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OJ-141-2025 · 16/09/2025
OutcomeResultado
The PGR recommends considering that the bill lacks the technical criteria needed to constitutionally justify an exception to the open-pit metallic mining prohibition, in compliance with environmental principles.La Procuraduría recomienda valorar que el proyecto de ley carece de los criterios técnicos necesarios para justificar constitucionalmente una excepción a la prohibición de minería metálica a cielo abierto, en apego a los principios ambientales.
SummaryResumen
The Office of the Attorney General issued a non-binding legal opinion on Bill No. 24577, which seeks to amend Article 8 bis of the Mining Code to exempt the district of Cutris from the national prohibition on open-pit metallic mining. It points out that the bill is based on an incorrect premise by treating the mining reserve zones under Article 8 as an exception to this prohibition. It warns that eliminating or creating an exception to the prohibition would lower the level of environmental protection, thus requiring compliance with the constitutional principles of objective environmental protection, reasonableness, and non-regression. It concludes that the constitutionality of the reform depends on the existence of technical criteria demonstrating that the exception will not harm the environment or health, and notes that no such criteria are provided in the bill's statement of purpose.La Procuraduría General de la República emitió una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley No. 24577, que busca modificar el artículo 8 bis del Código de Minería para exceptuar al distrito de Cutris de la prohibición nacional de minería metálica a cielo abierto. Señala que el proyecto parte de una premisa incorrecta al considerar las zonas de reserva minera del artículo 8 como una excepción a dicha prohibición. Advierte que eliminar o exceptuar la prohibición implicaría una disminución del nivel de protección ambiental, por lo que es necesario cumplir con los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión. Concluye que la constitucionalidad de la reforma depende de que existan criterios técnicos que justifiquen que la excepción no generará afectaciones al ambiente o la salud, y que tales criterios no constan en la exposición de motivos del proyecto.
Key excerptExtracto clave
As we have pointed out in those legal opinions, eliminating the prohibition set forth in that article or establishing an exception to that prohibition would imply a reduction in the current level of environmental protection or guardianship, making it necessary to observe the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression in environmental matters. Therefore, taking into account that the prohibition of open-pit mining in the country has been technically justified, in order to avoid harm to the environment and health from a risky activity, under the protection of Article 50 of the Constitution and in accordance with the preventive and precautionary principles, reversing this measure would require the existence of technical criteria that support it and demonstrate that the harm to the environment and health sought to be avoided will not occur. Based on the foregoing, the constitutional legitimacy of what is proposed by the bill depends on the existence of a technical justification that supports the need to establish an exception to the prohibition on open-pit metallic mining and that justifies that allowing the granting of exploration permits and exploitation concessions for open-pit mining in the district of Cutris, San Carlos, will not generate harm to the environment or health.Tal y como hemos señalado en esas opiniones jurídicas, eliminar la prohibición que dispone ese artículo o establecer una excepción a esa prohibición, implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, por lo cual es necesario acatar los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia ambiental. Entonces, teniendo en cuenta que la prohibición de la minería a cielo abierto en el país ha sido justificada técnicamente, con el fin de evitar la afectación al ambiente y a la salud por una actividad riesgosa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y conforme con los principios preventivo y precautorio, la reversión de esa medida requeriría la existencia de criterios técnicos que la respalden y que acrediten que no se generarán las afectaciones al ambiente y a la salud que se pretendieron evitar. Con base en lo anterior, la legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto de ley depende de que exista una justificación técnica que respalde la necesidad de establecer una excepción a la prohibición de la minería metálica a cielo abierto y que justifique que permitir el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para la minería a cielo abierto en el distrito de Cutris de San Carlos, no generará afectaciones al ambiente o a la salud.
Pull quotesCitas destacadas
"Eliminar la prohibición que dispone ese artículo o establecer una excepción a esa prohibición, implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, por lo cual es necesario acatar los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia ambiental."
"Eliminating the prohibition set forth in that article or establishing an exception to it would imply a reduction in the current level of environmental protection or guardianship, making it necessary to observe the constitutional principles of objectification of environmental protection, reasonableness, and non-regression in environmental matters."
Considerando II
"Eliminar la prohibición que dispone ese artículo o establecer una excepción a esa prohibición, implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, por lo cual es necesario acatar los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia ambiental."
Considerando II
"La prohibición de la minería metálica a cielo abierto no parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y justificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios preventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud."
"The prohibition on open-pit metallic mining does not seem to be a capricious or arbitrary decision; it responds to an objective and justified concern to protect the environment and is grounded in the application of the preventive and precautionary principles, in the face of an activity deemed risky for the environment and health."
Voto 1594-2013 de la Sala Constitucional
"La prohibición de la minería metálica a cielo abierto no parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y justificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios preventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud."
Voto 1594-2013 de la Sala Constitucional
"La legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto de ley depende de que exista una justificación técnica que respalde la necesidad de establecer una excepción a la prohibición de la minería metálica a cielo abierto y que justifique que permitir el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para la minería a cielo abierto en el distrito de Cutris de San Carlos, no generará afectaciones al ambiente o a la salud."
"The constitutional legitimacy of what is proposed by the bill depends on the existence of a technical justification that supports the need to establish an exception to the prohibition on open-pit metallic mining and that justifies that allowing the granting of exploration permits and exploitation concessions for open-pit mining in the district of Cutris, San Carlos, will not generate harm to the environment or health."
Considerando II
"La legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto de ley depende de que exista una justificación técnica que respalde la necesidad de establecer una excepción a la prohibición de la minería metálica a cielo abierto y que justifique que permitir el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para la minería a cielo abierto en el distrito de Cutris de San Carlos, no generará afectaciones al ambiente o a la salud."
Considerando II
"Es evidente que tiene relevancia para el derecho internacional que las actuaciones del Estado sean compatibles con la normativa que libremente se compromete a cumplir de buena fe (pacta sunt servanda). No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la reducción de uso del mercurio antes aludida."
"It is evident that it is relevant to international law that the State's actions be compatible with the regulations it freely undertakes to comply with in good faith (pacta sunt servanda). It could not, consequently, leave open possible gaps in the obligation to ensure the reduction of mercury use referred to above."
Voto 23789-2020 de la Sala Constitucional
"Es evidente que tiene relevancia para el derecho internacional que las actuaciones del Estado sean compatibles con la normativa que libremente se compromete a cumplir de buena fe (pacta sunt servanda). No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la reducción de uso del mercurio antes aludida."
Voto 23789-2020 de la Sala Constitucional
Full documentDocumento completo
Legal Opinion 141 Legal Opinion: 141 - J of 09/16/2025 September 16, 2025 PGR-OJ-141-2025 Mrs. Ana Julia Araya Alfaro Legislative Committees Area II Legislative Assembly Dear Mrs. Araya:
With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CE23118-0313-2025 of April 8, 2025, through which we are informed that the Special Commission of the Province of Alajuela agreed to request our opinion on bill no. 24577, entitled “LAW FOR THE DEVELOPMENT OF THE DISTRICT OF CUTRIS THROUGH THE RESPONSIBLE EXPLOITATION OF ITS RICHES.”
Pursuant to articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by issuing the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.
Despite the foregoing, and although no legal provision exists to that effect, the Office of the Attorney General has been accustomed to addressing the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.
By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.
On the other hand, as we do not fall within the cases established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.
The bill's statement of motives indicates that the district of Cutris in San Carlos has been seriously impacted by the departure of the company Infinito Gold and the entry of illegal artisanal miners (coligalleros), and that this reveals the importance of making decisions to prevent the worsening of illegal gold extraction using mechanisms that harm the environment, the loss of the area's wealth, and the adverse impact on the socioeconomic development the population could achieve.
For this reason, the central objective of the bill is to modify article 8 bis of the Mining Code, so that the prohibition on granting exploration permits and exploitation concessions for open-pit metallic mining in the national territory established therein does not apply in the district of Cutris, canton of San Carlos.
To justify this objective, it is stated that although a law was passed prohibiting open-pit metal mining in Costa Rica, it is also true that legislators, within their constitutional competence to regulate the use and exploitation of a public domain asset, have considered that there must be exceptions such as those contemplated in Article 8 of the Mining Code regarding the exploration and exploitation of mining reserve zones, in Article 8 bis regarding exploration permits for scientific and research purposes, as well as in Transitorios I and X incorporated into Law No. 8904 regarding cyanide and mercury leaching techniques.
Firstly, it is necessary to indicate that the bill is based on an incorrect premise, since what Article 8 of the Mining Code contemplates is not an exception to the prohibition of open-pit metallic mining established by Article 8 bis.
Article 8 of the Mining Code provides that the Legislative Assembly may reserve the exploration or exploitation of certain zones, for reasons of interest, for the protection of forest, hydrological, soil, cultural, archaeological, or zoological resources, or for urban planning purposes. And it is indicated that in those zones, exploration and exploitation are prohibited to private parties and reserved for the State.
Then, through Law No. 8904 of December 1, 2010, the Mining Code was amended, declaring Costa Rica a country free of open-pit metallic mining, and Article 8 bis was included, which indicates that “no permits or concessions shall be granted for open-pit metallic mining exploration and exploitation activities in the national territory.” But, apart from that, through that same Law, Article 8 was modified, declaring mining reserve zones and freezing in favor of the State all areas of the cantons of Abangares, Osa, and Golfito with potential for metallic mining exploitation, based on the technical studies conducted by the Directorate of Geology and Mines of the Ministry of Environment and Energy. It was also provided that in those areas, exploration permits, mining exploitation concessions, and material processing may only be granted to workers duly organized in cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal, and artisanal miner (coligallero) purposes.
That article specifies that small-scale mining for family subsistence is understood as underground extraction carried out through collective manual and mechanical work, where the volume to be extracted is established by the Directorate of Geology and Mines in accordance with the technical-geological studies submitted in the concession application, considering the use of modern exploitation techniques to maximize metallic extraction and environmental protection, consequently with sustainable development. It is also provided that, for determining the volume to be concessioned, the Directorate of Geology and Mines must apply criteria of equity and proportionality according to the number of affiliated workers and the concession applications.
From the foregoing, it can be noted that in the mining reserve areas declared in Article 8 of the Mining Code, the permitted metallic mining is underground and exceptional, as it concerns a small-scale activity, limited to specific circumstances and according to the technical parameters set by the Directorate of Geology and Mines, and therefore it is not an exception to the general prohibition of open-pit or surface metallic mining established by Article 8 bis.
Furthermore, the Office of the Attorney General has had the opportunity to refer to other bills that have sought to amend the cited Article 8 bis, in order to eliminate the prohibition set forth therein or to establish a concrete exception. (See legal opinions nos. OJ-131-2020 of September 2, 2020, OJ-079-2021 of April 13, 2021, PGR-OJ-097-2022 of July 15, 2022, PGR-OJ-068-2022 of April 17, 2022, PGR-OJ-128-2022 of October 3, 2022, and PGR-OJ-102-2025 of June 25, 2025.)
As we have indicated in those legal opinions, eliminating the prohibition set forth in that article or establishing an exception to that prohibition would imply a decrease in the current level of environmental protection or guardianship, which is why it is necessary to comply with the constitutional principles of objectification of environmental guardianship, reasonableness, and non-regression in environmental matters.
In this regard, it must be remembered that the Constitutional Chamber referred to the prohibition on granting concessions for open-pit metallic mining that was included in the Mining Code through Law 8904 of December 1, 2010, in the following terms:
“The reason why the Legislator prohibits open-pit metallic mining is that there are technical reasons and information demonstrating that this activity represents a risk to health and the environment, just as there are also technical reasons to argue that this activity could be developed without affecting health and the environment. In any case, it is the responsibility of the legislator, within the framework of the Constitution, to promote, through legislation, an environmental and natural resource utilization policy for the State. The challenged regulations respond to environmental protection and the configuration of a development model that the legislator deems more compatible with the environment, within the framework of the Constitution. Consequently, the Chamber considers that there are objective reasons justifying the exercise of the legislative power in this field and that make the objective distinction introduced in the legal regime of open-pit metallic mining reasonable, therefore the prohibition is constitutional.
...from the analysis of the challenged norms, it is observed, with crystal clarity, that the legislator relied on sufficient technical reasons, that the norm is general, abstract, and objective, and that at no time did it incur in any discrimination based on subjective reasons that would even minimally suggest to this Court that the true motive of the legislator is the detriment of the companies mentioned by the plaintiff. On the contrary, the prohibition of open-pit metallic mining does not seem to be a capricious or arbitrary decision; it responds to an objective and justified concern to protect the environment and appears supported by the application of the preventive and precautionary principles, in the face of an activity deemed risky for the environment and health. Consequently, the action is rejected in relation to this allegation.
(...)
Consequently, the Chamber considers that, in the case of the State's own assets, subject to the public domain, the legislator can validly opt for the prohibition of exploitation, especially if, as in the present case, the measure responds to a policy consistent with the development and protection of the right to a healthy and ecologically balanced environment, contained in Article 50 of the Constitution. Law 8904 is based on a constitutional public interest: the protection of the inhabitants' right to health and a healthy and ecologically balanced environment. (Voto no. 1594-2013 of 4 hours 1 minute of January 30, 2013).
Therefore, taking into account that the prohibition of open-pit mining in the country has been technically justified, in order to prevent the harm to the environment and health caused by a risky activity, under the protection of Article 50 of the Constitution and in accordance with the preventive and precautionary principles, the reversal of such a measure would require the existence of technical criteria that support it and demonstrate that the harms to the environment and health that were intended to be avoided will not be generated.
As we have already indicated on other occasions, based on the constitutional principles of objectification of environmental guardianship, reasonableness and proportionality, and progressivity and non-regression, the constitutionality of any modification to a protection regime for any natural resource that implies a reduction of the level of protection it currently possesses depends on the existence of technical criteria that support or justify it.
In that sense, regarding the principle of objectification of environmental guardianship, the Constitutional Chamber has indicated that:
“...it translates into the need to support decision-making in this matter with technical studies, both regarding the actions of the Administration and general provisions –legal and regulatory–, from which derives the requirement of «linkage to science and technique», an element that provides a technical-scientific basis for the Administration's decisions in this matter, and by virtue of this, limit and condition the Administration's discretion in its actions – in the terms provided for in Article 16 of the General Law of Public Administration –. So that, in attention to the results derived from those technical studies –such as environmental impact assessments (estudios de impacto ambiental)–, an objective technical criterion is evidenced that denotes either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or human health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity. (Voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes of February 14, 2007).
And, regarding the other two principles mentioned, it has been established:
“Principles of progressivity and non-regression of environmental protection. The former has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Article 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and Article 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. Under these norms, the State assumes the obligation to progressively increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially those, like the right to the environment (Art. 11 of the Protocol), that require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders. Likewise, from the principle of progressivity of human rights and the principle of non-retroactivity of norms to the detriment of acquired rights and consolidated legal situations, enshrined in Article 34 of the Magna Carta, derives the principle of non-regression or irreversibility of the benefits or protection achieved. This principle stands as a substantive guarantee of rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment, by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the state of rights achieved up to that point. This principle does not imply absolute irreversibility since all States experience national situations, of an economic, political, social nature, or due to natural causes, that negatively impact the achievements made thus far and force a downward reassessment of the new level of protection. In those cases, the Law of the Constitution and the principles under examination require justifying, in light of the constitutional parameters of reasonableness and proportionality, the reduction in protection levels (see ruling number 2012-13367 of 11:33 a.m. of September 21, 2012). In this way, we find a relationship between the principle of reasonableness as a parameter of constitutionality and the right to the environment, since, as this Court has indicated in ruling number 7294-1998, «the principle of reasonableness, in relation to the fundamental right to the environment, obliges that the norms issued regarding this matter be duly motivated by serious technical studies, even if no other legal norm expressly so established.» In summary, according to these principles, the State is prohibited from taking measures that diminish the protection of fundamental rights, in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment.” (Voto no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019. Bold added).
Based on the foregoing, the constitutional legitimacy of what is proposed by the bill depends on the existence of a technical justification that supports the need to establish an exception to the prohibition of open-pit metallic mining and that justifies that allowing the granting of exploration permits and exploitation concessions for open-pit mining in the district of Cutris in San Carlos will not cause harm to the environment or health.
The statement of motives indicates that “the extraction system is determined by the characteristics of the place itself, so the extraction systems must be those that can make the recovery of metals efficient according to technical criteria, and it is this condition that determines that the exploitation in Crucitas must be open-pit and not through tunnels or other processes that could be carried out in other areas of the country.” Despite this, no reference is made to any study or technical criterion that supports this assertion.
Nor is it recorded whether there is any technical support specifying which areas are affected by illegal mining and that justifies the need to extend the exception proposed in the bill to the entire district of Cutris, beyond the impacted area, as provided in the initiative.
There should also be a technical basis for eliminating from Article 25 of the Mining Code the requirement of obtaining the approval of the Ministry of Agriculture and Livestock prior to obtaining an exploration permit in areas of agricultural suitability, and for modifying the unit of measurement for granting exploitation rights established in Article 29.
The same must be said regarding the proposed modification of Article 103, subsection k), given that the proposed reform would exclude the use of cyanide leaching (lixiviación con cianuro) techniques from the list of factors that deteriorate the environment.
Regarding that reform, it must be taken into account that this subsection k), which establishes that the use of cyanide and mercury leaching techniques in mining and the inadequate use of hazardous substances are factors that deteriorate the environment, was added to Article 103 through Law No. 8904, which, in turn, declared Costa Rica a country free of open-pit metallic mining, modified Article 8 bis of the Mining Code to establish that prohibition, and included a Transitorio I intended to set a temporary exception (still in force) so that the prohibition on using cyanide and mercury leaching techniques does not apply to workers organized in mining cooperatives engaged in small-scale mining for family subsistence, artisanal, and artisanal miner (coligallero) purposes. Within the timeframe established in that transitorio, these persons have the obligation to reconvert their activities towards the development of alternative technologies that are more environmentally friendly, for which they will have the support, advice, and technical and financial assistance of the State.
Regarding what is provided in that transitorio, in relation to the Minamata Convention on Mercury (approved through Law No. 9391 of August 16, 2016), the Constitutional Chamber has stated that:
“Evidently, through this legislation, human health, environmental, and metal extraction production policies of utmost importance for the matter at hand were introduced into the country. Among the issues associated with the consultation before us is Transitorio I, which set a deadline for the Costa Rican State to comply with the international obligations acquired under the Minamata Convention.
(...)
It is evident that international regulations contain a requirement for countries that have artisanal and small-scale gold mining activity, as occurs in Costa Rica, to ensure that mercury extraction techniques trend downward, with assistance provided by the State in that specific direction. Thus, it seeks to eliminate the use of mercury and mercury compounds, as well as gaseous byproducts of this metal, in the environment. In this sense, it is important to note that by establishing the commitment to “reduce,” the State has established a concrete state conduct that must comply with said freely acquired international obligation, which is not the same as other treaties that establish a floor for action that cannot be lower than the Treaty. In the case at hand, the State's concrete action must materialize towards a decrease or reduction, so that any effort that nullifies that concrete action established in Article 8 of the current Mining Code would be contrary.
