CTAMS and the fiscal rule — C-205-2025CTAMS y la regla fiscal — C-205-2025

Opinion: 205 of 09/10/2025 09 October 2025 PGR-C-205-2025 Madam Mary Denisse Munive Angermüller Minister Ministry of Health Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter No. CARTA-MS-DM-3748-2025, of 8 July of the current year, by virtue of which you request the technical legal opinion of this institution as to whether the resources that the Social Protection Board (Junta de Protección Social, JPS or the Board) transfers to the Technical Council for Medical-Social Assistance (Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, CTAMS), in accordance with article 8, subsection c) of the Law Authorizing the Change of Name of the Social Protection Board and Establishing the Distribution of Revenues from the National Lotteries (No. 8718 of 17 February 2009), are exempted from the application of the fiscal rule (regla fiscal) established by the Law for the Strengthening of Public Finances (No. 9635 of 3 December 2018).

In compliance with the provisions of article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (No. 6815 of 27 September 1982), the foregoing request was accompanied by the legal opinion rendered through official letter No. CARTA-MS-AJ-UAL-JG-1879-2025 of 8 July 2025, from the Legal Affairs Directorate of the Ministry of Health, which essentially concludes that the aforementioned resources destined for the CTAMS are exempted from the fiscal rule regime, both due to their special legal nature and due to the constitutional and international protection of the fundamental right to health that they safeguard. From said document, it is pertinent to extract the following considerations:

"1. The funds coming from the JPS are protected by a direct legal allocation (afectación legal directa) for medical-social purposes, which excludes their availability for general budgetary purposes, which is why they are parafiscal in nature (naturaleza parafiscal) and have a legally predetermined destination, so they cannot be redirected to general purposes, including the payment of salaries.

2. The fiscal rule cannot be applied uniformly to all public sector revenues, especially when dealing with resources legally classified as parafiscal and non-budgetary, as the Office of the Attorney General of the Republic has also maintained in reiterated opinions. The special legal regime (Law No. 8718), by virtue of the principle of specialty (principio de especialidad), prevails over Law No. 9635 and its reform through Law No. 10386 and its general budgetary restrictions.

3. The fact that the resources are channeled through a ministerial body (CTAMS) does not alter their legal nature as donations (donaciones) with a specific destination, so they are protected under the exception provided for in Law No. 10386, such that there is robust constitutional and legal support that protects the exclusive use of these funds for preventive and mental health purposes, excluding their incorporation into the ordinary general budget of the State.

In light of the constitutional, legal, and technical regulations in force, we find that:

It is not legally appropriate to apply the fiscal rule established in Title IV of Law No. 9635 and its reforms to the parafiscal resources administered or transferred by the Social Protection Board to the Technical Council for Medical-Social Assistance, as they are donations legally destined for specific purposes of public interest, pursuant to the provisions of Law No. 8718.

The resources coming from the Social Protection Board destined for the Technical Council for Medical-Social Assistance constitute funds with a specific destination (destino específico) established by special law, in accordance with Law No. 8718, which is why they are expressly exempted from the application of the fiscal rule contained in the reform of article 6 of Law No. 9635.

The parafiscal nature of said resources, as they do not come from the ordinary national budget but from specific activities regulated by law, reinforces their special character and removes them from the scope of application of general budgetary restrictions.

The principle of normative specialty (principio de especialidad normativa) determines that Law No. 8718, as a special norm, prevails over the general provisions of Law No. 9635 and its reform through Law No. 10386, with respect to the specific percentage distribution of national lottery resources." Given the matter consulted, it was deemed most appropriate to grant a hearing to the Ministry of Finance on the matter, whose Vice Minister of Expenditures, Mr. Luis Antonio Molina Chacón, through official letter No. MH-DVME-OF-0117-2025 of last 19 September, states that article 6 of Law No. 9635, regarding exceptions to the scope of coverage of its Title IV—which contains the regulation of the fiscal rule—does not contemplate or refer to the CTAMS, only to the JPS under the terms defined in subsection v), which is excluded from the application of said title to the extent that the institution's financial management does not pose a risk of becoming a contingent liability for the Public Treasury that would oblige the Ministry of Finance to have to apply the limit permitted by the fiscal rule to the growth of the Board's expenditure, as the precept itself authorizes.

I.ANALYSIS OF THE LEGAL REGIME APPLICABLE TO THE RESOURCES TRANSFERRED BY THE JPS TO THE CTAMS FOR THE FINANCING OF PREVENTIVE HEALTH AND MENTAL HEALTH PROMOTION AND PREVENTION PROGRAMS

As indicated above, the purpose of this consultation is to determine whether the resources provided for in subsection c) of article 8 of Law No. 8718 in favor of the CTAMS, derived from the net profits (utilidades netas) of the JPS generated from the sale of national lotteries, games, and other games of chance under its charge, are exempted or not from the application of the fiscal rule, whose regulation is developed in Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances.

In order to be able to answer the question raised, it is therefore pertinent to have clarity, firstly, regarding the type of resources referred to by the Law of the Board, since the opinion of its Legal Affairs Directorate classifies them as parafiscal funds, specific destinations, and donations as justification for exempting them from the fiscal rule (A); and, secondly, regarding the scope of coverage of this measure to constrain the growth of current expenditure pursuant to Law No. 9635, the applicability of which is even questioned by considering it a norm of general scope that should yield to the special law, namely, Law No. 8718 (B); in order to thus be able to determine the regulatory treatment that should be given to said funds (C). We proceed forthwith to the examination of all these points.

A. The legal nature of the funds transferred by the JPS to the CTAMS as financial resources with a specific destination Regarding the first topic to be addressed, it is appropriate to transcribe the relevant subsection of article 8 of Law No. 8718:

"ARTÍCULO 8.- Distribution of the net profit of lotteries, games and other games of chance. The total net profit of the Social Protection Board shall be distributed as follows:

(...)

• c)From three percent (3%) to three point ten percent (3.10%) for the Technical Council for Medical-Social Assistance (Consejo Técnico de Asistencia Médico Social), intended to finance, exclusively, public preventive health programs.

Likewise, of the resources received by the Technical Council for Medical-Social Assistance, according to the preceding paragraph, ten percent (10%) shall be allocated to the financing of programs and activities for the promotion and prevention of mental health. The payment of salaries is excluded from the preceding percentage.

(The preceding paragraph thus added by article 5 of Law No. 9213 of 4 March 2014, "Creation of the Technical Secretariat for Mental Health")" (the underlining is not in the original).

Pursuant to the transcribed precept, a percentage of the total net profits of the JPS (from 3% to 3.10%), resulting from its substantive activity of national lotteries and games of chance, is established as a source of income for the CTAMS. In turn, the norm determines the legal purpose of these funds: to finance, exclusively, public preventive health programs. From this percentage, the text specifies that the CTAMS must dedicate at least 10% to the financing of programs and activities for the promotion and prevention of mental health, warning that it may not be used for the payment of salaries.

Since it is the legislator who determines the destination of those resources, that destination cannot be modified by the beneficiary. In fact, the modification of the purpose for which these funds must be used by the beneficiary would justify the suspension of the delivery of the resources and the request for their return plus the respective interest in accordance with subsection b) of article 12 of Law No. 8718, among other cases. Furthermore, article 10 of the aforementioned law establishes, as a measure to guarantee the correct use of the resources according to their legal purpose, the obligation of the beneficiary public institutions and private entities to submit liquidations of the expenses financed with these, both to the Board itself and to the Comptroller General of the Republic, to facilitate timely control and oversight; as well as to give them access to the financial and accounting information that both bodies require regarding the correct administration and appropriate use of the resources by the beneficiary institutions.

It follows from the foregoing legal regulation that, indeed, the revenues provided for in article 8, subsection c), of Law No. 8718 in favor of the CTAMS constitute resources with a specific destination, where said body lacks discretion to execute them in a manner different from the purpose to which they were allocated (afectados) by the legislator. In this regard, in opinion C-443-2020, of 13 November 2020, we stated:

"Regarding this type of revenue allocated to the fulfillment of a specific purpose, we referred in the recent opinion C-358-2020, of 7 September, which is cited by the Legal Directorate of that Ministry:

'As is well known, the concept of specific destination fundamentally refers to revenues designated by the legislator to finance the activity of a specific agency. That destination may be general in the sense that it is intended to finance the entirety of the agency's activity, but it can also happen that the legislator designates certain resources to finance a specific activity or project of that agency. In which case, the ordinary legislator specifies what the beneficiary of the allocation may spend the resources it receives on…' (The underlining is not in the original)" (see in the same sense opinion PGR-C-160-2023 of 29 August 2023).

Precisely, when analyzing the content of article 8 of Law No. 8718, the Office of the Attorney General determined from opinion C-338-2009, of 7 December 2009, that it is composed of items with specific destinations; therefore, the profits of the JPS may not be used for purposes other than those defined by the legislator:

"1.- A specific destination Law 8718 of 17 February 2009, called 'Authorization for the Change of Name of the Social Protection Board and Establishment of the Distribution of Revenues from the National Lotteries' regulates lottery prizes. In particular, the destination that must be given to various resources owned or administered by the Social Protection Board. Thus, for example, article 8 of the Law establishes the destinations of the net profits of the Board. In this way, it has been provided that the Board allocates from 13% to 14% to the financing of its capital expenditures and institutional development; from 3% to 3.10% for the Technical Council for Medical-Social Assistance to finance public preventive health programs, from 8% to 9% among various welfare agencies and the strengthening of public medical assistance institutions; from 1% to 2% to the Costa Rican Red Cross Association; from 5% to 6% for programs aimed at the prevention and care of cancer; 9% to 9.5% for the financing of the non-contributory pension regime administered by the Costa Rican Social Security Fund; from 2% to 2.5% for the administrative boards of schools that have care programs for the population with disabilities; 1% to 1.5% among non-governmental organizations dedicated to the prevention and fight against sexually transmitted diseases, research, treatment and prevention of HIV-AIDS; from 7% to 8% for programs aimed at persons with disabilities, among others. These resources are obtained from the net profit of the Social Protection Board, determined in accordance with the provisions of article 7 of said Law…

Since it is the Law that determines the destination of the resources, that destination cannot be modified by the beneficiary. The modification of the destination by the beneficiary would justify the cancellation of the benefit, as provided by the Law…

Since the resources of Law No. 8718 have a specific destination, they may not be used for purposes other than those established by the legislator" (the underlining is not in the original).

However, these resources with a specific destination from subsection c) of article 8 of Law No. 8718 are not donations in favor of the CTAMS; rather, they are a permanent source of income in the budget of said body. Let us recall that a donation implies an act of liberality on the part of the donor: "a translative contract of ownership, of a gratuitous nature, through which the purpose of transferring the property in question is fulfilled, in accordance with articles 1404 and 1394 of the Civil Code" (OJ-108-2015, of 22 September). In contrast, the item allocated to the CTAMS from the total net profits of the JPS becomes an obligation for said public entity to incorporate it into its budget.

Note that the only item that is expressly classified as a donation by the aforementioned article is the one in the final paragraph of subsection d), in relation to the percentage allocated to the development and sustainability of the Center for the Registry of Rare Diseases (CRER) of the Costa Rican Institute for Research and Teaching in Nutrition and Health (INCIENSA), following the reform made by the Law on Prevention and Comprehensive Health Care for Persons with Rare Diseases to Improve Their Quality of Life and That of Their Families (No. 10550 of 9 October 2024), and solely for the purpose of exempting those amounts from the application of the fiscal rule, as the precept itself literally states, as can be read below:

"ARTÍCULO 8.- Distribution of the net profit of lotteries, games and other games of chance. The total net profit of the Social Protection Board shall be distributed as follows:

(...)

• d)From eight percent (8%) to nine percent (9%) shall be distributed among associations, foundations, or other organizations whose purposes are directed towards the welfare and strengthening of public medical assistance institutions.

Its distribution shall be made according to the medical-social importance and in accordance with the Manual of criteria for the distribution of resources, of the Social Protection Board.

For these purposes, the following concepts shall be subject to financing:

• 1)Specialized medical equipment.
• 2)Remodeling necessary for the installation of medical equipment.
• 3)Specific projects aimed at the prevention, diagnosis, and treatment of rare diseases of populations at all stages, as well as programs for comprehensive and multidisciplinary care of persons affected by Rare Diseases (RD). Its distribution shall be made according to the Manual of Criteria for the Distribution of resources, of the Social Protection Board.

Of the total amount to be distributed among associations, foundations, or other organizations, in accordance with this subsection, five percent (5%) shall be allocated to the development and sustainability of the Center for the Registry of Rare Diseases (CRER) within the Costa Rican Institute for Research and Teaching in Nutrition and Health (Inciensa); said resources shall be considered as donations and therefore must be used in accordance with the provisions of subsection m) of article 6 of Title IV 'Fiscal Responsibility of the Republic', chapter 1, 'General Provisions, Object, Scope of Application, Definitions and Principles', of Law 9635, Strengthening of Public Finances, of 3 December 2018" (the underlining is not in the original).

The resources distributed among the associations, foundations, and other organizations referred to in the previous subsection and any other social welfare institution or organization not expressly cited by article 8 of the aforementioned law, which according to the final paragraph of the same precept, proves suitable to be considered as a beneficiary of these resources derived from the net profits of the JPS under the terms of the Manual of criteria for the distribution of resources, prepared by said institution for the selection and exclusion of beneficiaries, would also have the status of "donations." The references in article 11 of Law No. 8718 to donation must be understood to refer to these scenarios, which include not only the monetary resources transferred by the Board, but also the movable and immovable property acquired with the entity's funds. Indeed, it makes the exception that "the resources and property acquired with funds from the Social Protection Board shall revert to it. For this purpose, the Social Protection Board and the beneficiary entity shall enter into an agreement regarding the use of the donated resources" (the bold is added). Hence, article 9 of the same law considers the possibility of including or excluding organizations as beneficiaries of its net profits to be a power of the JPS.

This is not the case with the percentage established for the CTAMS, which constitutes a fixed revenue in the budget of said body, unavailable to the JPS and, for that same reason, cannot be considered a donation on its part.

Nor are the resources from article 8, subsection c) of Law No. 8718 parafiscal; therefore, it is striking that the Legal Affairs Directorate of that Ministry cites as grounds for classifying them in that manner our opinions C-198-96, of 5 December 1996, and C-298-2011, of 5 December 2011, both referring to the parafiscal nature of the stamp of the Bar Association, without even mentioning these other funds reserved for the CTAMS. In any case, the fact is that these latter resources do not present any of the characteristics of parafiscality: coercive patrimonial contribution, extra-budgetary character, does not consider the economic capacity of the taxpayer, among others (see in this regard, pronouncements C-277-2012, of 22 November, PGR-C-315-2021 of 22 November, and PGR-OJ-080-2025 of 19 May).

On the contrary, it involves a transfer coming from the JPS, which, given the CTAMS's affiliation with the Ministry of Health, is incorporated into the revenues of the national budget. With that understanding, it is now necessary to specify whether they fall within the scope of coverage of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances; a norm that, it should be noted from the outset, provides for the legal treatment that must be given to this type of resources that the ordinary legislator has allocated to a specific destination.

B. The scope of coverage of the fiscal rule regulated by Title IV of Law 9635: exclusion of the JPS and subjection of the CTAMS From the outset, it is appropriate to recall that the cited Title IV of Law No. 9635, concerning the "FISCAL RESPONSIBILITY OF THE REPUBLIC," promulgated in December 2018, has as its object, according to its article 4, to set "rules for the management of public finances, with the aim of ensuring that budget policy guarantees fiscal sustainability"; this latter principle finds its constitutional basis in the first paragraph of article 176 of the Political Constitution, insofar as it states: "Public management shall be conducted in a sustainable, transparent, and responsible manner, based on a multi-year budgeting framework, in pursuit of the continuity of the services it provides" (the bold is not in the original).

One of these rules of sound public financial management, if not the principal one, is the well-known fiscal rule, by virtue of which a budgetary limit is imposed on the increase in public spending (current expenditure and even total expenditure) of the public bodies concerned—article 5 of the same law specifies that it is applicable to "the entities and bodies of the non-financial public sector" (sector público no financiero)—as a measure of fiscal discipline to counteract the pressing public deficit afflicting the State's finances, a result of that ever-growing gap between revenues and expenditures, leading it to resort more frequently to internal and external indebtedness to meet its multiple obligations—including transfers charged to the national budget for the financing of programs or activities entrusted to other institutions—with the risk that this entails not only for its own financial stability, but also for the economy in general (see in this regard our opinions PGR-C-330-2021 of 3 December and PGR-C-140-2022 of 29 June).

Article 9 of the Law for the Strengthening of Public Finances defines the fiscal rule as follows: "Limit to the growth of current expenditure, subject to a proportion of the average growth of nominal GDP and the central Government's debt-to-GDP ratio." In accordance with the aforementioned article 5 of Law No. 9635, article 1 of the Regulation to its Title IV (Executive Decree No. 41641-H of 9 April 2019), confirms that the fiscal rule must be applied to the Non-Financial Public Sector (SPNF), in accordance with the current institutional classifier, which, as relevant to this consultation, includes the Central Government, "understood as the Executive Branch and its dependencies, as well as all deconcentrated bodies attached to the various ministries" (the bold is added) and the non-business decentralized institutions and their deconcentrated bodies.

Pursuant to articles 5, subsection b), and 15 of the Organic Law of the Ministry of Health (No. 5412 of 8 November 1973), the CTAMS is a body of the Ministry of Health that also has "instrumental legal personality and administrative autonomy." Therefore, it is clear that the CTAMS forms part of the SPNF and is subject to the scope of the fiscal rule in the preparation of its budget in accordance with the regulations of the Law for the Strengthening of Budgetary Control of the Deconcentrated Bodies of the Central Government (No. 9524 of 7 March 2018) and article 34 of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131 of 18 September 2001).

Unlike the JPS, the CTAMS does not appear on the list of exceptions to the application of Title IV of Law No. 9635 and, specifically, of the fiscal rule. In the case of the Board, even though it is a public entity belonging to the SPNF, article 6 exempts it from said measure of constraint on the growth of current expenditure or total expenditure, as applicable, in the following terms:

"ARTÍCULO 6- Exceptions. The following institutions are exempt from the scope of coverage of this title:

(...)

• v)The Social Protection Board (Junta de Protección Social), a decentralized institution of the public sector. Items covered through transfers from the national budget are not exempt.

(The preceding subsection thus added by article 1 of Law No. 10386 of 26 September 2023) (The numbering of the preceding subsection thus amended by the sole article of the Law for the Protection of Public Investment in Scholarships and Other Aid for the Student Population, No. 10382 of 2 October 2023, which transferred it from the former subsection u) to subsection v)) (...)

The entities mentioned in subsections r)(*), s)(*), t)(*) and u)(*) must report to the Ministry of Finance, during the month of May of each year, the audited financial statements from the previous year, together with the detail of the solvency ratio, liquidity ratio, and financial leverage ratio, so that said Ministry may carry out, within a maximum period of two months, a comprehensive financial risk assessment in which it must also consider the share of Central Government transfers within total current and capital revenues, the ratio of current expenses to current revenues, and the debt limit established in their constituent or related laws. In the absence of a norm, the debt-to-assets ratio may not exceed fifty percent (50%).

(The preceding paragraph thus added by article 1 of Law No. 10386 of 26 September 2023) (*) (Note from Sinalevi: The entities mentioned in subsections r), s), t) and u) now correspond to those mentioned in subsections s), t), u) and v), in accordance with the addition made by the Law for the Protection of Public Investment in Scholarships and Other Aid for the Student Population, No. 10382 of 2 October 2023).

If the risk of materializing a contingent liability for the Public Treasury is determined for any of the evaluated entities, the Ministry of Finance shall have the obligation to apply the limit permitted by the rule on the growth of expenditure to the specific entity or body. Otherwise, the entity shall continue operating outside the scope of application of the rule" (the bold is added).

As can be deduced from the transcribed norm, the JPS is expressly excluded from the scope of application of the fiscal rule regulated by Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances, provided that it involves the institution's own resources considered in the budgetary process and not transfers from the national budget, and that there is sound financial management of the institution so that the State's coffers do not have to end up financially responding for the obligations of the Board.

The question that arises, then, is whether the exemption enjoyed by the JPS under the cited article 6 extends to the resources from its patrimony that by law it must transfer to the CTAMS; an aspect that will be analyzed in the following section.

C. The CTAMS must observe the fiscal rule when budgeting the resources transferred by the JPS, regardless of the relevance of the public health purpose they finance, without there being a normative antinomy that disapplies Law 9635 As outlined at the beginning, for the Legal Affairs Directorate of the Ministry of Health, the funds from article 8, subsection c), of Law No. 8718 in favor of the CTAMS are indeed excluded from the fiscal rule, for a different set of reasons. In the first place, it considers them "donations" that would fall within the exception provided in subsection m) of the aforementioned article 6 of Law No. 9635, which certainly speaks of: "Donations received by the entities or bodies of the non-financial public sector," based on the addition made to that subsection by Law No. 10386 of 26 September 2023.

However, as we explained in section A above, those resources derived from the net profits of the JPS are a fixed revenue created by law; that is, they do not constitute a liberality of the Board, but rather a transfer that said entity is obliged to make in favor of the CTAMS.

Secondly, it maintains that by the principle of normative specialty, Law No. 8718 must prevail over the general provisions on budgetary matters of the Law for the Strengthening of Public Finances; despite incurring the contradiction of simultaneously affirming that the cited reform made to this latter norm by Law No. 10386, concerning donations to public bodies as an exception to the fiscal rule, does cover the resources transferred by the JPS to the CTAMS.

Such an approach suggests that we are faced with a normative antinomy between Laws 9635 and 8718, the solution of which involves using the hermeneutical criterion that the special norm prevails over the general one; when in reality we are faced with a situation of budgetary friction between the legal imperative to observe the fiscal rule in the growth of current expenditure by the Ministry of Health and its bodies—including the CTAMS—against the expectation of being able to budget and, above all, execute the revenues that the CTAMS receives from the JPS, an aspect that has already been analyzed by the Office of the Attorney General for similar matters (see the already cited opinions, PGR-C-330-2021 and PGR-C-140-2022).

Indeed, it is not possible to affirm that this focal point of tension in the management of public finances arising between the fiscal rule contained in Law No. 9635 and the source of financing provided in Article 8.c) of Law No. 8718 for the CTAMS constitutes a case of normative antinomy (antinomia normativa), at least as this phenomenon of the legal system has been defined by our administrative jurisprudence, namely: an incompatibility of norms, which occurs when two legal precepts order legal consequences for the same set of facts that are incompatible or mutually exclusive, making the application of both legally impossible, with the effects of each remaining in force (see, for all, our opinion C-099-2019, of April 5).

As we had occasion to clarify in the aforementioned opinions PGR-C-330-2021 and PGR-C-140-2022, the friction caused by having to apply the fiscal discipline provisions to the CTAMS with respect to the resources that Article 8.c) of Law No. 8718 confers upon it for the attention of purposes related to preventive health and mental health –purposes to which we will refer later– does not pose a legal problem of normative incompatibility to be resolved by resorting to exegetical rules of temporality and specialty of the norm, but rather is a logical consequence to which said organ is subject, just like the rest of the organisms belonging to the SPNF that are not included in the exceptions of Article 6 of the Law for the Strengthening of Public Finances (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas).

In that sense, the mandate that all Public Administrations subject to the fiscal rule have to satisfy the public interest, whether in their ordinary activity or in the provision of public services, cannot be interpreted as a legal contradiction with the budgetary restriction derived from the aforementioned rule for carrying out that mandate, which they must always fulfill within their financial possibilities.

On the contrary, the budgetary tension generated by the fiscal rule must be understood for what it is: the consequence of a measure for the containment of public spending and the cleanup of the deteriorated state of the public coffers in order to guarantee the sustainability and the very existence of the state apparatus, without which essential constitutional purposes would be neglected (security, administration of justice, infrastructure and public works, etc.), as well as the satisfaction of the fundamental rights of a large part of the population (health, education, among others).

Ergo, it is not correct to invoke the interpretive criterion of the prevalence of the special norm over the general norm to maintain that Law No. 8718 prevails over the title of fiscal responsibility of Law No. 9635. It is worth remembering that, as we have stated on other occasions, the Law for the Strengthening of Public Finances has a claim of generality with respect to the entire SPNF concerning the application of the fiscal rule (see opinion C-465-2020, of November 25, reiterated in pronouncements PGR-OJ-171-2021, of November 1, and PGR-C-330-2021, cited above); and to that extent, for a specific public organism belonging to that category, or the funds with which it is nourished, to be considered outside its scope, the respective law must expressly so establish (see in this regard, the legal opinion PGR-OJ-171-2021 just cited).

In the previous section we saw that Article 6 of Law No. 9635 only contemplates within the exceptions to its Title IV the JPS, in the part not financed with resources transferred from the national budget (paragraph v); but not the CTAMS, which, as part of the Ministry of Health, is subject to those provisions in the preparation of the preliminary draft budget (anteproyecto de presupuesto) that the head of that ministry must submit to the Ministry of Finance in accordance with the cited Article 34 of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos).

Such a panorama raises the circumstance that even though the Junta has no impediment to transfer the percentage that, in accordance with Article 8.c) of Law No. 8718, the CTAMS must receive, this latter organ could indeed find itself unable to execute the entirety of the transferred resources beyond the budgetary spending ceiling imposed by compliance with the fiscal rule.

However, that limit in no way supposes or authorizes that these resources with a specific destination (destino específico) may be used for purposes different from those established by the ordinary legislator, namely: the financing of public preventive health programs and, within these, programs and activities for the promotion and prevention of mental health. We already warned that Law No. 8718 itself prevents it. What it restricts is that the CTAMS may budget and execute the entirety of the transferred resources, if added to the total expenditure of the Ministry of Health as a whole it exceeds the limit imposed by the fiscal rule. Thereby, this ministry would have to cut spending in other line items or programs of its budget so that the CTAMS can make use of the full amount transferred by the JPS.

Note that the exception contained in subparagraph v) of Article 6 of the Law for the Strengthening of Public Finances –like the vast majority of the scenarios contemplated therein– is of a subjective type with respect to a specific public organism, in this case: the JPS. That is, the addition of that exception made by the cited Law No. 10386 sought to remove the operation of the Junta, in particular, the management of national lotteries, raffles, and other games of chance, from the spending restrictions so as not to affect the growth of this activity, especially if it is financed with its own funds and not from transfers from the budget of the Republic.

However, such exclusion does not accompany the transferred resources originating from the net profits of the JPS in the budgeting and execution thereof by other public organisms, as does happen, for example, with the monies from the Social Development and Family Allowances Fund –FODESAF– (in this regard, see our opinion PGR-C-150-2022, of July 20).

The foregoing in no way means that the constitutional relevance of the purposes to which the resources of Article 8.c) of Law No. 8718 are directed is unknown, given their connection with the fundamental right to health (Article 21 of the Political Constitution); which are channeled through the CTAMS, which, as the criteria of the Directorate of Legal Affairs of that ministry well states, constitutes: “a key piece in the technical-financial execution framework of the Ministry of Health, whose objective is to guarantee equity in the allocation of resources, efficiency in the financing of the public health system, and coherence with national policies on medical-social assistance. Its legal creation allows for the articulation of financial, normative, and consultative functions with a solid technical-administrative base, without invading the sphere of political decision that corresponds to the ministerial head.” Along the same lines, and as we indicated since pronouncement OJ-054-97, of October 21, 1997, the CTAMS is the collegiate body that has the competence for the management and distribution of the funds assigned to it, a competence that encompasses the determination of the public spending execution policies for those funds it manages (see also, opinion C-109-2010, May 25). Ergo, the public interest inherent to the work of the CTAMS, as embodied in the Organic Law of the Ministry of Health, is also not in discussion.

It happens, however, that, in order to guarantee the effectiveness over time of these purposes and rights, the regulation of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances did not contemplate the relevance that the function of the CTAMS may have for the public interest, nor its link to the safeguarding of important constitutional rights (in this case, health), as a cause for exception to compliance with the fiscal rule, but only as criteria for budgetary allocation, under the terms of Article 22, insofar as it empowers the Ministry of Finance to include in the budget of the Republic the necessary budgetary transfers “to guarantee the financing of institutions and social and economic development programs,” and Article 23, paragraphs a) and i), which authorizes it to do so by attending to the “priorities of the Government, according to the National Development Plan” and “[t]he effective fulfillment of the rights sought to be financed and the principle of progressivity of human rights,” respectively. Taking into account, additionally, the provisions that the aforementioned law contains for the specific scenario of specific destinations in Articles 15, and 25 and 33 of its Regulation.

Again, the basis for this interpretation must be found in the consideration that the benefits, programs, and benefits associated with the Welfare State can only be guaranteed if, in turn, the financial sustainability of the State itself is ensured through responsible management of public finances and the containment of public spending, as was analyzed by the Constitutional Chamber in the well-known judgment No. 2018-19511 at 21:45 on November 23, 2018, which heard the optional legislative consultations regarding the constitutionality of the then-project of the Law for the Strengthening of Public Finances:

“From this panorama, the Chamber observes sufficient technical criteria to (accredit) that, at this time, the country's fiscal situation does not guarantee the financial sustainability of the State and, therefore, the fulfillment of its constitutional obligations.

On this matter, faced with a critical condition in public finances (duly supported by technical studies), which puts the effective or adequate execution of benefits of constitutional relevance at risk, the decision of the competent authorities to define and apply measures apt to alleviate or solve the problem is not only reasonable, but even more so, is unavoidable…

In this context, a harmonious interpretation of the principle of budgetary equilibrium and the Social State of Law is of special importance. The Chamber warns that, for a Social State of Law to persist and fulfill its constitutional and legal purposes, it becomes necessary for a sound management of public finances to be carried out; that is, inexorably, there must be a balance between entitlement rights and state economic solvency, since the former depend on the material possibilities brought about by the latter, while the sense of the latter is to strengthen the development of a solidary political system, one in which the less favored strata of society find protection for their human dignity and their right to progress. Put another way, the ‘ideal’ Social State of Law is the ‘possible’ Social State of Law, against which one precisely acts when the principle of budgetary equilibrium is breached, since, in the medium term, that seriously risks or entirely prevents obtaining the necessary resources to sustain a ‘real’ Social State of Law, one from which the most vulnerable can truly and effectively benefit. Vigilantly ensuring, then, that we do not fall into a failed or paper Constitution, where entitlement rights of constitutional rank cannot be effective, is a fundamental task of this Chamber, strictly within what the framework of its competencies allows it…

Corollary of the expressed: the non-observance of the principle of budgetary equilibrium has been one of the causes of the current deteriorated state of public finances, a reason that leads this Chamber to underline the transversal nature of said principle and to emphasize its real implementation in the interest of the principle of the Social State of Law…

As has already been said in this pronouncement, for a Social State of Law to fulfill its constitutional and legal purposes, the fiscal sustainability of the country must be safeguarded; that is, inexorably, there must be a balance between entitlement rights and the economic solvency of the State, since the former depend on the material possibilities brought about by the latter. Hence, the ‘Ideal’ Social State of Law is the ‘Possible’ Social State of Law, because indebtedness and irresponsible management of public finances, even if carried out with the slogan of alleviating social problems, when they reach disproportionate levels, can put the country's financial sustainability at risk, which not only brings about its economic weakening (even to levels of very difficult or traumatic management), but also increases the possibility of losing the social programs and the socioeconomic advances gained to date…

It is verified that such economic weakening of the country can undermine the bases of the benefactor and solidary state, which precisely puts the Social State of Law itself at risk” (the bold is not from the original).

The transcribed ruling reveals the risk that non-observance of the fiscal rule entails for the effective assurance of social benefits and the protection of the rights entrusted to the State and its institutions; which prevents considering that, in the absence of an express norm, a public organism that belongs to the SPNF can be excluded from the scope of the Law for the Strengthening of Public Finances.

Finally, the foregoing does not mean that the Ministry of Health, at the time of preparing the preliminary draft budget for that ministry, is prevented from allocating to the CTAMS the full percentage of resources coming from the JPS, if it so considers opportune in light of the Government's priorities and given the relevance of programs related to preventive health and mental health, insofar as the joint expenditure of that ministry does not exceed the limit imposed by the fiscal rule and the transferred funds are not used for a purpose different from that defined by Article 8.c) of Law No. 8718.

II. CONCLUSION

In accordance with the foregoing considerations, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that:

1. Article 8, subparagraph c), of Law No. 8718 establishes as a permanent source of income for the CTAMS a percentage of the total net profits of the JPS (from 3% to 3.10%) resulting from its substantive activity of selling national lotteries and games of chance.

2. In turn, the norm determines the legal purpose of these monies: to finance, exclusively, public preventive health programs. Furthermore, the text specifies that the CTAMS must dedicate at least 10% of the percentage received to the financing of programs and activities for the promotion and prevention of mental health, which may not be used for the payment of salaries.

3. Consequently, they constitute resources with a specific destination, whereby that destination cannot be modified by the CTAMS, nor by any other organ of the Public Administration, only by the ordinary legislator. It is not a donation, nor a parafiscal (parafiscal) income.

4. In accordance with Articles 5 and 6, subparagraph v), of the Law for the Strengthening of Public Finances, the CTAMS as an organ of the Ministry of Health, and this ministry in turn, as part of the SPNF, must observe compliance with the fiscal rule in its budgetary processes, from whose observance the JPS is excluded for the part of its operation that is not financed with transfers from the national budget.

5. But such exclusion does not extend to cover the budgeting and execution of the transferred resources originating from the net profits of the JPS by other public organisms subject to Title IV of Law No. 9635, among them, the CTAMS.

6. The budgetary friction derived from the application of the fiscal discipline provisions to the CTAMS with respect to the resources that Article 8.c) of Law No. 8718 confers upon it for the attention of purposes related to preventive health and mental health does not pose a legal problem of normative incompatibility to be resolved with exegetical criteria of temporality or specialty of the norm.

7. Thus, even though the JPS has no impediment to transfer the percentage that, in accordance with Article 8.c) of Law No. 8718, the CTAMS must receive, this organ could indeed find itself unable to execute the entirety of the transferred resources beyond the budgetary ceiling for public spending imposed by compliance with the fiscal rule.

8. However, that limit in no way supposes or authorizes that these resources with a specific destination may be used for purposes different from those established by the ordinary legislator. What it restricts is that the CTAMS may budget and execute the entirety of the transferred resources, if added to the total expenditure of the Ministry of Health it exceeds the limit imposed by the fiscal rule.

9. This does not disregard the constitutional relevance of the purposes to which the resources of Article 8.c) of Law No. 8718 are directed, given their connection with the fundamental right to health (Article 21 of the Political Constitution), nor the public interest inherent to the work of the CTAMS in the execution of these funds.

10. It only reveals that, in order to guarantee the effectiveness over time of these purposes and rights, the regulation of Title IV of Law No. 9635 did not contemplate the relevance that the function of the CTAMS may have for the public interest, nor its link to the safeguarding of important constitutional rights (in this case, health), as a cause for exception to compliance with the fiscal rule, but rather as criteria for budgetary allocation (Articles 22 and 23, subparagraphs a) and i)), which is justified by the need to ensure the financial sustainability of the State itself as guarantor of the Welfare State (doctrine of constitutional judgment No. 2018-19511).

11. Hence, it cannot be considered, in the absence of an express norm, that a public organism belonging to the SPNF can be excluded from the scope of the fiscal responsibility regulations of the Law for the Strengthening of Public Finances.

12. In any case, the Ministry of Health, at the time of preparing the preliminary draft budget for that ministry, is not prevented from allocating to the CTAMS the full percentage of resources coming from the JPS, if it so considers opportune in light of the Government's priorities and given the relevance of programs related to preventive health and mental health, insofar as the joint expenditure of that ministry does not exceed the limit established by the fiscal rule and the transferred funds are not used for a purpose different from that defined by Article 8.c) of Law No. 8718.

Sincerely,

Dr. Alonso Arnesto Moya Attorney General Cc: Rudolf Lücke Bolaños, Minister, Ministry of Finance.

Dictamen : 205 del 09/10/2025 09 de octubre de 2025 PGR-C-205-2025 Señora Mary Denisse Munive Angermüller Ministra Ministerio de Salud Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio n.°CARTA-MS- DM-3748-2025, del 8 de julio del año en curso, en cuya virtud solicita el criterio técnico jurídico de esta institución respecto a si los recursos que la Junta de Protección Social (JPS o la Junta) traslada al Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social (CTAMS), de conformidad con el artículo 8 inciso c) de la Ley de Autorización para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de las loterías nacionales (n.°8718 del 17 de febrero de 2009), se encuentran exceptuados de la aplicación de la regla fiscal dispuesta por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018).

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se adjuntó el criterio legal rendido mediante oficio n.°CARTA-MS-AJ-UAL-JG-1879-2025 del 8 de julio de 2025, de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, en el que básicamente concluye que los aludidos recursos destinados al CTAMS se encuentran exceptuados del régimen de la regla fiscal, tanto por su naturaleza jurídica especial como por la protección constitucional e internacional del derecho fundamental a la salud que tutelan. De dicho documento interesa extraer las siguientes consideraciones:

“1. Los fondos provenientes de la JPS se encuentran protegidos por una afectación legal directa a fines médico-sociales, lo cual excluye su disponibilidad para fines presupuestarios generales, motivo por el cual son de naturaleza parafiscal y de destino legalmente predeterminado, de modo que no pueden ser redirigidos a fines generales, incluido el pago de salarios.

2. La regla fiscal no puede ser aplicada de manera uniforme sobre todos los ingresos del sector público, en especial cuando se trata de recursos legalmente calificados como parafiscales y no presupuestarios, conforme lo ha sostenido también la Procuraduría General de la República en dictámenes reiterados. El régimen jurídico especial (Ley Nº 8718), en virtud del principio de especialidad, prevalece sobre la Ley Nº 9635 y su reforma mediante la Ley Nº 10386 y sus restricciones presupuestarias generales.

3. El hecho de que los recursos sean canalizados a través de un órgano ministerial (CTAMS), no altera su naturaleza jurídica de donaciones con destino específico, por lo que se encuentra amparado bajo la excepción prevista en la Ley Nº 10386, de modo que existe un respaldo constitucional, legal robusto que ampara el uso exclusivo de estos fondos para fines de salud preventiva y mental, excluyendo su incorporación al presupuesto general ordinario del Estado.

A la luz de la normativa constitucional, legal y técnica vigente, tenemos que:

No resulta jurídicamente procedente aplicar la regla fiscal establecida en el Título IV de la Ley Nº 9635 y sus reformas, a los recursos parafiscales que administra o transfiere la Junta de Protección Social al Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social, por tratarse de donaciones legalmente destinadas a fines específicos de interés público, conforme lo disponen la Ley Nº 8718.

Los recursos provenientes de la Junta de Protección Social destinados al Consejo Técnico de Asistencia Médico-Social constituyen fondos de destino específico establecidos por ley especial, conforme a la Ley N° 8718, razón por la cual se encuentran expresamente exceptuados de la aplicación de la regla fiscal contenida en la reforma en el artículo 6 de la Ley N° 9635.

La naturaleza parafiscal de dichos recursos, al no provenir del presupuesto nacional ordinario sino de actividades específicas reguladas por ley, refuerza su carácter especial y los sustrae del ámbito de aplicación de las restricciones presupuestarias generales.

El principio de especialidad normativa determina que la Ley N° 8718, en tanto norma especial, prevalece sobre las disposiciones generales de la Ley N° 9635 y su reforma mediante la Ley N° 10386, en lo que respecta a la distribución porcentual específica de los recursos de las loterías nacionales”.

En razón del asunto consultado, se estimó de mejor acuerdo otorgarle audiencia al Ministerio de Hacienda sobre el particular, cuyo Viceministro de Egresos, señor Luis Antonio Molina Chacón, a través del oficio n.°MH-DVME-OF-0117-2025 del pasado 19 de setiembre, manifiesta que el artículo 6 de la Ley n.°9635, relativo a las excepciones al ámbito de cobertura de su Título IV –que contiene la regulación de la regla fiscal– no contempla, ni hace referencia al CTAMS, tan solo a la JPS en los términos definidos en el inciso v), que sí está excluida de la aplicación de dicho título en la medida en que la gestión financiera de la institución no suponga un riesgo de llegar a convertirse en un pasivo contingente para la Hacienda Pública que obligue al Ministerio de Hacienda a tener que aplicar el límite permitido por la regla fiscal al crecimiento del gasto de la Junta como así lo autoriza el propio precepto.

I.ANÁLISIS DEL RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LOS RECURSOS GIRADOS POR LA JPS AL CTAMS PARA EL FINANCIAMIENTO DE PROGRAMAS DE SALUD PREVENTIVA Y DE PROMOCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA SALUD MENTAL

Según se indicó antes, el objeto de la presente consulta consiste en determinar si los recursos previstos en la letra c) del artículo 8 de la Ley n.°8718 a favor del CTAMS, producto de las utilidades netas de la JPS generadas con la venta de las loterías nacionales, juegos y demás productos de azar a su cargo, se hallan exceptuados o no de la aplicación de la regla fiscal, cuya regulación desarrolla el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

A efectos de poder dar respuesta a la inquietud planteada, interesa entonces, tener claridad, en primer lugar, de la clase de recursos a que alude la Ley de la Junta, pues el criterio de su Dirección de Asuntos Jurídicos los califica de fondos parafiscales, destinos específicos y donaciones como justificación para eximirlos de la regla fiscal (A); y, en segundo término, del ámbito de cobertura de esta medida de constricción al crecimiento del gasto corriente conforme a la Ley n.°9635, de la que incluso se duda de su procedencia al considerarla una norma de alcance general que debería ceder ante la ley especial, a saber, la Ley n.°8718 (B); para así poder determinar el tratamiento normativo que se le debe dar a esos dineros (C). Pasamos de seguido al examen de todos estos puntos.

A. La naturaleza jurídica de los Dineros transferidos por la JPS al CTAMS como recursos financieros con destino específico En lo referente al primer tema a tratar, conviene transcribir el inciso de interés del artículo 8 de la Ley n.°8718:

“ARTÍCULO 8.- Distribución de la utilidad neta de las loterías, los juegos y otros productos de azar. La utilidad neta total de la Junta de Protección Social, será distribuida de la siguiente manera:

(…)

• c)De un tres por ciento (3%) a un tres coma diez por ciento (3,10%) para el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, destinado a financiar, exclusivamente, programas públicos de salud preventiva.

Asimismo, de los recursos que perciba el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social, según el párrafo anterior, se destinará un diez por ciento (10%) al financiamiento de los programas y actividades de promoción y prevención de la salud mental. Del porcentaje anterior queda excluido el pago de salarios.

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 5° de la ley N°9213 del 4° de marzo de 2014, "Creación de la Secretaría Técnica de Salud Mental")” (el subrayado no es del original).

A tenor del precepto transcrito, se establece como fuente de ingreso del CTAMS un porcentaje de las utilidades netas totales de la JPS (de un 3% a un 3,10%) fruto de su actividad sustantiva de loterías nacionales y juegos de azar. A su vez, la norma determina el fin legal de esos dineros: financiar, exclusivamente, programas públicos de salud preventiva. De este porcentaje, el texto precisa que el CTAMS debe dedicar al menos un 10% al financiamiento de los programas y actividades de promoción y prevención de la salud mental, advirtiendo que no podrá ser usado para el pago de salarios.

Puesto que es el legislador quien dispone el destino de esos recursos, ese destino no puede ser modificado por el beneficiario. De hecho, la modificación del fin para el que deben ser empleados esos fondos por parte del beneficiario justificaría la suspensión de la entrega de los recursos y la solicitud de su devolución más los respectivos intereses con arreglo al inciso b) del artículo 12 de la Ley n.°8718, entre otros supuestos. Incluso, el artículo 10 de la aludida ley establece como medida para garantizar el correcto uso de los recursos conforme a su fin legal, la obligación de las instituciones públicas y entidades privadas beneficiarias de presentar liquidaciones sobre los gastos financiados con estos, tanto ante la propia Junta, como ante la Contraloría General de la República, para facilitar el control y la fiscalización oportunas; así como darles acceso a la información financiera y contable que ambos organismos requieran sobre la correcta administración y uso apropiado de los recursos por las instituciones beneficiarias.

Se desprende de la regulación legal anterior que, efectivamente, los ingresos previstos por el artículo 8, letra c), de la Ley n.°8718 a favor del CTAMS constituyen recursos con destino específico, en donde dicho órgano carece de discrecionalidad para ejecutarlos de una forma distinta al fin al que fueron afectados por el legislador. A este respecto, en el dictamen C-443-2020, del 13 de noviembre de 2020, señalamos:

“Acerca de este tipo de ingresos afectados al cumplimiento de un fin determinado, nos referimos en el reciente dictamen C-358-2020, del 7 de setiembre, que se cita por la Dirección Jurídica de ese Ministerio:

“Como es sabido, el concepto de destino específico alude fundamentalmente a los ingresos destinados por el legislador para financiar la actividad de un determinado organismo. Ese destino puede ser general en el sentido de que está destinado a financiar la globalidad de la actividad del organismo, pero también puede suceder que el legislador destine determinados recursos al financiamiento de una actividad o proyecto concreto de ese organismo. Caso en el cual el legislador ordinario específica en qué puede gastar el beneficiario del destino los recursos que recibe… (El subrayado no es del original)” (ver en igual sentido el dictamen PGR-C-160-2023 del 29 de agosto de 2023).

Precisamente, la Procuraduría al analizar el contenido del artículo 8 de la Ley n.°8718 determinó desde el dictamen C-338-2009, del 7 de diciembre de 2009, que está compuesto por rubros con destinos específicos; por lo que las utilidades de la JPS no pueden ser utilizados para fines distintos a los definidos por el legislador:

“1.- Un destino específico La Ley 8718 de 17 de febrero de 2009, llamada de “Autorización para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de las loterías nacionales” regula los premios de lotería. En particular, el destino que debe darse a diversos recursos de propiedad o administrados por la Junta de Protección Social. Así, por ejemplo, el artículo 8 de la Ley establece los destinos de las utilidades netas de la Junta. De esa forma se ha previsto que la Junta destine de un 13% a un 14% al financiamiento de sus gastos de capital y de desarrollo institucional; de un 3% a un 3,10% para el Consejo Técnico de Asistencia Médico Social para financiar programas públicos de salud preventiva, de un 8% a 9% entre distintos organismos de bienestar y el fortalecimiento de instituciones públicas de asistencia médica; de un 1% a un 2% a la Asociación Cruz Roja Costarricense; de un 5% a un 6% para programas destinados a la prevención y atención del cáncer; un 9% a un 9, 5% para el financiamiento del régimen de pensiones no contributivo administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social; de un 2% a un 2,5% para las juntas administrativas de las escuelas que cuentan con programas de atención para población con discapacidad; un 1% a un 1,5% entre organizaciones no gubernamentales dedicadas a la prevención y lucha contra las enfermedades de transmisión sexual, la investigación, el tratamiento y la prevención del VIH-SIDA; de un 7% a 8% para programas destinados a personas con discapacidad, entre otros. Estos recursos se obtienen de la utilidad neta de la Junta de Protección Social, determinada conforme lo dispuesto en el artículo 7 de esa Ley…

Puesto que es la Ley la que dispone el destino de los recursos, ese destino no puede ser modificado por el beneficiario. La modificación del destino por parte del beneficiario justificaría la cancelación del beneficio, tal como lo dispone la Ley…

Puesto que los recursos de la Ley N° 8718 tienen un destino específico, no pueden ser utilizados para fines distintos de los establecidos por el legislador” (el subrayado no es del original).

Ahora bien, estos recursos con destino específico del inciso c) del artículo 8 de la Ley n.°8718 no son donaciones a favor del CTAMS; sino una fuente de ingreso permanente en el presupuesto de dicho órgano. Recordemos que una donación supone un acto de liberalidad por parte del donante: “un contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión, de acuerdo a los artículos 1404 y 1394 del Código Civil” (OJ-108-2015, del 22 de setiembre). En cambio, la partida que se dispone para el CTAMS de las utilidades netas totales de la JPS deviene en una obligación para dicho ente público de incorporarla a su presupuesto.

Nótese que el único rubro que es expresamente calificado como una donación por el aludido numeral es el del párrafo in fine de la letra d), en relación con el porcentaje destinado al desarrollo y sostenibilidad del Centro de Registro de Enfermedades Raras (CRER) del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA), a partir de la reforma hecha por la Ley de Prevención y atención integral de la salud de las personas con enfermedades raras para mejorar su calidad de vida y la de sus familias (n.°10550 del 9 de octubre de 2024), y solo a los efectos de que esos montos queden exceptuados de la aplicación de la regla fiscal, como literalmente lo consigna el propio precepto, según se puede leer de seguido:

“ARTÍCULO 8.- Distribución de la utilidad neta de las loterías, los juegos y otros productos de azar. La utilidad neta total de la Junta de Protección Social, será distribuida de la siguiente manera:

(…)

• d)De un ocho por ciento (8%) a un nuevo por ciento (9%) se distribuirá entre asociaciones, fundaciones u otras organizaciones cuyos fines estén dirigidos al bienestar y el fortalecimiento de instituciones públicas de asistencia médica.

Su distribución se efectuará de acuerdo con la importancia médico-social y según el Manual de criterios para la distribución de recursos, de la Junta de Protección Social.

Para estos efectos, serán objeto de financiamiento los siguientes conceptos:

• 1)Equipo médico especializado.
• 2)Remodelaciones necesarias para la instalación de los equipos médicos.
• 3)Proyectos específicos dirigidos a la prevención, el diagnóstico y tratamiento de las enfermedades raras de poblaciones en todas sus etapas, así como programas para atención integral y multidisciplinaria de las personas afectadas por Enfermedades Raras (ER). Su distribución se efectuará según el Manual de Criterios para la Distribución de recursos, de la Junta de Protección Social.

Del monto total a distribuir entre asociaciones, fundaciones u otras organizaciones, de acuerdo con el presente inciso, un cinco por ciento (5%) se destinará al desarrollo y sostenibilidad del Centro de Registro de Enfermedades Raras (CRER) en el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (Inciensa); dichos recursos serán considerados como donaciones y por lo tanto deberán utilizarse de acuerdo con lo señalado en el inciso m) del artículo 6 del título IV “Responsabilidad Fiscal de la República”, capítulo 1, “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios”, de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre de 2018” (el subrayado no es del original).

También tendrían la condición de “donaciones” los recursos distribuidos entre las asociaciones, fundaciones y demás organizaciones a que hace referencia el inciso anterior y cualquier otra institución u organización de bienestar social no citada expresamente por el artículo 8 de repetida cita, que de acuerdo al párrafo in fine del mismo precepto, resulte idónea para ser considerada como beneficiaria de estos recursos derivados de las utilidades netas de la JPS en los términos del Manual de criterios para la distribución de recursos, elaborado por dicha institución, para la selección y exclusión de beneficiarios.

A estos supuestos hay que entender las referencias en el artículo 11 de la Ley n.°8718 a la donación, que no solo comprende los recursos monetarios girados por la Junta, sino también los bienes muebles e inmuebles adquiridos con fondos de la entidad. Incluso, hace la salvedad que "los recursos y bienes adquiridos con dineros de la Junta de Protección Social revertirán a ella. Para este propósito, la Junta de Protección Social y la entidad beneficiaria suscribirán un convenio respecto del uso de los recursos donados” (la negrita es añadida). De ahí que el artículo 9 de la misma ley considere como una potestad de la JPS la posibilidad de incluir o excluir organizaciones como beneficiarias de sus utilidades netas.

Lo que no sucede con el porcentaje establecido para el CTAMS que constituye una renta fija en el presupuesto de dicho órgano, indisponible para la JPS y por lo mismo, no puede ser considerado como una donación de su parte.

Tampoco los recursos del artículo 8, inciso c) de la Ley n.°8718 son parafiscales; por lo que llama la atención que la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa Cartera ministerial cite como fundamento para calificarlos de esa forma, nuestros dictámenes C-198-96, del 5 de diciembre de 1996, y C-298-2011, del 5 de diciembre de 2011, ambos referidos a la naturaleza parafiscal que presenta el timbre del Colegio de Abogados, pero sin mencionar si quiera a estos otros fondos que se reservan al CTAMS. En todo caso, lo cierto es que estos últimos recursos no presentan ninguna de las notas de la parafiscalidad: prestación patrimonial coactiva, carácter extrapresupuestario, no contempla la capacidad económica del sujeto pasivo, entre otros (ver al respecto, los pronunciamientos C-277-2012, del 22 de noviembre, PGR-C-315-2021 de 22 de noviembre y PGR-OJ-080-2025 del 19 de mayo).

Por el contrario, se trata de una transferencia que proviene de la JPS y que dada la pertenencia del CTAMS al Ministerio de Salud se incorpora a los ingresos del presupuesto nacional. Bajo ese entendido, corresponde precisar ahora si entran dentro del ámbito de cobertura del Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; norma que, cabe adelantar desde ahora, prevé el tratamiento jurídico que debe dársele a este tipo de recursos a los que el legislador ordinario dispuso afectarlos a un destino específico.

B. El ámbito de cobertura de la regla fiscal regulada por el título IV de la Ley 9635: exclusión de la JPS y sujeción del CTAMS De entrada, es oportuno recordar que el citado Título IV de la Ley n.°9635, concerniente a la “RESPONSABILIDAD FISCAL DE LA REPÚBLICA”, promulgada en diciembre del año 2018, tiene por objeto, según lo expresa su artículo 4, fijar “reglas de gestión de las finanzas públicas, con el fin de lograr que la política presupuestaria garantice la sostenibilidad fiscal”; principio este último que encuentra su fundamento constitucional en el primer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política, en cuanto indica: “La gestión pública se conducirá de forma sostenible, transparente y responsable, la cual se basará en un marco de presupuestación plurianual, en procura de la continuidad de los servicios que presta” (la negrita no es del original).

Siendo una de esas reglas del buen manejo de las finanzas públicas, sino la principal, la conocida regla fiscal, en cuya virtud se le impone un límite presupuestario al aumento del gasto público (gasto corriente e incluso, gasto total) de los organismos públicos concernidos –el artículo 5 de la misma ley precisa que le resulta aplicable a “los entes y los órganos del sector público no financiero”– como medida de disciplina fiscal para contrarrestar el acuciante déficit público que padece las finanzas del Estado, fruto de esa brecha cada vez mayor entre los ingresos y los egresos, llevándolo a acudir más asiduamente al endeudamiento interno y externo para hacer frente a sus múltiples obligaciones –incluidas las transferencias con cargo al presupuesto nacional para el financiamiento de programas o actividades encomendadas a otras instituciones– con el riesgo que ello comporta no solo para su misma estabilidad financiera, sino también para la economía en general (puede verse al respecto nuestros dictámenes PGR-C-330-2021 del 3 de diciembre y PGR-C-140-2022 del 29 de junio).

El artículo 9 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas define la regla fiscal así: “Límite al crecimiento del gasto corriente, sujeto a una proporción del promedio del crecimiento del PIB nominal y a la relación de deuda del Gobierno central a PIB”.

En consonancia con el referido artículo 5 de la Ley n.°9635, el artículo 1.° del Reglamento a su Título IV (Decreto Ejecutivo n.°41641-H del 9 de abril del 2019), confirma que la regla fiscal debe aplicarse al Sector Público no Financiero (SPNF), conforme a lo dispuesto en el clasificador institucional vigente, el cual, en lo que resulta de interés a la presente consulta, comprende al Gobierno Central, “entendido como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios” (la negrita es añadida) y a las instituciones descentralizadas no empresariales y sus órganos desconcentrados.

