Use permits in the State Natural Heritage for ecotourism, research and training activitiesPermisos de uso en Patrimonio Natural del Estado para actividades de ecoturismo, investigación y capacitación

Legal Opinion 053 **Legal Opinion: 053 - J of 03/23/2026** March 23, 2026 PGR-OJ-053-2026 Mrs. Cinthya Díaz Briceño Area Chief Legislative Commissions Legislative Assembly Dear Mrs. Díaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter AL-CPEAMB-2699-2025, through which you request our opinion on the bill called "LEY PARA REGULAR LOS PERMISOS DE USO PARA ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN, CAPACITACIÓN Y ECOTURISMO EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO" (LAW TO REGULATE USE PERMITS FOR RESEARCH, TRAINING, AND ECOTOURISM ACTIVITIES IN THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE), which is being processed under file number N° 24975 in the Special Environmental Commission.

It must be remembered that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this advisory body is only empowered to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only authorized to consult when acting in the exercise of administrative powers, but not when it concerns the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in a desire to collaborate with the important work carried out by the deputies, we have customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on specific bills or in relation to the function of political control.

However, we must point out that the initially granted eight-day period does not bind this Institution, as we are not facing any of the scenarios in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation to the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

**I. PURPOSE OF THE BILL** Bill No. 24.975 has the fundamental purpose of establishing a regulatory framework with the force of law for the management of precarious use permits within the Natural Heritage of the State (Patrimonio Natural del Estado, PNE). According to the statement of motives and the proposed articles, the purpose is broken down into the following strategic axes:

Formalization of Administrative Precariousness: The bill seeks to elevate to the level of law the legal nature of these permits as unilateral and discretionary acts of the Administration. It is intended that the State may authorize third parties to use public domain assets on a transitory basis, always maintaining the power of revocation for reasons of opportunity or convenience without civil liability, in accordance with section 154 of the General Law of Public Administration.

Promotion of Specific Activities: The use of the PNE is limited exclusively to three areas: research, training, and ecotourism. The purpose is to allow these activities to have legal certainty, especially with regard to permanence and the investment in necessary infrastructure.

Regulation of Infrastructure in Protected Areas: One of the core points of the purpose is to regulate the construction of works within the PNE. The bill establishes that such infrastructure must be compatible with the General Management Plans and, crucially, stipulates that all improvements and buildings will remain in favor of the State once the permit ends, without any right to compensation for the individual.

Establishment of an Extended Term Regime: The bill proposes a change in the management of the permit duration, seeking a term of up to 10 years (exceeding the current standard of 5 years via regulations).

Articulation of Fees and Resources: The bill includes the establishment of a payment regime for the use of these resources, whose funds would be allocated to strengthening the Protected Wilderness Areas themselves.

**II. CONCEPT AND SCOPE OF THE NATURAL HERITAGE OF THE STATE (PNE)** Based on Opinion C-134-2016 from the Office of the Attorney General of the Republic and the current regulations (Organic Law of the Environment Art. 38 and Forestry Law Art. 13), it must be understood that the Natural Heritage of the State is not a uniform category, but is composed of two differentiated elements that the proposed law must consider:

Protected Wilderness Areas (Áreas Silvestres Protegidas, ASP): Regardless of their management category (National Parks, Biological Reserves, etc.), these areas are part of the PNE by provision of Articles 38 of Law 7554 and 39, subsection i) of Law 7575. These are areas declared inalienable, whose management is the exclusive competence of SINAC.

Forests and Forest Lands of Public Institutions: This includes all forests and lands of forest aptitude belonging to the State and other public institutions, which have an immediate legal attachment to the forestry regime (Article 13 of the Forestry Law).

This distinction is vital, as the "use permits" regime cannot be applied identically in a National Park (absolute protection) as in an institutional forest land outside an ASP.

**III. CURRENT REGULATIONS AND LEGAL BACKGROUND** Use permits within the Natural Heritage of the State currently have specific regulation.

The Forestry Law, Article 18, establishes that, in the natural heritage, the State may carry out or authorize research, training, and ecotourism activities, as well as activities necessary for the use of water for human consumption, and its Article 39 defines the destination of the fees paid for these permits.

For its part, the Regulations to the Forestry Law (Art. 11, amended by Decree No. 35868-MINAET), is a norm that is not only an administrative provision, but also the "backbone" that operationalizes the use of the Natural Heritage of the State (PNE).

Firstly, it establishes a general prohibition: in the PNE, only these specific activities are permitted: Training, Ecotourism, Research, and water use for human consumption. Any activity that does not strictly fit these three categories is illegal. As noted in Opinion C-134-2016, not even community water supply was originally permitted until the Forestry Law was amended, precisely because the Regulation maintains strict control over the use of state land.

The article establishes that these activities are subject to the provisions of the Management Plan for each Protected Wilderness Area. The Management Plan is the superior technical instrument. If the Management Plan for a specific area establishes that a zone is of "absolute protection," Article 11 cannot be used to grant an ecotourism permit there, even if the activity is lawful in theory. This ensures that science prevails over the political will to grant permits.

Following its amendment, Article 11 clearly defines how much the permit holder must pay the State: - Annual 2% Fee: It is calculated on the value of the constructed infrastructure works plus the value of the land (according to the Direct Taxation appraisal). - Destination of the Funds: Payments must be deposited into the National Parks Fund account. This is vital for the defense of the State, as it ensures that private use directly compensates the conservation of the resource.

Furthermore, it is important to highlight that the regulation introduces a criterion of social equity by establishing who has priority to obtain these permits: - Holders of previous contracts with municipalities (prior to the transfer to the PNE). - Occupants who initiated prior procedures. - Local residents or organizations: This is a point of great social value, as it seeks to ensure that the benefits of ecotourism remain in the communities adjacent to the protected areas.

Article 11 of the Regulation allows necessary works for the activities (trails, camping areas, sanitary services), but under the rule that the infrastructure is an accessory to the permit, and being precarious, the State maintains ownership of the land and, upon extinguishment of the permit, acquires the improvements. Article 11 protects the State from lawsuits by permit holders attempting to take ownership of the land through the construction of permanent works.

Any new law that does not include these levels of technical detail already offered by the Regulation would represent a regression in the scientific and administrative protection of the Natural Heritage of the State.

On the other hand, constitutional jurisprudence (Ruling 16975-2008), warns that any activity in the PNE must be preceded by an assessment of environmental costs, given that they are fragile ecosystems.

The Attorney General's Office, for its part, in Opinion C-339-2004, defines ecotourism as a "non-extractive use" strictly conditioned on the carrying capacity of the protected wilderness area.

**IV. ANALYSIS OF THE BILL** Article 1 (Risk in National Parks): The authorization of permits in National Parks is critical. Ruling 16975-2008 and Article 12 of Law 6084, the National Parks Service Law, prohibit installations unrelated to the Service in these zones. The bill could be unconstitutional by not differentiating the level of protection between the two PNE components cited above. A violation of the principle of non-regression in environmental matters could occur.

Article 12 of the National Parks Service Law is exhaustive in prohibiting the granting of concessions or permits for the exploitation of products in parks, as well as the establishment of installations other than those of the Service itself. By allowing third parties to operate infrastructure for ecotourism or research through generic use permits, the bill ignores that National Parks and Biological Reserves are absolute conservation areas, where public use is strictly subordinated to protection purposes and not to the facilitation of external private activities.

It must be emphasized that National Parks and Biological Reserves are wilderness areas of absolute conservation. (CONSTITUTIONAL CHAMBER, ruling 16975/2008. Opinions C-228-1998 and C-297-2004; Legal Opinions OJ-236-2003, OJ-93-2004 and OJ-69-2008). On the conservation of national parks, see Law 6084, Art. 3, subsection d). (OJ-27-2018 and C-094-2017). Article 2 of Law 6794 expressly indicates that the legal norms established for national parks shall fully govern biological reserves.

According to Ruling 16975-2008 of the Constitutional Chamber, any activity in protected wilderness areas must have a "careful assessment of environmental costs" due to the fragility of these ecosystems. The bill, by not differentiating between the two components of the PNE —the public domain Protected Wilderness Areas and the other state forests—, seeks to apply a lax use regime to ecosystems whose damages could be irreversible, contravening the state duty of environmental protection enshrined in Article 50 of the Constitution.

Jurisprudence and doctrine (such as Opinion C-134-2016) have established that the PNE enjoys special protection. Allowing infrastructure and uses in National Parks that are currently prohibited by special law would represent a regression in the levels of protection achieved.

As extracted from the PGR's background, use permits in absolute protection zones must be exceptional and restrictive. By generalizing them in this article, the bill distorts the function of National Parks and Biological Reserves, which is the long-term preservation of resources, to turn them into spaces for tourism use without the safeguards that special park regulations require.

In that sense, a violation of the principle of non-regression in environmental matters could be occurring, which stands as a substantive guarantee of rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportional justification, the situation of the rights achieved up to that point.

Article 2 (Nature of the Act): This issue is already regulated and is correctly based on Article 154 of the General Law of Public Administration, reinforcing the State's power to revoke for opportunity or convenience without liability.

Article 3 (Omission of SETENA): Article 3 of the bill proposes that the requirement for granting a use permit is solely the "presentation of the project." However, from a perspective of legal technique and defense of the State, this wording is insufficient and risky for the following reasons: Article 11 of the Regulations to the Forestry Law already requires a detailed "Specific Project" that includes a resource diagnosis, tourism carrying capacity, and waste management plans. By simplifying this requirement in the law to a mere "presentation," consolidated technical controls are eliminated, which may constitute a regression in the protection of the Natural Heritage of the State.

The current regulation conditions approval on obtaining environmental feasibility or an environmental impact assessment from the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA). The bill omits this obligation, which could be interpreted as a way to evade the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) in fragile ecosystems, contravening Opinion C-339-2004 of the PGR and constitutional jurisprudence on the "careful assessment of environmental costs." Article 4 (Terms): The establishment of a base term of 10 years proposed in this article, without the technical safeguards currently required by Article 11 of the Regulations to the Forestry Law, may represent a distortion of administrative precariousness.

Doctrine and Article 154 of the General Law of Public Administration define the use permit as an essentially transitory act. By doubling the base term from 5 to 10 years without prior technical justification, an expectation of permanence is transferred to the individual, which blurs the State's power to revoke the act for reasons of opportunity or convenience without liability.

The current regulation stipulates a term of 5 years, which can only be exceeded if the applicant technically and legally justifies the need for a longer period before the Conservation Area. The bill eliminates this technical suitability filter, automatically granting an extensive term that does not consider the fragility or change in the ecosystemic conditions of the Natural Heritage of the State in the medium term.

In this sense, it is necessary to observe the principle of the objectivization of environmental protection or the principle of linkage to science and technique, which "translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the actions of the Administration and general provisions – legal and regulatory –, from which the requirement of 'linkage to science and technique' is derived; an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and, by virtue thereof, limits and conditions the Administration's discretion in its actions – in the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration. (Constitutional Chamber, Resolution No. 03227 – 2024) **TRANSITIONAL PROVISION I (Regulation):** It grants MINAE a period of nine months to regulate the law. It is imperative to emphasize that an exhaustive and current regulatory framework already exists that governs use permits in the Natural Heritage of the State, specifically Article 11 of the Regulations to the Forestry Law. This norm not only defines the procedure and fees, but also establishes technical suitability requirements, prioritization for local residents, and the obligation to conform to the Management Plans and SETENA's environmental viability. Therefore, ordering a new regulation without considering the existence of this current regulatory body would generate unnecessary duplication and a high risk of contradictions that would affect the Administration's legal certainty.

It is suggested that the deputies review the content of the aforementioned Article 11 before proceeding with this provision, since the current Regulation has been strengthened through reforms that already resolve the operational aspects the bill intends to delegate. Legislating while ignoring the pre-existing regulatory norms could lead to legal antinomies where two different permit regimes coexist for the same Natural Heritage of the State, which would weaken SINAC's hierarchical control and open the door to judicial challenges by individuals seeking to avail themselves of the norm most favorable to them, to the detriment of public interest and environmental integrity.

Transitional Provision II (Legal Confusion): This transitional provision introduces a dangerous legal confusion. The figure of "non-essential services" is regulated exclusively in the Biodiversity Law (Art. 39), which regulates concessions and contracts (bilateral acts) for services such as stores or parking lots. In contrast, the "use permits" of the Forestry Law are unilateral and precarious acts.

Mixing both figures in a transitional provision of a "permits" law suggests that the legislator intends to treat the permit as administrative contracting. This facilitates that, in the event of revocation, the permit holder sues the State claiming contractual rights and compensations for "breach," distorting the precariousness that the law itself claims to defend.

Furthermore, this issue is already regulated in Art. 39 of the Biodiversity Law, so its inclusion here is technically and legally improper.

It is necessary to warn that Transitional Law regulates scenarios in the face of a change in legislation, the way in which the new regulation will be applied to persons or legal situations existing upon its entry into force, which will be affected by this change and require special consideration, which is not the case here. Norms that grant a period for the regulation of the law correspond to the operative part. (Opinions C-060-99, C-040-2009, C-226-2010, C-167-2017 and PGR-C-170-2023, Legal Opinions OJ-049-2002 and PGR-OJ-062-2025, among several). (PGR-OJ-136-2025) **V. CONCLUSION** From the foregoing, the following is concluded:

1. The inclusion in Article 1 of National Parks and Biological Reserves without the safeguards of Law 6084 may violate the principle of non-regression in environmental matters.

2. The subject matter of the bill is already regulated in Art. 11 of the Regulations to the Forestry Law; the bill generates duplication.

3. By omitting SETENA and carrying capacity, the current protection standard is relaxed (Principle of Non-Regression). Legislation should not be passed eliminating technical requirements (such as environmental feasibility) that already exist in the current Regulation.

4. Any wording that assimilates permits to non-essential service contracts should be reviewed to avoid future lawsuits for contractual liability.

Sincerely,

Heilyn Sáenz Calderón Attorney General /HSC

Texto Opinión Jurídica 053 Opinión Jurídica : 053 - J del 23/03/2026 23 de marzo del 2026 PGR-OJ-053-2026 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Area Comisiones Legislativas Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPEAMB-2699-2025, mediante el cual nos consulta criterio sobre el proyecto de ley denominado “LEY PARA REGULAR LOS PERMISOS DE USO PARA ACTIVIDADES DE INVESTIGACIÓN, CAPACITACIÓN Y ECOTURISMO EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO”, el cual se tramita bajo expediente N° 24975 en la Comisión Especial de Ambiente.

Debe recordarse que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Sin embargo, debemos señalar que el plazo de ocho días inicialmente concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El Proyecto de Ley N.º 24.975 tiene como propósito fundamental establecer un marco normativo con rango de ley para la gestión de los permisos de uso a título precario dentro del Patrimonio Natural del Estado (PNE). Según la exposición de motivos y el articulado propuesto, el objeto se desglosa en los siguientes ejes estratégicos:

Formalización de la Precariedad Administrativa: El proyecto busca elevar a rango de ley la naturaleza jurídica de estos permisos como actos unilaterales y discrecionales de la Administración. Se pretende que el Estado pueda autorizar a terceros el uso de bienes de dominio público de forma transitoria, manteniendo siempre la potestad de revocación por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad civil, conforme al numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública.

Fomento de Actividades Específicas: Se circunscribe el uso del PNE exclusivamente a tres áreas: investigación, capacitación y ecoturismo. El objeto es permitir que estas actividades cuenten con seguridad jurídica, especialmente en lo que respecta a la permanencia y la inversión en infraestructura necesaria.

Regulación de Infraestructura en Áreas Protegidas: Uno de los puntos medulares del objeto es normar la construcción de obras dentro del PNE. El proyecto establece que dicha infraestructura debe ser compatible con los Planes Generales de Manejo y, de manera crucial, estipula que todas las mejoras y edificaciones quedarán a favor del Estado una vez finalizado el permiso, sin derecho a indemnización para el particular.

Establecimiento de un Régimen Temporal Extendido: El proyecto propone un cambio en la gestión del tiempo de los permisos, buscando un plazo de hasta 10 años (superior al estándar actual de 5 años en vía reglamentaria).

Articulación de Cánones y Recursos: El proyecto incluye el establecimiento de un régimen de pago por el uso de estos recursos, cuyos fondos se destinarían al fortalecimiento de las propias Áreas Silvestres Protegidas.

II. CONCEPTO Y ALCANCE DEL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO (PNE)

Con base en el Dictamen C-134-2016 de la Procuraduría General de la República y la normativa vigente (Ley Orgánica del Ambiente Art. 38 y Ley Forestal Art. 13), se debe entender que el Patrimonio Natural del Estado no es una categoría uniforme, sino que se compone de dos elementos diferenciados que la ley propuesta debe considerar:

Áreas Silvestres Protegidas (ASP): Independientemente de su categoría de manejo (Parques Nacionales, Reservas Biológicas, etc.), estas áreas forman parte del PNE por disposición de los artículos 38 de la Ley 7554 y 39 inciso i) de la Ley 7575. Son áreas declaradas inalienables cuya gestión es competencia exclusiva del SINAC.

Bosques y Terrenos Forestales de Instituciones Públicas: Comprende todos los bosques y terrenos de aptitud forestal pertenecientes al Estado y demás instituciones públicas, los cuales tienen una afectación legal inmediata al régimen forestal (artículo 13 de la Ley Forestal).

Esta distinción es vital, ya que el régimen de "permisos de uso" no puede aplicarse de forma idéntica en un Parque Nacional (protección absoluta) que en un terreno forestal institucional fuera de un ASP.

III. NORMATIVA VIGENTE Y ANTECEDENTES JURÍDICOS

Los permisos de uso dentro del Patrimonio Natural del Estado actualmente cuentan con una regulación específica.

La Ley Forestal, artículo 18, establece que, en el patrimonio natural, el Estado podrá realizar o autorizar labores de investigación, capacitación y ecoturismo, así como actividades necesarias para el aprovechamiento de agua para consumo humano y en su artículo 39 define el destino de los cánones que se pagan por esos permisos.

Por su parte, el Reglamento a la Ley Forestal (art. 11, reformado por Decreto N° 35868-MINAET), es una norma que no solo es una disposición administrativa, sino la "columna vertebral" que operacionaliza el uso del Patrimonio Natural del Estado (PNE).

En primer lugar, establece una prohibición general: en el PNE solo se permiten estas actividades específicas: Capacitación, Ecoturismo, Investigación y aprovechamiento de agua para consumo humano. Cualquier actividad que no encaje estrictamente en estas tres categorías es ilegal. Como lo señaló el Dictamen C-134-2016, ni siquiera el abastecimiento de agua poblacional estaba permitido originalmente hasta que se reformó la Ley Forestal, precisamente porque el Reglamento mantiene un control cerrado sobre el uso del suelo estatal.

El artículo establece que estas actividades están sujetas a lo que disponga el Plan de Manejo de cada Área Silvestre Protegida. El Plan de Manejo es el instrumento técnico superior. Si el Plan de Manejo de un área específica establece que una zona es de "protección absoluta", el artículo 11 no puede utilizarse para otorgar un permiso de ecoturismo ahí, aunque la actividad sea lícita en teoría. Esto garantiza que la ciencia prevalezca sobre la voluntad política de otorgar permisos.

Tras su reforma, el artículo 11 define claramente cuánto debe pagar el permisionario al Estado:

ü Canon del 2% anual: Se calcula sobre el valor de las obras de infraestructura construidas más el valor de la tierra (según avalúo de Tributación Directa).

ü Destino de los Fondos: Los pagos deben depositarse en la cuenta del Fondo de Parques Nacionales. Esto es vital para la defensa del Estado, pues asegura que el aprovechamiento privado retribuya directamente a la conservación del recurso.

Además, es importante resaltar que el reglamento introduce un criterio de equidad social al establecer quiénes tienen prioridad para obtener estos permisos:

Ø Titulares de contratos previos con municipalidades (antes del traspaso al PNE).

Ø Ocupantes que iniciaron gestiones previas.

Ø Pobladores u organizaciones locales: Este es un punto de gran valor social, ya que busca que los beneficios del ecoturismo queden en las comunidades aledañas a las áreas protegidas.

El artículo 11 del Reglamento, permite obras necesarias para las actividades (senderos, áreas de acampar, servicios sanitarios), pero bajo la regla de que la infraestructura es un accesorio al permiso y al ser a título precario, el Estado mantiene la propiedad de la tierra y, al extinguirse el permiso, adquiere las mejoras. El artículo 11 protege al Estado de demandas de permisionarios que pretendan adueñarse del terreno mediante la construcción de obras permanentes.

Cualquier nueva ley que no incluya estos niveles de detalle técnico que ya ofrece el Reglamento, representaría un retroceso en la tutela científica y administrativa del Patrimonio Natural del Estado.

Por otra parte, la jurisprudencia constitucional (Voto 16975-2008), advierte que cualquier actividad en el PNE debe ser precedida por una valoración de costos ambientales, dado que son ecosistemas frágiles.

La Procuraduría, por su lado, en Dictamen C-339-2004, define el ecoturismo como un "uso no extractivo" condicionado estrictamente a la capacidad de carga del área silvestre protegida.

IV. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Artículo 1 (Riesgo en Parques Nacionales): La autorización de permisos en Parques Nacionales es crítica. El Voto 16975-2008 y el artículo. 12 de la Ley 6084 Ley del Servicio de Parques Nacionales, prohíben instalaciones ajenas al Servicio en estas zonas. El proyecto podría ser inconstitucional al no diferenciar el nivel de protección entre los dos componentes del PNE arriba citados. Podría darse una violación al principio de no regresión en materia ambiental.

El artículo 12 de la Ley del Servicio de Parques Nacionales es taxativo al prohibir el otorgamiento de concesiones o permisos para la explotación de productos en los parques, así como el establecimiento de instalaciones que no sean las del propio Servicio. Al permitir que terceros operen infraestructura para ecoturismo o investigación mediante permisos de uso genéricos, el proyecto ignora que los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas de conservación absoluta, donde el uso público está supeditado estrictamente a fines de protección y no a la facilitación de actividades privadas externas.

Se debe resaltar que los Parques Nacionales y las Reservas Biológicas son áreas silvestres de conservación absoluta. (SALA CONSTITUCIONAL, sentencia 16975/2008. Dictámenes C-228-1998 y C-297-2004; Opiniones Jurídicas OJ-236-2003, OJ-93-2004 y OJ-69-2008). Sobre la conservación de los parques nacionales, vid. Ley 6084, art. 3°, inciso d). (OJ-27-2018 y C-094-2017). El artículo 2 de la Ley 6794 indica expresamente que en las reservas biológicas regirán integralmente las normas legales establecidas para los parques nacionales.

Según el Voto 16975-2008 de la Sala Constitucional, cualquier actividad en áreas silvestres protegidas debe contar con una "cuidadosa valoración de los costos ambientales" debido a la fragilidad de estos ecosistemas. El proyecto, al no diferenciar entre los dos componentes del PNE —las Áreas Silvestres Protegidas de dominio público y los demás bosques estatales—, pretende aplicar un régimen de uso laxo a ecosistemas cuyos daños podrían ser irreversibles, contraviniendo el deber estatal de protección ambiental consagrado en el artículo 50 constitucional.

La jurisprudencia y la doctrina (como el Dictamen C-134-2016) han establecido que el PNE goza de una protección especial. Permitir infraestructuras y usos en Parques Nacionales que hoy están vedados por ley especial representaría un retroceso en los niveles de protección alcanzados.

Como se extrae de los antecedentes de la PGR, los permisos de uso en zonas de protección absoluta deben ser excepcionales y restrictivos. Al generalizarlos en este artículo, el proyecto desnaturaliza la función de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, que es la preservación a largo plazo de los recursos, para convertirlos en espacios de aprovechamiento turístico sin las salvaguardas que la normativa especial de parques exige.

En ese sentido se podría estar dando una violación al principio de no regresión en materia ambiental que se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces.

Artículo 2 (Naturaleza del Acto): Este tema ya está regulado y se fundamenta correctamente en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, reforzando la potestad del Estado de revocar por oportunidad o conveniencia sin responsabilidad.

Artículo 3 (Omisión de SETENA): El artículo 3 del proyecto propone que el requisito para otorgar un permiso de uso sea únicamente la "presentación del proyecto". No obstante, desde una perspectiva de técnica jurídica y defensa del Estado, esta redacción es insuficiente y riesgosa por las siguientes razones: El artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal ya exige un "Proyecto Específico" detallado que incluya diagnóstico de recursos, capacidad de carga turística y planes de manejo de desechos. Al simplificar este requisito en la ley a una mera "presentación", se eliminan controles técnicos consolidados, lo cual puede constituir un retroceso en la protección del Patrimonio Natural del Estado.

El reglamento vigente condiciona la aprobación a la obtención de la viabilidad ambiental o estudio de impacto ambiental por parte de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA). El proyecto de ley omite esta obligatoriedad, lo que podría interpretarse como una vía para evadir la evaluación de impacto ambiental en ecosistemas frágiles, contraviniendo el Dictamen C-339-2004 de la PGR y la jurisprudencia constitucional sobre la "cuidadosa valoración de costos ambientales".

Artículo 4 (Plazos): El establecimiento de un plazo base de 10 años propuesto en este artículo, sin las salvaguardas técnicas que hoy exige el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal, puede representar una desnaturalización de la precariedad administrativa.

La doctrina y el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública definen el permiso de uso como un acto esencialmente transitorio. Al duplicar el plazo base de 5 a 10 años sin una justificación técnica previa, se traslada al administrado una expectativa de permanencia que desdibuja la facultad del Estado de revocar el acto por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad.

El reglamento vigente estipula un plazo de 5 años, el cual solo puede superarse si el solicitante justifica técnica y legalmente la necesidad de un periodo mayor ante el Área de Conservación. El proyecto de ley elimina este filtro de idoneidad técnica, otorgando un plazo extenso de forma automática que no considera la fragilidad o el cambio en las condiciones ecosistémicas del Patrimonio Natural del Estado a mediano plazo.

En ese sentido es necesario observar el principio de la objetivación de la tutela ambiental o principio de la vinculación a la ciencia y a la técnica que “se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general – legales y reglamentarias –, de donde se deriva la exigencia de la "vinculación a la ciencia y a la técnica", elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y, en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación – en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública. (Sala Constitucional, Resolución Nº 03227 – 2024) TRANSITORIO I (Reglamentación): Le otorga al MINAE un plazo de nueve meses para reglamentar la ley. Es imperativo recalcar que ya existe un marco reglamentario exhaustivo y vigente que norma los permisos de uso en el Patrimonio Natural del Estado, específicamente el artículo 11 del Reglamento a la Ley Forestal. Esta norma no solo define el procedimiento y los cánones, sino que establece requisitos técnicos de idoneidad, priorización para pobladores locales y la obligatoriedad de ajustarse a los Planes de Manejo y a la viabilidad ambiental de SETENA. Por lo tanto, ordenar una nueva reglamentación sin considerar la existencia de este cuerpo normativo actual generaría una duplicidad innecesaria y un riesgo elevado de contradicciones que afectarían la seguridad jurídica de la Administración.

Se sugiere a las señoras y señores diputados revisar el contenido del citado artículo 11 antes de avanzar con esta disposición, ya que el Reglamento actual ha sido robustecido mediante reformas que ya resuelven los aspectos operativos que el proyecto pretende delegar. Legislar ignorando la normativa reglamentaria preexistente podría derivar en antinomias jurídicas donde coexistan dos regímenes de permisos distintos para el mismo Patrimonio Natural del Estado, lo que debilitaría el control jerárquico del SINAC y abriría la puerta a impugnaciones judiciales por parte de administrados que busquen acogerse a la norma que les resulte más favorable, en perjuicio del interés público y la integridad ambiental.

Transitorio II (Confusión Jurídica): Este transitorio introduce una confusión jurídica peligrosa. La figura de "servicios no esenciales" está regulada exclusivamente a la Ley de Biodiversidad (Art. 39), la cual regula concesiones y contratos (actos bilaterales) para servicios como tiendas o parqueos. Por el contrario, los "permisos de uso" de la Ley Forestal son actos unilaterales y precarios.

Mezclar ambas figuras en un transitorio de una ley de "permisos" sugiere que el legislador pretende tratar el permiso como una contratación administrativa. Esto facilita que, en caso de revocación, el permisionario demande al Estado reclamando derechos contractuales e indemnizaciones por "incumplimiento", desnaturalizando la precariedad que la propia ley dice defender.

Además, este tema ya está regulado en el Art. 39 de la Ley de Biodiversidad, por lo que su inclusión aquí es técnica y jurídicamente improcedente.

Es necesario advertir que el Derecho Transitorio regula supuestos ante un cambio de legislación, la forma en que se aplicará la nueva normativa a personas o situaciones jurídicas existentes a su entrada en vigor, que se verán afectadas por ese cambio y requieren de una contemplación especial, lo que no ocurre en este caso. Las normas que otorgan un plazo para la reglamentación de la ley corresponden a la parte dispositiva. (Dictámenes C-060-99, C-040-2009, C-226-2010, C-167-2017 y PGR-C-170-2023, Opiniones Jurídicas OJ-049-2002 y PGR-OJ-062-2025, entre varios). (PGR-OJ-136-2025)

V. CONCLUSIÓN

De lo anterior, se concluye lo siguiente:

1. La inclusión en el artículo 1 de Parques Nacionales y Reservas Biológicas sin las salvaguardas de la Ley 6084 puede vulnerar el principio de no regresión en materia ambiental.

2. La materia objeto del proyecto ya está reglamentada en el Art. 11 del Reglamento a la Ley Forestal; el proyecto genera duplicidad.

3. Al omitir a SETENA y la capacidad de carga, se relaja el estándar de protección actual (Principio de No Regresión). No se debe legislar eliminando requisitos técnicos (como la viabilidad ambiental) que ya existen en el Reglamento vigente.

4. Se debe revisar cualquier redacción que asimile los permisos a contrataciones de servicios no esenciales para evitar futuras demandas por responsabilidad contractual.

Atentamente,

Heilyn Sáenz Calderón /HSC