Recording sessions of TSE internal institutional committeesGrabación de sesiones de las comisiones institucionales internas del TSE

Opinion : 241 of 15/12/2025 December 15, 2025 PGR-C-241-2025 Señora Eugenia María Zamora Chavarría Magistrada Presidenta Tribunal Supremo de Elecciones Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter No. TSE-1735-2024 of August 20, 2024, in which you inform us of the agreement reached by the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), through article five of ordinary session No. 86-2024, held that same August 20, by virtue of which it requests the technical legal opinion of this higher consultative body regarding the audio and video recording of the sessions of collegiate bodies on the occasion of the reform made by the Law to improve the budgetary control process, through the correction of normative deficiencies and practices of the public administration, (No. 10053 of October 25, 2021) to Articles 50 and 56 of the Ley General de la Administración Pública (No. 6227, of May 2, 1978) –hereinafter, LGAP–.

Specifically, the following questions are formulated:

1.- Is it mandatory to record in audio and video, as well as to digitally back up, the ordinary and extraordinary sessions of internal institutional commissions, whether in-person or virtual, that are formed within an institution?

2.- In the event that the answer to the previous consultation is affirmative, does this directive apply only to institutional commissions that, by their nature, prepare agreements for the decision-making bodies of the institution, or does it also cover all commissions formed within the Administration?

For the purpose of complying with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 of September 27, 1982), the legal opinion rendered through official letter No. DL-362-2024 of August 12, 2024, from the Legal Department of the TSE, was attached to the previous request, in which, after referring to the general aspects of collegiate bodies in the Public Administration regarding their formation and operation, as well as the legal nature of these, it alludes to the constitutional principles of publicity and transparency that govern it, to focus on the reform made by the cited Law No. 10053 to Articles 50, 56, and 271 of the LGAP, but without mentioning the most recent modification made by the Law that Authorizes the holding of virtual sessions for collegiate bodies of the Public Administration (No. 10379 of October 2, 2023) to the same Articles 50 and 56. It then addresses the concept and functions of the so-called institutional commissions of the TSE –a notion that will be examined later– to conclude that, even though the aforementioned reform made by Law No. 10053 does not clarify whether all commissions of this type formed within it must comply with the requirement of making audio and video recordings of their sessions or only those that by their nature have a preparatory character for the agreements that the decision-making bodies of the TSE may eventually order (the case of the Tribunal's own plenary or its Consejo de Directores), “these collegiate bodies must also conform to what is established by the reform to the Ley General de la Administración Pública that prescribes the mandatory nature of implementing the audio and video recording modality in the sessions they hold in the exercise of their functions, which would fall upon the officials designated as coordinators or secretaries of these commissions, according to their structure.” A. THE SCOPE OF THE PROVISIONS IN NUMERALS 50 AND 56 OF THE LGAP FOR COLLEGIATE BODIES OF THE PUBLIC ADMINISTRATION As is evident from the questions posed, the interest of the honorable consulting institution basically consists of determining whether the obligation to record in audio and video the sessions of collegiate bodies is extendable to all institutional commissions of the TSE or only to some of them (those that “prepare agreements for the decision-making bodies of the institution”).

Hence, both the consultation letter and the legal opinion focus on the modification made by Law No. 10053 to Articles 50 and 56 of the LGAP, without even mentioning the reform made by the cited Law No. 10379, of the year 2023, which gave them their current wording. For greater clarity, we transcribe the current text of both precepts:

“Article 50- Collegiate bodies shall appoint a secretary, who shall have the following powers and attributions:

• a)Record the audio and video of the body's sessions and prepare the corresponding minutes, which shall constitute a literal transcription of all interventions made in adherence to the constitutional principles of reasonableness and proportionality, thereby guaranteeing publicity and citizen access to all these records.

(Thus amended the previous subsection by Article 1 of the Law Authorizes the holding of virtual sessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2, 2023) b) Communicate the body's resolutions, when this does not correspond to the president.

• c)Others assigned by law c)(*) or regulations.

(*) (Sinalevi Note: The literal text is transcribed, as published in the Diario Oficial La Gaceta) (Thus amended by Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by means of the correction of normative deficiencies and practices of the public administration, No. 10053 of October 25, 2021)” (emphasis added).

“Article 56- 1) The sessions of collegiate bodies shall be recorded in audio and video and backed up on a digital medium that guarantees their integrity and archiving in accordance with current legislation. It shall be the obligation of all members of the collegiate body to verify that the recording of the session is carried out, and failure to do so shall constitute a serious fault.

• 2)Minutes shall be prepared for each session, which shall contain the indication of the persons in attendance, as well as the circumstances of place and time in which it was held, the literal transcription of all interventions made in adherence to the constitutional principles of reasonableness and proportionality, the main points of deliberation, the manner and result of the vote, and the content of the agreements.

(Thus amended the previous subsection by Article 4 of the Law Authorizes the holding of virtual sessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2, 2023) 3) The minutes shall be approved at the next ordinary session. Prior to that approval, the agreements adopted at the respective session shall lack firmness, unless the members present agree upon their firmness by a vote of two-thirds of all members of the College.

• 4)The minutes shall be signed by the president and by those members who have recorded their dissenting vote.

(Thus amended by Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by means of the correction of normative deficiencies and practices of the public administration, No. 10053 of October 25, 2021)” (emphasis added).

The transcribed provisions have been extensively analyzed by the administrative jurisprudence of the Procuraduría; in particular, the origin of the reform made by Law No. 10053 to Articles 50 and 56 of the LGAP, with which the collegiate bodies of the Public Administration were obliged, as of November 11, 2022 –in accordance with the sole transitory provision of said legal amendment– to record all their sessions with audio and video and to record in the minutes a literal transcription of all interventions made. With the change produced by Law No. 10379, the requirement for the literal transcription of the minutes was nuanced by clarifying that this shall be done in adherence to the principles of reasonableness and proportionality.

In that sense, in opinion PGR-C-229-2023, of November 22, 2023, we indicated:

“I. ON THE MANNER OF RECORDING THE SESSIONS OF COLLEGIATE BODIES AND THE PREPARATION OF MINUTES Articles 50 and 56 of the Ley General de la Administración Pública, insofar as they refer to the sessions of collegiate bodies and the preparation of the minutes of said sessions, were amended through Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by means of the correction of normative deficiencies and practices of the Public Administration, No. 10053 of October 25, 2021. This reform entered into force one year after its approval by provision of the sole transitory provision of the Law, that is, November 11, 2022. Recently, said articles were again amended through Article 1 of the Law Authorizes the holding of virtual sessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2, 2023.

The current text of the indicated articles provides as follows:

(…)

Regarding the scope of said articles, we referred for the first time through opinion PGR-C-207-2022 of September 28, 2022, recognizing that, as of November 11, 2022, collegiate bodies are obliged to back up all their sessions in audio and video and, in addition, must prepare minutes with the literal transcription of all interventions made.

When we analyzed the legislative records of the reform initially made through Law No. 10053, it is observed that this arose within the investigation conducted under file 20949 called: “Investigation to analyze the public finance problem that generated a fiscal gap of approximately 900 billion colones, as well as the use of 182 billion by the government, without having budgetary content or legislative authorization.” (statement of motives at folio 2 of legislative file 22.033) Under the framework of that investigation, the Asamblea Legislativa issued official letter AL-DSDI-OFI-0064-2019 of May 21, 2019, requiring the Contraloría General de la República to “Collaborate with the Asamblea Legislativa and the Procuraduría General de la República in identifying the normative gaps that are allowing impunity for officials who commit acts harmful to the Public Treasury.” Precisely as a result of said requirement, the Contraloría General de la República issued report DFOE-SAF-0187 of April 29, 2020, providing a series of recommendations for legal reforms, including the need to incorporate audio and video recording of the sessions of collegiate bodies, since it was found that the documentation on the content of the sessions was often succinct and did not faithfully reflect what occurred. To justify the need for reform, the Contraloría's report indicated:

“The experience gathered in the referenced investigation allowed us to establish the need for the sessions of collegiate bodies to be recorded literally, both in audio and video. From the review of several minutes of collegiate bodies, various ways of recording the content of the sessions were found, noting that in several, the content was not reproduced literally and faithfully.