(...)
Hence, it is evident that it is relevant for international law that the State's actions are compatible with the regulations it freely commits to comply with in good faith (pacta sunt servanda). It could not, consequently, leave open possible gaps in the obligation to ensure the aforementioned reduction in mercury use; nor could it fail to produce the legal and material instruments with which the Public Administration can operate to fulfill those commitments. The foregoing also means not diminishing the controls that may exist so that small-scale or artisanal gold extraction does not violate measures aimed at the proper use of mercury and cyanide.
Hence, it is necessary that there be legal instruments that allow these controls, even crossed, to establish that there is true compliance in the use of these hazardous materials that have international attention and which the country cannot leave unchecked.
(...)
In it [Minamata Convention], States commit to meeting freely accepted goals in the concrete realm of technique reconversion and improving practices in artisanal and small-scale gold mining; that is, to consummate the negotiated or consented objectives of reducing and eliminating the use of mercury and cyanide, through the concrete efforts and actions they design. It must be recognized that the reform made to the Mining Code to adjust legislation to the Convention has been in effect for a decade completed exactly this month of December. Judging the elapsed time, it can be affirmed that progress has been little or none on the part of the Costa Rican State. In contrast, the international community establishes observation mechanisms to verify the deepening of these objectives, given that they are not always achieved in those countries with a low level of compliance with the principles of legality and the Rule of Law.” (Voto no. 23789-2020 of 19 hours of December 10, 2020).
Indeed, the Minamata Convention establishes that States must include in their action plans the necessary measures to eliminate “cyanide leaching in sediment, ore, or tailings to which mercury has been added without first removing the mercury.” (Anexo C, point 1.b.iv.)
Thus, considering the above and the previously stated constitutional principles, there must be a technical opinion justifying the reason why the word cyanide would be eliminated from Article 103, subsection k) of the Mining Code, as proposed in the bill.
While it is true that the approval of bill no. 24577, entitled “LAW FOR THE DEVELOPMENT OF THE DISTRICT OF CUTRIS THROUGH THE RESPONSIBLE EXPLOITATION OF ITS RICHES,” is a legislative decision, it is recommended that the observations presented be assessed.
Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney
Texto Opinión Jurídica 141 Opinión Jurídica : 141 - J del 16/09/2025 16 de setiembre de 2025 PGR-OJ-141-2025 Señora Ana Julia Araya Alfaro Área de Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CE23118-0313-2025 de 8 de abril de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Especial de la Provincia de Alajuela acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24577, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO DEL DISTRITO DE CUTRIS A TRAVÉS DE LA EXPLOTACIÓN RESPONSABLE DE SUS RIQUEZAS.”
De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.
Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.
En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.
Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.
En la exposición de motivos del proyecto se indica que el distrito de Cutris de San Carlos ha sido seriamente impactado por la salida de la empresa Infinito Gold y el ingreso de los coligalleros ilegales, y que ello revela la importancia de tomar decisiones para evitar que empeore la extracción ilegal de oro con mecanismos que dañan el ambiente, se pierda la riqueza del lugar y se afecte el desarrollo socioeconómico que podría tener la población.
Por esa razón, el objetivo central del proyecto de ley es modificar el artículo 8 bis del Código de Minería, con el fin de que la prohibición de otorgar permisos de exploración y concesiones de explotación para minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional que allí se establece, no resulte aplicable en el distrito de Cutris del cantón de San Carlos.
Para justificar ese objetivo, se indica que si bien se aprobó una ley que prohibió la explotación de metales a cielo abierto en Costa Rica, también es cierto que los legisladores, en su competencia constitucional de regular el uso y la explotación de un bien demanial, han considerado que deben existir excepciones como las contempladas en el Código de Minería en el artículo 8, con la exploración y explotación de las zonas de reserva minera, en el artículo 8 bis con los permisos de exploración con fines científicos y de investigación, así como los transitorios I y X incorporados a la Ley no. 8904 en cuanto a las técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio.
En primer término, es necesario indicar que el proyecto nace de una premisa incorrecta, pues lo que contempla el artículo 8 del Código de Minería no es una excepción a la prohibición de la minería metálica a cielo abierto que establece el artículo 8 bis.
El artículo 8 del Código de Minería dispone que la Asamblea Legislativa podrá reservar la exploración o explotación de ciertas zonas, por motivos de interés, para la protección de riquezas forestales, hidrológicas, edafológicas, culturales, arqueológicas o zoológicas, o para fines urbanísticos. Y se señala que en esas zonas la exploración y la explotación quedan prohibidas a particulares y reservadas al Estado.
Luego, mediante la Ley no. 8904 de 1° de diciembre de 2010, se reformó el Código de Minería, declarando a Costa Rica como un país libre de minería metálica a cielo abierto, y se incluyó el artículo 8 bis, en el cual se indica que “no se otorgarán permisos ni concesiones para actividades de exploración y explotación de minería metálica a cielo abierto en el territorio nacional.” Pero, aparte de eso, mediante esa misma Ley, se modificó el artículo 8, declarando zonas de reserva minera y congelando a favor del Estado todas las áreas del cantón de Abangares, Osa y Golfito, con potencial para la explotación de minería metálica, con base en los estudios técnicos que realice la Dirección de Geología y Minas del Ministerio de Ambiente y Energía. Se dispuso, también, que en esas áreas únicamente podrán otorgarse permisos de exploración, concesiones de explotación minera y beneficio de materiales a trabajadores debidamente organizados en cooperativas dedicadas a la minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero.
En ese artículo se especifica que se entiende como minería en pequeña escala para subsistencia familiar la extracción subterránea que se realiza mediante trabajo colectivo manual y mecánico, donde el volumen a extraer lo establece la Dirección de Geología y Minas de acuerdo con los estudios técnicos-geológicos presentados en la solicitud de la concesión, tomando en cuenta la utilización de técnicas modernas de explotación para maximizar la extracción metálica y la protección del ambiente, consecuentemente con el desarrollo sostenible. También, se dispone que, para la determinación del volumen a concesionar, la Dirección de Geología y Minas deberá aplicar criterios de equidad y proporcionalidad de acuerdo con el número de personas trabajadoras afiliadas y las solicitudes de concesión.
Con lo anterior, puede notarse que, en las áreas de reserva minera que se declararon en el artículo 8 del Código de Minería, la minería metálica que se permite es subterránea y excepcional, pues se trata de una actividad de pequeña escala, limitada a supuestos específicos y según los parámetros técnicos que fije la Dirección de Geología y Minas, por lo cual no es una excepción a la prohibición general de la minería metálica a cielo abierto o superficial que dispone el artículo 8 bis.
Por otra parte, la Procuraduría ha tenido la oportunidad de referirse a otros proyectos de ley que han pretendido reformar el artículo 8 bis citado, con el fin de eliminar la prohibición allí expuesta o para establecer una excepción concreta. (Véanse las opiniones jurídicas nos. OJ-131-2020 de 2 de setiembre de 2020, OJ-079-2021 de 13 de abril de 2021, PGR-OJ-097-2022 de 15 de julio de 2022, PGR-OJ-068-2022 de 17 de abril de 2022, PGR-OJ-128-2022 de 3 de octubre de 2022 y PGR-OJ-102-2025 de 25 de junio de 2025.)
Tal y como hemos señalado en esas opiniones jurídicas, eliminar la prohibición que dispone ese artículo o establecer una excepción a esa prohibición, implicaría una disminución del nivel de protección o tutela ambiental vigente, por lo cual es necesario acatar los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y no regresión en materia ambiental.
Al respecto, debe recordarse que la Sala Constitucional se refirió a la prohibición de otorgar concesiones para minería metálica a cielo abierto que fue incluida al Código de Minería mediante la Ley 8904 de 1° de diciembre de 2010, en los siguientes términos:
“La razón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es porque hay razones técnicas e información que evidencian que esta actividad representa un riesgo para la salud y el medio ambiente, así como también hay razones técnicas para sostener que esta actividad se podría desarrollar sin afectar la salud y el medio ambiente. En todo caso, corresponde al legislador, dentro del marco de la Constitución impulsar, a través de la legislación, una política ambiental y de utilización de los recursos naturales y del Estado. La normativa impugnada responde a una protección del ambiente y a la configuración de un modelo de desarrollo que el legislador estima más compatible con el ambiente, dentro del marco de la Constitución. En consecuencia, considera la Sala que hay razones objetivas que justifican el ejercicio de la potestad legislativa en este campo y que tornan razonable la distinción objetiva introducida en el régimen jurídico de la minería metálica a cielo abierto, por lo que la prohibición deviene en constitucional.
…del análisis de las normas impugnadas se observa, con meridiana claridad, que el legislador se fundó en suficientes razones técnicas, que la norma es general, abstracta y objetiva y que en ningún momento incurrió en alguna discriminación fundada en razones subjetivas que hicieran pensar mínimamente a este Tribunal que el verdadero motivo del legislador sea el perjuicio de las empresas que menciona el accionante. Por el contrario, la prohibición de la minería metálica a cielo abierto no parece ser una decisión antojadiza o arbitraria, responde a una preocupación objetiva y justificada de proteger el medio ambiente y aparece sustentada en la aplicación de los principios preventivo y precautorio, frente a una actividad calificada de riesgosa para el ambiente y la salud. En consecuencia, se rechaza la acción en relación con este alegato.
(…)
En consecuencia, estima la Sala que, tratándose de los propios bienes del Estado, afectos al dominio público, el legislador puede optar válidamente por la prohibición de explotación, máxime si, como en el presente caso, la medida responde a una política acorde al desarrollo y protección del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, contenido en el artículo 50 constitucional. La Ley 8904 se funda en un interés público constitucional: la protección del derecho a la salud y a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado de los habitantes. (Voto no. 1594-2013 de las 4 horas 1 minuto de 30 de enero de 2013).
Entonces, teniendo en cuenta que la prohibición de la minería a cielo abierto en el país ha sido justificada técnicamente, con el fin de evitar la afectación al ambiente y a la salud por una actividad riesgosa, al amparo de lo dispuesto en el artículo 50 constitucional y conforme con los principios preventivo y precautorio, la reversión de esa medida requeriría la existencia de criterios técnicos que la respalden y que acrediten que no se generarán las afectaciones al ambiente y a la salud que se pretendieron evitar.
Como ya lo hemos señalado en otras ocasiones, con base en los principios constitucionales de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y proporcionalidad, y progresividad y no regresión, la constitucionalidad de cualquier modificación a un régimen de protección de algún recurso natural, que implique una reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.
En ese sentido, sobre el principio de objetivación de la tutela ambiental, la Sala Constitucional ha señalado que:
“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007).
Y, sobre los otros dos principios señalados, se ha dispuesto:
“Principios de progresividad y no regresión de la protección ambiental. El primero ha sido reconocido por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra recogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir aumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los derechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del Protocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por todos sus titulares. Asimismo, del principio de progresividad de los derechos humanos y del principio de irretroactividad de las normas en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, recogido en el numeral 34 de la Carta Magna, se deriva el principio de no regresividad o de irreversibilidad de los beneficios o protección alcanzada. Este principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos alcanzada hasta entonces. Este principio no supone una irreversibilidad absoluta pues todos los Estados viven situaciones nacionales, de naturaleza económica, política, social o por causa de la naturaleza, que impactan negativamente en los logros alcanzados hasta entonces y obliga a replantearse a la baja el nuevo nivel de protección. En esos casos, el Derecho a la Constitución y los principios bajo examen obligan a justificar, a la luz de los parámetros constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, la reducción de los niveles de protección (véase la sentencia número 2012-13367 de las 11:33 horas del 21 de setiembre de 2012). De esta forma, encontramos relación entre el principio de razonabilidad como parámetro de constitucionalidad y el derecho al ambiente, pues, como ha indicado este Tribunal en la sentencia número 7294-1998, «el principio de razonabilidad, en relación con el derecho fundamental al ambiente, obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios, aun cuando no existiera otra normativa legal que así lo estableciera expresamente.» En síntesis, conforme a estos principios, está prohibido para el Estado tomar medidas que disminuyan la protección de derechos fundamentales, en este caso, el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.” (Voto no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019. Se añade la negrita).
Con base en lo anterior, la legitimidad constitucional de lo planteado por el proyecto de ley depende de que exista una justificación técnica que respalde la necesidad de establecer una excepción a la prohibición de la minería metálica a cielo abierto y que justifique que permitir el otorgamiento de permisos de exploración y concesiones de explotación para la minería a cielo abierto en el distrito de Cutris de San Carlos, no generará afectaciones al ambiente o a la salud.
En la exposición de motivos se indica que “el sistema de extracción lo determinan las características propias del lugar, por lo que los sistemas extractivos, deben ser los que puedan hacer eficiente la recuperación de los metales según los criterios técnicos y es esta condición la que determina que la explotación en Crucitas debe ser a cielo abierto y no por túneles u otros procesos que sí podrían llevarse a cabo en otras zonas del país.” Pese a ello, no se hace referencia algún estudio o criterio técnico que respalde esa afirmación.
Tampoco consta si existe algún respaldo técnico que precise cuáles son las áreas afectadas por la minería ilegal y que justifique la necesidad de extender la excepción que se propone en el proyecto para todo el distrito de Cutris, más allá del área impactada, como se prevé en la iniciativa.
También debería constar el fundamento técnico para eliminar del artículo 25 del Código de Minería, la necesidad de requerir el visto bueno del Ministerio de Agricultura y Ganadería de previo a obtener un permiso de exploración en áreas de aptitud agrícola, y para modificar la unidad de medida para la concesión de los derechos de explotación que se establece en el artículo 29.
Lo mismo debe decirse sobre la modificación que se plantea del artículo 103 inciso k), dado que, con la reforma propuesta se excluiría el uso de técnicas de lixiviación con cianuro de la lista de factores que deterioran el ambiente.
Sobre esa reforma, debe tomarse en cuenta que ese inciso k), que establece que la utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio en minería y el uso inadecuado de sustancias peligrosas son factores que deterioran el ambiente, se añadió al artículo 103 por medio de la Ley no. 8904 que, a su vez, declaró a Costa Rica como un país libre de minería metálica a cielo abierto, modificó el artículo 8 bis del Código de Minería para establecer esa prohibición e incluyó un transitorio I destinado a fijar una excepción temporal (aún vigente) para que la prohibición de utilización de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio no le aplique a los trabajadores organizados en cooperativas mineras dedicadas a la explotación de minería en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallero. En el plazo fijado en ese transitorio, estas personas tendrán la obligación de reconvertir sus actividades al desarrollo de tecnologías alternativas más amigables con el ambiente, para lo cual, contarán con el apoyo, el asesoramiento y la asistencia técnica y financiera del Estado.
En cuanto a lo dispuesto en ese transitorio, en relación con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio (aprobado mediante Ley no. 9391 de 16 de agosto de 2016), la Sala Constitucional ha expuesto que:
“Evidentemente, a través de esta legislación, se introdujo políticas de salud humana, medio ambientales y de producción de la extracción metálica en el país de suma importancia para el tema que nos ocupa. Entre los temas asociados a la consulta que nos ocupa está el Transitorio I, que fijó un plazo para que el Estado costarricense pudiera cumplir con las obligaciones internacionales adquiridas con el Convenio de Minamata.
(…)
Es evidente, que la normativa internacional contiene un requerimiento para que los países que tienen actividad de extracción de oro artesanal y en pequeña escala, como sucede en Costa Rica, dispongan que las técnicas de extracción con mercurio sean hacia la baja, con ayuda que proporcionaría el Estado en esa dirección concreta. Así, se busca eliminar el uso del mercurio y de compuestos de mercurio, así como de los subproductos gaseosos de este metal en el ambiente. En este sentido, es importante anotar que al establecer el Estado el compromiso de “reducir” ha establecido una conducta estatal concreta que debe conforme con dicha obligación internacional libremente adquirida, que no es lo mismo, con la de otros tratados que establecen un piso de acción que no puede ser inferior al Tratado. En el caso que nos ocupa, la acción concreta del Estado debe materializarse hacia la baja o la reducción, de modo que, sería contrario todo esfuerzo que anule esa acción concreta establecida en el artículo 8, del Código de Minería vigente.
(…)
De ahí que, es evidente que tiene relevancia para el derecho internacional que las actuaciones del Estado sean compatibles con la normativa que libremente se compromete a cumplir de buena fe (pacta sunt servanda). No podría, en consecuencia, dejar abiertos posibles vacíos en la obligación de velar por la reducción de uso del mercurio antes aludida; como tampoco, dejar de producir los instrumentos jurídicos y materiales con los cuales la Administración Pública pueda operar para cumplir con aquellos compromisos. Lo anterior, también significa no disminuir los controles que puedan existir para que la extracción del oro en pequeña escala o artesanal no sea violatoria de las medidas que procuren un uso adecuado del mercurio y del cianuro.
De ahí que, es necesario que haya instrumentos jurídicos que permitan esos controles, hasta cruzados, para establecer que existen verdaderos cumplimientos en el uso de estos materiales peligrosos que tienen la atención internacional y en el cual el país no puede dejar a la libre.
(…)
En él [Convenio de Minamata], los Estados se comprometen a cumplir metas libremente aceptadas en el orden concreto de reconversión de técnicas y mejorar prácticas en la extracción de oro artesanal y en pequeña escala; es decir, consumar los objetivos negociados o consentidos de reducir y eliminar el uso del mercurio y cianuro, mediante los esfuerzos y las acciones concretas que diseñen. Hay que reconocer, que la reforma que se hizo al Código de Minería para ajustar la legislación con el Convenio ha estado en vigencia por una década cumplida exactamente en este mes de diciembre. Al juzgar el plazo transcurrido, se puede afirmar que el avance ha sido poco o ninguno por parte del Estado costarricense. Por otra parte, la comunidad internacional establece los mecanismos de observación, para comprobar la profundización de estos objetivos, toda vez que no siempre se obtienen en aquellos países con un bajo nivel de cumplimiento de los principios de legalidad y del Estado de Derecho.” (Voto no. 23789-2020 de las 19 horas de 10 de diciembre de 2020).
Efectivamente, en el Convenio de Minamata se establece que los Estados deben incluir en sus planes de acción las medidas necesarias para eliminar “la lixiviación de cianuro en sedimentos, mineral en bruto o rocas a los que se ha agregado mercurio, sin eliminar primero el mercurio.” (Anexo C, punto 1.b.iv.)
De tal modo, atendiendo lo anterior y los principios constitucionales antes expuestos, debe contarse con un criterio técnico que justifique la razón por la cual se eliminaría la palabra cianuro del artículo 103 inciso k) del Código de Minería, tal y como se plantea en el proyecto.
Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24577, denominado “LEY PARA EL DESARROLLO DEL DISTRITO DE CUTRIS A TRAVÉS DE LA EXPLOTACIÓN RESPONSABLE DE SUS RIQUEZAS”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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