensa del medio ambiente, delega en el MINAE buena parte de las competencias en esa materia, sin descargar a los otros entes públicos de sus responsabilidades ambientales. (Sala Constitucional, sentencias 8928-2004, 17109-2023, 3227-2024).

El principio de no regresividad “se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces”. (Sala Constitucional, sentencias 19511-2018, 23239-2022, 26300-2024 y 8201-2025, entre muchas. Se añade el destacado).

En la especie, se pretende privar al Poder Ejecutivo, sin fundamento técnico razonable, de la competencia para establecer áreas silvestres protegidas prescindiendo del control del Legislativo, a que le habilitan varias normas legales, en demérito del avance logrado en ese campo, y en contraposición al principio de la objetivación de la tutela ambiental, que “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias–, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica” (Ley 6227, artículo 16. Sala Constitucional, sentencias 13367-2012, 17126-2006, 2375-2017, 17397-2019, 13836-2020, 13837-2020, 21308-2020, 19041-2021, 17109-2023, 19480-2023, 3227-2024, 3959-2024, 4807-2024, 10951-2024, 13229-2024, 9421-2025, 15248-2025, 16170-2025 y 17901-2025), que “condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador”.

(Sala Constitucional, sentencias 13836-2020, 13837-2020 y 21308-2020). El principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios”. (Sala Constitucional, sentencias 2375-2017, 17397-2019, 13836-2020, 13837-2020, 21308-2020, 17109-2023, 3227-2024, 36952-2024).

Tampoco parece razonable el argumento de la iniciativa, de que es necesario “homogenizar los procesos” de creación de áreas silvestres protegidas por decreto ejecutivo y desafectación por ley, porque las situaciones son distintas y no equiparables. El resguardo reforzado que se da en segundo caso lo es para cuando se pretenda una desmejora de un área silvestre protegida, con la desafectación o reducción de superficie, mientras que en el primero la creación o ampliación por decreto va en su beneficio. Por otra parte, la base perdurable que se propone, lo mismo que la justificación técnica para crearlas, se dijo, ya lo regula el ordenamiento jurídico, al requerirse por norma expresa de ley y la jurisprudencia constitucional, vinculante erga omnes, que las desafectaciones o reducciones de las áreas silvestres protegidas se hagan por acto legislativo y su creación con apoyo en estudios técnicos. (Artículos 36 y 38 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788).

Por último, la Propuesta de reforma, al imponer una restricción al Poder Ejecutivo para la pronta ejecución de las Leyes que le facultan a crear -o ampliar- áreas silvestres protegidas sin injerencia del Poder Legislativo, está en pugna con lo dispuesto en el canon 140, incisos 3° y 18, constitucional, en tanto constituye una limitante o escollo para el ejercicio de la potestad reglamentaria en el tema de interés.

V. CONCLUSIÓN

Si bien la aprobación o no del proyecto de ley consultado se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, se recomienda valorar las observaciones hechas de constitucionalidad y técnica legislativa.

De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas