Donation of private land for municipal public streetsDonación de terreno privado para calles públicas municipales

Opinion : 248 of 12/17/2025 December 17, 2025 PGR-C-248-2025 Licenciado Cristian Solano Sánchez Deputy General Manager National Institute of Housing and Urbanism Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communication CGG-165-2024 of April 1, 2024, a memorial by which the legal opinion of this Superior Consultative Body is requested on various legal matters of institutional interest.

A. ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION POSED BY OFFICIAL COMMUNICATION CGG-165-2024.

Before responding to the legal matters raised by the Deputy General Manager, it is important to address the admissibility of the consultation.

Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office determines that the power to consult held by public administrations is exercised through their hierarchical bodies. The provision expressly states that "The bodies of the Public Administration, by means of the heads of the different administrative levels, may consult the technical- legal opinion of the Attorney General's Office." Article 25 of the Organic Law of the National Institute of Housing and Urbanism establishes that the Deputy General Manager fulfills two essential functions; they are the substitute body for the General Manager who covers their temporary and permanent absences; in addition, they are a subordinate head who performs the functions that the General Manager and the Board of Directors assign to them. Therefore, in principle, the Deputy General Manager may consult the Attorney General's Office when acting as a substitute for the General Management or when such power has been delegated to them by the General Management or by the Board of Directors.

By official communication CGG-489-2025 of 2025 of October 29, 2025, which is a response to DPB-OFI-10221-2025 of October 28, 2025, the Deputy General Management of the National Institute of Housing and Urbanism specified that the consultation posed by official communication CGG-165-2024 was made during a period of time when the General Manager was on vacation. The Deputy Manager was, at that time, acting as a substitute for their absence. Official communication CGG-489-2025 of 2025 reiterates the institutional interest in the consultation.

Then, it must be noted that the consultation has fulfilled the other formal requirement provided for in article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office; official communication PE-AL-077-2024 of March 15 , 2024, which provides the opinion of the institutional legal advisory service, is attached.

After this, it must be noted that the consultation concerns legal matters falling within the consultative scope of the Attorney General's Office and no specific matters are being consulted.

The consultation, consequently, is admissible.

B. LEGAL MATTERS CONSULTED.

In your official communication CGG-165-2024, the legal opinion of the Attorney General's Office is requested on the following legal matters:

- Can a strip of land belonging to the private domain be opened or declared a "public road" when the motivation for the act arises from the property owner, and not from a local need previously - In relation to the declaration of public utility for a private property issued by the Council to transform it into a public road, must it be accompanied by an opinion from municipal technical personnel that justifies and supports it?; what criteria must be verified in these cases?

- When the declaration or opening of a public road under the mechanism of transfer/donation of a privately owned piece of land (fourth scenario) subsequently triggers the serial subdivision (fraccionamiento) of lots for their urban development, what mechanism must be used to comply with Article 40 of the Urban Planning Law, regarding the transfer of area for public use that must be made for the opening of the public road? If compliance with said provision is not guaranteed, one would be facing an irregular process of urban land transformation from the moment the first property is generated, precisely due to the evasion of the act of transferring public area.

- What is the general procedure and the minimum requirements that a municipality must follow to declare a private property as a public road, through the legal mechanism of transfer or donation?

C. OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE.

C.1 Considerations regarding the delivery of strips of land in the private domain for the constitution of municipal public roads. Donation of public interest. Delivery of private land for the declaration of a public road of the cantonal road network.

Our administrative jurisprudence has examined the scenarios in which municipalities may declare the constitution of new public roads. Opinion PGR-C-058-2022 of March 18, 2022 is transcribed:

Based on what is indicated by Articles 1, 2, 32 and 33 of the General Law on Public Roads (No. 5060 of August 22, 1972), 53, 40 and 56 of the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15 , 1968) and 4 of the Construction Law (No. 833 of November 2, 1949), we have reiterated that Municipalities may declare new public roads, members of the cantonal road network , in the following scenarios: 1) when the land is in the public domain and the requirements corresponding to the change of public domain purpose are met, 2) when the road is delivered by law or in fact to the public service and is not privately owned, 3) when the road is in the private domain but there is a transfer, purchase or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from a development process are received. (Opinions No. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19 , 2020, C-196-2021 of July 2, 2021, PGR-C-231-2021 of August 13, 2021).

Therefore, it is evident that, in certain scenarios, it is possible for a private individual to transfer a portion of the private domain free of charge to constitute a municipal public road. Specifically, these are two types: a) The donation of public utility, and b) The urban development transfer (cesión urbanística). Opinion C-256-2011 of October 21, 2011 is cited in this regard to the effect that, to constitute a public road, on private land, it is necessary that the owner of a private property voluntarily transfer or sell the land to the respective authority, since otherwise the respective expropriation process must be carried out.

In Comparative Law, the donation of public utility is understood as the disposition made inter vivos or by will for the benefit of health, social and medical-social establishments or of public utility, in general. These donations must be authorized by the Senior Institutional Head . If the Senior Head considers that the legatee or the donee organization does not meet the legal requirements of legal capacity to receive donations or that it cannot use the donation in accordance with its statutory purpose, they always have the power not to authorize and, in consequence, not to receive the donation. (See Article 910 of the French Civil Code and Legal Opinion PGR-OJ-137-2025 of September 1, 2025) Although the donation of public utility is a liberality of the private donor, its acceptance must respond to a public purpose. It is up to the donee administration to assess and determine whether the donation responds to a public interest. For example, if a private individual, whether a natural or legal person, proposes to donate land to constitute a public road, it is up to the administration to determine whether or not to accept it and whether it is appropriate, in accordance with the public interest, to constitute a public road in the area. It must be insisted that in the case of the cantonal road network, it is up to the municipality to open and close roads, as well as to rectify their layout. In this regard , Article 53 of the Urban Planning Law is transcribed:

Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close roads, as well as to rectify their layout.

The municipality or the institute will negotiate with the owners of the properties subject to remodeling, what corresponds to the redistribution of lots, to arrange by agreement the way to relocate them within the same zone, move them to another and make compensations in money or in kind. If there is no agreement, the provisions of article 69 may be followed.

On the other hand, the urban development transfer (cesión urbanística) is one of the unavoidable obligations that must be fulfilled by the owner, for land to be subdivided or developed. The urban development transfer requires the owner to deliver, obligatorily and free of charge, to the Public Administration all the land that is necessary to make road improvements, create open spaces and green zones and other public facilities of a local nature that urban planning requires for land to be buildable and/or developable.

Thus, it is clear that it is valid for a private individual to offer as a donation land or a strip of land to a municipality to declare the constitution of a public road. However, it is up to the municipality, through the Municipal Council, to determine the existence of a public interest and decide whether or not to accept the donation. In no way can it be interpreted that the mere fact that a private individual donates land to constitute a public road implies that the administration, particularly the local government, is bound or obliged to open a public road. On this point, it is appropriate to transcribe, as relevant, the ruling of the Constitutional Chamber No. 5181-2001 of 9:37 a.m. on June 15, 2001:

"Indeed, the so-called donation of roads is not an act of disposal of the patrimony that the appellant could freely make, but rather a legal burden that derives from the legal instruments in force and applicable on so-called urban control. The Construction Law, first, and then the Urban Planning Law, extensively and completely, regulate the process of growth of urban centers, by means of so-called urban planning schemes and specifically, on partial plans, which are those implemented with the construction of developments and subdivisions (fraccionamientos). In these cases, it is not that the interested party, owner of the lands, agrees or does not agree to donate the public roads to the local governments; it is an urban development burden that is unavoidable and from this perspective, the amparo is absolutely inappropriate and must be declared without merit. For greater abundance, it is important to say that what was done by the municipal authorities, regarding revoking and nullifying the legal effects of the agreement of the Municipal Council that accepted the donation of the roads, turned out to be a necessity not only legal, but environmental and as such, that concerns the entire community, since in this matter what is represented is the interest of all the inhabitants of the municipality and because they are the owners, in the strict sense, of the public goods delivered to the public services, as an integral part of the right to the orderly, healthy and balanced growth of population centers. With the nullity of the agreement, what the Local Government has done is to return to the scope of urban legality that is absolutely obligatory for it and from which it cannot be separated, not even with an agreement of the Council, as highlighted by the Director of Urbanism of the Municipality in their report of November 4, 1998." C.2 The declaration of the opening of public roads is an act that responds to technical criteria.

The opening of a public road by local governments is an administrative action regulated in Articles 4 of the Construction Law; in numerals 31 and 33 of the General Law on Public Roads; and in numeral 53 of the Urban Planning Law.

The Construction Law grants municipalities the competence to constitute and create public roads destined for free transit. Public roads are goods of the public domain and for common use destined for public service transit, as well as for vehicular and pedestrian transit. Articles 31 and 33 of the General Law on Public Roads grant attributions in matters of defense measures against the closure of public roads and to order their reopening. Article 53 of the Urban Planning Law grants the competence to municipalities to open and close roads of the cantonal road network, as well as to rectify their layout.

Law No. 9329 of October 15, 2015, Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, indicates that it is up to the municipalities to plan, program, design, administer, finance, execute and control their construction, conservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession and operation of the cantonal road network. This competence is full and exclusive. The constitution of a cantonal public road must respond to a design, a program and a planning process. The opening of a public road is not an act that should respond to a mere private interest.

The creation or constitution of a public road of the cantonal road network is not a random act. It is an action that must respond to a design and planning. It is an act that must have a technical foundation. Opinion C-287-2017 of December 7, 2017 is cited in this regard:

"Then, the declaration of public roads must observe the technical specifications that ensure the optimal free transit of the inhabitants, and that is contained in the regulations of a national nature and the regulatory plan, or in its absence, the Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the INVU (Law 4240, articles 36 and 40; Decree 40139; Reglamento de Fraccionamientos of the INVU, article II.2.1; Administrative Appeals Tribunal, ruling 175-2009-III; pronouncements C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 and C-36-2016)." Executive Decree No. 44263 of September 19, 2023, Reglamento para definir caminos públicos, su clasificación y codificación, defines the declaration of the opening of a public road in the following manner: it is the administrative act by which the Municipalities grant recognition of the public character to a road, which already has its condition as a public domain good, for its incorporation into the Road Registry.

Executive Decree No. 44263 limits municipal discretion regarding issuing a declaration of the opening of a public road. Article 10 of the Decree provides for the existence of a Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica. The cited provision establishes that in the exercise of technical stewardship, the Ministry of Public Works and Transportation through the Sectoral Planning Secretariat shall formulate, after prior consultation with the Local Governments, the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) Ministry of Housing and Human Settlements (MIVAH), the Federated College of Engineers and Architects (CFIA) or other entities competent by reason of subject matter, a nationally applicable instrument that considers real estate and residential development, planned to standardize the procedure for the declaration of public roads, throughout the national territory by the local governments. The protocol seeks to minimize the impact of urban expansion on the transportation network, guaranteeing the connectivity of populations and the adequate inventory and maintenance of cantonal roads.

Municipal discretion in matters of declaring the opening of public roads is limited by technical considerations. It must respect the protocol for the declaration of public roads that considers Real Estate and Residential Development and seeks to minimize the impact of urban The agreement of the Municipal Council that eventually decrees a declaration of the opening of a public road must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act is in accordance with the Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, in addition it must provide technical criteria that justify the existence and necessity of the public road.

C.3 The urban development transfer (cesión urbanística) is an instrument of the urban planning process. Legal effects of the urban development approval visa. Legal irregularity of the transfer accepted without the development or subdivision (fraccionamiento) procedure having started.

The urban development transfer (cesión urbanística) is one of the unavoidable obligations that the developer must fulfill for land to be subdivided or developed. The urban development transfer requires the developer to deliver, obligatorily and free of charge, to the Public Administration all the land that is necessary to make road improvements, create open spaces and green zones and other public facilities of a local nature that urban planning requires for land to be buildable and/or developable In ruling No. 36175-2024 of 9:30 a.m. on December 4, 2024, the Constitutional Chamber conceptualizes the urban development transfer in the following terms:

"It is, in sum, what the Attorney General's Office recalls is called an urban development transfer (cesión urbanística), which, by definition, is free of charge and obligatory, a burden that must be assumed by the landowner, when their property becomes developable and, therefore, acquires more value. By virtue of the principle of equitable distribution, said obligatory transfer must be made in favor of the Administration." The urban development transfer is a burden that the landowner must assume, when their property passes to be developable. A property is developable once the so-called subdivision (fraccionamiento) or development procedure concludes.

The legal procedure for the subdivision (fraccionamiento) or development of a property begins with the so-called act of the approval visa (visado). The visa is the enabling act of the development and subdivision (fraccionamiento) process. Article 33 of the Urban Planning Law provides that for all subdivision (fraccionamiento) of land or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, it shall be indispensable to have previously approved, in the authorized municipal office, the plan indicating the location and area of the resulting portions and that, in addition, the notary or authorizing public official, certifies in the act of issuance or granting of the respective document, that the division coincides with that expressed in said plan.

The approval visa (visado) of the subdivision (fraccionamiento) or development plan is the enabling legal act of the subdivision (fraccionamiento) procedure. Article 33, final part, provides that Subdivisions (Fraccionamientos) made by private document, as with public documents, shall be deemed ineffective if they lack the notarial or municipal certification regarding the preexistence of the approved plan.

In accordance with Article 34 of the Urban Planning Law, the National Registry must suspend the registration of documents, concerning the subdivision (fraccionamiento) of properties included in urban districts, that do not have the municipal urban development approval visa.

The urban development approval visa is an administrative act of urban control through which it is materially verified that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations governing planning and territorial ordering. The ruling of the First Chamber No. 748-2017 of 3:05 p.m. on June 22, 2017 is transcribed, as relevant:

"For this Deciding Body, the subdivision or division of the land stands as a first step within the urban development process, which is why, from a present and future planning vision , it must be controlled from the request for the municipal visa (visado), through full compliance with the requirements established for that purpose. Through the referred visa (visado), each Local Government is responsible for materially verifying that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations governing planning and territorial ordering, therefore, it is reiterated, for its obtaining the requirements or conditions established by urban planning regulations must be met. Upon understanding it so, the majority of the Tribunal, the appellant is not correct in the grievance they allege, so that , the charge shall be dismissed." Therefore, it is inconsistent with the legal system for a municipality to accept an urban development transfer (cesión urbanística) at a time even before the so-called urban development approval visa has been granted to a development or subdivision (fraccionamiento) project. The burden that the urban development transfer implies only comes into legal existence once the local administration has approved (visado) a development or subdivision (fraccionamiento) project. It is legally irregular for an urban development transfer to materialize, much less for it to be accepted by the local government, without even the act of approval visa (visado) of the development or subdivision (fraccionamiento) project having been issued.

From a careful reading of Article 40 of the Urban Planning Law, it follows that the urban development transfer (cesión urbanística) only applies when there is an approved development or subdivision (fraccionamiento) project . It is irregular for the urban development transfer itself to trigger the development process. Only the person who is already a subdivider (fraccionador) or developer is obligated to the urban development transfer.

Article 40.- Every subdivider of lands located outside the quadrant of cities and every developer shall transfer free of charge for public use both the areas destined for roads and those corresponding to parks and community facilities; what is to be transferred for the last two concepts shall be determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to subdivide or develop, which may range between five percent and twenty percent, according to the average size of the lots, the intended land use and the regulations on this matter. No notwithstanding the above, the sum of the lands that must be transferred for public roads, parks and community facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the land to subdivide or develop. Likewise, the obligation to transfer areas for parks and community facilities is exempted for simple subdivisions of parcels in previously developed areas. No less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding paragraph shall be applied unavoidably to park use, but reserving firstly from that third the necessary space or spaces for a playground or playgrounds, in a proportion that is not less than ten square meters per family; the areas for playgrounds shall not be accepted if the subdivider or developer has not properly prepared them, including their grassing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage or the remainder thereof available after covering the park needs, shall serve to install community facilities initially proposed by the subdivider or developer or later in their absence by the purchasers of lots, but which in any case must be defined by the Municipality. Areas usable for community facilities may only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community is thereby obtained. With the exception of rights of way for highways that must be transferred to the State, in accordance with the above provision, the other areas for public use shall be transferred to the benefit of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions be transferred directly to the state entities responsible for establishing in the same the services or facilities of their respective competence, in concordance with the provisions of the immediately preceding paragraph.

Corollary of the foregoing; it is not appropriate for a municipality to accept an urban development transfer (cesión urbanística) without even having granted an approval visa (visado) for a specific project. In this way, a correct exercise of urban control is guaranteed.

Nor would it be appropriate for the acceptance by a municipality of a property donation to be the act of initiation of a development process. Again, the development process requires, beforehand, the issuance of an enabling act that is the urban development approval visa (visado). The ruling No. 748-2017 of 3:05 p.m. on June 22, 2017 is transcribed again:

Upon examining the transcribed norms, this Chamber considers that the majority of the Tribunal is correct in concluding on the existence of a single type of municipal visa (visado), which must be obtained for all subdivision (fraccionamiento), whether simple or for development. Neither the LPU nor the Reglamento a la LCN categorize municipal visas (visados) into cadastral and constructive, as the plaintiff erroneously interpreted in the agreement in dispute, such normative bodies regulate only the necessity of the municipal visa (visado), for the subdivision (fraccionamiento) of land or properties located in urban districts and other areas subject to urban control, regardless of the purpose for which it is requested. Outside of that scenario, it is not possible to make a distinction where the norms do not. See, the only differentiation established in the LPU and in the referred Reglamento is regarding the type of subdivision (fraccionamiento) to be carried out, that is: a simple segregation facing a public road or, for development, however, in both cases it becomes necessary to have the visa (visado) of the respective Municipality, for which the requirements determined for each subdivision (fraccionamiento) in the urban legal system must be met (including, of course, Regulatory Plans and Urban Development Regulations issued for their due observance). Bear in mind, the true meaning of the legal and regulatory provisions in question (articles 1, 32, 33, 36 and 38 of the LPU, 79, 81 and 82 of its Reglamento) is to achieve integral urban planning, which entails a concatenated development process , aimed at promoting the safety, health and well-being of the community (numeral 1 of the LPU). A development process in which, it is worth highlighting, every subdivision (fraccionamiento) is intimately linked to aspects pertaining to land use, population density, zoning, building coefficients, among others. No type of subdivision (fraccionamiento) is an end in itself, urban development must go hand in hand with the planning process, therefore, any transformation or division of the land is subject, from its creation, to urban development limitations, established through regulatory plans and other applicable regulations (called: LPU, Reglamento a la LCN, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, etc.), in order to protect superior public interests, among them: environment, health, safety, ornamentation and well-being of the inhabitants (canons 45, 46, 50 and 169 of the Carta Magna). The LPU, in development of constitutional numeral 169, grants Municipalities the competence to plan and control urban development, within the limits of their territory. This urban control, without a doubt, is born from the granting of the visa (visado), which is requested prior to the registration of a plan in the National Cadastre, so that once registered it can promote the creation of a new property, which from that moment must be inserted into a general urban planning scheme, in compliance with the legal system that governs the matter, as the Trial Judges reasoned. For this Deciding Body, the subdivision (fraccionamiento) or division of the land stands as a first step within the urban development process, which is why, from a present and future planning vision, it must be controlled from the request for the municipal visa (visado), through full compliance with the requirements established for that purpose. Through the referred visa (visado), each Local Government is responsible for materially verifying that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations governing planning and territorial ordering, therefore, it is reiterated, for its obtaining the requirements or conditions established by urban planning regulations must be met. Upon understanding it so, the majority of the Tribunal, the appellant is not correct in the grievance they allege, so that , the charge shall be dismissed.

C.4 The Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica must define the requirements that must be met in order to declare a public road from a donation of public utility.

Executive Decree No. 44263 of September 19, 2023 limits municipal discretion in order to issue a declaration of opening of a public road. This limitation is the result of the exercise of the steering power (poder de rectoría) held by the Ministry of Public Works and Transport in matters of road infrastructure (See article 10.a of Executive Decree No. 40137 of December 12, 2016). Article 10 of Decree No. 44263 provides for the existence of a Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, which is technically binding on municipalities. The Municipal Council agreement that eventually decrees a declaration of opening of a public road must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act conforms to the Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, and must also provide technical criteria justifying the existence and necessity of the public road.

Subsequently, it is clear that it is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport, through the Protocol for the declaration of public roads of the Cantonal Road Network, to define the requirements that must be met in order to declare a public road based on a donation of public utility.

D. CONCLUSIONS.

Based on all the foregoing, it is concluded:

- Although the donation of real property in favor of a local government is a liberality of the private donor, its acceptance, by the respective Municipality, must respond to a public purpose. It is the responsibility of the donee administration to assess and determine whether the donation responds to a public interest. For example, if an individual, whether a natural or legal person, proposes to donate land to constitute a public street, it is the responsibility of the administration to determine whether or not to accept it and whether, in accordance with the public interest, it is appropriate to constitute a public street in the area.

- In no way can it be interpreted that the mere fact that an individual donates land to constitute a public road implies that the administration, particularly the local government, is bound or obliged to open a public street.

- The creation or constitution of a public road of the cantonal road network is an act that must have a technical basis. It is an action that must respond to a design and planning.

- The Municipal Council agreement that eventually decrees a declaration of opening of a public road must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act conforms to the Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, and must also provide technical criteria justifying the existence and necessity of the public road.

- The urban transfer (cesión urbanística) only applies when there is an approved development or subdivision (fraccionamiento) project. It is irregular for the urban transfer (cesión urbanística) to instead trigger the development or subdivision (fraccionamiento) process. It is not appropriate for a municipality to accept an urban transfer (cesión urbanística) without a specific project having even been granted an approval visa. In this way, proper exercise of urban control is guaranteed.

- Nor would it be appropriate for the acceptance by a municipality of a real property donation to be the initiating act of a development process. Again, the development procedure requires, beforehand, the issuance of an enabling act, which is the urban approval visa.

- It is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport, through the Protocol for the declaration of public roads of the Cantonal Road Network, to define the requirements that must be met in order to declare a public road based on a donation of public utility.

Sincerely,

Jorge Oviedo Alvarez Procurador Director Dirección de Derecho Público

Dictamen : 248 del 17/12/2025 17 de diciembre de 2025 PGR-C-248-2025 Licenciado Cristian Solano Sánchez Subgerente General Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta a su oficio CGG-165-2024 de 1 de abril de 2024, memorial a través del cual se requiere el criterio jurídico de este Órgano Superior Consultivo sobre diversas cuestiones jurídicas de interés institucional.

A. ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA POR OFICIO CGG-165-2024.

De previo a responder las cuestiones jurídicas planteadas por el Sub Gerente General, importa referirse a la admisibilidad de la consulta.

El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República determina que la facultad de consultar que tienen las administraciones públicas la ejercen a través de sus órganos jerárquicos. La norma expresamente dispone que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico- jurídico de la Procuraduría”.

El artículo 25 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo establece que el Subgerente General cumple dos funciones esenciales; es el órgano suplente del Gerente General que cubre sus ausencias temporales y permanentes; además es un titular subordinado que desempeña las funciones que el Gerente General y la Junta Directiva le asignen. Luego, en principio, el Subgerente General puede consultar a la Procuraduría cuando se encuentre en suplencia de la Gerencia General o cuando dicha facultad le haya sido delegada por la Gerencia General o por la Junta Directiva.

Por oficio CGG-489-2025 de 2025 de 29 de octubre de 2025, que es respuesta al DPB-OFI-10221-2025 del 28 de octubre de 2025, la Subgerencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo precisó que la consulta planteada por oficio CGG-165-2024, se realizó durante un período de tiempo en que el Gerente General se encontraba disfrutando de sus vacaciones. El Subgerente estaba, en aquel momento, supliendo su ausencia. En el oficio CGG-489-2025 de 2025 se reitera el interés institucional en la consulta.

Luego, debe indicarse que la consulta ha cumplido con el otro requisito formal previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General; se adjunta el oficio PE-AL-077-2024 de 15 de marzo de 2024 que el criterio de la asesoría legal institucional.

Después debe indicarse que la consulta versa sobre cuestiones jurídicos comprendidos dentro del ámbito consultivo de la Procuraduría General y no se consultan asuntos concretos.

La consulta, por consecuencia, es admisible.

B. CUESTIONES JURÍDICAS CONSULTADAS.

En su oficio CGG-165-2024 se solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General sobre las siguientes cuestiones jurídicas:

- ¿Puede abrirse o declararse “calle pública” una franja de terreno de dominio privado, cuando la motivación del acto surja de la persona propietaria, y no de una necesidad local manifestada previamente por parte de la municipalidad?

- En relación con la declaratoria de utilidad pública de un inmueble privado que emite el Concejo para transformarlo en calle pública, ¿debe acompañarse de un criterio del personal técnico municipal que la justifique y respalde?; ¿qué criterios deben verificarse en estos casos?

- Cuando la declaratoria o apertura de una calle pública bajo el mecanismo de cesión/donación de un terreno propiedad privada (cuarto supuesto), desencadene posteriormente el fraccionamiento serial de lotes para su aprovechamiento urbano, ¿qué mecanismo debe utilizarse para dar cumplimiento al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, en cuanto a la cesión de área para uso público que debe hacerse por la apertura de la calle publica? De no garantizarse el cumplimiento de dicha disposición, se estaría ante un proceso irregular de transformación de suelo urbano desde el momento que se genere el primer predio, precisamente por la evasión del acto de ceder área pública.

- ¿Cuál es el procedimiento general y los requisitos mínimos que debe acatar una municipalidad para declarar un bien privado como calle pública, a través del mecanismo legal de cesión o donación?

C. CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

C.1 Consideraciones sobre la entrega de franjas de terreno de dominio privado para la constitución de calles públicas municipales. Donación de interés público. Entrega de un terreno privado para la declaración de un camino público de la red vial cantonal.

En nuestra jurisprudencia administrativa se han examinado los supuestos en que las municipalidades pueden declarar la constitución de nuevas vías públicas. Se transcribe el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022:

Con base en lo señalado por los artículos 1°, 2°, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), 53, 40 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) y 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas, integrantes de la red vial cantonal, en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021, PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).

Luego, es evidente que, en determinados supuestos, cabe la posibilidad de que un particular ceda de forma gratuita una porción de dominio privado para constituir una vía pública municipal. Concretamente, se trata de dos especies: a) La donación de utilidad pública, y b) La cesión urbanística. Se cita al respecto el dictamen C-256-2011 de 21 de octubre de 2011 en el sentido de que, para constituir una calle pública, en terreno privado, es necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.

En el Derecho Comparado, se entiende que la donación de utilidad pública es la disposición hecha entre vivos o por testamento en beneficio de establecimientos de salud, sociales y médico-sociales o de utilidad pública, en general. Estas donaciones deben ser autorizadas por el Jerarca Superior institucional. Si el Jerarca Superior considera que el legatario o la organización donataria no cumple los requisitos legales de capacidad legal para recibir donaciones o que no puede utilizar la donación conforme a su finalidad estatutaria, tiene siempre la potestad de no autorizar y por consecuencia, no recibir la donación. (Ver artículo 910 del Código Civil Francés y la Opinión Jurídica PGR-OJ-137-2025 de 1 de setiembre de 2025) Aunque la donación de utilidad pública sea una liberalidad del donante privado, su aceptación debe responder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública. Debe insistirse en que tratándose de la red vial cantonal corresponde a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. Se transcribe, al respecto, el artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana:

Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado.

La municipalidad o el instituto gestionarán con los propietarios de los inmuebles sujetos a remodelación, lo correspondiente a redistribución de lotes, para arreglar por convenio el modo de reubicarles dentro de la misma zona, trasladarles a otra y efectuar compensaciones en dinero o en especie. De no haber acuerdo, podrá estarse a lo dispuesto en el artículo 69.

De otro lado, la cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el propietario, para que un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al propietario entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo que sea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras dotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea edificable y/o urbanizable.

Así es claro que es válido que un particular ofrezca en donación un terreno o una franja de terreno a una municipalidad para declarar la constitución de un camino público. Sin embargo, corresponde a la municipalidad, a través del Concejo Municipal, determinar la existencia de un interés público y decidir aceptar o no la donación. De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública. Sobre este punto, conviene transcribir, en lo conducente, el voto de la Sala Constitucional N.° 5181-2001 de las 9:37 horas del 15 de junio de 2001:

“En efecto, la llamada donación de las calles, no es un acto de disposición del patrimonio que pudiera hacer libremente el recurrente, sino una carga legal que se deriva de los instrumentos legales vigentes y aplicables sobre el llamado control urbanístico. La Ley de Construcciones, primero, y luego la Ley de Planificación Urbana, de manera extensa y completa, regulan el proceso de crecimiento de los centros urbanos, por medio de los llamados planes de ordenamiento urbano y específicamente, sobre los planes parciales, que son los que se instrumentan con la construcción de urbanizaciones y fraccionamientos. En estos casos, no es que el interesado, dueño de las tierras, está de acuerdo o no con donar las vías públicas a los gobiernos locales; se trata de una carga urbanística que es ineludible y desde esta perspectiva, el amparo resulta absolutamente improcedente y debe ser declarado sin lugar. A mayor abundamiento, resulta importante decir que lo actuado por las autoridades municipales, en torno a revocar y dejar sin efectos jurídicos el acuerdo del Concejo Municipal que aceptó la donación de las calles, resultaba ser una necesidad no solo jurídica, sino ambiental y como tal, que atañe a toda la comunidad, puesto que en esta materia lo que está representado es el interés de todos los habitantes del municipio y porque son ellos los dueños, en sentido estricto, de los bienes públicos entregados a los servicios públicos, como parte integral del derecho al crecimiento ordenado, sano y equilibrado de los centros de población. Con la nulidad del acuerdo, lo que ha hecho el Gobierno Local, es regresar al ámbito de legalidad urbana que le es absolutamente obligatorio y del que no puede separarse, ni aun con un acuerdo del Concejo, como lo resaltó el Director de Urbanismo de la Municipalidad en su informe del 4 de noviembre de 1998.” C.2 La declaratoria de apertura de caminos públicos es un acto que responde a criterios técnicos.

La apertura de un camino público por parte de los gobiernos locales, es una actuación administrativa regulada en los artículos 4 de la Ley de Construcciones; en los numerales 31 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos; y en el numeral 53 de la Ley de Planificación Urbana.

La Ley de Construcciones otorga una competencia a las municipalidades para constituir y crear vías públicas destinadas al libre tránsito. Las vías públicas son bienes de dominio público y de uso común destinados al tránsito de servicio público, así como al vehicular y al peatonal. Los artículos 31 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos otorgan atribuciones en materia de medidas de defensa contra el cierre de vías públicas y para ordenar su reapertura. El artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana otorga la competencia a las municipalidades para abrir y cerrar calles de la red vial cantonal, así como rectificar su trazado.

La Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, indica que corresponde a las municipalidades planear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción, conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y operación de la red vial cantonal. Esta competencia es de forma plena y exclusiva. La constitución de una vía pública cantonal debe responder a un diseño, a un programa y un proceso de planificación. La apertura de un camino público no es un acto que deba responder a un mero interés privado.

La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal no es un acto azaroso. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación. Es un acto que debe tener una fundamentación técnica. Se cita al respecto, el dictamen C-287-2017 de 7 de diciembre de 2017:

“Entonces, la declaratoria de las vías públicas ha de observar las especificaciones técnicas que aseguren el óptimo libre tránsito de los habitantes, y que contiene la normativa de carácter nacional y el plan regulador, o en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40; Decreto 40139; Reglamento de Fraccionamientos del INVU, artículo II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto 175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 y C-36-2016).” El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023, Reglamento para definir caminos públicos, su clasificación y codificación, define la declaratoria de apertura de camino público de la siguiente forma: es el acto administrativo mediante el cual las Municipalidades otorgan el reconocimiento del carácter público a una vía, que ya tiene su condición de bien de dominio público, para su incorporación en el Registro Vial.

El Decreto Ejecutivo N.° 44263 limita la discrecionalidad municipal en orden emitir una declaratoria de apertura de camino público. El artículo 10 del Decreto prevé la existencia de un Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica. La norma de cita establece que en el ejercicio de la rectoría técnica, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes a través de la Secretaría de Planificación Sectorial formulará previa consulta con los Gobiernos Locales, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos (MIVAH), el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) u otros entes competentes en razón de la materia), un instrumento de aplicación nacional que considere el desarrollo inmobiliario y residencial, planificado para estandarizar el procedimiento en la declaratoria de caminos públicos, en el territorio nacional por parte de los gobiernos locales. El protocolo busca minimizar el impacto de la expansión urbana en la red de transporte, garantizando la conectividad de las poblaciones y el adecuado inventario y mantenimiento de las vías cantonales.

La discrecionalidad municipal en materia de declaratoria de apertura de caminos públicos está limitada por la técnica. Debe respetar el protocolo para la declaratoria de caminos públicos que considera el Desarrollo inmobiliario y residencial y busca minimizar el impacto de la expansión urbana.

El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

C.3 La cesión urbanística es un instrumento del proceso planificador urbanístico. Efectos jurídicos del visado urbanístico. Irregularidad jurídica de la cesión aceptada sin que haya iniciado el procedimiento de urbanización o fraccionamiento.

La cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el urbanizador, para que un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al urbanizador o desarrollador entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo que sea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras dotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea edificable y/o urbanizable En el voto N.° 36175-2024 de las 9:30 horas del 4 de diciembre de 2024, la Sala Constitucional conceptualiza la cesión urbanística en los siguientes términos:

“Se trata, en suma, de lo que la Procuraduría General de la República recuerda se denomina una cesión urbanística, que, por definición, es gratuita y obligatoria, una carga que debe asumir el titular del suelo, cuando su propiedad pasa a ser urbanizable y, por tanto, adquiere más valor. En virtud del principio de equidistribución, se debe realizar dicha cesión obligatoria a favor de la Administración.” La cesión urbanística es una carga que debe asumir el titular del suelo, cuando su propiedad pasa a ser urbanizable. Una finca es urbanizable una vez que concluye el denominado procedimiento de fraccionamiento o urbanización.

El procedimiento jurídico de fraccionamiento o urbanización de una propiedad inicia con el denominado acto de visado. El visado es el acto habilitante del proceso de urbanización y fraccionamiento. El artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana dispone que para todo fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el plano que indique la situación y cabida de las porciones resultantes y que, además, el notario o funcionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento respectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.

El visado del plano del fraccionamiento o urbanización es el acto jurídico habilitante del procedimiento de fraccionamiento. El artículo 33, parte in fine, dispone que Los fraccionamientos que se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces si carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.

De conformidad con el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, el Registro Nacional debe suspender la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos urbanos, que no cuenten con el visado urbanístico municipal.

El visado urbanístico es un acto administrativo de control urbanístico a través del cual se comprueba materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio. Se transcribe, en lo conducente, el voto de la Sala Primera N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:

“Para este Órgano Decisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso dentro del proceso urbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y futura, ha de ser controlado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se encarga de comprobar materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su obtención han de cumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al entenderlo así la mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de manera que, corresponderá desestimar el cargo.” Luego, es incongruente con el ordenamiento jurídico que una municipalidad acepte una cesión urbanística en un momento previo incluso a que se haya otorgado el denominado visado urbanístico a un proyecto urbanizador o de fraccionamiento. La carga que implica la cesión urbanística solamente nace a la vida jurídica una vez que la administración local ha visado un proyecto urbanizador o de fraccionamiento. Es irregular jurídicamente que se concrete una cesión urbanística, mucho menos que sea aceptada por el gobierno local, sin que se haya emitido, siquiera, el acto de visado del proyecto urbanizador o de fraccionamiento.

De una lectura sosegada del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana se desprende que la cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso urbanizador. Solamente está obligado a la cesión urbanística quien es ya fraccionador o urbanizador.

Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo urbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las correspondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se determinará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a fraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según el tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No obstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y facilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del terreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y facilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas. No menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo anterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese tercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no sea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán ser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su enzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o el remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque, servirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o urbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la Municipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio para la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al Estado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a favor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones sean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo inmediato anterior.

Corolario de lo anterior; no es procedente que una municipalidad acepte una cesión urbanística sin que se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se garantiza un correcto ejercicio del control urbanístico.

Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de inmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador requiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico. Se transcribe, nuevamente, el voto N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:

Al examinar las normas trascritas, estima esta Cámara, lleva razón la mayoría del Tribunal al concluir sobre la existencia de un solo tipo de visado municipal, el cual debe obtenerse para todo fraccionamiento, sea este simple o para urbanización. Ni la LPU ni el Reglamento a la LCN categorizan los visados municipales en catastrales y constructivos, como erróneamente interpretó la actora en el acuerdo en disputa, tales cuerpos normativos regulan únicamente la necesidad del visado municipal, para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, independientemente de la finalidad para la cual se solicita. Fuera de ese supuesto, no es dable hacer distinción donde las normas no lo hacen. Véase, la única diferenciación establecida en la LPU y en el referido Reglamento lo es respecto al tipo de fraccionamiento a realizar, sea: una simple segregación frente a vía pública o, para urbanización, empero, en ambos casos deviene necesario contar con el visado de la Municipalidad respectiva, para lo cual han de cumplirse los requisitos determinados para cada fraccionamiento en el ordenamiento jurídico urbanístico (incluido, claro está, Planes Reguladores y Reglamentos de Desarrollo Urbano emitidos para su debido acatamiento). Téngase en cuenta, el verdadero sentido de las disposiciones legales y reglamentarias cuestionadas (artículos 1°, 32, 33, 36 y 38 de la LPU, 79, 81 y 82 de su Reglamento) es lograr una planificación urbana integral, la cual conlleva un proceso de desarrollo concatenado, tendiente a procurar la seguridad, salud y bienestar de la comunidad (ordinal 1° de la LPU). Proceso de desarrollo en el cual, valga destacar, todo fraccionamiento se encuentra íntimamente ligado a aspectos atinentes al uso del suelo, densidad poblacional, zonificación, coeficientes de edificabilidad, entre otros. Ningún tipo de fraccionamiento es un fin en sí mismo, el desarrollo urbano tiene que ir de la mano con el proceso de planificación, por ello, cualquier trasformación o división de la tierra se encuentra sometido, desde su creación, a limitaciones urbanísticas, establecidas mediante planes reguladores y demás normativa aplicable (llámese: LPU, Reglamento a la LCN, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, etc), a fin de tutelar intereses públicos superiores, entre ellos: ambiente, salud, seguridad, ornato y bienestar de los habitantes (cánones 45, 46, 50 y 169 de la Carta Magna). La LPU, en desarrollo del numeral 169 constitucional, otorga a las Municipalidades competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio. Ese control urbanístico, sin duda, nace desde el otorgamiento del visado, el cual se solicita de forma previa a la inscripción de un plano en el Castrato Nacional, para que una vez inscrito pueda promover la creación de un nuevo inmueble, el cual desde ese momento tiene que insertarse a un esquema general de planificación urbana, en acatamiento del ordenamiento jurídico que rige la materia, tal y como razonaron los Jueces de Instancia. Para este Órgano Decisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso dentro del proceso urbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y futura, ha de ser controlado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se encarga de comprobar materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su obtención han de cumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al entenderlo así la mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de manera que, corresponderá desestimar el cargo.

C.4 El Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica debe definir los requisitos que deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023 limita la discrecionalidad municipal en orden emitir una declaratoria de apertura de camino público. Esta limitación es resultado del ejercicio poder de rectoría que tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en materia de vialidad (Ver artículo 10.a del Decreto Ejecutivo N.° 40137 de 12 de diciembre de 2016) El artículo 10 del Decreto N.° 44263 prevé la existencia de un Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica que vincula en lo técnico a las municipalidades. El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

Luego, es claro que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del Protocolo para la declaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos que se deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

D. CONCLUSIONES.

Con fundamento en todo lo expuesto, se concluye:

- Aunque la donación de un bien inmueble a favor de un gobierno local, sea una liberalidad del donante privado, su aceptación, por parte de la respectiva Municipalidad, debe responder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública.

- De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública.

- La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal es un acto que debe tener fundamentación técnica. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación.

- El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.

- La cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso urbanizador o de fraccionamiento. No es procedente que una municipalidad acepte una cesión urbanística sin que se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se garantiza un correcto ejercicio del control urbanístico.

- Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de inmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador requiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico.

- Corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del Protocolo para la declaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos que se deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.

Atento, se despide, Jorge Oviedo Alvarez Procurador Director Dirección de Derecho Público