De conformidad con los artículos 5, letra b), y 15 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud (n.°5412 del 8 de noviembre de 1973), el CTAMS es un órgano de la Cartera de Salud que, además, cuenta con “personalidad jurídica instrumental y autonomía administrativa”. Por tanto, es claro que el CTAMS forma parte del SPNF y que está sujeto a los alcances de la regla fiscal en la preparación de su presupuesto de acuerdo con las regulaciones de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018) y del artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001).

A diferencia de la JPS, el CTAMS no aparece en la lista de excepciones a la aplicación del Título IV de la Ley n.°9635 y, en concreto, de la regla fiscal. Tratándose de la Junta, aun cuando se trata de un ente público que pertenece al SPNF, el artículo 6 la exime de dicha medida de constricción al crecimiento del gasto corriente o gasto total, según corresponda, en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

(…)

• v)La Junta de Protección Social, institución descentralizada del sector público. No se exceptúan los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N°10386 del 26 de setiembre del 2023) (Así modificada la numeración del inciso anterior por el artículo único de la Ley de Protección de la inversión pública en becas y otras ayudas para la población estudiantil, N°10382 del 2 de octubre de 2023, que lo traspaso del antiguo inciso u) al inciso v)) (…)

Las entidades mencionadas en los incisos r)(*), s)(*), t)(*) y u)(*) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas. En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).

(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023) (*) (Nota de Sinalevi: Las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u), corresponden ahora a las mencionadas en los incisos s), t), u) y v), de acuerdo con la adición de la Ley de Protección de la inversión pública en becas y otras ayudas para la población estudiantil, N° 10382 del 2 de octubre de 2023).

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla” (la negrita es añadida).

Según se desprende de la norma transcrita, la JPS está expresamente excluida del ámbito de aplicación de la regla fiscal regulada por el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, siempre y cuando se trate de recursos propios los considerados en el proceso presupuestario y no de transferencias del presupuesto nacional, y haya una gestión financiera sana de la institución de forma que las arcas del Estado no tengan que llegar a responder económicamente por las obligaciones de aquella.

La cuestión que se plantea, entonces, es si la exención de que goza la JPS por el citado artículo 6 alcanza a los recursos de su patrimonio que por ley debe transferir al CTAMS; aspecto que se analizará en el epígrafe siguiente.

C. El CTAMS debe observar la regla fiscal al presupuestar los recursos transferidos por la JPS más allá de la relevancia del fin de salud pública que financian sin que exista una antinomia normativa que desaplique la Ley 9635 Como se reseñó al principio, para la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Salud, los dineros del artículo 8, inciso c), de la Ley n.°8718 a favor del CTAMS sí están excluidos de la regla fiscal, por un distinto orden de razones. En primer lugar, los considera “donaciones” que entrarían dentro del supuesto de excepción de la letra m) del referido artículo 6 de la Ley n.°9635, que ciertamente habla de: “Las donaciones que reciban los entes u órganos del sector público no financiero”, a partir de la adición que de dicho inciso hizo la Ley n.°10386 del 26 de setiembre del 2023.

No obstante, como lo explicamos en el apartado A anterior, esos recursos derivados de las utilidades netas de la JPS son una renta fija creada por ley; es decir, no constituye una liberalidad de la Junta, sino una transferencia que dicho ente está obligado a efectuar a favor del CTAMS.

En segundo lugar, sostiene que por el principio de especialidad normativa la Ley n.°8718 debe prevalecer sobre las disposiciones generales en materia presupuestaria de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas; a pesar de incurrir en la contradicción de afirmar al mismo tiempo de que la citada reforma hecha a esta última norma por la Ley n.°10386, relativa a las donaciones de organismos públicos como supuesto de excepción a la regla fiscal, sí abarca a los recursos transferidos al CTAMS por la JPS.

Tal planteamiento da a entender de que nos hallamos ante una antinomia normativa entre las leyes 9635 y 8718, cuya solución pasa por hacer uso del criterio hermenéutico de que la norma especial prevalece sobre la general; cuando en realidad nos hallamos ante una situación de fricción presupuestaria entre el imperativo legal de observar la regla fiscal en el crecimiento del gasto corriente por el Ministerio de Salud y sus órganos –incluido el CTAMS– frente a la expectativa de poder presupuestar y, sobre todo, ejecutar los ingresos que el CTAMS recibe de la JPS, aspecto que ya ha sido analizado por la Procuraduría para asuntos similares (ver los dictámenes ya citados, PGR-C-330-2021 y PGR-C-140-2022).

En efecto, no es posible afirmar que este foco de tensión en el manejo de las finanzas públicas que se presenta entre la regla fiscal contenida en la Ley n.°9635 y la fuente de financiamiento dispuesta en el artículo 8.c) de la Ley n.°8718 para el CTAMS sea un caso de antinomia normativa, al menos, a cómo ha sido definido este fenómeno del ordenamiento jurídico por nuestra jurisprudencia administrativa, a saber: una incompatibilidad de normas, que ocurre cuando dos preceptos jurídicos ordenan consecuencias jurídicas para un mismo supuesto de hecho que resultan incompatibles o excluyentes entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una (ver por todos, nuestro dictamen C-099-2019, del 5 de abril).

Tal y como tuvimos oportunidad de aclararlo en los mencionados dictámenes PGR-C-330-2021 y PGR-C-140-2022, la fricción que provoca el tener que aplicar las disposiciones de disciplina fiscal al CTAMS respecto a los recursos que el artículo 8.c) de la Ley n.°8718 le confiere para la atención de los fines relacionados con la salud preventiva y la salud mental –fines a los que nos referiremos más adelante– no plantea un problema jurídico de incompatibilidad normativa a ser resuelto acudiendo a reglas exegéticas de temporalidad y especialidad de la norma, sino que es una consecuencia lógica a la que se ve afecto dicho órgano, al igual que el resto de organismos pertenecientes al SPNF que no vienen incluidos en las excepciones del artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

En ese sentido, no se puede interpretar como una contradicción jurídica el mandato que tienen todas las Administraciones públicas sujetas a la regla fiscal de satisfacer el interés público, sea en su actividad ordinaria o en la prestación de servicios públicos, con la restricción presupuestaria derivada de la aludida regla para llevar a cabo ese mandato, el que siempre deberán cumplir dentro de sus posibilidades financieras.

Por el contrario, la tensión presupuestaria generada por la regla fiscal debe entenderse como lo que es: la consecuencia de una medida de contención del gasto público y de saneamiento del deteriorado estado de las arcas públicas en aras de garantizar la sostenibilidad y la existencia misma del aparato estatal, sin el que quedarían desatendidos fines constitucionales esenciales (seguridad, administración de justicia, infraestructura y obra pública, etc.), así como la satisfacción de los derechos fundamentales de una gran parte de la población (salud, educación, entre otros).

Ergo, no resulta acertado invocar el criterio interpretativo de la prevalencia de la norma especial sobre la norma general, para sostener que la Ley n.°8718 se impone al título de responsabilidad fiscal de la Ley n.°9635. No está de más recordar que, según lo hemos afirmado ya en otras ocasiones, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas tiene una pretensión de generalidad respecto a todo el SPNF en lo concerniente a la aplicación de la regla fiscal (ver el dictamen C-465-2020, del 25 de noviembre, reiterado en los pronunciamientos PGR-OJ-171-2021, del 1 de noviembre y PGR-C-330-2021, antes citado); y en esa medida, para que un determinado organismo público perteneciente a esa categoría o bien, los fondos con los que se nutre, puedan ser considerados fuera de sus alcances así debe establecerlo de forma expresa la respectiva ley (ver a ese respecto, la opinión jurídica PGR-OJ-171-2021 recién citada).

En el apartado anterior vimos que el artículo 6 de la Ley n.°9635 tan solo contempla dentro de las excepciones a su título IV a la JPS, en la parte no financiada con recursos transferidos del presupuesto nacional (letra v); pero no al CTAMS, que como parte del Ministerio de Salud queda sujeto a esas disposiciones en la preparación del anteproyecto de presupuesto que el titular de esa cartera debe presentar al Ministerio de Hacienda con arreglo al citado artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Tal panorama plantea la circunstancia de que aun cuando la Junta no tiene impedimento para girar el porcentaje mayor que de acuerdo con el artículo 8.c) de la Ley n.°8718 debe recibir el CTAMS, este último órgano sí podría verse imposibilitado para ejecutar la totalidad de los recursos transferidos más allá del tope presupuestario al gasto que impone el cumplimiento de la regla fiscal.

Sin embargo, ese límite en modo alguno supone o autoriza para que esos recursos con destino específico puedan ser usados en fines distintos al establecido por el legislador ordinario, a saber: el financiamiento de programas públicos de salud preventiva y dentro de estos, los programas y actividades de promoción y prevención de la salud mental. Ya advertimos que la propia Ley n.°8718 lo impide. Lo que restringe es que el CTAMS pueda presupuestar y ejecutar la totalidad de los recursos transferidos, si sumado a todo el gasto del Ministerio de Salud en su conjunto sobrepasa el límite impuesto por la regla fiscal. Con lo cual, esta cartera tendría que recortar el gasto en otros rubros o programas de su presupuesto para que el CTAMS pueda hacer uso del monto íntegro girado por la JPS.

Nótese, que la excepción que contiene el inciso v) del artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas –como la gran mayoría de los supuestos ahí contemplados– es de tipo subjetiva respecto a un organismo público en concreto, en la especie: la JPS. Es decir, la adición de esa excepción que hizo la citada Ley n.°10386 buscó sacar la operación de la Junta, en particular, la gestión de las loterías nacionales, rifas y demás juegos de azar, de las restricciones de gasto para no afectar el crecimiento de esta actividad, sobre todo, si se financia de fondos propios y no de transferencias del presupuesto de la República.

Empero, tal exclusión no acompaña los recursos transferidos originados en las utilidades netas de la JPS en la presupuestación y ejecución que se haga de estos por otros organismos públicos, como sí pasa, por ejemplo, con los dineros del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares –FODESAF– (al respecto, puede verse nuestro dictamen PGR-C-150-2022, del 20 de julio).

Lo expuesto no significa en modo alguno que se desconozca la relevancia constitucional de los fines a los que van dirigidos los recursos del artículo 8.c) de la Ley n.°8718 dada su conexión con el derecho fundamental a la salud (artículo 21 de la Constitución Política); lo cuales se canalizan a través del CTAMS que, como bien lo expone el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa cartera, constituye: “una pieza clave en el engranaje de ejecución técnico-financiera del Ministerio de Salud, cuyo objetivo es garantizar la equidad en la asignación de recursos, la eficiencia en el financiamiento del sistema de salud público, y la coherencia con las políticas nacionales en materia de asistencia médico-social. Su creación legal permite articular funciones financieras, normativas y consultivas con una sólida base técnica-administrativa, sin invadir la esfera de decisión política que corresponde al jerarca ministerial”.

En esa misma línea, y según lo indicamos desde el pronunciamiento OJ-054-97, del 21 de octubre de 1997, el CTAMS es el órgano colegial que tiene la competencia para la gestión y distribución de los fondos asignados al mismo, competencia que abarca la determinación de las políticas de ejecución del gasto público de esos fondos que maneja (ver también, el dictamen C-109-2010 25 de mayo). Ergo, tampoco está en discusión el interés público inherente a la labor del CTAMS plasmado en la Ley Orgánica del Ministerio de Salud.

Sucede, sin embargo, que, en aras de garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la regulación del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la relevancia que para el interés público puede tener la función del CTAMS, ni su vinculación con el resguardo de importantes derechos constitucionales (en este caso la salud), sino tan solo como criterios de asignación presupuestaria, en los términos de los artículos 22, en cuanto faculta al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto de la República las transferencias presupuestarias necesarias “para garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico”, y 23, letras a) e i), que le autoriza a hacerlo atendiendo las “prioridades del Gobierno, según el Plan Nacional de Desarrollo” y “[e]l efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos”, respectivamente. Tomando en cuenta, además, las previsiones que para el supuesto específico de los destinos específicos contiene la aludida ley en los artículos 15 y 25 y 33 de su reglamento.

De nuevo, el fundamento de esta interpretación hay que hallarlo en la consideración de que las prestaciones, programas y beneficios asociados al Estado de Bienestar solo pueden ser garantizados si a su vez se asegura la sostenibilidad financiera del propio Estado a través de un manejo responsable de las finanzas públicas y de la contención del gasto público, tal como fue analizado por la Sala Constitucional en la conocida sentencia n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018, que conoció de las consultas legislativas facultativas acerca de la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas:

“Desde este panorama, la Sala observa suficientes criterios técnicos para (acreditar) que, en estos momentos, la situación fiscal del país no garantiza la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable…

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite…

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho…

Como ya se ha dicho en este pronunciamiento, para que un Estado Social de Derecho pueda cumplir sus fines constitucionales y legales se debe resguardar la sostenibilidad fiscal del país; es decir, de forma inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica del Estado, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda. De ahí que el Estado Social de Derecho “Ideal” sea el Estado Social de Derecho “Posible”, pues el endeudamiento y el manejo irresponsable de las finanzas públicas, aunque sean llevados a cabo con la consigna de paliar problemas sociales, cuando alcanzan niveles desproporcionados pueden llegar a poner en riesgo la sostenibilidad financiera del país, lo que no solo acarrea su debilitamiento económico (incluso a niveles de muy difícil o traumático manejo), sino también acrecienta la posibilidad de perder los programas sociales y los avances socioeconómicos ganados a la fecha…

Se constata que tal debilitamiento económico del país puede socavar las bases del estado benefactor y solidario, lo que precisamente pone en riesgo al propio Estado Social de Derecho” (la negrita no es del original).

Se desprende del fallo transcrito el riesgo que comporta la inobservancia de la regla fiscal para el aseguramiento efectivo de las prestaciones sociales y la protección de los derechos encomendados al Estado y sus instituciones; lo que impide considerar que, a falta de norma expresa, un organismo público que pertenece al SPNF pueda quedar excluido de los alcances de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Finalmente, lo expuesto no significa que el Ministerio de Salud, al momento de preparar el anteproyecto de presupuesto de esa cartera, esté impedido para asignarle al CTAMS el porcentaje completo de los recursos provenientes de la JPS, si así lo considere oportuno en atención a las prioridades del Gobierno y dada la relevancia de los programas relativos a la salud preventiva y la salud mental, en la medida que el gasto conjunto de ese ministerio no sobrepase el límite impuesto por la regla fiscal y no se usen los fondos transferidos para un fin distinto al definido por el artículo 8.c) de la Ley n.°8718.

II. CONCLUSIÓN

De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:

1. El artículo 8, inciso c), de la Ley n.°8718 establece como fuente de ingreso permanente del CTAMS un porcentaje de las utilidades netas totales de la JPS (de un 3% a un 3,10%) fruto de su actividad sustantiva de venta de loterías nacionales y juegos de azar.

2. A su vez, la norma determina el fin legal de esos dineros: financiar, exclusivamente, programas públicos de salud preventiva. Además, el texto precisa que el CTAMS debe dedicar al menos un 10% del porcentaje recibido al financiamiento de programas y actividades de promoción y prevención de la salud mental, sin que pueda ser usado para el pago de salarios.

3. En consecuencia, constituyen recursos con destino específico, por lo que ese destino no puede ser modificado por el CTAMS, ni por ningún otro órgano de la Administración Pública, únicamente por el legislador ordinario. No se trata de una donación, ni de un ingreso parafiscal.

4. Con arreglo a los artículos 5 y 6, letra v), de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el CTAMS como órgano del Ministerio de Salud y esta cartera a su vez, como parte del SPNF, debe observar el cumplimiento de la regla fiscal en sus procesos presupuestarios, de cuya observancia está excluida la JPS en la parte de su operación que no esté financiada con transferencias del presupuesto nacional.

5. Pero tal exclusión no llega a cubrir la presupuestación y ejecución que se haga de los recursos transferidos originados en las utilidades netas de la JPS por otros organismos públicos sujetos al Título IV de la Ley n.°9635, entre ellos, el CTAMS.

6. La fricción presupuestaria derivada de la aplicación de las disposiciones de disciplina fiscal al CTAMS respecto a los recursos que el artículo 8.c) de la Ley n.°8718 le confiere para la atención de los fines relacionados con la salud preventiva y la salud mental, no plantea un problema jurídico de incompatibilidad normativa a ser resuelto con criterios exegéticos de temporalidad o especialidad de la norma.

7. De manera que, aun cuando la JPS no tiene impedimento para girar el porcentaje mayor que de acuerdo con el artículo 8.c) de la Ley n.°8718 debe recibir el CTAMS, este órgano sí podría verse imposibilitado para ejecutar la totalidad de los recursos transferidos más allá del tope presupuestario al gasto público que impone el cumplimiento de la regla fiscal.

8. Sin embargo, ese límite en modo alguno supone o autoriza para que esos recursos con destino específico puedan ser usados en fines distintos al establecido por el legislador ordinario. Lo que restringe es que el CTAMS pueda presupuestar y ejecutar la totalidad de los recursos transferidos, si sumado a todo el gasto del Ministerio de Salud sobrepasa el límite impuesto por la regla fiscal.

9. Con ello no se desconoce la relevancia constitucional de los fines a los que van dirigidos los recursos del artículo 8.c) de la Ley n.°8718 dada su conexión con el derecho fundamental a la salud (artículo 21 de la Constitución Política), ni el interés público inherente a la labor del CTAMS en la ejecución de esos fondos.

10. Tan solo pone de manifiesto que, en aras de garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la regulación del Título IV de Ley n.°9635 no contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la relevancia que para el interés público puede tener la función del CTAMS, ni su vinculación con el resguardo de importantes derechos constitucionales (en este caso la salud), sino como criterios de asignación presupuestaria (artículos 22 y 23, incisos a) e i)), lo que se justifica en la necesidad de asegurar la sostenibilidad financiera del propio Estado como garante del Estado de Bienestar (doctrina de la sentencia constitucional n.°2018-19511).

11. De ahí que no se pueda considerar, a falta de norma expresa, que un organismo público que pertenece al SPNF pueda quedar excluido de los alcances de las regulaciones de responsabilidad fiscal de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

12. En todo caso, el Ministerio de Salud, al momento de preparar el anteproyecto de presupuesto de esa cartera, no está impedido para asignarle al CTAMS el porcentaje completo de los recursos provenientes de la JPS, si así lo considere oportuno en atención a las prioridades del Gobierno y dada la relevancia de los programas relativos a la salud preventiva y la salud mental, en la medida que el gasto conjunto de ese ministerio no sobrepase el límite establecido por la regla fiscal y no se usen los fondos transferidos para un fin distinto al definido por el artículo 8.c) de la Ley n.°8718.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya C: Rudolf Lücke Bolaños, Ministro, Ministerio de Hacienda.