IVA refund for natural disaster victimsDevolución del IVA a damnificados por desastres naturales

Legal Opinion: 210 - J of 12/08/2025 December 8, 2025 PGR-OJ-210-2025 Ms.

Mariana Zamora Guzmán Area Chief, Legislative Commissions VIII Legislative Assembly Dear Ms. Zamora:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication number AL-CPGOB-0492-2025 of October 28, 2025, received electronically in this Attorney General's Office on the following October 29, under internal code number 15161-2025, through which you communicated to us that the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration of the Legislative Assembly requests the opinion of this Attorney General's Office regarding the approved text of the bill entitled "LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS", processed under legislative file number 24.704.

I. SCOPE OF THE PRONOUNCEMENT

Prior to analyzing the bill on which our opinion is required, we must indicate that, pursuant to articles 2 and 4 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, the advisory function carried out by this Attorney General's Office is with respect to the Public Administration, insofar as it executes an administrative function.

Under that understanding, given that this request does not come from a State body in the exercise of an administrative function, but from a parliamentary body, in the exercise of a legislative function, what we will issue in this case is a legal opinion, in a spirit of collaboration with the important work performed by the legislators, noting that this is a non-binding legal opinion on certain bills or in relation to the function of political control.

Furthermore, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter because it is not the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution (In this regard, legal opinions numbers PGR-0J-055-2023 of May 17, 2023, PGR-OJ-138-2024 of October 28, 2024, PGR- OJ-156-2024 of November 18, 2024, PGR-OJ-013-2025 of January 27, 2025, PGR-OJ-068-2025 of April 28, 2025, among many others).

II. DESCRIPTION OF THE APPROVED TEXT

As indicated, a hearing is granted on the approved text of this bill, composed of a single article and a single transitory provision.

In its base text, the initiative proposed adding an article 11 ter to the Value Added Tax Law, Law No. 6826, to establish a system for the refund of said tax, paid by persons harmed by natural disasters, who meet the conditions proposed by the bill.

The base text of this initiative was brought to the attention of this Advisory Body, and the respective opinion was issued through legal opinion number PGR-OJ-033-2025 of March 3, 2025, which concluded the following:

"Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the proposed bill entitled "LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS", processed under legislative file number 24.704, does not present legal defects.

The approval of this legislative initiative falls within the scope of the legislator's discretion.

Respectfully, the Deputies are recommended to consider the observations made in this legal opinion." Within the legislative process of this initiative, the Permanent Ordinary Commission on Government and Administration of the Legislative Assembly issued the Affirmative Majority Ruling on October 28 of last year, in which it makes a series of considerations regarding the observations made on the base text by the consulted entities, and proposes a substitute text. To this effect, the indicated Ruling states, in relevant part, the following:

"SUBSTANTIVE ANALYSIS The proposal seeks to establish an agile and automatic mechanism for the refund of VAT to families who, as a consequence of a natural disaster, have lost their property, allowing them to recover part of the expenditure made on replacing it. In general terms, the institutions consulted issued positive opinions, although they also made a series of observations and recommendations to strengthen its legal viability.

In this regard, entities such as the Office of the Comptroller General of the Republic, the Ministry of Housing and Human Settlements, and the National Institute of Housing and Urbanism point out the need for studies to avoid duplication of subsidies or budgetary imbalances. Likewise, the Attorney General's Office and the National Emergency Commission suggest adjustments to the proposal that incorporate control criteria, time limits, and verifiable requirements to prevent improper use of the benefit.

In response to the observations contained in the received opinions, a substitute text is presented that integrates a large part of the recommendations made by the consulted entities, in order to strengthen the legislative initiative. In this regard, the proposal adds two subparagraphs to paragraph 1 of article 11 bis of the Value Added Tax Law, Law No. 6826, of November 8, 1982, to include within the VAT refund system households in a condition of poverty that are located in zones declared under emergency due to a natural disaster.

The benefit will apply on a one-time basis for the purchase of construction materials, with a total value not exceeding twenty-four base salaries, and for white goods appliances and furniture, with a maximum value equivalent to two base salaries. The procedure will be subject to verification using information from Sinirube and the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, ensuring that the acquisitions correspond to authorized goods and that the beneficiary household meets the conditions established in the regulations.

This proposal seeks to provide a supportive and targeted response to emergency situations, generating a positive impact on households that have faced tragedies of such magnitude that they require a helping hand from the State. (…). (Emphasis is not in the original).

