Segregation and declassification of municipal communal area for donation to CNESegregación y desafectación de área comunal municipal para donación a la CNE

Legal Opinion: 127 - J of 08/11/2025 August 11, 2025 PGR-OJ-127-2025 Ms. Cinthya Díaz Briceño, Head Legislative Commissions Area IV Legislative Assembly Dear Ms. Díaz Briceño:

With the authorization of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter number AL-CE23116-018-2025 of March 13, 2025, by which you requested a legal opinion regarding the bill processed under case file 24.606 entitled: “SEGREGATION AND REMOVAL FROM PUBLIC USE OF A PROPERTY OWNED BY THE MUNICIPALITY OF EL GUARCO AND AUTHORIZATION FOR ITS DONATION TO THE COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS.” Published in La Gaceta 198 on October 23, 2024.

I.- SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT The Procuraduría General de la República is the technical-legal advisory body for the various dependencies of the Public Administration, as provided in Articles 1, 2, 3, 4, and 5 of its Organic Law.

Likewise, subsection b of Article 3 of said law establishes as one of its powers the issuance of opinions to the State, decentralized entities, other public bodies, and state enterprises.

The advisory function is carried out through the issuance of legal opinions and reports for the active administration, which in turn has the authority and standing to request the opinion of this technical body prior to adopting an administrative decision.

However, although the formation of laws, a constitutional function granted to the Legislative Assembly, does not form part of an administrative function, the Procuraduría has been responding to the inquiries made by Members of Congress regarding a specific bill.

Therefore, this legal opinion lacks binding effects for the specific case; its objective is to contribute to the effective exercise of the high parliamentary functions conferred upon them by the legal system through strictly legal advice, and for this reason, the deadline established in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly is not applicable to the Procuraduría General de la República.

REGARDING THE BILL The initiative was presented by Congressman Oscar Izquierdo Sandí, with the purpose of removing from public use a property owned by the Municipality of El Guarco designated as a communal area (finca 188982-000), so that said property may be donated to the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

According to the legislative background, the canton of El Guarco does not have facilities for first-response institutions to attend to incidents occurring in that location, which results in a slow response to the care required by its inhabitants. For this reason, the Municipality has been working on a project they have called “Ciudad Institucional,” which consists of the donation of a property by the Municipality to these first-response institutions so they can have a facility in the canton of El Guarco, with the aim of providing better care and improving the population's quality of life.

Furthermore, it is highlighted that, as part of the Cantonal Human Development Plan, objectives were proposed within the Risk Management axis that seek to collaborate with immediate emergency response services and promote risk management through planning and decision-making activities. Therefore, and because the Comisión Nacional de Emergencias is a reference point on these issues, and since the canton has already had to endure emergency response situations, it is intended to carry out the donation of the land to said institution.

REGARDING THE BILL UNDER REVIEW 1.- ARTICLE ONE The legal feasibility of the bill contained in legislative case file number 24.606 is submitted for analysis. Its purpose is to segregate, remove from public use, and donate a lot of land, part of the property owned by the Municipality of El Guarco, in favor of the Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

The lot subject to the donation is part of the registered property number 3-188982-000, surveyed plan C-48046-2024, with an area of two thousand two hundred seventy-two square meters (2,272 m²), and is currently affected as a communal area, under municipal public domain.

Given the legal nature of the property—affected as a communal area—it is necessary to examine the special regulations governing this type of property and its regime of inalienability, imprescriptibility, and unseizability, characteristic of the public domain.

I. Regulatory framework applicable to communal areas

Article 40 of the Urban Planning Law establishes that any subdivider (fraccionador) or developer (urbanizador) of land located outside the urban quadrant must cede gratuitously for public use areas designated for: Public roads, Parks, Communal facilities.

Said cession must be made in a percentage between five and twenty percent of the total area of the urban development project, without said percentage exceeding forty-five percent (45%) of the total land to be subdivided (fraccionar) or urbanized (urbanizar).

Furthermore, the article provides that at least one-third of the ceded area must be compulsorily destined for parks, including spaces for children's playgrounds with a minimum dimension of ten square meters per family. The remaining two-thirds may be destined for communal facilities, such as community, educational, or sports centers, as proposed by the developer or determined by the corresponding municipality.

The transfer of these public areas to the municipal domain implies their affectation for public use, in accordance with Article 261 of the Civil Code, which states: "Public things are those that, by law, are permanently destined for any service of general utility, and those from which everyone can benefit because they are given over to public use."

II. Nature of communal areas and limits on their disposal

By virtue of the foregoing, the legislator must establish, in coordination with the requesting Municipality, in which proportion of the ceded area the lot subject to the bill is classified (whether as a park, children's playgrounds, or communal facilities), for the purpose of assessing the possibility of altering its use.

It is worth noting that communal areas are destined for the recreation, leisure, and collective well-being of the inhabitants of a community; therefore, they cannot be used for different purposes without this representing an infringement upon the right to a healthy environment and integral community development, protected by Article 50 of the Political Constitution.

In this regard, the Sala Constitucional held in vote no. 16242-2007 that: "Communal areas comprise zones destined for the recreation and enjoyment of the neighbors—communal facilities—and these cannot be used for buildings that limit or distort that common use, even if it is argued that it has a community purpose such as administrative offices." This criterion has been reiterated, among others, in vote 02529-2021.

III. Constitutional case law on the disposal of communal areas

The Sala Constitucional has expressly delimited when and how communal areas can be reduced, distinguishing between those destined for parks and those destined for communal facilities:

When the communal area is destined as a park, any removal from public use (desafectación) or reduction must be compensated by an equivalent area (vote 02845-2007).

When dealing with communal facilities, the principle of compensatory facility applies, in accordance with vote 21602-2020, which establishes:

"(...) it is understood that 'communal facilities' are all those goods destined for the use and enjoyment of the members of a community or neighbors, for the purpose of benefiting them. (...) the areas usable for this class of facilities can only be eliminated or reduced in exchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit for the community derives from it. (...) it must be understood that the benefit or grace resulting from communal facilities impacts the social, psychological, health spheres, and everything that surrounds the human being and their environment—understanding this as the specific setting where the person carries out their common activities—and that, inevitably, forms part of the environment, with the aim of allowing them to improve or maximize conditions for leading a dignified life, with well-being and health."

Based on this jurisprudential line, the Municipality cannot freely dispose of goods affected under Article 40 of the Urban Planning Law, even for community purposes, if this entails a reduction or suppression of the originally established use, without offering an equivalent or improved compensation.

In light of the foregoing, the lot in question enjoys legal and constitutional protection due to its affectation as a communal area. It is for the legislator to assess whether the change of destination—for an institutional warehouse (bodega) of another public entity—is compatible with the applicable legal regime and the principle of compensatory facility.

If the reduction of the communal facility area is authorized to the detriment of the percentage established in Article 40 ibidem, the replacement or compensation of the area in favor of the community must be guaranteed; otherwise, a defect of unconstitutionality could arise for violation of the principle established in Article 50 of the Constitution.

2.- ARTICLE TWO, THREE, AND FOUR Article two of the bill provides for the removal from public use (desafectación) of the "communal area," referring only to the segregated lot described in Article one. However, for reasons of adequate legislative technique, it is recommended to replace the mechanism of removal from public use (desafectación) with that of change of public use (mutación demanial), as this is the most appropriate legal mechanism for the case.

The property is affected for a specific use—communal facility—pursuant to Article 40 of the Urban Planning Law. Considering that the new destination of the property is linked to the establishment of a warehouse (bodega) for the Comisión Nacional de Emergencias, a public law entity, this involves a change in the purpose of public use and the administering public entity, but not a detachment from the public domain. Therefore, a change of public use (mutación demanial), not a removal from public use (desafectación), is legally appropriate.

The recommendation to apply the mechanism of change of public use (mutación demanial) is based on the fact that the segregated lot will not leave the public domain but will maintain its public domain character under another administration and public purpose established by law. Regarding the difference between both legal mechanisms, the Procuraduría General de la República has pronounced in opinion 210-2002, cited in Legal Opinion OJ-138-2016, in the following terms:

"In opinion 210-2002 of August 2002, it was indicated that change of public use (mutación demanial) and removal from public use (desafectación) are different concepts; they presuppose a change in the initial destination of the property and, thereby, share interpretive similarity. According to the Sala Constitucional, when public domain goods have that character due to a legal affectation, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution No. 2000-10466).

For this mechanism to operate, three factors must be considered: a prevailing or more intense legal interest to protect; that it has support in a legal norm of sufficient standing; and that the inseparability from the public domain regime is guaranteed, since the property does not leave the public domain sphere. This position is derived from opinion C-210-2002 of August twenty-first, two thousand two, which states in relevant part:

'(...) However, in doctrine it is accepted that the external change of public use (mutación demanial externa) resulting from intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only withdraws those goods from private legal traffic but does not exclude transfers within the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, it has support in a legal norm of sufficient standing, and the inseparability from the public domain regime is guaranteed. The destination that originated the original affectation is altered, but the property retains the public domain character it previously had, the service character to a public function.' (Cassese, Sebastiano calls this transfer of property from one public entity to another a subjective mutation of demaniality. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano: Dott. A. Giuffré, 1962, p. 140)" Consequently, the change of public use (mutación demanial) is the mechanism that allows transforming the use or administration of an affected good without altering its public domain legal nature. Therefore, if the doctrinal and legal conditions for its application are met, it is recommended to reformulate Article two of the bill in these terms.

Regarding Articles three and four, it is established that the new public purpose of the segregated lot will be the installation of a facility for the Comisión Nacional de Emergencias, legal identification number three-zero zero seven-one one one one one one.

However, Article 40 of the Urban Planning Law establishes specific conditions for areas destined for communal facilities, indicating that such areas can only be reduced or eliminated if an equivalent or improved compensation is offered to the community. Said interpretation has been developed by the Sala Constitucional, especially in Vote No. 21602-2020.

As set forth in the previous point of this inquiry, it must be analyzed whether the proposed new use—facilities for a warehouse (bodega)—meets that standard of equivalent or superior social compensation, in accordance with the social criteria defined by constitutional case law.

Article 40 itself allows the municipality to authorize specific portions of communal areas to be transferred directly to state entities, provided that services or facilities within their respective competence are installed in said areas, in accordance with the previous paragraph. (Ref. Article 40). That paragraph refers to the obligation to guarantee a compensatory facility, which must be assessed under the standard of direct community benefit. In this case, the installation of a logistical warehouse (bodega logística) might not meet this criterion and must therefore be analyzed with greater rigor.

Additionally, the enactment of this Law is required because Article 71 of the Municipal Code expressly prohibits donations of goods affected for a public purpose without a special law. Said law must clearly include the modification of use, destination, or the corresponding removal from public use (desafectación). Such competence falls exclusively on the Legislative Assembly, as established in Article 121, subsection 14) of the Political Constitution:

"ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred upon it by this Constitution, the following correspond exclusively to the Legislative Assembly: (...) 14) To decree the disposal or application to public uses of the Nation's own property. (...)" Regarding the exclusive competence of the legislator to modify the destination of public domain goods, the Sala Constitucional held in Vote No. 0797-2009, at eleven hours and forty-three minutes on January twenty-third, two thousand nine:

"(...) public domain goods by the will of the legislator have a special purpose to serve the community. That purpose can only be modified by the same legislator, because public domain goods are subject, by their vocation and nature, to a special legal regime and, therefore, changing the purpose previously determined by law or removing a good from public use is the exclusive competence of the ordinary legislator. (...)" (underlined text not in original)

By virtue of the foregoing, it is concluded that the donation of the land in question requires a special law issued by the Legislative Assembly, which expressly contemplates the change of public use (mutación demanial) and the new assigned public use.

3.- A FACULTATIVE LEGISLATIVE AUTHORIZATION FOR THE PUBLIC ADMINISTRATION As we have previously noted, laws that enable donations of goods, such as the one intended to be approved, are facultative for the donating administration. The criteria of the Procuraduría General de la República have been clear that the effectiveness of this type of legislative authorization requires a subsequent administrative action by both public entities for its completion, since the authorization to donate removes the legal obstacle that, under the principle of legality, the Active Administration has to dispose of public goods and those affected for a specific purpose by law.

On this point, it is relevant to transcribe opinion C-208-96 of December 23, 1996—a criterion reiterated in legal opinions OJ-39-2016 of April 5, 2016, and OJ-041-2016 of April 6, 2016—which establishes:

"B-. THE DECISION TO DONATE CORRESPONDS TO THE RELEVANT ENTITY As we have seen in the previous section, public institutions require prior authorization from the Legislative Assembly to donate the goods that comprise their assets.

Now then, the Assembly authorizes the donation through these laws. The scope of these laws is that of legal authorizations, that is, they enable the Administration to carry out an act that, in principle, is prohibited to it. In other words, the impossibility of disposing of, of donating said goods is removed. Due to their object, these authorizing laws lack effectiveness by themselves, since they require, in addition to their issuance, the concurrence of an agreement by the respective Institution to approve the donation and in which its legal representative must be authorized to sign the corresponding deed. If the aforementioned authorizing laws were interpreted as obligating autonomous institutions to donate their goods, this would obviously violate their administrative autonomy, constitutionally guaranteed. Autonomy that allows them, within the legal framework in force, to administer and dispose of the goods that comprise their assets…" Therefore, and given the nature of the public entities involved, the execution of this bill is at their discretion.

Article five. No comments.

CONCLUSION

In accordance with the arguments presented, this advisory body concludes:

• The lot subject to the legislative initiative is part of a municipal property affected as a communal area, pursuant to Article 40 of the Urban Planning Law and Article 261 of the Civil Code, and is therefore subject to the legal regime of municipal public domain, with reinforced protection by the constitutional right to a healthy environment (Art. 50 of the Constitution and votes 16242-2007, 02529-2021, and 21602-2020 of the Sala Constitucional).

• In this regard, the application of the mechanism of removal from public use (desafectación) is not recommended, as the good will not be excluded from the public domain but will maintain a public purpose under the administration of another state entity. Instead, the legal mechanism of change of public use (mutación demanial) should be applied, as it involves a change of use and administration within the public domain regime.

• The disposal of communal areas must strictly observe the cession percentages, as well as the restrictions established by Article 40 of the Urban Planning Law, especially regarding their reduction or suppression, which are only permitted if an equivalent or superior compensatory facility is offered, for the direct benefit of the community.

• As established by the Sala Constitucional in vote 21602-2020, the elimination or transformation of the use of a communal facility is only permissible if it results in a superior social, psychological, sanitary, and environmental benefit for the community. Consequently, the installation of the commission's facilities for a logistical warehouse (bodega logística) for another institution must be rigorously analyzed to verify whether it meets this standard.

• If equivalent or superior community compensation is not guaranteed, nor is the superior communal benefit of the new use justified, a defect of unconstitutionality could arise due to an infringement upon the neighbors' principle of enjoying a healthy and ecologically balanced environment and upon the special legal regime of public domain goods destined for communal areas (vote 21602-2020 and 02845-2007).

• Pursuant to vote 16242-2007 of the Sala Constitucional, communal areas comprise zones destined for the recreation and enjoyment of neighbors, such as parks, green areas, and recreational spaces; they are part of the collective heritage of the neighbors who have de facto paid for their value when acquiring their properties, and said areas must be restricted to constructions compatible with the collective enjoyment of the green space.

• Likewise, it must be verified that the Municipality of El Guarco issues an express agreement stating its consent to the donation, identifying the property, indicating its affectation as a communal facility, and authorizing the mayor to sign the public deed, as required by the Procuraduría in the cited opinions.

This concludes the response to the hearing granted on the bill, and its approval is the exclusive competence of the Members of Congress.

Sincerely,

Jonathan Bonilla Córdoba Notary of the State Alicia Jara Venegas Assistant Attorney

Opinión Jurídica : 127 - J del 11/08/2025 11 de agosto de 2025 PGR-OJ-127-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño, Jefa Área de Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la autorización del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número AL- CE23116-018-2025 del 13 de marzo de 2025, mediante el cual se solicitó el criterio en relación con el proyecto de Ley tramitado bajo el expediente 24.606 denominado: “SEGREGACIÓN Y DESAFECTACIÓN DEL USO PUBLICO DE UN BIEN PROPIEDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE EL GUARCO Y AUTORIZACIÓN PARA SU DONACIÓN A LA COMISIÓN NACIONAL DE EMERGENCIAS”. Publicado en La Gaceta 198 con fecha 23 de octubre del 2024.”.

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO La Procuraduría General de la República, es el órgano consultivo técnico-jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, según lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 de su Ley Orgánica.

Asimismo, el numeral 3 inciso b de dicha norma, establece como una de sus competencias, emitir dictámenes al Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

La función consultiva se materializa mediante la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para la administración activa, quienes a su vez tienen la facultad y legitimación para solicitar el criterio de este órgano técnico previo a adoptar una decisión administrativa.

Ahora bien, a pesar de que la formación de leyes, función constitucional otorgada a la Asamblea Legislativa, no forma parte de una función administrativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley.

Por lo anterior, esta opinión jurídica carece de efectos vinculantes para el caso concreto, tiene como objetivo contribuir con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que el ordenamiento les confiere, ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico y por esta razón, el plazo establecido en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no le es aplicable a la Procuraduría General de la República.

SOBRE EL PROYECTO La iniciativa fue presentada por el Diputado Oscar Izquierdo Sandí, con la finalidad de desafectar un terreno propiedad de la Municipalidad de El Guarco destinado a área comunal (finca 188982-000), para que dicho terreno le sea donado a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

Según los antecedentes legislativos el cantón de El Guarco no cuenta con sedes de instituciones de primera respuesta para la atención de incidencias que ocurran en ese lugar, lo que provoca un abordaje lento en la atención requerida por parte de sus habitantes. En razón de ello, la Municipalidad ha venido trabajando en un proyecto que han denominado “Ciudad Institucional” el cual consiste en la donación de un inmueble por parte de la Municipalidad a esas Instituciones de primera respuesta, para que puedan contar con una sede en el cantón de El Guarco, con la idea de brindar una mejor atención en la calidad de vida de la población.

Además, se resalta que, como parte del Plan Cantonal de Desarrollo Humano Local, se planteó en el eje de Gestión del Riesgo, objetivos que buscan colaborar con los servicios de respuesta inmediata para emergencias y promover la gestión del riesgo a través de actividades de planificación y toma de decisiones. Por ello y siendo la Comisión Nacional de Emergencias referente en esos temas, así como que el cantón ya ha tenido que soportar la atención de emergencias, es que se pretende llevar a cabo la donación del terreno a dicha institución.

SOBRE EL PROYECTO OBJETO DE CONSULTA 1.- ARTÍCULO PRIMERO Se somete a análisis la viabilidad jurídica del proyecto de Ley contenido en el expediente legislativo número 24.606, el cual tiene por objeto segregar, desafectar y donar un lote de terreno, parte de la finca de propiedad de la Municipalidad de El Guarco, a favor de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias.

El lote objeto de la donación forma parte de la finca matrícula número 3-188982-000, plano catastrado C-48046-2024, con un área de dos mil doscientos setenta y dos metros cuadrados (2.272 m²), y actualmente se encuentra afectado como área comunal, bajo el dominio público municipal.

Dada la naturaleza jurídica del bien —afectado como área comunal—, resulta necesario examinar la normativa especial que rige este tipo de bienes y su régimen de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, propios del dominio público.

I. Marco normativo aplicable a las áreas comunales

El artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establece que todo fraccionador o urbanizador de terrenos ubicados fuera del cuadrante urbano debe ceder gratuitamente al uso público áreas destinadas a: Vías públicas, Parques, Facilidades comunales.

Dicha cesión debe efectuarse en un porcentaje entre el cinco y el veinte por ciento del área total del proyecto urbanístico, sin que dicho porcentaje pueda exceder del cuarenta y cinco por ciento (45%) del terreno total a fraccionar o urbanizar.

Además, el artículo dispone que al menos un tercio del área cedida debe destinarse obligatoriamente a parques, incluyendo espacios para juegos infantiles con una dimensión mínima de diez metros cuadrados por familia. Los dos tercios restantes podrán destinarse a facilidades comunales, tales como centros comunales, educativos o deportivos, conforme lo proponga el urbanizador o lo determine la municipalidad correspondiente.

El traspaso de estas áreas públicas al dominio municipal implica su afectación al uso público, en concordancia con el artículo 261 del Código Civil, el cual dispone: “Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público”.

II. Naturaleza de las áreas comunales y límites para su disposición

En virtud de lo anterior, el legislador debe establecer, en coordinación con la Municipalidad solicitante, en cuál proporción del área cedida se encuentra clasificado el lote objeto del proyecto (ya sea como parque, juegos infantiles o facilidades comunales, para efectos de valorar la posibilidad de alterar su uso.

Cabe destacar que las áreas comunales están destinadas al esparcimiento, recreación y bienestar colectivo de los habitantes de una comunidad, por lo que no pueden ser utilizadas para fines distintos sin que ello represente una afectación al derecho al ambiente sano y al desarrollo comunitario integral, protegido por el artículo 50 de la Constitución Política.

Al respecto, la Sala Constitucional ha sostenido en el voto n.º 16242-2007 que: “Las áreas comunales comprenden zonas destinadas al esparcimiento y disfrute de los vecinos —facilidades comunales— y estas no pueden ser utilizadas para edificaciones que limiten o distorsionen ese uso común, aunque se argumente que tiene un fin comunitario como oficinas administrativas”. Este criterio ha sido reiterado, entre otras, en el voto 02529-2021.

III. Jurisprudencia constitucional sobre la disposición de áreas comunales

La Sala Constitucional ha delimitado expresamente cuándo y cómo pueden reducirse las áreas comunales, distinguiendo entre aquellas destinadas a parques y las destinadas a facilidades comunales:

Cuando el área comunal está destinada a parque, cualquier desafectación o disminución debe ser compensada por otra área equivalente. (voto 02845-2007).

Cuando se trate de facilidades comunales, rige el principio de facilidad compensatoria, conforme al voto 21602-2020, que establece:

“(...) se entiende que 'facilidades comunales' son todos aquellos bienes destinados al uso y disfrute de los miembros de una comunidad o vecinos, con el fin de beneficiarlos. (...) las áreas aprovechables en esta clase de facilidades sólo pueden ser eliminadas o reducidas a cambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se derive un mayor beneficio para la comunidad. (...) se debe entender que el beneficio o gracia producto de las facilidades comunales, repercute en el ámbito de lo social, de lo síquico, de la salud, y de todo aquello que rodea al ser humano y su medio —entendiendo a éste como el entorno específico donde aquel desarrolla sus actividades comunes— y que, indefectiblemente, forma parte del medio ambiente, con el fin de permitirle mejorar o maximizar las condiciones para llevar una vida digna, con bienestar y salud”.

Con base en esta línea jurisprudencial, la Municipalidad no puede disponer libremente de los bienes afectados conforme al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, ni siquiera con fines comunales, si ello supone una reducción o supresión del uso originalmente establecido, sin ofrecer una compensación equivalente o mejorada En atención a lo expuesto, el lote en cuestión goza de protección legal y constitucional por su afectación como área comunal. Corresponde al legislador valorar si el cambio de destino —para una bodega institucional de otra entidad pública— resulta compatible con el régimen jurídico aplicable y con el principio de facilidad compensatoria.

En caso de autorizar la disminución del área de facilidad comunal en detrimento del porcentaje establecido en el artículo 40 ibidem, debe garantizarse la reposición o compensación del área en favor de la comunidad, de lo contrario, podría configurarse un vicio de inconstitucionalidad por violación al principio establecido en el artículo 50 Constitucional.

2.- ARTÍCULO SEGUNDO, TERCERO Y CUARTO En el artículo segundo del proyecto de ley se dispone la desafectación del uso público del “área comunal”, refiriéndose únicamente al lote segregado descrito en el artículo primero. No obstante, por razones de técnica legislativa adecuada, se recomienda sustituir la figura de la desafectación por la de mutación demanial, por ser esta la figura jurídica más idónea al caso.

El bien se encuentra afectado a un uso concreto —facilidad comunal— conforme al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana. Considerando que el nuevo destino del bien está vinculado al establecimiento de una bodega para la Comisión Nacional de Emergencias, entidad de derecho público, se trata de un cambio en la finalidad del uso público y del sujeto público administrador, mas no de una desvinculación del dominio público. Por lo tanto, corresponde jurídicamente una mutación demanial, no una desafectación.

La recomendación de aplicar la figura de mutación demanial se basa en que el lote segregado no saldrá del dominio público, sino que mantendrá su carácter demanial bajo otra administración y finalidad pública establecida por Ley. Sobre la diferencia entre ambas figuras jurídicas, se ha pronunciado la Procuraduría General de la República en el dictamen 210-2002 citado en la Opinión Jurídica OJ-138-2016, en los siguientes términos:

“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, ‘solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula’. (resolución N.º 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparabilidad del régimen de dominio público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo que interesa dice:

‘(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de dominio público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública.’ (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano: Dott. A. Giuffré, 1962, p. 140)” En consecuencia, la mutación demanial es el mecanismo que permite transformar el uso o administración de un bien afecto, sin que se altere su naturaleza jurídica demanial. Por ello, si se cumplen los presupuestos doctrinales y jurídicos para su aplicación, se recomienda reformular el artículo segundo del proyecto en estos términos.

En cuanto a los artículos tercero y cuarto, se establece que la nueva finalidad pública del lote segregado será la instalación de una sede para la Comisión Nacional de Emergencias, cédula jurídica número tres-cero cero siete-uno uno uno uno uno uno.

Sin embargo, el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana establece condiciones específicas para las áreas destinadas a facilidades comunales, indicando que tales áreas sólo pueden reducirse o eliminarse si se ofrece una compensación equivalente o mejorada para la comunidad. Dicha interpretación ha sido desarrollada por la Sala Constitucional, especialmente en el voto N.º 21602-2020.

Tal como se expuso en el punto anterior de esta consulta, debe analizarse si el nuevo uso propuesto —instalaciones para bodega— cumple con ese estándar de compensación social equivalente o superior, conforme los criterios sociales definidos por la jurisprudencia constitucional.

El mismo artículo 40 permite a la municipalidad autorizar que determinadas porciones de áreas comunales sean transferidas directamente a entidades estatales, siempre que en dichas áreas se instalen servicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con el párrafo anterior. (Rfr. Artículo 40). Ese párrafo refiere a la obligación de garantizar una facilidad compensatoria, la cual debe ser valorada bajo el estándar de beneficio comunitario directo. En el presente caso, la instalación de una bodega logística podría no cumplir este criterio, por lo que debe analizarse con mayor rigor.

Adicionalmente, la promulgación de esta Ley obedece a que el artículo 71 del Código Municipal prohíbe expresamente las donaciones de bienes afectos a un fin público sin una ley especial. Dicha ley debe incluir de forma clara la modificación del uso, destino o la desafectación correspondiente. Tal competencia recae exclusivamente en la Asamblea Legislativa, según lo establece el artículo 121, inciso 14) de la Constitución Política:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(...)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación. (...)” Respecto a la competencia exclusiva del legislador para modificar el destino de bienes de dominio público, la Sala Constitucional ha sostenido en el voto N.º 0797-2009, de las once horas con cuarenta y tres minutos del veintitrés de enero de dos mil nueve:

“(…) los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario. (…)” (lo subrayado no es del original) En virtud de lo anterior, se concluye que la donación del terreno en cuestión requiere de una ley especial emitida por la Asamblea Legislativa, que contemple expresamente la mutación demanial y el nuevo uso público asignado.

3.- UNA AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA FACULTATIVA PARA LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Como lo hemos advertido en su oportunidad, las leyes que habilitan las donaciones de bienes, como la que se pretende aprobar, son facultativas para la administración donante. Los criterios de la Procuraduría General de la República, han sido claros en que la efectividad de este tipo de autorizaciones legislativas, requieren una conducta administrativa posterior de ambos sujetos públicos para su perfeccionamiento, toda vez que la habilitación para donar remueve el obstáculo jurídico, que bajo el principio de legalidad tiene la Administración Activa para disponer de bienes públicos y afectados a un fin específico por ley.

Sobre este punto, resulta relevante transcribir el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996 – criterio reiterado en las opiniones jurídicas OJ-39-2016 de 5 de abril de 2016 y OJ-041-2016 de 6 de abril de 2016 – que estable:

“B-. LA DECISION DE DONAR CORRESPONDE A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE Como hemos visto en el apartado anterior, las instituciones públicas requieren de la autorización previa de la Asamblea Legislativa para donar los bienes que integran su patrimonio.

Ahora bien, la Asamblea autoriza la donación a través de estas leyes. Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente. Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio…” Por lo anterior, y la naturaleza de los sujetos públicos intervinientes queda a su discreción la ejecución del presente proyecto.

Artículo quinto. No hay comentarios.

CONCLUSIÓN

Conforme a lo argumentado, este órgano asesor concluye:

• El lote objeto de la iniciativa legislativa forma parte de una finca municipal afectada como área comunal, conforme al artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 261 del Código Civil, por lo que se encuentra sometido al régimen jurídico de dominio público municipal, con protección reforzada por el derecho constitucional a un ambiente sano (art. 50 Constitucional y votos 16242-2007, 02529-2021 y 21602-2020 de la Sala Constitucional).

• En tal sentido, no se recomienda aplicar la figura de la desafectación, ya que el bien no será excluido del dominio público, sino que mantendrá una finalidad pública bajo la administración de otro ente estatal. En su lugar, corresponde aplicar la figura jurídica de la mutación demanial, por tratarse de un cambio de uso y administración dentro del régimen demanial.

• La disposición de áreas comunales debe observar estrictamente los porcentajes de cesión, así como las restricciones establecidas por el artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, especialmente en cuanto a su reducción o supresión, las cuales solo se permiten si se ofrece una facilidad compensatoria equivalente o superior, en beneficio directo de la comunidad.

• Según ha establecido la Sala Constitucional en el voto 21602-2020, la eliminación o transformación del uso de una facilidad comunal solo es procedente si ello redunda en un beneficio superior en lo social, psíquico, sanitario y ambiental para la comunidad. En consecuencia, la instalación de instalaciones de la comisión para una bodega logística para otra institución debe analizarse con rigurosidad para verificar si cumple con ese estándar.

• Si no se garantiza una compensación comunitaria equivalente o superior, ni se justifica el beneficio comunal superior del nuevo uso, podría configurarse un vicio de inconstitucionalidad, por afectación al principio de los vecinos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y al régimen jurídico especial de los bienes demaniales destinados a área comunal. (voto 21602-2020 y 02845-2007).

• A tenor del voto 16242-2007 de la Sala Constitucional, las áreas comunales comprenden zonas destinadas al esparcimiento y disfrute de los vecinos, tales como parques, zonas verdes y espacios recreativos, son parte del patrimonio colectivo de los vecinos quienes de facto ha sufragado su valor al adquirir sus propiedades y dichas áreas deben restringirse a construcciones compatibles con el disfrute colectivo del espacio verde.

• Asimismo, debe verificarse que la Municipalidad de El Guarco emita un acuerdo expreso donde se manifieste su anuencia a la donación, se identifique el inmueble, se indique su afectación como facilidad comunal y se autorice al alcalde para suscribir la escritura pública, tal como exige la Procuraduría en los dictámenes citados Se da por contestada la audiencia conferida sobre el proyecto de Ley, y su aprobación es una competencia exclusiva de los señores y señoras diputados.

Atentamente,

Jonathan Bonilla Córdoba Alicia Jara Venegas Notario del Estado Abogada Asistente