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OJ-161-2025 · 13/10/2025
OutcomeResultado
The Attorney General opines that the bill presents no legality or constitutionality defects, conditioned on the hearing with AyA and the safeguarding of the fundamental public service.La Procuraduría opina que el proyecto de ley no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, condicionado a la audiencia al AyA y al resguardo del servicio público fundamental.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General of Costa Rica, at the request of the Permanent Committee on Legal Affairs, issued a non-binding legal opinion on Bill No. 24.969, which reforms the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA). The bill seeks to authorize AyA to engage in commercialization and sale of goods, services, or products related to its competencies, including advisory, consultancy, and training services in national and international markets, to generate extraordinary income for capitalizing plans for drinking water supply and wastewater disposal. The Attorney General concludes that the initiative does not present legality or constitutionality defects, provided that (i) the mandatory consultation with AyA as an autonomous institution under Article 190 of the Constitution is fulfilled, and (ii) the new activities do not affect the fundamental public service of drinking water supply and remain within the institution’s business scope.La Procuraduría General de la República, a solicitud de la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley No. 24.969, que reforma la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA). El proyecto busca habilitar al AyA para realizar actividades de comercialización y venta de bienes, servicios o productos afines a sus competencias, incluyendo asesoría, consultoría y capacitación en mercados nacionales e internacionales, con el fin de generar ingresos extraordinarios para capitalizar planes de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales. La Procuraduría concluye que la iniciativa no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, siempre que (i) se cumpla con la audiencia obligatoria al AyA como institución autónoma, según el artículo 190 constitucional, y (ii) las nuevas actividades no afecten el servicio público fundamental de suministro de agua potable y se mantengan dentro del giro comercial de la institución.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing, we must conclude that the bill does not present legality or constitutionality defects provided that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is given a hearing and it is ensured that the new commercial activities are closely related to the institution's business scope and do not affect the fundamental public service entrusted by the Legislature. The approval or rejection of this bill falls within the discretionary scope of the legislator, who must conduct an assessment of opportunity and convenience that goes beyond the strictly legal matter.Con fundamento en lo anterior, debemos concluir que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad siempre que se otorgue audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y se garantice que las nuevas actividades comerciales se encuentren en estrecha relación de afinidad con el giro comercial de la Institución y no afecten el servicio público fundamental encomendado por el Legislador. La aprobación o no del presente proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, para lo cual debe realizar una valoración de oportunidad y conveniencia que escapa del tema estrictamente jurídico.
Pull quotesCitas destacadas
"Con fundamento en lo anterior, debemos concluir que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad siempre que se otorgue audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y se garantice que las nuevas actividades comerciales se encuentren en estrecha relación de afinidad con el giro comercial de la Institución y no afecten el servicio público fundamental encomendado por el Legislador."
"Based on the foregoing, we must conclude that the bill does not present legality or constitutionality defects provided that the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers is given a hearing and it is ensured that the new commercial activities are closely related to the institution's business scope and do not affect the fundamental public service entrusted by the Legislature."
Conclusión
"Con fundamento en lo anterior, debemos concluir que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad siempre que se otorgue audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y se garantice que las nuevas actividades comerciales se encuentren en estrecha relación de afinidad con el giro comercial de la Institución y no afecten el servicio público fundamental encomendado por el Legislador."
Conclusión
"El artículo 190 de la Constitución Política, establece la obligación a la Asamblea Legislativa de consultar a las Instituciones autónomas sobre los proyectos de ley relacionados con ellas. En el presente caso nos encontramos ante una iniciativa que a todas luces afecta al AyA, la cual, goza del principio constitucional de independencia al ser una Institución Autónoma."
"Article 190 of the Political Constitution establishes the obligation for the Legislative Assembly to consult autonomous institutions on bills related to them. In this case, we are dealing with an initiative that clearly affects AyA, which enjoys the constitutional principle of independence as an Autonomous Institution."
II. ANÁLISIS DEL PROYECTO
"El artículo 190 de la Constitución Política, establece la obligación a la Asamblea Legislativa de consultar a las Instituciones autónomas sobre los proyectos de ley relacionados con ellas. En el presente caso nos encontramos ante una iniciativa que a todas luces afecta al AyA, la cual, goza del principio constitucional de independencia al ser una Institución Autónoma."
II. ANÁLISIS DEL PROYECTO
Full documentDocumento completo
Legal Opinion 161 Legal Opinion: 161 -J of 13/10/2025 October 13, 2025 PGR-OJ- 161-2025 Mrs. Daniela Agüero Bermúdez Head of Area, Legislative Commissions VII Legislative Assembly Dear Mrs. Agüero Bermúdez:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we reply to your official letter AL-CPAJUR-0737-2025 of September 22 of this year, by which you communicated to us the motion approved by the Permanent Commission on Legal Affairs of the Legislative Assembly, regarding consulting the opinion of this Office of the Attorney General in relation to the bill entitled "Reform of several articles of Law 2726, the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers, of April 14, 1961, and its amendments." This initiative is being processed under file no. 24969.
Before beginning the analysis of the bill, we must indicate that, because the inquiry does not originate from a State body exercising an administrative function, but rather from a parliamentary body exercising a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding legal opinion (since it is evident that in that sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislator), but rather a legal opinion lacking those effects.
Furthermore, it is important to note that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it concerns a hearing different from those regulated by Articles 88, 97, 167, and 190 of the Political Constitution. (See, among others, OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-159-2020 of October 16, 2020, and PGR-OJ-050-2022 of March 18, 2022).
Finally, we must indicate that, although providing this type of advisory service is not contemplated within the obligations attributed to the Office of the Attorney General in its Organic Law, we have decided, as a way of collaborating with the Legislative Assembly, to issue our opinion with respect to the bills on which we are granted a hearing, on the understanding that we do so within the timeframe that the attention of our legal obligations allows us.
The bill submitted for our consideration aims to reform Law No. 2726, the Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (hereinafter AyA), to expand the Institute's powers in order to generate new sources of extraordinary financial income.
Currently, AyA is legally limited to the provision of the essential public service of supplying drinking water, the collection, and disposal of black water, liquid industrial waste, and stormwater in urban areas. The legal system and prior opinions, both from this Office of the Attorney General and the Office of the Comptroller General of the Republic, have indicated that AyA is not authorized to carry out activities that exceed this primary business scope established in its Constitutive Law.
The bill proposes, through the modification of Law No. 2726, the authorization for AyA to carry out commercialization and sales activities for goods, services, or products related to its competencies or its business scope. These new activities explicitly include the sale and commercialization of advisory, consulting, and training services in the national and international markets.
The justification is to strengthen the Institution, generate additional income, and allow it to support the community aqueduct and sewer system administrative associations (ASADAS) in financing their projects.
Net income from these new sources would be allocated, together with income from the sale of services, to capitalization for the implementation of national plans for drinking water supply and the disposal of wastewater and stormwater.
In this direction, the bill's first three articles establish the following reforms to the cited Law:
* Article 1 adds subsection l) to Article 2. * Article 2 reforms subsection k) and adds subsection l) to Article 5. * And finally, Article 3 reforms Article 19.
The approval of this bill has the direct effect of granting competence to AyA to carry out commercialization and sale activities for goods, services, or products related to its competencies or its business scope.
With the above, the principle of legality and competence, regulated in Articles 11 and 103 of the Political Constitution, and 11 and 12 of the General Law of Public Administration, would be resolved and respected.
Having clarified the above, it is necessary to highlight the principle of purpose and public service regulated in Article 4 of the General Law of Public Administration.
It is widely known that the activity of public entities must be subject to the fundamental principles of public service to ensure its continuity, efficiency, adaptation to the social need they satisfy, and equality in the treatment of the recipients.
AyA was created primarily to satisfy the public need to supply drinking water.
Based on this principle, it is valid to question whether the new commercial activities (advisory, consulting, sale of related goods) could divert resources, time, or attention from the essential function entrusted to AyA.
Bill No. 24,969, in a clear reading of this principle, explicitly establishes that the new commercial activities would be authorized "provided that these activities do not prevent or impair the timely fulfillment of the objectives of this law" (subsection l) to Article 2 of Law No. 2726, which is intended to be added by Article 1 of Bill No. 24,969).
Having said this, it is important that during the processing of this bill, the balance and priority with the essential public purpose of its creation are safeguarded. The impairment of said public purpose could generate inconsistencies with Constitutional Law.
Therefore, the safeguarding of a clear affinity with the commercial scope and the norm of not affecting the fundamental public service are essential to prevent these activities from entering into legal friction with legal and constitutional norms and principles.
In this context, the proposed content corresponds to a manifestation of the legislative power deriving from Article 121 of the Political Constitution. And it is in the exercise of that competence that the legislator itself can reform or establish a new regulation regarding the provisions of a law, as is intended with the bill submitted for the consideration of the Office of the Attorney General.
Article 190 of the Political Constitution establishes the obligation for the Legislative Assembly to consult Autonomous Institutions regarding bills related to them. In the present case, we are faced with an initiative that clearly affects AyA, which enjoys the constitutional principle of independence as an Autonomous Institution. This procedure must be completed prior to the bill's approval, under the warnings that the legal system itself provides for the case of omission.
This Office of the Attorney General verified in the official system of the Legislative Assembly that, in Session No. 21 of September 10, 2025, the Permanent Commission on Legal Affairs of the Legislative Assembly agreed to consult, among others, the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers. However, it does not appear that, as of today, said Institution has provided a response, nor does it appear that the inquiry was duly notified to AyA. For this reason, we respectfully urge you to verify compliance with the obligation established in the cited Constitutional article.
Based on the foregoing, we must conclude that the bill presents no defects of legality or constitutionality, provided that a hearing is granted to the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers and it is guaranteed that the new commercial activities are in a close relationship of affinity with the Institution's business scope and do not affect the fundamental public service entrusted by the Legislator.
The approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, for which they must assess its timeliness and appropriateness, which falls outside of the strictly legal matter.
Sincerely,
Randall Salazar Solórzano Deputy Attorney General.
Code 13307
Texto Opinión Jurídica 161 Opinión Jurídica : 161 - J del 13/10/2025 13 de octubre de 2025 PGR-OJ- 161-2025 Señora Daniela Agüero Bermúdez Jefa de Área, Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-CPAJUR-0737-2025 del 22 de setiembre del año en curso, por medio del cual nos comunicó la moción aprobada por la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Reforma de varios artículos de la Ley 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, del 14 de abril de 1961, y sus reformas. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.°24969.
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley debemos indicar que, debido a que la gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.
Además, interesa señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por tratarse de una audiencia distinta a la que regulan los artículos 88, 97, 167 y 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).
Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.
El proyecto de ley que se somete a nuestra consideración tiene como objetivo reformar la Ley No. 2726, Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (en adelante AyA), para ampliar las atribuciones del Instituto a fin de generar nuevas fuentes de ingresos financieros extraordinarios.
Actualmente, el AyA está legalmente limitado a la prestación del servicio público esencial de suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras, residuos industriales líquidos y aguas pluviales en áreas urbanas. El ordenamiento jurídico y dictámenes previos, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General de la República, han señalado que el AyA no está facultado para realizar actividades que excedan este giro empresarial principal establecido en su Ley Constitutiva.
El proyecto de ley propone mediante la modificación de la Ley No. 2726 la habilitación para que el AyA pueda realizar actividades de comercialización y venta de bienes, servicios o productos afines a sus competencias o su giro empresarial. Estas nuevas actividades incluyen, de forma explícita, la venta y comercialización de servicios de asesoramiento, consultoría, y capacitación en el mercado nacional e internacional.
La justificación es fortalecer a la Institución, generar ingresos adicionales, y permitirle apoyar a las asociaciones administradoras de acueductos y alcantarillados comunales (ASADAS) en la financiación de sus proyectos.
Los ingresos netos provenientes de estas nuevas fuentes se destinarían, junto con los ingresos por la venta de servicios, a la capitalización para la realización de planes nacionales de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas residuales y pluviales.
En esta dirección el proyecto en sus primeros tres artículos establece las siguientes reformas a la citada Ley:
· El Artículo 1 adiciona el inciso l) al artículo 2.
· El Artículo 2 reforma el inciso k) y se adiciona el inciso l) al artículo 5.
· Y finalmente, el artículo 3 reforma el artículo 19.
La aprobación de este proyecto tiene como efecto directo dotar de competencia al AyA para realizar actividades de comercialización y venta de bienes, servicios o productos afines a sus competencias o su giro empresarial.
Con lo anterior, se solventaría y respetaría el principio de legalidad y competencia, regulado en el artículo 11 y 103 de la Constitución Política, 11 y 12 de la Ley General de la Administración Pública.
Precisado lo anterior, es necesario resaltar el principio de finalidad y de servicio público regulado en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.
Es ampliamente conocido que la actividad de los entes públicos debe estar sujeta a los principios fundamentales del servicio público para asegurar su continuidad, eficiencia, adaptación a la necesidad social que satisfacen, y la igualdad en el trato de los destinatarios.
El AyA fue creado para satisfacer principalmente la necesidad pública de suministrar agua potable.
Tomando como base este principio resulta válido cuestionarse si las nuevas actividades comerciales (asesoramiento, consultoría, venta de bienes afines) podrían desviar recursos, tiempo, o atención a la función esencial encomendada al AyA.
El proyecto de ley No. 24.969 en una clara lectura de este principio establece de forma explícita que las nuevas actividades comerciales estarían autorizadas "siempre que estas actividades no impidan o desmejoren el cumplimiento oportuno de los objetivos de esta ley" (inciso l) al artículo 2 de la Ley No. 2726, que se pretende adicionar por artículo 1 del Proyecto No. 24.969).
Dicho esto, es importante que en la tramitación del presente proyecto se resguarde el equilibrio y la prioridad con el fin público esencial de su creación. La afectación a dicho fin público podría generar inconsistencias con el derecho de la Constitución.
Por lo tanto, el resguardo de una clara afinidad con el giro comercial y la norma de no afectación del servicio público fundamental son esenciales para evitar que dichas actividades entren en fricciones jurídicas con las normas y principios legales y constitucionales.
En este contexto, el contenido propuesto corresponde a una manifestación de la potestad legislativa que deriva del artículo 121 de la Constitución Política. Y es en ejercicio de esa competencia el propio legislador puede reformar o establecer una nueva regulación sobre lo dispuesto por una ley, como se pretende con el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General.
El artículo 190 de la Constitución Política, establece la obligación a la Asamblea Legislativa de consultar a las Instituciones autónomas sobre los proyectos de ley relacionados con ellas. En el presente caso nos encontramos ante una iniciativa que a todas luces afecta al AyA, la cual, goza del principio constitucional de independencia al ser una Institución Autónoma. Este trámite deberá cumplirse de previo a que el proyecto se apruebe, bajo los apercibimientos que el propio ordenamiento dispone para el caso de omisión.
Esta Procuraduría General constató en el sistema oficial de la Asamblea Legislativa que en sesión No. 21 del 10 de setiembre del 2025, la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó consultar, entre otros, al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. No obstante, no se aprecia que al día de hoy dicha Institución brindara respuesta y tampoco se aprecia que la gestión fuera debidamente notificada al AyA. Por tal motivo, se insta respetuosamente a verificar el cumplimiento de la obligación establecida en el citado artículo Constitucional.
Con fundamento en lo anterior, debemos concluir que el proyecto no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad siempre que se otorgue audiencia al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y se garantice que las nuevas actividades comerciales se encuentren en estrecha relación de afinidad con el giro comercial de la Institución y no afecten el servicio público fundamental encomendado por el Legislador.
La aprobación o no del presente proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, para lo cual debe realizar una valoración de oportunidad y conveniencia que escapa del tema estrictamente jurídico.
Atentamente,
Randall Salazar Solórzano Procurador Adjunto.
Cód.13307
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