As can be seen, the affirmative majority ruling proposes a substitute text, in which it no longer adds an article 11 ter, but rather proposes adding two subparagraphs to paragraph 1 of article 11 bis of the Value Added Tax Law, to include within the VAT refund system households in a condition of poverty that are located in zones declared under emergency due to a natural disaster.

Below, we refer to the approved or substitute text that is the subject of the hearing.

III. OBSERVATIONS ON THE APPROVED TEXT OF THE BILL

As indicated, the substitute text of this bill is composed of a single article and a transitory provision. Below, we will refer to its content.

· Regarding the single article:

The single article changes the proposal to add an article 11 ter and, instead, modifies article 11 bis of Law No. 6826, for the purpose of including within the existing VAT refund system households in a condition of poverty that are located in zones declared under emergency due to a natural disaster.

It is worth noting that current article 11 bis was incorporated into Law No. 6826 through the single article of the Law to Facilitate Access to School Supplies and Technological Equipment, No. 10579 of October 30, 2024, which established a system for the refund of value added tax paid by households in a condition of poverty, with respect to school materials and uniforms, and the purchase of computers, tablets, or cell phones for the benefit of students enrolled in primary or secondary school.

Given that the new text proposes a reform to article 11 bis, it is appropriate to make a comparison of the current text and the proposed rule:

CURRENT ARTICLE 11 BIS SUBSTITUTE TEXT Article 11 bis- System for the refund of tax paid 1- The Ministry of Finance shall have a system for the refund of value added tax paid by households that are in a condition of poverty, according to the socioeconomic classification issued by Sinirube, for the acquisition of the following goods:

• a)School materials and uniforms, as established in the Official Uniform Regulations, Executive Decree No. 28557-MEP, of February 15, 2000, and its amendments, or the one in force, as well as those used by private or semi-official educational institutions.
• b)A computer or a tablet, acquired for the benefit of each student enrolled in an elementary or secondary education center, whose price does not exceed one base salary set in accordance with article 2 of Law 7337, of May 5, 1993.
• c)A cell phone acquired for the benefit of each student enrolled in an elementary or secondary education center, whose price does not exceed half a base salary set in accordance with article 2 of Law 7337, of May 5, 1993.

This refund shall be applicable to all the goods described in subparagraph a). In the case of the goods indicated in subparagraphs b) and c), only one of them may receive a refund per school year.

2- Only persons in a condition of poverty shall be entitled to this refund, in accordance with the socioeconomic classification of the National System of Information and Unique Registry of State Beneficiaries (Sinirube).

The Ministry of Finance and Sinirube shall establish, through a cooperation agreement, the conditions for accessing said information, as well as the recording of the benefit applied to each beneficiary, in accordance with current legislation.

3- To receive the tax refund, the electronic receipt recording the acquisition of the goods detailed in this article and the beneficiary's identification data must be provided.

The Tax Administration shall verify that the identity card of the beneficiary that has been registered on the electronic receipt is linked to a household in a situation of poverty, in accordance with the National System of Social Information and Unique Registry of Beneficiaries, as provided by Law 9137, Creation of the National System of Information and Unique Registry of State Beneficiaries, of April 30, 2013. It shall also be the responsibility of the Tax Administration to corroborate that the goods acquired and detailed on the electronic receipt correspond to those described in paragraph 1) of this article, using the CABYS code for this purpose.

4- The Ministry of Finance shall refund monthly, to the households defined in this article, the value added tax paid on the goods detailed in paragraph 1) of this article, through the Unified Payment System for Social Resources, under the modality of electronic payment to accounts in the financial system.

5- The Joint Institute of Social Aid (IMAS) and the Ministry of Finance must establish administrative procedures and file judicial processes to manage the recovery of the amounts disbursed for the refund, from those households or persons determined to have accessed the benefit without meeting the requirements or conditions established by IMAS for these purposes and according to the competencies of each institution. For this purpose, they may determine amounts of uncollectibility both in administrative and judicial venues.

(As added by the single article of the Law to Facilitate Access to School Supplies and Technological Equipment, No. 10579 of October 30, 2024) SINGLE ARTICLE- Paragraphs 1, 2, and 3 of article 11 bis of the Value Added Tax Law, Law No. 6826, of November 8, 1982, and its amendments, are modified, which shall read as follows:

Article 11 bis- System for the refund of tax paid 1- The Ministry of Finance shall have a system for the refund of Value Added Tax paid by households that are in a condition of poverty, according to the socioeconomic classification issued by Sinirube, for the acquisition of the following goods:

(…)

In the case of households that are located in a damaged zone with a national or local emergency declaration due to a natural disaster and in a condition of poverty, this refund shall apply to:

• d)Construction materials whose total price does not exceed 24 base salaries set in accordance with article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993.
• e)White goods appliances and household furnishings (menaje), whose price does not exceed two base salaries set in accordance with article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993.

This refund shall be applicable to all the goods described in subparagraph a). In the case of the goods indicated in subparagraphs b) and c), only one of them may receive a refund per school year. If subparagraphs d) and e) are applicable, this shall be done on a one-time basis per event (disaster or incident), provided that the affectation of the zone is demonstrated in the General Emergency Plan and that it is determined that the family resides in the reported zone and is in a condition of poverty according to Sinirube.

2- Persons in a condition of poverty, in accordance with the socioeconomic classification of the National System of Information and Unique Registry of State Beneficiaries (Sinirube), and those persons for whom it has been demonstrated that they inhabit a zone that was reported in the General Emergency Plan approved by the Board of Directors of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response, shall be entitled to this refund.

The Ministry of Finance and Sinirube shall establish, through a cooperation agreement, the conditions for accessing said information, as well as the recording of the benefit applied to each beneficiary, in accordance with current legislation. In turn, the Ministry of Finance may request from the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response a certification indicating that the report of the affected zone exists, as well as the existence of the causal link.

3- To receive the tax refund, the electronic receipt recording the acquisition of the goods detailed in this article and the beneficiary's identification data must be provided.

The Tax Administration shall verify that the identity card of the beneficiary that has been registered on the electronic receipt is linked to a household in a situation of poverty, in accordance with the National System of Social Information and Unique Registry of Beneficiaries, as provided by Law 9137, Creation of the National System of Information and Unique Registry of State Beneficiaries, of April 30, 2013, and for beneficiaries from a damaged zone, it shall verify that the residence location is within a zone reported as affected in the General Emergency Plan prepared by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response.

(…)

(Emphasis is not in the original) As observed, the initiative adds, to paragraph 1), subparagraphs d and e), related to the value added tax refund process in the case of households located in a damaged zone with a national emergency declaration.

The text of these subparagraphs maintains the intention and wording similar to the proposal contained in the base text of this initiative.

Indeed, as we indicated, the bill imposes on the Ministry of Finance the refund of the Value added tax, paid by households located in a damaged zone with a national or local emergency declaration due to a natural disaster and in a condition of poverty, according to the socioeconomic classification issued by Sinirube.

The benefit provides for refunding VAT on the acquisition of the following goods:

· Construction materials and equipment whose total price does not exceed 24 base salaries (subparagraph d).

· White goods appliances and furniture, whose price does not exceed two base salaries (subparagraph e) The benefit shall apply "on a one-time basis per event (disaster or incident), provided that the affectation of the zone is demonstrated in the General Emergency Plan and that it is determined that the family resides in the reported zone and is in a condition of poverty according to Sinirube." With this new wording, the scope of the benefit is delimited, which was not stipulated in the base text of the initiative, as was noted in legal opinion number PGR- OJ-033-2025.

Paragraph 2) maintains the current wording, which mentions that persons in a condition of poverty shall be entitled to this refund, in accordance with the socioeconomic classification of the National System of Information and Unique Registry of State Beneficiaries (Sinirube), adding "and those persons for whom it has been demonstrated that they inhabit a zone that was reported in the General Emergency Plan approved by the Board of Directors of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response." The current wording of the rule is also maintained regarding the obligation imposed on the Ministry of Finance and Sinirube to establish, through a cooperation agreement, the conditions for accessing said information, as well as the recording of the benefit applied to each beneficiary.

In this paragraph, the proposed text adds that "the Ministry of Finance may request from the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response a certification indicating that the report of the affected zone exists, as well as the existence of the causal link." As noted, the proposed modification to paragraph 2) does is include references aimed at covering the persons harmed by the benefit, establishing conditions that must be verified by the authorities, such as the condition of poverty and that the beneficiary proves residing in a zone reported under emergency, a condition that must be verified by the Ministry of Finance in coordination with the National Emergency Commission.

Paragraph 3 maintains the current wording of the rule regarding that, to receive the tax refund, the electronic receipt recording the acquisition of the goods detailed in this article and the beneficiary's identification data must be provided; data that must be verified by the Tax Administration (that the identity card of the beneficiary registered on the electronic receipt is linked to a household in a situation of poverty). It is proposed to add to this paragraph, in line with the modifications previously indicated, the following text: "and for beneficiaries from a damaged zone, it shall verify that the residence location is within a zone reported as affected in the General Emergency Plan prepared by the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response." It is understood from the proposed reform that, in the case of beneficiaries from zones affected by declared emergencies, it must be verified not only the ID number on the electronic receipt of the purchase, its link to a condition of poverty, but also that the beneficiary inhabits a declared emergency zone, that is, the verification of all requirements must concur and not only that they inhabit an emergency zone, for which it is recommended to improve the wording of the rule.