It is not about regulating the publicity of the sessions, but about strengthening transparency and fidelity in their reproduction. We recommend the full recording of the meetings of collegiate bodies, a backup that would be available to any institution legitimized to access its review, even when the sessions were declared secret by order of a judge.” Based on the stated need, the controlling body had initially proposed in said report only the reform to Article 56 of the Ley General de la Administración Pública so that sessions would be recorded in audio and video and to impose compliance obligations on the secretary of the collegiate body, which was recorded in the statement of motives of the bill (folios 5 and 6 of legislative file 22.033).

Even in the affirmative majority opinion, the deputies of the Commission only recorded the need for audio and video recording for purposes of faithfully demonstrating what occurred in the session. Notwithstanding the foregoing, the wording finally approved incorporated a motion presented during the legislative proceedings that included, in addition to the obligation to record the session with audio and video, that of preparing minutes with the “literal transcription of all interventions made” (folios 316 and 603 of legislative file 22.033).

From the legislative discussion, the justification for such an imposition when preparing the minutes is not evident, despite it seeming unnecessary since the obligation to record the entire session was already being established and, with this, what occurred was faithfully recorded.

Note that even Article 313 of the Ley General de la Administración Pública, for the case of appearances before directing bodies of administrative procedures, authorizes that when there is a recording, the requirements for preparing the minutes be made more flexible, taking into account that the recording is its backup. Despite this, the reform made to Articles 50 and 56 of the General Law for the functioning of collegiate bodies requires the existence of literal minutes regarding the interventions of their members.

Given that there was no legislative discussion on the scope of the term “literal transcription,” this Procuraduría interpreted said concept in the already indicated opinion PGR-C-207-2022 of September 28, 2022, in which the following was provided, which is important for addressing this consultation:

“In this regard, we must recall that this Procuraduría has been recognizing in its administrative jurisprudence that the preparation of the minutes is necessary to record the deliberations and decisions taken within the collegiate body, and therefore constitutes an indispensable and mandatory tool to capture the administrative will.

Both in doctrine and in the jurisprudence of this Procuraduría, the importance of minutes has been recorded as a means to guarantee the access and control of individuals to the decisions adopted by the college in a specific session, guaranteeing through them the principles of transparency and publicity.

The minutes, consequently, constitute an element of validity of the administrative act and furthermore demonstrate the discussion, deliberation, and vote on the agreements adopted within the collegiate body, from which the administered person can guarantee knowledge, control, and oversight of the decisions adopted therein, in exercise of the guarantee of access to information recognized by Article 30 of the Constitución Política. That is why the minutes seek to ensure transparency in the exercise of the body's powers by highlighting the criteria and opinions of the members that comprise it, which is why, once the minutes are approved, they become a public document.

The importance of the minutes leads us to recognize that a succinct description of what happened is not enough, but rather it must reflect what occurred in the most faithful way possible, eliminating as far as possible the secretary's discretion when preparing them. Precisely because of this, the legal reform imposes the obligation of a literal transcription.

The concept of literal, however, must be interpreted in this case reasonably, since we consider that a rigid application of the term can lead to a paralysis of the collegiate body and an end not intended by the legislator, especially when we find ourselves facing long discussions that include stammering, interjections, repetitions, and irrelevant Article 10 of the Ley General de la Administración Pública requires interpreting the norm in the way that best satisfies the public purpose, nor can the constitutional principles of reasonableness and proportionality be forgotten, which require interpreting concepts logically, without forgetting the practical utility in achieving the purpose entrusted to the collegiate body.

Regarding the interpretation exercise that corresponds to us to carry out in the consultative channel, we referred in opinion C-218-2020 of June 10, 2020, indicating:

“When answering the questions posed, the Procuraduría General interprets the legal order and determines the applicable rule of law, specifying it and in some cases redefining its contours. So the higher consultative body does not ‘create’ that Law, but rather formulates an interpretation that will lead to the pre-existing Law being applied in a specific manner; that is, according to the interpretation made of it by the higher consultative body. Thus, the opinion can only assign its meaning and scope to the legal norm, in order to provide criteria of certainty in the application of the Law; hence the importance of legal reasoning, and therefore, of the contribution that the opinion can make to the legal order and its understanding, thus contributing to give coherence, rationality, and unity to a legal order oriented towards the satisfaction of the general interest (Opinions C-233-2003 and C-229-2018, op. cit.). That is, the Procuraduría becomes, through this channel, a qualified legal interpreter, which imposes on the public sector its peculiar reading of the legal order. (Opinion C-257-2006 of June 19, 2006. In the same sense, see opinion No. C-123-2019 of May 8, 2019).

Therefore, it is clear that in this case the phrase “literal transcription” must be interpreted without forgetting what the objective of the legal reform was.

It should not be forgotten that the context under which the reform was born was a parliamentary investigation into the management of public finances, an investigation that revealed the need for greater evidentiary elements in the discussions of collegiate bodies, according to the recommendation made by the Contraloría General de la República, with the support of this advisory body.

Precisely because of the foregoing, the legislator opted for the mandatory full recording of the sessions –with audio and video– so requiring, in addition, the preparation of minutes without the possibility of cleaning the text is unnecessary and disproportionate, taking into consideration that there is the backup of the recording that faithfully records what occurred.

Thus, even though it was intended to eliminate the broad discretion that the secretary had under the previous regime and what is sought is the greatest possible fidelity of what occurred, the truth is that this does not inhibit them from ensuring that the minutes are legible and that their preparation does not hinder the functioning of the body, especially taking into consideration that the fidelity intended by the legislator can be guaranteed with the audio and video.

On the other hand, even though the legislative reform made to numerals 50 and 54 of the Ley General de la Administración Pública did not expressly contemplate it, it should not be forgotten that collegiate bodies must ensure the protection of fundamental rights and by virtue of what is established in numeral 24 of the Constitution, they do not lose their obligation to safeguard the confidential and private information that they must discuss during sessions, especially that which has a special protection shield such as State secrets, information that is legally classified as confidential for reasons of public interest, trade secrets, tax information, sensitive data, among others. Hence, the recording of the session and the preparation of the minutes by the collegiate body cannot be to the detriment of the rights of third parties that must be protected nor of the information that must be safeguarded by constitutional or legal provision. “ (The highlighting is not from the original) As is evident from the foregoing, the obligation provided by the legislator regarding the literal transcription of the minutes does not nullify the secretary's possibility of cleaning the text of stammering, interjections, repetitions, and irrelevant expressions of the interlocutors, nor does it relieve them of the required protection of third-party rights and confidential information that must be safeguarded by constitutional or legal provision.

That interpretation, moreover, is consistent with the most recent reform, made through Law No. 10379 of October 2, 2023, which states that the literal transcription of the minutes must be done in accordance with the constitutional principles of reasonableness and proportionality” (the bold and underlining are from the original text).

Now, this requirement to record sessions in audio and video and guarantee their digital backup derived from Articles 50.1 and 56.1 of the LGAP applies to the collegiate bodies of the Public Administration. As will be recalled, the “collegiate body is that which, constituted by a multiplicity of persons in a condition of equality, except for the person who directs it, exercises the same work with the objective of generating a specific conduct. Thus, its will is formed through the participation and vote of its members, who, arriving at a final decision, must approve it by unanimity or majority of those present, depending on the topic, capturing it in the respective agreement. Without it being feasible for its members to individually carry out conduct on behalf of it, as they lack the respective agreement of wills that empowers them” (see opinion PGR-C-022-2024, of February 12, 2024).

In pronouncement C-348-2009, of December 18, 2009, we specified that the particularity of this type of public bodies “resides in that the holder of the body is a group or set of natural persons, who act on an equal footing with respect to one another. Thus, the collegiate body is characterized because it is a multi-person body, its holder is a set of natural persons, called to deliberate simultaneously (in accordance with the organizational rules) in order to form the will of the body.” As we also pointed out in opinion PGR-C 074-2024, of April 29, 2024 –reiterated in pronouncement PGR-C-182-2025 of last August 28– the intention of the aforementioned reform to Articles 50 and 56 of the LGAP was to cover the generality of the collegiate bodies discussed in chapter III of title II of the LGAP, which is where the amended legal norms were framed. It does not therefore include bodies of a different nature than administrative ones (for example, of a jurisdictional or electoral nature) or bodies that have special regulations of legal rank.

Likewise, we indicated that the regime of collegiate bodies is determined by the principles of collegiality, simultaneity, participation, and pluralism, principles that lead to the formation of the will of the college through the mechanism of deliberation (opinion C-348-2009, already cited). Hence, we have ruled out that the reform made had an impact on the functioning of the directing bodies of administrative procedures (in this regard, see also pronouncement PGR-C-098-2023 of May 10, 2023).

Based on the foregoing, it is necessary to also differentiate the collegiate body from mere administrative units – which, to cite the case of Spanish Law, are defined as basic organizational elements of the organic structures of the Public Administration and comprise job positions or staff allocations functionally linked by reason of their tasks and organically by a common leadership, in accordance with Article 56.1 of Law 40/2015, of October 1, on the Legal Regime of the Public Sector– which as such, lack decision-making power or the capacity to express the will ad extra of the Administration to which they belong.

Let us recall that, in Administrative Law, the theory of the organ in general consists of explaining legally the phenomenon of imputing to the public entity the activity and will of the natural persons who serve it. Hence, the concept of organ is usually reserved exclusively for “those functional units endowed with the capacity to act in a legally effective manner in intersubjective relations; or what is the same, those that hold the power to express externally the legal will of the entity in which they are integrated”1.

It is precisely this definition that is used in Comparative Law by the cited Law on the Legal Regime of the Public Sector, when considering administrative bodies as “administrative units to which functions that have legal effects against third parties are attributed, or whose actions are mandatory” (Article 5.1, bold added).

Although the LGAP does not expressly adopt that technical solution of the administrative organ, it follows from the basic rules it contains for the constitution and functioning of the collegiate body that these apply when a multi-person body issues acts or agreements with legal effects that must be imputed to the Administration to which it belongs, making the process of forming and manifesting the will through the collective concurrence of the plurality of natural persons who serve as holders of the body essential.

Hence, the reason for the formalities of Articles 50 and 56 of the LGAP so that the sessions of the collegiate body are duly documented, through their audio and video recording, with the consequent digital backup, and moreover, with the preparation of minutes in which a literal transcription of all interventions made is made –with the indicated nuance of adhering to the principles of reasonableness and proportionality– as mechanisms to make the deliberations within it transparent and facilitate the control of what was done, but above all, to establish the responsibilities of those who participated with a concurring vote in the event of not having recorded a dissenting vote, as permitted by Article 57 of the LGAP.

It makes no sense, therefore, to extend these rules of collegiality contained in the LGAP to administrative units that, although multi-person, lack permanent normative powers with intersubjective effects, as well as decision-making power or the power to express the will of the Administration to which they belong.

Under that understanding, we proceed to examine the consulted scenario of the so-called “internal institutional commissions” of the TSE and whether they, given their legal nature and assigned functions, must also comply with the requirements of Articles 50 and 56 of the LGAP.

B. REGARDING THE INTERNAL INSTITUTIONAL COMMISSIONS OF THE TSE It is necessary to warn at the outset that the Procuraduría had the opportunity to refer to the application of the precepts of interest to the sessions of the TSE itself in electoral matters, in opinion PGR-C-210-2024, of September 20, 2024, on the occasion of a consultation posed by the Internal Audit Office of said institution; concluding in general terms that the high Tribunal is not obliged to back up its sessions in this area in audio and video, not only because the Código Electoral (Law No. 8765, of August 19, 2009) prevails over what is provided in Articles 50 and 56 of the LGAP, due to the special character of the norm, but, above all, because it does not act as an administrative collegiate body, but within its sphere of constitutional autonomy as the supreme electoral body.

However, when the TSE sits as the institutional administrative head or other collegiate bodies within the Tribunal address strictly administrative matters, the studied regulation of the LGAP must be applied, since there is no special norm that excludes its observance as occurs for electoral matters, and under those scenarios they do act as administrative colleges. Despite its length, we transcribe the relevant part of the aforementioned pronouncement:

“III. THE TSE IS NOT SUBJECT TO THE PROVISIONS OF NUMERALS 50 AND 56 OF THE LGAP IN ELECTORAL MATTERS The consulting auditor raises a series of general questions about the privacy and confidentiality of the sessions held by the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) in electoral matters. However, analyzing their exposition, we could indicate that the topic is summarized as determining whether what is provided in numerals 50 and 56 of the Ley General de la Administración Pública is or is not applicable to said constitutional body when it resolves issues related to electoral matters. In other words, whether the Tribunal is obliged or not to record its sessions in audio and video and whether it must prepare literal minutes of what occurred, when it discusses those topics.

Regarding this, we must indicate that Articles 9 and 99 of the Constitution recognize the Tribunal Supremo de Elecciones, exclusively and independently, the organization, direction, and supervision of acts related to suffrage, as well as the other functions attributed to it by the Constitution and the laws.

Likewise, from Article 102, subsections 1) and 3), the competence of said Tribunal to call popular elections and to interpret exclusively and obligatorily the constitutional and legal provisions referring to electoral matters is evident.

This constitutional attribution recognized to the Supreme Electoral Tribunal cannot be subjected to any other authority or jurisdiction, as the Constitutional Chamber has recognized on various occasions. An example of this is judgment 3194-92 of 16:00 hours on October 27, 1992, in which it stated:

"... The system of the Constitution, its binding interpretation is only attributed to two organs of the State, namely: the Constitutional Chamber, in the exercise of the constitutional jurisdictional function, and the Supreme Electoral Tribunal, in matters relating to the organization, direction, and oversight of acts relating to suffrage.

This is equivalent to saying that the Tribunal interprets the Political Constitution exclusively and obligatorily, in the exercise of its constitutional and legal competencies in electoral matters, and therefore, it cannot be supposed that this interpretation may be overseen by another jurisdiction, even the constitutional one, because even to the extent that it violated constitutional norms or principles, it will, as a tribunal of its rank, be declaring the proper meaning of the norm or principle, at least insofar as there is no jurisdictional remedy in our legal system against that eventual violation, which does not mean, it is worth saying, that the Supreme Electoral Tribunal is a Constitutional Tribunal, in the sense of a Constitutional Tribunal, because its mission, nature, and attributions are not of that kind; nor does it mean, of course, that it cannot, like any other organ of the State, including the Constitutional Chamber, violate the Political Constitution in fact, but rather that, even if it did violate it, no superior instance exists that can oversee its conduct in this sphere" (See in a similar sense judgments number 2001-2603 of fifteen hours thirty-seven minutes of April third, 2001-2787 of twelve hours four minutes of April fifth, 2001-3173 of nine hours fifty-one minutes of April twenty-fifth, 2001-3992 of sixteen hours fifty-four minutes of May fifteenth, and 2001-4161 of fifteen hours thirty-seven minutes of May twenty-second, all of this year). (The highlighting is not from the original) The TSE therefore has the status of supreme electoral body, with an important guarantee of autonomy of the electoral function and, consequently, a safeguard of independence from other branches of government, including the Legislative Assembly, which, based on the provisions of constitutional numeral 121 section 1), is even barred from interpreting laws in electoral matters.

It is clear that the Constituent Power took special care in regulating the exclusive and exclusionary competence of the Supreme Electoral Tribunal, in all those acts that are related directly or indirectly to general electoral processes and in all those acts carried out by political parties or citizens as active members of the electoral body.

Precisely for this reason and with the intention of avoiding external interference in the sessions of the TSE, Article 19 of the Electoral Code provides for the privacy of its sessions and its votes, by stating:

"ARTICLE 19.- Private sessions, exceptions The sessions of the Tribunal shall be private, except when:

• a)Scrutineering is verified, to which previously accredited political parties have the right to attend.
• b)Representatives of political parties, accredited poll watchers (fiscales) of political parties, or interested persons so request and the Tribunal so agrees.
• c)Oral hearings are held in the exercise of jurisdictional activity.
• d)The Tribunal itself so orders.

Votes shall always be in private." As can be observed, the general rule is that the sessions held by the Tribunal in electoral matters are private, except for the exceptions authorized by the same norm. Likewise, all its votes in electoral matters must be carried out in private.

Note, furthermore, that said norm makes no distinction between electoral jurisdictional matters and the rest of the electoral matters resolved by the TSE, so it applies in any case.

Now, the privacy of the Tribunal's sessions translates solely into the impossibility of public attendance (except in permitted cases). In other words, the norm does not refer to the medium in which said sessions must be recorded or the form in which the minutes must be subsequently drawn up, which is rather regulated in Articles 22 and 23 of the Electoral Code. Said articles state:

"ARTICLE 22.- Registration and approval of minutes The Tribunal shall keep a register of minutes of its sessions; in these, only the agreements adopted shall be entered, unless one of its members requests that some particular fact or circumstance be recorded. The minutes shall be available to the public, once they have been definitively approved (aprobadas en firme).

The minutes of each session shall be approved at the immediate next ordinary session. Prior to their approval, the magistrates may request their full reading from the president; this requirement is not mandatory for their approval.

ARTICLE 23.- Finality (firmeza) of the resolutions or actions of the Tribunal The resolutions of the Tribunal shall become final (firmes) upon approval of the respective minutes, unless otherwise ordered. The magistrates attending a session shall be obliged to sign the respective minutes; if for any reason they do not attend the session in which the minutes are approved and signed, they must do so subsequently.

Any magistrate who participates in the approval of the minutes may request a review of what was agreed upon in the immediately preceding session or request modifications to the drafting thereof, before it is approved. If these are not accepted, they shall leave a record of their opposition and sign the minutes." As can be observed, the Electoral Code is a special norm in electoral matters, which governs the sessions of the TSE in that sphere and which only requires that the agreements be entered into the minutes and that they be made available to the public once they have been definitively approved (aprobadas en firme), without establishing the obligation to record the session in audio and video or to transcribe it literally. This norm is in force, and therefore it is fully applicable at present, its validity not having been discussed in the constitutional sphere.

Additionally, we must clarify that it is not that electoral matters are, by themselves, of a confidential nature, but rather that electoral regulations do not require, as numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) do, that the entirety of the sessions be recorded with audio and video and that a literal transcription be made in the minutes, but rather it is sufficient to record the agreements adopted succinctly in the minutes, which, once final, can be accessed by the public.

Additionally, we must insist, as we stated in the previous section, that the reform carried out on said articles of the General Law was limited to covering the generality of the collegiate bodies (órganos colegiados) referred to in chapter III of title II of the General Law of Public Administration, that is, the collegiate bodies of the Public Administration. The Supreme Electoral Tribunal could not be included in that category with respect to its constitutional electoral competence, because, as we have indicated, special norms exist that must prevail and, furthermore, the Tribunal has the nature of a supreme electoral body, without being able to suffer interference from any other organ or entity, not even from the Legislative Assembly.

Consequently, the nature of supreme constitutional body in electoral matters excludes the Supreme Electoral Tribunal from the scope of application of the provisions of numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration with regard to electoral matters, since, as we stated, said articles were designed to regulate the functioning of administrative collegiate bodies. Nor do said norms apply to other electoral bodies that act in matters that are not typically administrative.

Notwithstanding the foregoing, it is evident that the special regulations set forth in numerals 19, 22, and 23 of the Electoral Code are limited to the sessions where the TSE discusses matters of an electoral nature, which is the sphere of its constitutional autonomy. In other words, said articles do not apply when the Tribunal or its organs act as an active Administration in the exercise of their strictly administrative competencies, such as acts related to human resources, budget, equipment, materials, infrastructure, planning, organization, and coordination of the administrative activities of the organization, rules for organizing and standardizing administrative services, among others.

In the case of sessions of the Supreme Electoral Tribunal as institutional administrative head and of other collegiate bodies within the Tribunal that handle strictly administrative matters, the provisions of numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration must indeed apply, since there is no special norm as is the case for electoral matters, nor is it a sphere of constitutional autonomy.

In that sense, Articles 1, 2.1, and 3.1 of the LGAP are applicable, which provide that "the rules of this law that regulate the activity of the State shall also apply to other public entities, in the absence of a special norm for these" and that "public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless there is an express norm to the contrary." In other words, the administrative function of the Supreme Electoral Tribunal is indeed covered under the rules of the LGAP, not only because said Tribunal is an organ of the State, but also because that norm regulates, in a supplementary manner, administrative relations when a special norm does not exist.

It is for the foregoing reason that the sessions where resolutions and agreements of an administrative nature are discussed are those that must be backed up in audio and video and for which literal minutes of what occurred must be drawn up" (the bold and underline are from the original).

A first key point that emerges from the transcribed precedent is that, in general terms, when the collegiate bodies of the TSE exceptionally carry out administrative functions, including the Tribunal itself in its role as administrative head, given that its substantive work is electoral –in the terms conceived by Article 1.3.b) of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)– they would indeed be subject to the provisions of Articles 50 and 56 of the LGAP.

In the same order of considerations, if the internal institutional committees (comisiones institucionales) of the TSE handle electoral matters and not administrative ones, they would be relieved from observing the rules set forth in the aforementioned precepts of the LGAP for recording their sessions; of course, to the extent that these committees are truly collegiate bodies and not mere administrative units.

Now, neither the Electoral Code nor the Organic Law of the Supreme Electoral Tribunal and the Civil Registry (No. 3504 of May 10, 1965) contain a regulation regarding the formation or competencies of these institutional committees. Nor does the Autonomous Regulation of Services of the TSE of 1996, which only refers to Occupational Health Commissions. Only the Regulation of the Directors' Council of 2014 alludes to them in its Article 7, section f), when it contemplates as one of the functions of said Council: "[t]he functions corresponding to the previously existing institutional committees of Budget, Procurement (Adjudicaciones) and Constructions, and the Executive Committee of the Institutional Strategic Plan, whose current integration is extinguished and replaced by that of the Council" (the bold is added). Also Article 11, when it provides that the decrees issued by the TSE regarding these institutional committees must be reformed accordingly.

The legal opinion provided through the referenced official letter No. DL-362-2024 omits citing the internal regulations of the TSE that govern these internal institutional committees or mentioning examples of existing committees; it only gives this characterization of them:

"these are conceived as collegiate bodies of a permanent or temporary nature that have a limited scope of competence and a defined mandate that can be assigned by the legal order, or by the public body itself, which establishes their objectives and functions. Among their main characteristics, one can cite that of carrying out advisory work, which means that their output is not binding, since their agreements depend on the definitive ratification of other higher-ranking collegiate bodies, which themselves possess the decisive character for their agreements.

They are also generally structured as preventive bodies whose objective is to guarantee and offer participatory forms of permanent dialogue and consensus-building in the construction of effective solutions in the various matters relating to the service and functioning of the institution. In addition to the above, they function as technical advisory bodies that collaborate with the Administration in its decision-making, executive, resolutory, directive, or operative competence, through opinions or analyses that serve as input for the final decisions and recommendations of the highest authority (jerarca máximo), as the last instance.

Furthermore, they have a joint responsibility together with the operational units to which they are attached to observe their purposes and strategic plans, fully respecting the exclusive competency relationships of said organs. They may not in any way invade the prerogatives that the law or regulation attributes to other organs of the Administration, nor substitute them in the exercise of such attributions. Their composition is highly varied, since in some cases they are composed of owning (propietarios) officials together with their respective substitutes, and on other occasions only with the officially designated official. Likewise, they may be administratively structured with a coordinator and their respective recording secretary, or only with the former" (the bold is added).

Despite the foregoing opinion describing internal institutional committees as collegiate bodies that in some cases have a permanent nature, the truth is, as just indicated, that the internal regulations of the TSE that govern them or confer lasting competencies upon them were not located. Nor does official letter No. DL-362-2024 from the Legal Department of the TSE mention them. Likewise, it is highlighted that they constitute a sort of working group that lacks decision-making power or the capacity to express the will of the body to which they are integrated, whose main function is to advise or provide technical opinions that serve as input to the bodies (whether single-person or collegiate) that do have the competence to adopt or agree upon the final act or resolution.

Under that understanding, we must reaffirm that the provisions of the LGAP for the audio and video recording of sessions and their digital backup are only applicable to collegiate bodies that carry out an administrative function and express the will of the Public Administration to which they belong through the issuance of a final resolution or an opinion with intersubjective legal effects (in the case of collegiate bodies of an advisory nature that issue reports or opinions whose action the legal system attributes a preceptive character).

Consequently, to the extent that the internal institutional committees of the TSE present these features, they must conform to the provisions of Articles 50 and 56 of the LGAP, regardless of whether or not they prepare the agreements for the decision-making bodies of the institution, without in any case being able to substitute the deliberation phase that corresponds exclusively to the latter in the event that they have the status of collegiate bodies. In fact, that allusion to the preparation of agreements seems to refer to work that, by administrative custom, the directing organs of an administrative procedure carry out by preparing a recommendation or final report, but as we also noted in the previous epigraph, the studied precepts of the LGAP for collegiate bodies are not applicable to them.

Otherwise, that is, if the internal institutional committees do not present the indicated characteristics, being conceived as a multi-person administrative unit without permanent functions of a specific organ of the TSE, the rules of collegiality of the LGAP are not applicable to them, and the written report or technical opinion rendered and signed by the officials who prepared it to the body with decision-making powers shall suffice.

Without prejudice to the possibility that they may wish to observe them voluntarily as a good administrative practice, but while considering the cost in financial and other resources that this may entail for the institution's budget.

C. CONCLUSION In accordance with the foregoing considerations, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de República) that:

1. The general rules of Articles 50 and 56 of the LGAP are only applicable to collegiate bodies that carry out an administrative function –not an electoral one– and express the will of the Public Administration to which they belong through the issuance of a final resolution or an act with intersubjective legal effects, in the absence of special legislation.

2. To the extent that the internal institutional committees of the TSE present those features, they must conform to those provisions, fully recording their sessions in audio and video, with proper digital backup, regardless of whether or not they prepare the agreements for the decision-making bodies of the institution.

3. Otherwise, if, as it seems, these institutional committees are conceived as mere multi-person administrative units of a specific organ of the TSE, they are not required to follow the rules of collegiality of the LGAP, the written report or technical opinion rendered and signed by the officials who prepared it to the body with decision-making powers being sufficient.

4. The foregoing is without prejudice to their discretionary observance of those rules as a good administrative practice, but while considering the cost in financial and other resources that this may entail for the institution's budget.

Sincerely,

Dr. Alonso Arnesto Moya Attorney General (Procurador)

Dictamen : 241 del 15/12/2025 15 de diciembre de 2025 PGR-C-241-2025 Señora Eugenia María Zamora Chavarría Magistrada Presidenta Tribunal Supremo de Elecciones Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio n.°TSE-1735-2024 del 20 de agosto de 2024, en el que nos pone en conocimiento de lo acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), a través del artículo quinto de la sesión ordinaria n.º86-2024, celebrada ese mismo 20 de agosto, en cuya virtud solicita el criterio técnico jurídico de este órgano superior consultivo respecto a la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados con motivo de la reforma efectuada por la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, (n.°10053 del 25 de octubre de 2021) a los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en adelante, LGAP–.

En concreto, se formulan las siguientes preguntas:

1.- ¿Es obligatorio grabar en audio y video, así como respaldar digitalmente, las sesiones ordinarias y extraordinarias de las comisiones institucionales internas, ya sean presenciales o virtuales, que se conformen dentro de una institución?

2.- En caso de que la respuesta a la consulta anterior sea afirmativa, ¿esta directriz se aplica únicamente a las comisiones institucionales que, por su naturaleza, preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución, o también abarca a todas las comisiones conformadas dentro de la Administración?

A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se adjuntó el criterio jurídico rendido mediante oficio n.°DL-362-2024 del 12 de agosto de 2024, del Departamento Legal del TSE, en el que luego de referirse a las generalidades de los órganos colegiados en la Administración Pública respecto a su conformación y funcionamiento, así como a la naturaleza jurídica de estos, alude a los principios constitucionales de publicidad y transparencia que la rigen, para enfocarse en la reforma hecha por la citada Ley n.°10053 a los artículos 50, 56 y 271 de la LGAP, pero sin mencionar la más reciente modificación hecha por la Ley que Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los órganos colegiados de la Administración Pública (n.°10379 del 2 de octubre del 2023) a los mismos artículos 50 y 56. Después aborda el concepto y las funciones de las llamadas comisiones institucionales del TSE –noción que será examinada más adelante– para concluir que, aun cuando la mencionada reforma efectuada por la Ley n.°10053 no aclara si todas las comisiones de este tipo que se conformen en su seno deben cumplir con la exigencia de realizar las grabaciones en audio y video de sus sesiones o solo aquellas que por su naturaleza tengan un carácter preparatorio de los acuerdos que eventualmente dispongan los órganos decisores del TSE (caso del propio pleno del Tribunal o su Consejo de Directores),“estos órganos colegiados también deben ajustarse a lo establecido por la reforma a la Ley General de la Administración Pública que prescribe la obligatoriedad de implementar la modalidad de grabación de audio y video en las sesiones que realicen en el ejercicio de sus funciones, las cuales recaerían en los servidores designados como coordinadores o secretarios de estas comisiones, según su estructura”.

A. LOS ALCANCES DE LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP PARA LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Según se desprende de las preguntas planteadas, el interés de la honorable institución consultante consiste, básicamente, en determinar si la obligación de grabar en audio y video las sesiones de los órganos colegiados es extensible a todas las comisiones institucionales del TSE o solo a algunas de ellas (las que “preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución”).

De ahí que tanto el oficio de consulta, como el criterio legal se centren en la modificación efectuada por la Ley n.°10053 a los artículos 50 y 56 de la LGAP, sin hacer mención siquiera a la reforma hecha por la citada Ley n.°10379, del año 2023, que les dio su redacción actual. Para mayor claridad transcribimos el texto vigente de ambos preceptos:

“Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien tendrá las siguientes facultades y atribuciones:

• a)Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes, las cuales constituirán una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la publicidad y el acceso ciudadano a todos estos registros.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023) b) Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.

• c)Las demás que le asignen la ley c)(*) los reglamentos.

(*) (Nota de Sinalevi: Se transcribe el texto literal, tal y como fue publicado en el Diario Oficial La Gaceta) (Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).

“Artículo 56- 1) Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en un medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente. Será obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de la sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.

• 2)De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes, así como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y el contenido de los acuerdos.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N°10379 del 2 de octubre del 2023) 3) Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.

• 4)Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho constar su voto disidente.

(Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053 del 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).

Las disposiciones transcritas han sido ampliamente analizadas por la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría; en particular, el origen de la reforma operada por la Ley n.°10053 a los artículos 50 y 56 de la LGAP, con la cual, los órganos colegiados de la Administración Pública se vieron obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022 –conforme al transitorio único de dicha modificación legal– a grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas. Con el cambio producido por la Ley n.°10379, la exigencia de la transcripción literal del acta quedó matizada al aclarar que esta se hará con apego a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

En ese sentido, en el dictamen PGR-C-229-2023, del 22 de noviembre del 2023, indicamos:

“I. SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Y EL LEVANTAMIENTO DE LAS ACTAS Los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto se refieren a las sesiones de los órganos colegiados y el levantamiento de las actas de dichas sesiones, fueron reformados mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.°10053 del 25 de octubre de 2021. Esta reforma entró a regir un año después de su aprobación por disposición del transitorio único de la Ley, sea el 11 de noviembre de 2022. Recientemente, dichos artículos fueron nuevamente reformados mediante el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N.°10379 del 2 de octubre del 2023.

El texto vigente de los artículos señalados dispone lo siguiente:

(…)

Sobre los alcances de dichos artículos, nos referimos por primera vez mediante el dictamen PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, reconociendo que, a partir del 11 de noviembre de 2022, los órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, deben levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.

Cuando analizamos las actas legislativas de la reforma inicialmente operada mediante la Ley N.°10053, se observa que esta nació dentro de la investigación realizada bajo el expediente 20949 denominada: “Investigación para analizar el problema de las finanzas públicas que generó un hueco fiscal de aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil millones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización legislativa.” (exposición de motivos a folio 2 del expediente legislativo 22.033) Bajo el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019 del 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la Asamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos normativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen actos lesivos a la Hacienda Pública.” Precisamente a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el informe DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de reformas legales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en audio y video de las sesiones de los órganos colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el contenido de las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido. Para justificar la necesidad de reforma, el informe de la Contraloría indicó:

“La experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la necesidad de que las sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su literalidad, tanto en audio como en video. De la revisión de varias actas de órganos colegiados, se encontraron diversas formas de asentar el contenido de las sesiones, notándose que en varias, no se reproducía en forma literal y fiel, su contenido.

No se trata de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la transparencia y fidelidad en la reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las reuniones de los órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda institución legitimada para acceder a su revisión, incluso cuando las sesiones fueran declaradas secretas mediando orden de juez”.

Partiendo de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en dicho informe, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública para que las sesiones se grabaran en audio y video y para imponer obligaciones de cumplimiento al secretario del órgano colegiado, lo cual quedó consignado en la exposición de motivos del proyecto de ley (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).

Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los diputados de la Comisión únicamente consignaron la necesidad de la grabación en audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido en la sesión. No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada incorporó una moción presentada durante el trámite legislativo que incluyó, además de la obligación de grabar con audio y video la sesión, la de levantar un acta con la “transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas” (folios 316 y 603 del expediente legislativo 22.033).

De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el acta, a pesar de que parecía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.

Nótese que incluso el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, autoriza que cuando haya grabación se flexibilicen los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.

Dado que no existió una discusión legislativa sobre los alcances del término “transcripción literal”, esta Procuraduría interpretó dicho concepto en el dictamen ya indicado PGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, en el cual se dispuso lo siguiente de importancia para atender la presente consulta:

“Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.

Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de transparencia y publicidad.

El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.

La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.

El concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente cuando nos encontramos frente a largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.

El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado.

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase “transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.

No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.

Precisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.

Así las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el legislador puede garantizarse con el audio y el video.

Por otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal. “ (El destacado no es del original) Como se desprende de lo anterior, la obligación dispuesta por el legislador en cuanto a la transcripción literal del acta, no enerva la posibilidad del secretario de limpiar el texto de tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores, ni tampoco, releva de la protección obligada de los derechos de terceros y de la información confidencial que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.

Esa interpretación, además, es acorde con la más reciente reforma, operada mediante la Ley N.° 10379 del 2 de octubre del 2023, que señala que la transcripción literal del acta debe hacerse de conformidad a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad” (la negrita y el subrayado son del texto original).

Ahora bien, esta exigencia de registrar en audio y video las sesiones y garantizar su respaldo digital derivada de los artículos 50.1 y 56.1 de la LGAP aplica a los órganos colegiados de la Administración Pública. Como se recordará, el “cuerpo colegiado es aquel que, constituido por multiplicidad de personas en condición de igualdad, salvo el sujeto que lo dirige, ejerce idéntica labor con el objetivo de generar una conducta especifica. Así, la voluntad de este se conforma a través de la participación y voto de sus miembros, los que, arribando a una decisión final deberán aprobarla por unanimidad o mayoría de los presentes, según sea el tema, plasmándola en el acuerdo respectivo. Sin que sea viable para sus integrantes desplegar individualmente conductas en nombre de este, al carecer del respectivo concierto de voluntades que los faculte” (ver el dictamen PGR-C-022-2024, del 12 de febrero de 2024).

En el pronunciamiento C-348-2009, del 18 de diciembre de 2009, precisamos que la particularidad de este tipo de órganos públicos “reside en que el titular del órgano es un grupo o conjunto de personas físicas, que actúan en plano de igualdad unos respecto de los otros. Así, el órgano colegiado se caracteriza porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas físicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de organización) a efecto de formar la voluntad del órgano”.

Según lo señalamos también en el dictamen PGR-C 074-2024, del 29 de abril de 2024 –reiterado en el pronunciamiento PGR-C-182-2025 del pasado 28 de agosto– la intención de la mencionada reforma a los artículos 50 y 56 de la LGAP era que se cubriera a la generalidad de los órganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la LGAP, que es donde quedaron enmarcadas las normas legales reformadas. No comprende, por tanto, a órganos de distinta naturaleza a la administrativa (por ejemplo, de índole jurisdiccional o electoral) o que cuentan con regulación especial de rango legal.

Asimismo, indicamos que el régimen de los órganos colegiados está determinado por los principios de colegialidad, simultaneidad, participación y pluralismo, principios que llevan a la formación de la voluntad del colegio a través del mecanismo de la deliberación (dictamen C-348-2009, ya citado). De ahí, que hayamos descartado que la reforma operada incidiera sobre el funcionamiento de los órganos directores de los procedimientos administrativos (al respecto, ver también el pronunciamiento PGR-C-098-2023 del 10 de mayo de 2023).

A partir de lo expuesto, es preciso diferenciar, además, el órgano colegiado de las meras unidades administrativas –las que, por citar el caso del Derecho español, son definidas como elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas de la Administración Pública y comprenden puestos de trabajo o dotaciones del personal vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común, conforme al artículo 56.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público– que como tales, carecen de poder de decisión o de la capacidad para expresar la voluntad ad extra de la Administración a la que pertenecen.

Recordemos que, en Derecho Administrativo, la teoría del órgano en general consiste en explicar jurídicamente el fenómeno de imputación al ente público de la actividad y voluntad de las personas físicas que le sirven. De ahí que el concepto de órgano se suele reservar exclusivamente para “aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las relaciones intersubjetivas; o lo que es lo mismo, las que ostentan el poder de expresar hacia el exterior la voluntad jurídica del ente en que se integran”1.

Siendo justo esa definición la que emplea en el Derecho comparado la citada Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, al considerar a los órganos administrativos como “unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (artículo 5.1, la negrita es añadida).

Si bien la LGAP no acoge de manera expresa esa solución técnica del órgano administrativo, se desprende de las reglas básicas que contiene para la constitución y funcionamiento del órgano colegiado, que estas aplican cuando un órgano pluripersonal emite actos o acuerdos con efectos jurídicos que deban ser imputados a la Administración a la que pertenece, por lo que resulta primordial el proceso de formación y manifestación de la voluntad a través de la concurrencia de modo colectivo de la pluralidad de personas físicas que fungen como titulares del órgano.

De ahí, la razón de ser de las formalidades de los artículos 50 y 56 de la LGAP para que queden debidamente documentadas las sesiones del órgano colegiado, mediante la grabación en audio y video de estas, con el consiguiente respaldo digital, y por si fuera poco, con el levantamiento de un acta en la que se haga una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas –con el matiz señalado de apegarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad– como mecanismos para transparentar las deliberaciones en su seno y facilitar el control de lo actuado, pero sobre todo, sentar las responsabilidades de quienes participaron con un voto concurrente en el supuesto de no haberlo salvado, según lo permite el artículo 57 de la LGAP.

Carece de sentido, por tanto, extender estas reglas de la colegialidad contenidas en la LGAP a unidades administrativas que, aunque pluripersonales, carecen de competencias normativas permanentes con efectos intersubjetivos, así como de poder de decisión o de expresar la voluntad de la Administración a la que pertenecen.

Bajo ese entendido, pasamos a examinar el supuesto consultado de las llamadas “comisiones institucionales internas” del TSE y si ellas, dada su naturaleza jurídica y funciones asignadas, deben cumplir también con las exigencias de los artículos 50 y 56 de la LGAP.

B. ACERCA DE LAS COMISIONES INSTITUCIONALES INTERNAS DEL TSE De entrada, es menester advertir que la Procuraduría tuvo oportunidad de referirse a la aplicación de los preceptos de interés a las sesiones del propio TSE en materia electoral, en el dictamen PGR-C-210-2024, del 20 de setiembre del 2024, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría Interna de dicha institución; concluyendo en términos generales, que el alto Tribunal no está obligado a respaldar en audio y video sus sesiones en este ámbito, no solo porque el Código Electoral (Ley n.°8765, del 19 de agosto del 2009), prevalece frente a lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la LGAP, debido al carácter especial de la norma, pero, sobre todo, porque no actúa como órgano colegiado administrativo, sino dentro de su ámbito de autonomía constitucional como órgano electoral supremo.

En cambio, cuando el TSE sesiona como jerarca administrativo institucional u otros órganos colegiados a lo interno del Tribunal conocen temas estrictamente administrativos, sí debe aplicarse la regulación estudiada de la LGAP, pues no existe una norma especial que excluya su observancia como ocurre para la materia electoral y bajo esos supuestos sí actúan como colegios administrativos. Pese a su extensión, transcribimos en lo que interesa el aludido pronunciamiento:

“III. EL TSE NO QUEDA SOMETIDO A LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP EN MATERIA ELECTORAL El señor auditor consultante plantea una serie de interrogantes generales sobre la privacidad y la confidencialidad de las sesiones que realiza el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) en materia electoral. Sin embargo, analizando su exposición, podríamos señalar que el tema se resume a determinar si lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, resulta o no aplicable a dicho órgano constitucional cuando resuelve temas relativos a la materia electoral. En otras palabras, si el Tribunal está obligado o no a grabar en audio y video sus sesiones y si debe levantar un acta literal de lo acontecido, cuando discuta esos temas.

Sobre el particular, debemos indicar que los artículos 9 y 99 constitucionales reconocen al Tribunal Supremo de Elecciones, de manera exclusiva e independiente, la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen la Constitución y las leyes.

Asimismo, del artículo 102 incisos 1) y 3), se desprende la competencia de dicho Tribunal para convocar a elecciones populares e interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

Esta atribución constitucional reconocida al Tribunal Supremo de Elecciones, no puede ser sometida a ninguna otra autoridad o jurisdicción, según lo ha reconocido la Sala Constitucional en diversas oportunidades. Ejemplo de ello, es la sentencia 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de 1992, en la cual indicó:

"... El sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida a dos órganos del Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de la función jurisdiccional constitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo relativo a la organización, dirección y fiscalización de los actos relativos al sufragio.

Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional, porque aún en la medida que violara normas o principios constitucionales, estará, como tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual violación lo cual no significa, valga decirlo, que el Supremo de Elecciones sea un Tribunal Constitucional, en el sentido de Tribunal Constitucional, porque su misión, naturaleza y atribuciones no son de esa índole; ni significa, desde luego, que no pueda, como cualquier otro órgano del Estado, inclusive la Sala Constitucional, violar de hecho la Constitución Política, sino que, aunque la violara, no existe ninguna instancia superior que pueda fiscalizar su conducta en este ámbito "(Ver en sentido similar las sentencias números 2001-2603 de las quince horas treinta y siete minutos del tres de abril, 2001-2787 de las doce horas cuatro minutos del cinco de abril, 2001-3173 de las nueve horas cincuenta y un minutos del veinticinco de abril, 2001-3992 de las dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del quince de mayo y 2001-4161 de las quince horas treinta y siete minutos del veintidós de mayo, todas de este año). (El destacado no es del original) El TSE tiene entonces la condición de organismo electoral supremo, con una importante garantía de autonomía de la función electoral y, por ende, una salvaguarda de la independencia frente a otros poderes, incluyendo a la Asamblea Legislativa, la cual a partir de lo dispuesto en el numeral 121 inciso 1) constitucional tiene incluso vedada la interpretación de las leyes en materia electoral.

Es claro que el Constituyente tuvo especial cuidado en regular la competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones, en todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales y en todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral.

Precisamente por ello y con la intención de evitar las injerencias externas en las sesiones del TSE, el artículo 19 del Código Electoral dispone la privacidad de sus sesiones y de sus votaciones, al indicar:

“ARTÍCULO 19.- Sesiones privadas, excepciones Las sesiones del Tribunal serán privadas, excepto cuando:

• a)Se verifiquen escrutinios a los cuales tienen derecho a asistir los partidos políticos previamente acreditados.
• b)Así lo soliciten los representantes de los partidos políticos, los fiscales acreditados por los partidos políticos o las personas interesadas y así lo acuerde el Tribunal.
• c)Se realicen audiencias orales en el ejercicio de la actividad jurisdiccional.
• d)Así lo disponga el propio Tribunal.

Las votaciones siempre serán en privado.” Como se observa, la regla general es que las sesiones que realiza el Tribunal en materia electoral sean privadas, salvo las excepciones que autoriza la misma norma. De igual forma, todas sus votaciones en materia electoral deberán realizarse en privado.

Nótese, además, que dicha norma no hace distinción entre la materia jurisdiccional electoral y el resto de los temas electorales que resuelve el TSE, por lo que aplica en cualquier caso.

Ahora bien, la privacidad de las sesiones del Tribunal se traduce únicamente en la imposibilidad de asistencia del público (salvo los casos permitidos). En otras palabras, la norma no se refiere al soporte en que deben consignarse dichas sesiones o la forma en que debe levantarse el acta con posterioridad, lo cual más bien está regulado en los artículos 22 y 23 del Código Electoral. Dichos artículos señalan:

“ARTÍCULO 22.- Registro y aprobación de actas El Tribunal llevará un registro de actas de sus sesiones; en estas se asentarán únicamente los acuerdos que se adopten, salvo que alguno o alguna de sus integrantes solicite que se consigne algún hecho o circunstancia en particular. Las actas estarán a disposición del público, una vez que hayan sido aprobadas en firme.

El acta de cada sesión será aprobada en la sesión ordinaria inmediata siguiente. Antes de su aprobación, los magistrados podrán solicitarle al presidente su lectura integral; este requisito no es obligatorio para su aprobación.

ARTÍCULO 23.- Firmeza de las resoluciones o actuaciones del Tribunal Las resoluciones del Tribunal quedarán firmes al aprobarse el acta respectiva, salvo que se haya dispuesto otra cosa. Los magistrados asistentes a una sesión estarán obligados a firmar el acta respectiva; si por cualquier motivo no asisten a la sesión en que se aprueba y firma el acta, deberán hacerlo posteriormente.

Cualquier magistrado que intervenga en la aprobación del acta puede pedir revisión de lo acordado en la sesión inmediata anterior o solicitar modificaciones en la redacción de esta, antes de que sea aprobada. Si no fueran acogidas, dejará constancia de su oposición y firmará el acta.” Como se observa, el Código Electoral es una norma de carácter especial en materia electoral, que rige las sesiones del TSE en ese ámbito y que exige únicamente que se asienten los acuerdos en las actas y que se pongan a disposición del público una vez que hayan sido aprobadas en firme, sin establecer la obligatoriedad de grabar en audio y video la sesión ni transcribirla literalmente. Esta norma, se encuentra vigente, por lo que resulta de plena aplicación en la actualidad, sin que haya sido discutida su validez en el ámbito constitucional.

Adicionalmente, debemos aclarar que no es que la materia electoral, por sí misma, sea de índole confidencial, sino que la normativa electoral no exige, como lo hacen los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, que se grabe la totalidad de las sesiones con audio y video y que se realice una transcripción literal en el acta, sino que basta consignar de manera sucinta los acuerdos que se adopten en el acta, la cual, una vez firme puede ser accedida por el público.

Adicionalmente, debemos insistir, tal como expusimos en el apartado anterior, que la reforma operada sobre dichos artículos de la Ley General, quedó limitada a cubrir la generalidad de los órganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la Ley General de la Administración Pública, sea los órganos colegiados de la Administración Pública. No podría incluirse en esa categoría al Tribunal Supremo de Elecciones en lo que se refiere a su competencia constitucional electoral, pues tal como indicamos, existen normas especiales que deben prevalecer y, además, el Tribunal cuenta con la naturaleza de organismo electoral supremo, sin que pueda sufrir injerencias de ningún otro órgano u ente, ni siquiera de la Asamblea Legislativa.

Consecuentemente, la naturaleza de órgano constitucional supremo en materia electoral, excluye al Tribunal Supremo de Elecciones del ámbito de aplicación de lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en lo que se refiere a los temas electorales, pues tal como expusimos, dichos artículos fueron pensados para regular el funcionamiento de los órganos colegiados administrativos. Tampoco aplican dichas normas a otros organismos electorales que actúan en materia que no es típicamente administrativa.

Sin perjuicio de lo indicado, es evidente que las regulaciones especiales dispuestas en los numerales 19, 22 y 23 del Código Electoral están limitadas a las sesiones donde el TSE discute temas de naturaleza electoral, que es el ámbito de su autonomía constitucional. En otras palabras, dichos artículos no aplican cuando el Tribunal o sus órganos actúan como Administración activa en ejercicio de sus competencias estrictamente administrativas, tales como actos relacionados con el recurso humano, presupuesto, equipo, materiales, infraestructura, planificación, organización y coordinación de las actividades administrativas de la organización, reglas para organizar y uniformar los servicios administrativos, entre otros.

En el caso de las sesiones del Tribunal Supremo de Elecciones como jerarca administrativo institucional y de otros órganos colegiados a lo interno del Tribunal que conocen temas estrictamente administrativos, sí debe aplicarse lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, pues no existe una norma especial como ocurre para la materia electoral, ni se trata de un ámbito de autonomía constitucional.

En ese sentido, resultan de aplicación los artículos 1, 2.1 y 3.1 de la LGAP, que disponen que “las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos” y que “el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma Elecciones sí queda comprendida bajo las reglas de la LGAP, no sólo porque dicho Tribunal es un órgano del Estado, sino porque, además, esa norma regula de manera supletoria las relaciones administrativas cuando no exista una norma de carácter especial.

Es por lo anterior que las sesiones donde se discutan resoluciones y acuerdos de naturaleza administrativa son los que deben ser respaldados en audio y video y sobre los cuales debe levantarse un acta literal de lo acontecido” (la negrita y subrayado son del original).

Una primera clave que se desprende del precedente transcrito es que, en términos generales, cuando los órganos colegiados del TSE realicen excepcionalmente funciones administrativas, incluido el propio Tribunal en su rol de jerarca administrativo, dado que su labor sustantiva es la electoral –en los términos a como lo concibe el artículo 1.3.b) del Código Procesal Contencioso Administrativo– sí quedarían sujetos a lo dispuesto por los artículos 50 y 56 de la LGAP.

Por el mismo orden de consideraciones, si las comisiones institucionales internas del TSE conocen de temas electorales y no administrativos, estarían relevados de observar las reglas previstas en los aludidos preceptos de la LGAP para consignar sus sesiones; claro está, en la medida que estas comisiones sean realmente órganos colegiados y no meras unidades administrativas.

Ahora bien, ni el Código Electoral, ni la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del Registro Civil (n.°3504 del 10 de mayo de 1965) contienen una regulación acerca de la conformación o las competencias de estas comisiones institucionales. Tampoco el Reglamento Autónomo Servicios del TSE del año 1996, que solo hace referencia a las Comisiones de Salud Ocupacional. Únicamente, el Reglamento del Consejo de Directores del año 2014, alude a ellas en su artículo 7, inciso f), cuando contempla como una de las funciones de dicho Consejo: “[l]as que corresponden a las hasta ahora existentes Comisiones institucionales de Presupuesto, Adjudicaciones y Construcciones y al Comité Ejecutivo del Plan Estratégico Institucional, cuya integración actual se extingue y sustituye por la del Consejo” (la negrita es añadida). También el artículo 11, cuando dispone que deben reformarse en lo conducente los decretos emitidos por el TSE relativos a estas comisiones institucionales.

El criterio legal aportado a través del referido oficio n.°DL-362-2024 es omiso en citar la normativa interna del TSE que regula a estas comisiones institucionales internas o mencionar ejemplos de las comisiones existentes, tan solo da esta caracterización de estas:

“estas se conciben como órganos colegiados de carácter permanente o temporal que tienen un ámbito competencial limitado y un mandato definido que pueden ser asignados por el ordenamiento jurídico, o bien, por el propio órgano público, quien establece sus objetivos y funciones. Dentro de sus características principales se puede citar la de ejercer labores de recomendación lo que genera que las mismas no sean vinculantes, toda vez que sus acuerdos dependen de la ratificación definitiva de otros órganos colegiados de mayor jerarquía, los cuales si gozan del carácter decisor de sus acuerdos.

También están conformadas de manera general como estructuras preventivas cuyo objetivo es el de garantizar y ofrecer formas participativas de permanente diálogo y concertación en la construcción de soluciones efectivas en las distintas materias relativas al servicio y funcionamiento de la institución. Aunado a lo anterior, funcionan como órganos técnicos de asesoría que colaboran con la Administración en la competencia decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa, por medio de criterios o análisis que sirven como insumo en las decisiones y recomendaciones finales del jerarca máximo, como última instancia.

Además, tienen una responsabilidad mancomunada junto con las unidades operativas a la cual están adscritas de observar sus fines y planes estratégicos, respetando al máximo las relaciones de competencias exclusivas de dichos órganos. No pueden invadir en modo alguno, las prerrogativas que la ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la Administración, ni sustituirlos en el ejercicio de tales atribuciones. Su conformación, es muy variada, ya que en algunos casos están integradas con funcionarios propietarios junto con sus respectivos suplentes y en otras ocasiones solamente con el funcionario o funcionaria designado reglamentariamente. De igual manera pueden estar conformadas administrativamente por un coordinador y su respectivo secretario de actas o bien solamente por el primero” (la negrita es añadida).

A pesar de que el criterio anterior describe a las comisiones institucionales internas como órganos colegiados que en algunos casos tienen un carácter permanente, lo cierto es, como se acaba de indicar, que no se ubicó la normativa interna del TSE que las regula o les confiere competencias de forma duradera. Tampoco el oficio n.°DL-362-2024 del Departamento Legal del TSE la menciona. Asimismo, se destaca que constituyen una suerte de grupos de trabajo que carecen de poder decisión o de capacidad para expresar la voluntad del órgano al que se integran, cuya función principal es asesorar o brindar criterios técnicos que sirven de insumo a los órganos (sea unipersonales o colegiados) que sí cuentan con la competencia para adoptar o acordar el acto o resolución final.

Bajo esa inteligencia, debemos reafirmar que las disposiciones de la LGAP para la grabación en audio y video de las sesiones y su respaldo digital solo resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un criterio con efectos jurídicos intersubjetivos (caso de órganos colegiados de naturaleza consultiva que emiten informes o criterios que el ordenamiento les atribuye un carácter preceptivo a su actuación).

Por consiguiente, en la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten estos rasgos deberán ajustarse a lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la LGAP, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución, sin que en ningún caso puedan sustituir la fase de deliberación que le corresponde exclusivamente a estos en el supuesto de que tengan la condición de órganos colegiados. De hecho, esa alusión a la preparación de acuerdos parece referirse a labor que por costumbre administrativa llevan a cabo los órganos directores de un procedimiento administrativo de elaborar una recomendación o informe final, pero como también lo advertimos en el epígrafe anterior, a ellos no les resulta aplicable los preceptos estudiados de la LGAP para los órganos colegiados.

De lo contrario, es decir, si las comisiones institucionales internas no presentan las características indicadas, al estar como concebidas como una unidad administrativa pluripersonal sin funciones permanentes de un determinado órgano del TSE, las reglas de la colegialidad de la LGAP no les resultan aplicables y bastará el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.

Sin perjuicio de que las quieran observar voluntariamente como buena práctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para el presupuesto de la institución.

C. CONCLUSIÓN De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:

1. Las reglas generales de los artículos 50 y 56 de la LGAP únicamente resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa –no electoral– y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un acto con efectos jurídicos intersubjetivos a falta de legislación especial.

2. En la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten esos rasgos deberán ajustarse a esas disposiciones, grabando íntegramente en audio y video sus sesiones, mediante el debido respaldo digital, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución.

3. De lo contrario, si como parece ser, estas comisiones institucionales están concebidas como meras unidades administrativas pluripersonales de un determinado órgano del TSE, no deben seguir las reglas de la colegialidad de la LGAP, bastando el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.

4. Lo anterior sin perjuicio de que quieran observar facultativamente esas reglas como buena práctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para el presupuesto de la institución.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya