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C-245-2025 · 17/12/2025
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declares the consultation inadmissible for referring to a concrete case and failing to meet admissibility requirements, and declines to issue an opinion on competence over commercial piers at sea.La Procuraduría declara inadmisible la consulta por referirse a un caso concreto y no cumplir los requisitos de admisibilidad, absteniéndose de emitir criterio sobre la competencia en materia de muelles comerciales en el mar.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General declares inadmissible the consultation submitted by the Lepanto District Municipal Council regarding three questions: the competent authority to authorize use of a pier-type structure on the sea for commercial activities such as a restaurant, whether the Municipal Council must refrain from issuing the business license if the use lacks authorization from the competent entity over the public domain property, and whether the Municipal Council or a sectoral entity is responsible for such authorization. The inadmissibility is based on the fact that, although the questions were phrased abstractly, documentation regarding a specific case (a cooperative's license application) was provided, so that answering would involve issuing an opinion on a concrete factual situation, which exceeds the Office's advisory powers. Additionally, it fails to meet the requisite of including a detailed legal analysis from the institution’s own legal counsel on all the points raised. The Office suggests taking into account previous opinions on the Maritime Zone Law, though it does not address the merits.La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta del Concejo Municipal de Distrito de Lepanto, que planteaba tres preguntas: la institución competente para autorizar el uso de una estructura tipo muelle en el mar para un restaurante, si el Concejo Municipal debe abstenerse de otorgar la patente si el uso carece de autorización del ente competente sobre el bien de dominio público, y si corresponde al Concejo Municipal o a otra entidad autorizar tal actividad. La inadmisibilidad se fundamenta en que, a pesar del tenor abstracto de las preguntas, se adjuntó documentación sobre un caso concreto (solicitud de patente de una cooperativa), por lo que pronunciarse implicaría emitir criterio sobre una situación fáctica específica, lo cual excede las competencias consultivas de la Procuraduría. Además, se incumplió el requisito de acompañar un criterio jurídico detallado de la asesoría legal de la institución consultante sobre todos los puntos consultados. No obstante, se sugiere tomar en cuenta dictámenes previos sobre la Zona Marítimo Terrestre para futuras consultas.
Key excerptExtracto clave
On this occasion, despite the questions being posed abstractly, a series of documents is provided relating to a patent application by a Cooperative for the operation of a restaurant located over the sea, in a pier-type installation. Therefore, if we were to answer the consultation, the Attorney General's Office would be referring to a specific case, which is outside the scope of its powers. Furthermore, for future requests, note that Article 4 of our Organic Law requires that the legal opinion of the institution’s legal advisor be attached on the consulted topic, which must be a detailed legal analysis on all the points submitted for our consideration, and which is intended to determine whether, after having studied and discussed the matter internally, there persists a need to request our binding pronouncement. Given that the attached legal opinion does not answer the three questions posed to us, compliance with that requirement cannot be deemed proven. For all the foregoing, the consultation is declared inadmissible.En esta ocasión, pese a que las preguntas se plantean de manera abstracta, se aporta una serie de documentos relacionados con una solicitud de patente de una Cooperativa para la operación de un restaurante que se ubica sobre el mar, en una instalación tipo muelle. De tal forma, de acceder a responder la consulta, la Procuraduría se estaría refiriendo a un caso concreto, lo cual está fuera del ámbito de sus competencias. Por otra parte, para futuras gestiones, tómese en cuenta que el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, exige que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, que debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. Dado que el criterio legal adjunto a la consulta no contesta las tres preguntas que se nos plantean, no puede tenerse por acreditado el cumplimiento de ese requisito. Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada.
Pull quotesCitas destacadas
"En esta ocasión, pese a que las preguntas se plantean de manera abstracta, se aporta una serie de documentos relacionados con una solicitud de patente de una Cooperativa para la operación de un restaurante que se ubica sobre el mar, en una instalación tipo muelle."
"On this occasion, despite the questions being posed abstractly, a series of documents is provided relating to a patent application by a Cooperative for the operation of a restaurant located over the sea, in a pier-type installation."
Considerando sobre admisibilidad
"En esta ocasión, pese a que las preguntas se plantean de manera abstracta, se aporta una serie de documentos relacionados con una solicitud de patente de una Cooperativa para la operación de un restaurante que se ubica sobre el mar, en una instalación tipo muelle."
Considerando sobre admisibilidad
"De tal forma, de acceder a responder la consulta, la Procuraduría se estaría refiriendo a un caso concreto, lo cual está fuera del ámbito de sus competencias."
"Therefore, if we were to answer the consultation, the Attorney General's Office would be referring to a specific case, which is outside the scope of its powers."
Conclusión sobre caso concreto
"De tal forma, de acceder a responder la consulta, la Procuraduría se estaría refiriendo a un caso concreto, lo cual está fuera del ámbito de sus competencias."
Conclusión sobre caso concreto
"Dado que el criterio legal adjunto a la consulta no contesta las tres preguntas que se nos plantean, no puede tenerse por acreditado el cumplimiento de ese requisito."
"Given that the attached legal opinion does not answer the three questions posed to us, compliance with that requirement cannot be deemed proven."
Sobre requisito de criterio legal
"Dado que el criterio legal adjunto a la consulta no contesta las tres preguntas que se nos plantean, no puede tenerse por acreditado el cumplimiento de ese requisito."
Sobre requisito de criterio legal
Full documentDocumento completo
Opinion: 245 of 17/12/2025 December 17, 2025 PGR-C-245-2025 Mr. Juan Luis Arce Castro Intendente Concejo Municipal de Distrito de Lepanto Dear Sir:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter no. IM-0638-2025 of November 19, 2025, through which you request our opinion on the following questions:
“1. Which institution has the authority to authorize the use, development, or exploitation of a pier-type structure physically located in the sea and intended for commercial activities, such as a restaurant?
2. Does such authorization correspond to the Municipal Council, to a sectoral institution, or is a concession or special permit required over public maritime domain assets?
3. Must the Municipal Council refrain from granting or maintaining the commercial license if the use of the structure does not have the authorization of the competent body over the public domain asset?” Pursuant to our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the consultative, technical-legal body of the Public Administration, and on multiple occasions, we have analyzed the limitations established by Articles 3, subsection b), and 4 and 5 of that Law in the performance of the consultative function.
By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the object of the consultation be posed in a clear and precise manner and deal with legal issues in general. Within that object, it is not possible to include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, judicial matters in progress, questions about matters whose knowledge is the competence of another body, or matters of particular or personal interest to the official posing the consultation. b) That the opinion of the institution's legal advisory office on all the issues questioned be attached, and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution. (In this regard, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021, PGR-C-110-2023 of May 24, 2023, among many others).
Regarding the first admissibility requirement set forth, we have indicated that the consultation directed to the Attorney General's Office must be posed in general and abstract terms, without referring to a specific case. The Attorney General's Office, being an advisory, merely consultative body, can only address consultations that deal with legal issues in general, without posing specific factual situations or seeking the review of the legality or appropriateness of specific administrative acts, since pronouncing on this would imply substituting the active administration in decision-making and exercising a function of legality control that does not correspond to us, thus disregarding our consultative competence. (See pronouncements nos. OJ-005-1998 of January 27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-085-2016 of April 25, 2016, C-038-2018 of February 23, 2018, C-037-2019 of February 14, 2019, among many others).
If, in order to resolve a specific matter, the active administration has doubts about the norms or legal institutes that regulate the issue, it may request our opinion on those general legal doubts, in order to subsequently use our general legal opinion as input to resolve the corresponding case.
On this occasion, despite the fact that the questions are posed abstractly, a series of documents are provided relating to a license application by a Cooperative for the operation of a restaurant that is located over the sea, in a pier-type facility. Thus, if we were to agree to answer the consultation, the Attorney General's Office would be referring to a specific case, which is outside the scope of its powers.
Furthermore, for future procedures, take into account that Article 4 of our Organic Law requires that the opinion of the legal advisory office on the subject consulted be attached, which must be a detailed legal analysis on all the points submitted for our consideration, and whose purpose is to determine if, after having studied and discussed the matter internally, the need to request our binding pronouncement persists.
Given that the legal opinion attached to the consultation does not answer the three questions posed to us, compliance with this requirement cannot be considered accredited.
For all the foregoing reasons, the consultation posed is declared inadmissible. For it to be addressed, it must be posed again, complying with the admissibility requirements set forth. However, with the desire to collaborate with the consultant, pronouncements nos. C-053-1999 of March 16, 1999, C-228-2000 of September 22, 2000, PGR-OJ-025-2024 of January 26, 2024, may be taken into account, in relation to what is provided in Article 5 of the Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez
Dictamen : 245 del 17/12/2025 17 de diciembre de 2025 PGR-C-245-2025 Señor Juan Luis Arce Castro Intendente Concejo Municipal de Distrito de Lepanto Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. IM-0638-2025 de 19 de noviembre de 2025, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre las siguientes preguntas:
“1. ¿Cuál institución tiene la competencia para autorizar el uso, aprovechamiento o explotación de una estructura de tipo muelle ubicada físicamente en el mar y destinada a actividades comerciales, tales como restaurante?
2. ¿Corresponde tal autorización al Concejo Municipal, a alguna institución sectorial, o se requiere una concesión o permiso especial sobre bienes de dominio público marítimo?
3. ¿Debe el Concejo Municipal abstenerse de otorgar o mantener la patente comercial si el uso de la estructura no cuenta con la autorización del órgano competente sobre el bien de dominio público?” Conforme con nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de esa Ley en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, entre muchos otros).
Sobre el primer requisito de admisibilidad expuesto, hemos señalado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto. La Procuraduría, al ser un órgano asesor, meramente consultivo, únicamente puede atender consultas que versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se planteen situaciones fácticas específicas ni se pretenda la revisión de la legalidad u oportunidad de actos administrativos concretos, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, desconociendo así nuestra competencia consultiva. (véanse los pronunciamientos nos. OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, C-037-2019 de 14 de febrero de 2019, entre muchos otros).
Si para resolver un asunto concreto la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que regulan el tema, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, para luego utilizar nuestro criterio jurídico general como insumo para resolver el caso correspondiente.
En esta ocasión, pese a que las preguntas se plantean de manera abstracta, se aporta una serie de documentos relacionados con una solicitud de patente de una Cooperativa para la operación de un restaurante que se ubica sobre el mar, en una instalación tipo muelle. De tal forma, de acceder a responder la consulta, la Procuraduría se estaría refiriendo a un caso concreto, lo cual está fuera del ámbito de sus competencias.
Por otra parte, para futuras gestiones, tómese en cuenta que el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, exige que se adjunte el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado, que debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, y que tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante.
Dado que el criterio legal adjunto a la consulta no contesta las tres preguntas que se nos plantean, no puede tenerse por acreditado el cumplimiento de ese requisito.
Por todo lo anterior, se declara inadmisible la consulta planteada. Para que sea atendida debe plantearse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad expuestos. Sin embargo, con el afán de colaborar con el consultante, pueden tomarse en cuenta los pronunciamientos nos. C-053-1999 de 16 de marzo de 1999, C-228-2000 de 22 de setiembre de 2000, PGR-OJ-025-2024 de 26 de enero de 2024, en relación con lo que dispone el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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