As stated, the proposed reform focuses on the inclusion of persons, in a condition of poverty and who inhabit zones declared under emergency, in the VAT refund system provided for in article 11 bis referred to.

Now then, given that the proposed substitute text maintains the imposition of verification obligations on the Ministry of Finance, the Deputies are recommended to assess the administrative burden that the execution of this task implies for the referred ministry and to grant it a hearing on this substitute text, given that it provides for the execution of control functions.

On the other hand, given that what is proposed in this substitute text is a reform to current article 11 bis, it is recommended to specify, in the heading of the proposed article, the modifications being introduced to the rule.

Furthermore, it is appropriate for the text of the initiative to show article 11 bis, which it is proposed to reform, in its complete text, that is, so that it is possible to appreciate the entirety of the rule's text, where the changes introduced are observed, as well as that part of the rule that is not subject to reform. This is for the purpose of giving certainty to the legal operator as to what the final text of the article will be, if the proposed reform is approved.

Otherwise, the granting of a tax benefit such as the one proposed in this initiative is a decision that falls within the scope of decision and discretion of the Deputies.

Indeed, it must be remembered that the taxing power of the State, as a sovereign power to demand tax contributions within its jurisdiction or to grant exemptions, recognizes no limitations other than those originating in the Political Constitution itself.

Thus, based on the principle of tax legality contained in Article 121 paragraph 13 of the Constitution and Article 5, paragraphs a and b, of the Code of Tax Norms and Procedures, it is the power of the legislator to create, modify, or eliminate taxes, and to grant exemptions, reductions, or tax benefits.

Under these considerations and in relation to the text of the bill, the reform to article 11 bis of Law No. 6826 corresponds to a decision of the legislator; however, as it is a tax benefit, which implies the refund of amounts paid for value added tax, it is appropriate for the Deputies to analyze the impact that said benefit entails for public finances.

In that sense, it is recommended to request a technical opinion from the Ministry of Finance on the substitute text of this bill, for the purpose of due analysis and consideration of this legislative initiative.

· Regarding the transitory provision Finally, regarding the proposed transitory provision, it should be noted that the function of so-called transitory provisions is to adjust or accommodate the new regulations to the existing ones, for which it grants a different, temporary, and exceptional legal treatment to certain situations, that is, it is a legal technique that seeks to respond to the problems of applying rules over time, problems that arise from the repeal of a provision and the entry into force of another, which makes it necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the law, that is, to facilitate the transition between the old law and the new one (opinion number C-060-99 of March 24, 1999, and Legal Opinion number OJ-047-2021 of February 26, 2021).

In the case at hand, the transitory provision proposed in the base text has also been modified in the substitute text under analysis:

SINGLE TRANSITORY- The Executive Branch shall promulgate the respective regulations within a period of three months, counted from the publication of this law.

SINGLE TRANSITORY- The Executive Branch shall adjust the regulations so that within a period of three months they contemplate the inclusions and modifications made herein for their proper application, counted from the publication of this law.

(Emphasis is not in the original) In this regard, it is recommended to review whether the three-month period proposed to regulate the rule, if approved as a law of the Republic, is reasonable for the Executive Branch to adjust the regulatory norms.

IV. RECOMMENDATION

The Deputies are recommended to grant a hearing on the substitute text of this initiative to the Ministry of Finance, the National Emergency Commission, and the Joint Institute of Social Aid, since the legislative proposal has an impact on the functions and tasks of these entities.

V. CONCLUSION

Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the substitute text of the proposed bill entitled "LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS", processed under legislative file number 24.704, does not present, from our perspective of analysis, potential constitutional defects.

The approval of this legislative initiative falls within the scope of the legislator's discretion.

Respectfully, the Deputies are recommended to consider the observations made in this legal opinion.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández Assistant Attorney General (Procuradora)

Opinión Jurídica : 210 - J del 08/12/2025 08 de diciembre de 2025 PGR-OJ-210-2025 Señora Mariana Zamora Guzmán Jefe de Área, Comisiones Legislativas VIII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPGOB-0492-2025 de 28 de octubre de 2025, recibido electrónicamente en esta Procuraduría en el día 29 de octubre siguiente, según código interno número 15161-2025, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría con relación al texto dictaminado del proyecto de Ley denominado“ LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704.

I. ALCANCE DEL PRONUNCIAMIENTO

De previo a realizar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, conforme a los numerales 2 y 4 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815 de 27 de setiembre de 1982, la función consultiva que despliega esta Procuraduría lo es respecto de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa.

Bajo ese entendido, en vista de que la presente gestión no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso es una opinión jurídica, ello, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan los legisladores, advirtiendo que se trata de un criterio jurídico no vinculante, sobre determinados proyectos de ley o con relación a la función de control político.

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, no es aplicable a este tipo de asuntos por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política ( Al respecto, opiniones jurídicas números PGR-0J- 055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, PGR- OJ-156-2024 de 18 de noviembre de 2024, PGR-OJ-013-2025 de 27 de enero de 2025, PGR-OJ-068-2025 de 28 de abril de 2025, entre muchos otros).

II. DESCRIPCIÓN DEL TEXTO DICTAMINADO

Como se indicó, se concede audiencia sobre el texto dictaminado del presente proyecto de ley, compuesto por un artículo único y un transitorio único.

El su texto base, la iniciativa proponía adicionar un artículo 11 ter a la Ley del impuesto al valor agregado, Ley No. 6826, ello, para establecer un sistema de devolución del impuesto referido, pagado por personas damnificadas por desastres naturales, que cumplan las condiciones que propone el proyecto de ley.

El texto base de esta iniciativa, fue puesto en conocimiento de este Órgano Asesor, emitiéndose el criterio respectivo mediante opinión jurídica número PGR-OJ-033-2025 de 03 de marzo de 2025, en el cual se concluyó lo siguiente:

“Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley propuesto denominado “LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704, no presenta vicios de legalidad.

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.” Dentro del trámite legislativo de esta iniciativa, la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, rindió el Dictamen afirmativo de mayoría en fecha 28 de octubre pasado, en el que, realiza una serie de consideraciones respecto de las observaciones realizadas al texto base por las entidades consultadas, y propone un texto sustitutivo. Al efecto, el Dictamen señalado indica, en lo de interés, lo siguiente:

“ANALISIS DE FONDO La propuesta busca establecer un mecanismo ágil y automático para la devolución del IVA a las familias que, como consecuencia de un desastre natural, hayan perdido sus bienes, permitiéndoles recuperar parte del gasto realizado en la reposición de estos. En términos generales las instituciones consultadas emiten criterios positivos, aunque también realizan una serie de observaciones y recomendaciones para fortalecer su viabilidad jurídica.

En este sentido, entidades como la Contraloría General de la República, el Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo señalan la necesidad de estudios que eviten duplicidad de subsidios o desequilibrios presupuestarios. Asimismo, la Procuraduría General de la República y la Comisión Nacional de Emergencias sugieren ajustes a la propuesta que incorporen criterios de control, límites temporales y requisitos verificables para prevenir un uso indebido del beneficio.

En atención a las observaciones contenidas en los criterios recibidos, se presenta un texto sustitutivo que integra gran parte de las recomendaciones planteadas por las entidades consultadas, con el fin de fortalecer la iniciativa de ley. En este sentido, la propuesta adiciona dos subincisos al inciso 1 del artículo 11 bis de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, Ley N.° 6826, del 8 de noviembre de 1982, para incluir dentro del sistema de devolución del IVA a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

El beneficio aplicará por única vez para la compra de materiales de construcción, con un valor total que no exceda veinticuatro salarios base, y para electrodomésticos de línea blanca y muebles, con un valor máximo equivalente a dos salarios base. El procedimiento estará sujeto a verificación mediante la información del Sinirube y de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, asegurando que las adquisiciones correspondan a bienes autorizados y que el hogar beneficiario cumpla con las condiciones establecidas en la normativa.

Esta propuesta busca brindar una respuesta solidaria y focalizada ante situaciones de emergencia, generando un impacto positivo en los hogares que han enfrentado tragedias de tal magnitud que requieren una mano solidaria del Estado. (…). (Lo resaltado no es del original).

Como se aprecia, el dictamen afirmativo de mayoría, propone un texto sustitutivo, en el cual, ya no se adiciona un artículo 11 ter, sino que se propone adicionar dos subincisos al inciso 1 del artículo 11 bis de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, para incluir dentro del sistema de devolución del IVA a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

A continuación, nos referimos al texto dictaminado o sustitutivo objeto de audiencia.

III. OBSERVACIONES AL TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY

Como se indicó, el texto sustitutivo del presente proyecto de ley está conformado por un artículo único y una norma transitoria. A continuación, nos referiremos a su contenido.

· Sobre el artículo único:

El artículo único, cambia la propuesta de adicionar un artículo 11 ter para, en su lugar, modificar el artículo 11 bis de la Ley No. 6826, con la finalidad de incluir dentro del sistema de devolución del IVA, ya existente, a los hogares en condición de pobreza que se encuentren en zonas declaradas en emergencia por desastre natural.

Valga indicar que, el numeral 11 bis vigente fue incorporado a la Ley No. 6826 mediante el artículo único de la Ley para facilitar el acceso a los útiles escolares y equipo tecnológico, No. 10579 del 30 de octubre de 2024, mediante el cual se dispuso un sistema para la devolución del impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, respecto a materiales escolares y uniformes, compra de computadora, tabletas o celulares en beneficio de estudiantes matriculados en primaria o secundaria.

En vista de que el nuevo texto propone una reforma al artículo 11 bis, corresponde realizar una comparación del texto vigente y la norma propuesta:

ARTÍCULO 11 BIS VIGENTE TEXTO SUSTITUTIVO Artículo 11 bis- Sistema de devolución del impuesto pagado 1- El Ministerio de Hacienda dispondrá de un sistema para la devolución del impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube, por la adquisición de los siguientes bienes:

• a)Materiales escolares y uniformes, según lo establecido en el Reglamento de Uniforme Oficial, Decreto Ejecutivo N.º 28557-MEP, del 15 de febrero de 2000 y sus reformas, o el que se encuentre vigente, así como los utilizados por instituciones de enseñanza de naturaleza privada o semioficiales.
• b)Una computadora o una tableta, adquirida en beneficio de cada estudiante matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria, cuyo precio no supere un salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley 7337, del 5 de mayo de 1993.
• c)Un celular adquirido en beneficio de cada estudiante matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria, cuyo precio no supere medio salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley 7337, del 5 de mayo de 1993.

Esta devolución será aplicable para todos los bienes descritos en el subinciso a). En el caso de los bienes indicados en los subincisos b) y c), solo uno de ellos podrá recibir devolución por curso lectivo.

2- Tendrán derecho a esta devolución únicamente las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube).

El Ministerio de Hacienda y el Sinirube establecerán, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria, de acuerdo con la legislación vigente.

3- Para recibir la devolución del impuesto, se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario.

La Administración Tributaria verificará que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico, se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza, de acuerdo con el Sistema Nacional de Información Social y Registro Único de Beneficiarios, según lo dispuesto por la Ley 9137, Creación del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, del 30 de abril de 2013. Corresponderá también, a la Administración Tributaria, corroborar que los bienes adquiridos y detallados en el comprobante electrónico correspondan a los descritos en el inciso 1) de este artículo, utilizando para ello el código CABYS.

4- El Ministerio de Hacienda devolverá mensualmente, a los hogares definidos en este artículo, el impuesto al valor agregado pagado sobre los bienes detallados en el inciso 1) de este artículo, a través del Sistema Único de Pago de Recurso Social, bajo la modalidad de pago electrónico a cuentas del sistema financiero.

5- El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) y el Ministerio de Hacienda deberán establecer los procedimientos administrativos e interponer procesos judiciales para gestionar el reintegro de los montos girados por concepto de devolución, a aquellos hogares o personas que se determine accedieron al beneficio sin cumplir con los requisitos o las condiciones establecidos por el IMAS para estos efectos y según las competencias de cada institución. Para ello, podrán determinar montos de incobrabilidad tanto en sede administrativa como judicial.

(Así adicionado por el artículo único de la Ley para facilitar el acceso a los útiles escolares y equipo tecnológico, N° 10579 del 30 de octubre de 2024) ARTÍCULO ÚNICO- Se modifican los incisos 1, 2 y 3 del artículo 11 bis de la ley Impuesto al Valor Agregado, Ley N.° 6826, del 08 de noviembre de 1982, y sus reformas, el cual se leerá de la siguiente manera:

Artículo 11 bis- Sistema de devolución del impuesto pagado 1- El Ministerio de Hacienda dispondrá de un sistema para la devolución del Impuesto al valor agregado pagado por los hogares que se encuentren en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube, por la adquisición de los siguientes bienes:

(…)

Para el caso de hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional o local por razón de desastre natural y en condición de pobreza, esta devolución se aplicará sobre:

• d)Materiales de construcción cuyo precio no supere en conjunto 24 salarios base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.° 7337, del 05 de mayo de 1993.
• e)Electrodomésticos de línea blanca y menaje, cuyo precio no supere dos salarios base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.° 7337, del 05 de mayo de 1993.

Esta devolución será aplicable para todos los bienes descritos en el subinciso a). En el caso de los bienes indicados en los subincisos b) y c), solo uno de ellos podrá recibir devolución por curso lectivo. De proceder la aplicación de los subincisos d) y e), ésta se hará por única vez por evento (desastre o siniestro), siempre y cuando quede demostrada la afectación de la zona en el Plan General de la Emergencia y que se determine que la familia reside en la zona reportada y se encuentre en condición de pobreza según el Sinirube.

2- Tendrán derecho a esta devolución las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube), y aquellas personas que se ha demostrado que habitan una zona que fue reportada en el Plan General de la Emergencia aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

El Ministerio de Hacienda y el Sinirube establecerán, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria, de acuerdo con la legislación vigente. Por su parte, el Ministerio de Hacienda puede solicitar a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias una certificación donde se indique que existe el reporte de la zona afectada, así como la existencia del nexo causal.

3- Para recibir la devolución del impuesto, se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario.

La Administración Tributaria verificará que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza, de acuerdo con el Sistema Nacional de Información Social y Registro Único de Beneficiarios, según lo dispuesto por la Ley 9137, Creación del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado, del 30 de abril de 2013, y para los beneficiarios de zona damnificada verificará que la ubicación de residencia se encuentre dentro de alguna zona reportada como afectada en el Plan General de la Emergencia elaborado por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

(…)

(Lo resaltado no es del original) Como se observa, la iniciativa adiciona, al inciso 1), los sub incisos d y e), relacionados el trámite de devolución del impuesto al valor agregado en el caso de hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional.

El texto de dichos incisos mantiene la intención y una redacción similar a la propuesta contenida en el texto base de esta iniciativa.

En efecto, como indicamos, el proyecto de ley impone al Ministerio de Hacienda la devolución del Impuesto al valor agregado, pagado por los hogares que se encuentren en una zona damnificada con declaración de emergencia nacional o local por razón de desastre natural y en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica emitida por el Sinirube.

El beneficio dispone devolver el IVA respecto a la adquisición de los siguientes bienes:

· Materiales y equipo de construcción cuyo precio no supere en conjunto 24 salarios base (inciso d).

· Electrodomésticos de línea blanca y muebles, cuyo precio no supere dos salarios base (inciso e) El beneficio se aplicará “por única vez por evento (desastre o siniestro), siempre y cuando quede demostrada la afectación de la zona en el Plan General de la Emergencia y que se determine que la familia reside en la zona reportada y se encuentre en condición de pobreza según el Sinirube”. Con esta nueva redacción, se delimita el alcance del beneficio, lo cual no se encontraba estipulado en el texto base de la iniciativa, tal y como se hizo ver en la opinión jurídica número PGR- OJ-033-2025.

El inciso 2) mantiene la redacción vigente, la cual menciona que tendrán derecho a esta devolución las personas en condición de pobreza, de acuerdo con la clasificación socioeconómica del Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube), agregando “y aquellas personas que se ha demostrado que habitan una zona que fue reportada en el Plan General de la Emergencia aprobado por la Junta Directiva de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias”.

También se mantiene la redacción vigente de la norma respecto a la obligación impuesta al Ministerio de Hacienda y el Sinirube para que establezcan, mediante convenio de cooperación, las condiciones de acceso a dicha información, así como la carga del beneficio aplicado a cada persona beneficiaria.

En este párrafo, el texto propuesto agrega que “el Ministerio de Hacienda puede solicitar a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias una certificación donde se indique que existe el reporte de la zona afectada, así como la existencia del nexo causal”.

Como se advierte, la modificación propuesta al inciso 2), lo que hace es incluir referencias dirigidas a cubrir con el beneficio a las personas damnificadas, estableciendo condiciones que deberán verificarse por las autoridades, tales como, la condición de pobreza y que el beneficiario demuestre habitar en zona reportada con emergencia, condición que debe ser verificada por el Ministerio de Hacienda en coordinación con la Comisión Nacional de Emergencias.

El inciso 3 mantiene la redacción vigente de la norma respecto a que para recibir la devolución del impuesto se deberá contar con el comprobante electrónico en que se consigne la adquisición de los bienes detallados en este artículo y los datos de identificación del beneficiario; datos que deberán ser verificados por Administración Tributaria (que, la cédula de identidad del beneficiario que haya sido registrada en el comprobante electrónico se encuentre vinculada a un hogar en situación de pobreza). Se propone agregar a este inciso, en la misma línea de las modificaciones antes indicadas, el siguiente texto: “y para los beneficiarios de zona damnificada verificará que la ubicación de residencia se encuentre dentro de alguna zona reportada como afectada en el Plan General de la Emergencia elaborado por la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias”.

Se entiende de la reforma propuesta que, en caso de beneficiarios de zonas afectadas por emergencias declaradas, debe verificarse no solo el número de cedula en el comprobante electrónico de la compra, su vinculación a condición de pobreza, sino que, el beneficiario habita una zona de emergencia declarada, es decir, debe concurrir la verificación de todos los requisitos y no solo que se habite en zona de emergencia, por lo se recomienda mejorar la redacción de la norma.

Conforme a lo dicho, la reforma propuesta se enfoca en la inclusión de las personas, en condición de pobreza y que habiten en zonas declaradas en emergencia, en el sistema de devolución del IVA previsto en el numeral 11 bis referido.

Ahora bien, dado que el texto sustitutivo propuesto mantiene la imposición de obligaciones de verificación al Ministerio de Hacienda, se recomienda a los señores diputados valorar la carga administrativa que la ejecución de esa labor implica para el referido ministerio y concederle audiencia sobre el presente texto sustitutivo en vista de que el mismo prevé la ejecución de funciones de control.

Por otro lado, en vista de que lo que se propone en este texto sustitutivo es una reforma al numeral 11 bis vigente, se recomienda precisar, en el encabezado del artículo propuesto, las modificaciones que se introducen a la norma.

Además, resulta oportuno que el texto de la iniciativa muestre el artículo 11 bis, que se propone reformar, en su texto completo, esto es, que sea posible apreciar la totalidad del texto de la norma, donde se observen los cambios introducidos, así como aquella parte de la norma que no es objeto de reforma. Ello, a efecto de dar certeza al operador jurídico de cuál será el texto final del artículo, en caso de aprobarse la reforma planteada.

Por lo demás, la concesión de un beneficio fiscal como el propuesto en esta iniciativa, es una decisión que se encuentra dentro del ámbito de decisión y discrecionalidad de los señores diputados y las señoras diputadas.

En efecto, debe recordarse que el poder tributario del Estado, como potestad soberana de exigir contribuciones de naturaleza tributaria dentro de su jurisdicción o bien conceder exenciones, no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.

Así, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121 inciso 13 de la Constitución y 5, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

Bajo esas consideraciones y con relación al texto del proyecto de ley, la reforma al numeral 11 bis de la Ley No. 6826 corresponde a una decisión del legislador, no obstante, al tratarse de un beneficio fiscal, que implica la devolución de sumas pagadas por impuesto al valor agregado, resulta oportuno que los señores diputados analicen el impacto que dicho beneficio implica para las finanzas públicas.

En ese sentido, se recomienda solicitar el criterio técnico al Ministerio de Hacienda sobre el texto sustitutivo del presente proyecto de ley, a efecto del debido análisis y ponderación de esta iniciativa legislativa.

· Sobre la norma transitoria Finalmente, sobre la norma transitoria propuesta, debe señalarse que la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones, es decir, se trata de una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva (dictamen número C-060-99 de 24 de marzo de 1999 y Opinión Jurídica número OJ-047-2021 de 26 de febrero de 2021).

En el caso que nos ocupa, la norma transitoria propuesta en el texto base también ha sido modificada en el texto sustitutivo de análisis:

TRANSITORIO ÚNICO- El Poder Ejecutivo promulgará la reglamentación respectiva en un plazo de tres meses, contado a partir de la publicación de la presente ley.

TRANSITORIO ÚNICO- El Poder Ejecutivo ajustará la reglamentación para que en un plazo de tres meses esta contemple las inclusiones y modificaciones antes hechas para su debida aplicación, contado a partir de la publicación de la presente ley.

(Lo resaltado no es del original) Al respecto, se recomienda revisar si el plazo de tres meses que se propone para reglamentar la norma, en caso de aprobarse como ley de la República, es razonable para que el Poder Ejecutivo ajuste la normativa reglamentaria.

IV. RECOMENDACIÓN

Se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas, cursar audiencia del texto sustitutivo de la presente iniciativa, al Ministerio de Hacienda, Comisión Nacional de Emergencias y al Instituto Mixto de Ayuda Social, toda vez que la propuesta de ley tiene incidencia en las funciones y labores de esas entidades.

V. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el texto sustitutivo del proyecto de ley propuesto denominado “LEY PARA LA ATENCIÓN INTEGRAL DE PERSONAS DAMNIFICADAS POR DESASTRES NATURALES O SINIESTROS”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.704, no presenta, desde nuestra perspectiva de análisis, posibles vicios de constitucionalidad.

La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.

Respetuosamente, se recomienda a los señores Diputados y señoras Diputadas considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández