Whether a position can be simultaneously classified as senior public management and a confidence postPosibilidad de que un puesto sea simultáneamente de alta dirección pública y de confianza

Opinion 157 Opinion: 157 of 07/18/2025 July 18, 2025 PGR-C-157-2025 Mrs.

Martha Esquivel Minister Ministry of National Planning and Economic Policy Dear Mrs. Esquivel:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official letter MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 of September 10, 2024, through which the person who at that time held the position of Minister of National Planning and Economic Policy submitted a query to us regarding the position of the President of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) —hereinafter CNE—, in order to determine whether that position can be categorized, simultaneously, as one of senior public management (alta dirección pública) and of confidence (confianza); and whether its salary can be equated to that of substantive or support directors.

1. REGARDING THE QUERY SUBMITTED, THE CRITERION OF THE LEGAL ADVISORY OFFICE OF MIDEPLAN, THE POSITION OF THE TECHNICAL SECRETARIAT OF THE BUDGETARY AUTHORITY, AND THE STATE MODERNIZATION AREA Specifically, the Ministry of National Planning and Economic Policy —hereinafter MIDEPLAN— through official letter MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 of September 10, 2024, queries the following:

"Can the position of the Presidency of the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (CNE) be considered a 'Senior Public Management (Alta Dirección Pública)' position and, at the same time, be considered a confidence (confianza) position in accordance with the National Emergency and Risk Prevention Law in its articles 16, subsection b), and 17, subsection a), a thesis that this Ministry shares?

Regardless of its legal nature, must or can the salary of the Presidency of the CNE be equated with the salary of substantive or support directors, taking into account the difference in functions that they perform and that are located at different functional, structural, or organizational levels?" The foregoing is due to the divergence of criteria and interpretation expressed between official letter dated May 30, 2024, from the Legal Advisory Office of MIDEPLAN, which concludes that the Presidency of the CNE is "senior public management (alta dirección pública)," with a salary different from that of the substantive and support directors of the ministries, and official letter MH-STAP-OF-0785-2024 of July 17, 2024, from the Executive Directorate of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority —hereinafter STAP— which considers it to be a "confidence management (dirección de confianza)" and, therefore, corresponds to the global salary applied to the substantive directors of ministries.

In the query submitted to us, the criterion of the Legal Advisory Office of MIDEPLAN, issued through official letter MIDEPLAN-ASJ-CJ-0010-2024, is detailed. In it, it concluded the following:

"1.- The CNE is a maximally deconcentrated body (órgano desconcentrado en grado máximo) attached to the Ministry of the Presidency, with instrumental legal personality for the management and administration of its budget and for the investment of its resources, with its own assets and budget.

2.- The Presidency of the CNE —as an organizational unit— is located at the strategic political level, just as occurs in the rest of the public entities, since this is a level inherent to every public entity, that is, it exercises the leadership of an administrative unit; it is considered part of these senior public management (alta dirección pública) positions only with the particularity that, as it is not expressly provided for, a global senior public management salary must be established for this particular case.

3.- It is the responsibility of the Technical Secretariat of the Budgetary Authority (STAP), in accordance with its powers and what is defined in Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 of April 26, 2023, to determine the global salary for the President of the Emergency Commission, as it cannot be equated to the positions of Support Directors or to the positions of Substantive Management of the Ministries, according to agreement No. 13517 of the Budgetary Authority." In the aforementioned official letter MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024, that Ministry indicates that its Legal Advisory Office requested the opinion of the State Modernization Area (Área de Modernización del Estado) —hereinafter AME— on the matter raised, which, it explains, was as follows:

"The Presidency of the CNE, as an organizational unit, is located at the strategic political level, which, according to the Nomenclature Guide for the internal structure of public institutions (MIDEPLAN, 2007), corresponds to that level from which 'the policies, objectives, strategies, plans, programs, and norms of the entity emanate; and as such, it demands compliance with them while exercising the guidance and direction of the organization.' At this level is the superior management that constitutes the first level in the hierarchical scale of public institutions; it is the Executive Level of an organization, with powers to make decisions on the substantive functions necessary for the institution to achieve the goals expressed in the organizational objectives and imposed by law.

• The Presidency is responsible for directing, coordinating, and controlling the actions developed by the administrative and technical departments of the institution. It must have personnel with a high degree of specialization and authority. It has the highest degree of responsibility, independence, and therefore risk in decision-making, for which reason it must have information inputs from all levels of the organization in order to reduce the inherent risks in its management.

• At this superior level are the superior management (Board of Directors, Governing Council, Ministers, Vice Ministers, Executive Presidencies, General Directorates, Executive Secretariats, among other similar denominations) and the advisory units attached to these bodies.

• In this way, the Presidency of the CNE —as an organizational unit— is located at this strategic political level, just as occurs in the rest of the public entities, since this is a level inherent to every public entity; however, this does not imply that these units or their positions can be equated or compared to each other, since each regulation determines their roles, responsibilities, and functions, and to define this last aspect, technical analyses must be carried out by the competent entities.

• Regarding the concept of Senior Public Management (Alta Dirección Pública), the AME indicates that the current regulations are not clear regarding the organizational units that make up this level but rather refer more to the positions that comprise it. Thus, article 5, subsection a) of the Public Employment Framework Law (Ley Marco de Empleo Público) defines it as those 'public servants of each of the bodies and entities who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations. All positions whose appointment is expressly regulated in the Political Constitution are excluded from this definition.' • The AME also cites the postulates that senior public management (alta dirección pública) personnel must fulfill, contained in article 17 of Law No. 10159, namely:

'a) It is personnel who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations, and who perform professional administrative functions highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of strategic decisions in the entities and bodies included, defined as such in the specific norms of each unit.

• b)The designation of senior public management (alta dirección pública) personnel shall adhere to principles of merit, capacity, competence, excellence, and suitability and shall be carried out through the strictest procedures that guarantee publicity and open competition.
• c)Senior public management (alta dirección pública) personnel shall be subject to rigorous performance evaluation in accordance with the criteria of effectiveness and efficiency, responsibility for their management, and control of results in relation to the institutional objectives that have been set for them.
• d)The senior public management (alta dirección pública) shall be governed by the principle of equal opportunities with criteria of effective equality between women and men and other conditions free from all forms of discrimination, respecting the principles contemplated in subsection b) of this article, for their designation.
• e)The senior public management (alta dirección pública) shall be governed by the principle of equal opportunities with criteria, of effective equality between women and men and other conditions free from all forms of discrimination, respecting the principles contemplated in subsection b) of this article, for their designation.' • The AME also cites article 23 of the Regulation of the LMEP, Executive Decree No. 43952, according to which, as part of the senior public management (alta dirección pública) positions of the institutions covered by the governing authority of MIDEPLAN, only those shall be considered that imply, formally and regularly, being in charge of and responsible for organizational units classified as directorates, managements, or equivalents, or the denominations that MIDEPLAN establishes for the directive level in the guidelines for administrative reorganizations accordingly.

In addition to this, in relation to the position of its Legal Advisory Office, MIDEPLAN states the following:

"The Legal Advisory Office of MIDEPLAN brings up the definition of Senior Management (Alta Dirección) provided in the ISO 9000-2015 Standard corresponding to the Quality Management System, as 'a person or group of people who directs and controls an organization at the highest level,' and has the power to delegate authority and provide resources in the organization.1 It indicates that although the regulations do not define this matter at the organizational level, it could be considered that senior management (alta dirección) is the one who possesses the authority, resources, and decision-making power to direct and operate changes in the respective organization, a concept similar to that established by the Administrative Department of the Civil Service of the Government of Colombia, which defines Senior Management (Alta Dirección) as the 'person or group of people, of the highest hierarchical level, who direct and control an entity.' Likewise, the Legal Advisory Office refers to Royal Decree 1382/1985 of the Government of Spain, which determines Senior Management (Alta Dirección) as: 'those workers who exercise powers inherent to the legal ownership of the Company, and related to the general objectives thereof, with autonomy and full responsibility only limited by the criteria and direct instructions emanating from the person or the superior governing and administrative bodies of the Entity that respectively holds that ownership.'2 The Legal Advisory Office states that although the term Senior Management (Alta Dirección) is not very clear in the regulations, it could be interpreted as those top officials (Ministers, Vice Ministers, members of Boards of Directors, Executive Presidencies, General Directors, Executive Secretariats, General Managers, or similar denominations), who hold command power in a specific public entity, having under their purview units at the directive level (technical or administrative), in addition to being highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of the strategic decisions of their entities.

Based on all of the above, the Legal Advisory Office points out that a possible interpretation of the concept of Senior Management (Alta Dirección) is that it involves all persons who are in charge of a unit at the directive level, as is the case of the Presidency of the CNE; therefore, it is considered part of the Senior Public Management (Alta Dirección Pública), for which the STAP, in accordance with its powers and what is defined in Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 of April 26, 2023, must establish the salary, as it cannot be equated to the positions of Support Directors or to the positions of Substantive Management of the Ministries, according to agreement No. 13517 of the Budgetary Authority." For its part, the STAP, through official letter MH-STAP-OF-0785-2024, responded to the request made by MIDEPLAN to assess the position of the President of the CNE as a "senior public management (alta dirección pública)" position. Its response was based on legal criterion MH-STAP-DE-AJ-0234-2024 of June 28, 2024, issued by the Legal Affairs Unit of that Secretariat. Despite the fact that the arguments put forth by the STAP are contained in the official letter through which a criterion was requested from this advisory body, this Attorney General's Office directly requested official letter MH-STAP-OF-0785-2024 from that Secretariat. Its position is developed as follows:

"…it is pertinent to refer first to the provisions of article 13 of the National Law on Emergencies and Risk Prevention No. 8488 and its amendments, which establishes that the National Commission for Risk Prevention and Emergency Response (Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias) is a 'body of maximum deconcentration (órgano de desconcentración máxima) attached to the Presidency of the Republic, with instrumental legal personality for the management and administration of its budget and for the investment of its resources, with its own assets and budget.' From the foregoing, it follows that although said Commission has administrative independence in relation to its deconcentrated functions and instrumental legal personality to administer its assets and budget, like the other bodies classified as such, it belongs to the organizational structure, in this case, of the Presidency of the Republic.

It must also be borne in mind that, in accordance with article 17, subsection a) of the National Law on Emergencies and Risk Prevention, Law No. 8488, said top official is appointed by the Executive Branch, via decree, and according to article 19 of that same Law, the official who occupies the position of the President of the CNE is the one of the highest hierarchy within the institution and holds its judicial and extrajudicial representation. Along the same lines, it should be noted that this position, due to its nature of superior confidence (confianza superior), is excluded from the Civil Service Regime and for that reason is subject to the salary assessment of the Budgetary Authority.

Regarding confidence (confianza) positions, it is necessary to turn to the provisions of article 4, subsection g) of the Civil Service Statute, which, as relevant, establishes:

'Article 4.- The following shall be considered as serving confidence (confianza) positions:

(…)

• g)The positions of directors, subdirectors, general directors, and general subdirectors of the ministries, as well as those of the offices attached to them, the deconcentrated and decentralized ones dependent on the ministers or vice ministers.

(…)' It must be borne in mind that the holders of confidence (confianza) positions are officials subject to free appointment and removal, and on that matter, the Attorney General of the Republic, in opinion PGR-C-208-2022 of September 28, 2022, considered:

'(…) we have maintained that "The power of free appointment and removal allows a person who meets the requirements to hold a position to be appointed without opposition and without the need for a competitive examination. It also enables the employer to remove, at any time, an official of that type, without the need for the official to incur a cause for dismissal and without following any procedure."' On the other hand, there has been reiterated administrative jurisprudence affirming that the salary assessment process for positions excluded from the Civil Service Regime that fall under the purview of the Budgetary Authority (AP) is a competence that said Collegiate Body maintains, and it is in accordance with this competence that the assessment of the position of the president of the CNE is carried out.

Now, with the entry into force of the Public Employment Framework Law, Law No. 10159 of March 8, 2022, article 37, in relation to the Budgetary Authority, established the following:

'…ARTICLE 37- Global salary of high-ranking officials and other public servants. The highest salary in the public sector shall be that of the person who holds the Presidency of the Republic. The Budgetary Authority shall establish, based on technical studies, responsibilities, and job profiles, as well as on the salary caps established in Law 2166, Law on Salaries of the Public Administration, of October 9, 1957, the salaries of the public servants who serve in the following public positions:

• a)Presidency of the Republic.
• b)Vice Presidencies of the Republic.
• c)Ministers and executive presidencies, with the exception of those belonging to institutions with governmental or organizational autonomy.
• d)Vice Ministers, managements, and sub-managements of the decentralized sector, as well as whoever exercises a superior hierarchical rank in the Attorney General's Office of the Republic.
• e)The Deputy Attorney General of the Republic, the Confidence Management (Dirección de Confianza), and the Officialía Mayor…' The transcribed numeral establishes an exhaustive list of positions for which the AP shall establish the global salary, also including in subsection e) the term 'Confidence Management (Dirección de Confianza),' which refers to the positions set forth in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute; that is: directors, subdirectors, general directors, and general subdirectors of the ministries, as well as those of the offices attached to them, the deconcentrated and decentralized ones dependent on the ministers or vice ministers, positions that fit within the high-ranking officials (altas jerarquías), as affirmed by the Attorney General's Office in opinion PGR-C-016-2024 of February 12, 2024, issued in response to the queries filed by the Budgetary Authority, through its Technical Secretariat:

…Despite the foregoing, this Attorney General's Office agrees with the legal criterion of the consulting institution in the sense that the term "Confidence Management (Dirección de Confianza)" used in article 37, subsection e), of the LMEP refers to the positions set forth in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute; that is, that of the directors, subdirectors, general directors, and general subdirectors of the ministries, as well as those of the offices attached to them, the deconcentrated and decentralized ones dependent on the ministers or vice ministers.

The type of positions referred to in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute fits within the "high-ranking officials (altas jerarquías)" alluded to in the title of article 37 of the LMEP, especially if one takes into account the clarification made by this Attorney General's Office in the sense that only positions of the "highest level of management" can be considered confidence (confianza) positions, based on the cited article 4, subsection g), such that "… it is not enough for whoever occupies that position (in accordance with internal nomenclature, custom, or any other situation) to be classified as a 'director' or 'general director' to be considered included within the assumptions of article 4, subsection g) of the Civil Service Statute, because in that case, officials whose characteristics do not justify it could be excluded from the merit regime.' (Opinion C-051-2007 of February 322, 2007, reiterated, among others, in C-450-2020 of November 17, 2020, and in C-078-2021 of March 15, 2021)." (The highlighting is not from the original).

Finally, among its conclusions, the Attorney General's Office also determined:

'5.- The term "Confidence Management (Dirección de Confianza)" used in article 37, subsection e), of the LMEP refers to the positions set forth in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute; that is, to the directors, subdirectors, general directors, and general subdirectors of the ministries, as well as those of the offices attached to them, the deconcentrated and decentralized ones dependent on the ministers or vice ministers.

(…)

6.- Article 34, subsection g), of the Regulation to the LMEP expressly indicates that the salary updates for positions referred to in article 37 of the LMEP (which includes those that make up the "Confidence Management (Dirección de Confianza)") "… shall be defined by the Budgetary Authority with the support of its Technical Secretariat…", so there is no doubt whatsoever that these updates are the responsibility of said body.' What was indicated by the advisory body allows reiterating that the AP maintains its powers with respect to the assessment of the position of the President of the CNE, as it is concerned in the term 'Confidence Management (Dirección de Confianza)' set forth in article 37 of the Public Employment Framework Law.

It is for the foregoing reason that the position set forth by Mideplan in official letter MIDEPLAN-DM-OF-0761-2024 regarding the belonging of the position of President of the CNE to the category of 'Senior Public Management (Alta Dirección Pública)' positions is not shared.

Along the same lines, the definition contained in subsection a) of article 5 of the Public Employment Framework Law, Law No. 10159, must also be considered:

'…a) Senior public management (Alta dirección pública): public servants of each of the bodies and entities who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations. All positions whose appointment is expressly regulated in the Political Constitution are excluded from this definition…' In addition to the managerial functions that this senior public management (alta dirección pública) entails, it cannot be ignored that said definition must be treated in accordance with the provisions of articles 17 and 18 of that same law, which establish the postulates to be fulfilled by the personnel exercising that senior public management (alta dirección pública).

In this sense, it is necessary to highlight subsections b) and c) of article 17 of the LMEP:

'...ARTICLE 17- Personnel of the senior public management (alta dirección pública). The entities and bodies included in article 2 of this law shall establish the administrative regulations in relation to the personnel of the senior public management (alta dirección pública), in accordance with the following postulates:

• a)It is personnel who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations, and who perform professional administrative functions highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of strategic decisions in the entities and bodies included, defined as such in the specific norms of each unit.
• b)The designation of senior public management (alta dirección pública) personnel shall adhere to principles of merit, capacity, competence, excellence, and suitability and shall be carried out through the strictest procedures that guarantee publicity and open competition.
• c)Senior public management (alta dirección pública) personnel shall be subject to rigorous performance evaluation in accordance with the criteria of effectiveness and efficiency, responsibility for their management, and control of results in relation to the institutional objectives that have been set for them.
• d)The senior public management (alta dirección pública) shall be governed by the principle of equal opportunities with criteria of effective equality between women and men and other conditions free from all forms of discrimination, respecting the principles contemplated in subsection b) of this article, for their designation …' (The emphasis is not from the original) From the foregoing, it should be highlighted that a senior public management (alta dirección pública) position is not of free appointment and designation, since it is subject to certain principles and procedures, and its designation not only requires, among other elements to consider, merit, capacity, and suitability for the position, but is also subject to a performance evaluation and is governed by principles of publicity and open competition for its designation, which guarantee the effective participation and access of all interested parties, allowing all persons with the corresponding credentials to participate in the selection process.

On the other hand, it is pertinent to note that article 18 of the Public Employment Framework Law also provides the following regarding the appointment of the senior public management (alta dirección pública):

'ARTICLE 18- Appointment and probationary period of the senior public management (alta dirección pública). Every public servant who is appointed to senior public management (alta dirección pública) positions shall be on probation for a period of six months, and their appointment shall be made for a maximum of six years, with the possibility of annual extension, which shall be subject to the results of the performance evaluation.

The Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal (TSE), and the public entities with governmental or organizational autonomy shall respect the terms and periods determined in their laws, statutes, and regulations, with respect to the public servants appointed to senior public management (alta dirección pública) positions.' It is understood from the foregoing that senior public management (alta dirección pública) positions are not of free removal, since a maximum appointment term for that position was defined, up to six years, with annual extension subject to the results of the performance evaluation, which is incompatible with the nature of confidence (confianza) positions, since in this type of relationship, in addition to the official not needing to demonstrate their suitability, there is greater freedom for the appointment and removal of the person in the position.

Finally, it is pertinent to highlight that in light of what was stated by the PGR in opinion PGR-C-016-2024 of February 12, 2024, superior confidence (confianza superior) positions and senior management (alta dirección) positions cannot be equated, as that advisory body considered by expressly stating:

'(…) the "senior public management (alta dirección pública)" positions, regulated in articles 17 and 18 of the LMEP and in article 23 of its regulation, it is of interest to point out that those positions are not comparable to those contemplated in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute, because the latter are confidence (confianza) positions, which implies that those who occupy those positions are officials subject to free appointment and removal. On the contrary, the appointment to senior public management (alta dirección pública) positions is not free but must adhere to principles of merit, capacity, competence, excellence, and suitability and must be carried out through strict procedures that guarantee publicity and open competition. (Article 17, subsection g, of the LMEP). Likewise, servants appointed to senior public management (alta dirección pública) positions are not subject to free removal, since their appointment must be made for a maximum period of six years, with the possibility of annual extension, subject to the results of the performance evaluation. (Article 18 of the LMEP). Due to their characteristics, senior public management (alta dirección pública) positions are not excluded from the Civil Service Regime, as are the confidence (confianza) positions contemplated in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute...' (the highlighting is not from the original).

In accordance with the provisions indicated above and the transcribed administrative jurisprudence, it can be concluded that senior public management (alta dirección pública) positions are not excluded from the Civil Service Regime, as are the confidence (confianza) positions contemplated in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute, and in that sense, it must be insisted that the position of the President of the CNE is a confidence (confianza) position excluded from the procedures and regime of the Civil Service.

Thus, it is impossible for this Legal Affairs Unit to interpret that the term Senior Public Management (Alta Dirección Pública) covers the position of the President of the CNE, given that, in accordance with the arguments set forth above, it does not meet all the particularities conferred upon that Senior Management (Alta Dirección) in articles 17 and 18 of the Public Employment Framework Law.

Finally, in the event that the competent instances reliably determine that the position of the Presidency of the National Emergency Commission corresponds to senior public management (alta dirección pública) personnel, then it must be borne in mind that its salary assessment, being regulated in accordance with articles 17 and 18 of the Public Employment Framework Law by principles established within the Civil Service Regime, as well as by what is expressly provided in article 37 of that same Law, would fall outside the scope of competence of the Budgetary Authority." Based on the criterion issued by the Legal Advisory Office transcribed above, the STAP considers that the position of President of the CNE belongs to the category of "confidence (confianza) positions," and maintains its position that the applicable global salary is the one authorized by the Budgetary Authority in agreement No. 13517 for the substantive directors of the ministries.

In light of this situation, through official letter MIDEPLAN-DVMEP-0004-2024, MIDEPLAN again requested a criterion from the AME, which responded through criterion MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024 of August 8, 2024, explained in the following terms:

"(…)

• Although articles 5, subsection a), 17, and 18 of the LMEP refer to the term 'Senior Public Management (Alta Dirección Pública),' they do so in terms of the public servants and positions that make up this group, but not from a functional, structural, or organizational point of view.

• In response to a query made by the Legal Advisory Office of MIDEPLAN, with official letter MIDEPLAN-AME-OF-0045-2024 of May 23, 2024, the AME issued a criterion on the concept of 'Senior Public Management (Alta Dirección Pública),' from the point of view of organizational structure, indicating the following:

…the ISO 9000-2015 standard corresponding to the Quality Management System defines top management as “a person or group of people who directs and controls an organization at the highest level.” It also defines that “Top Management has the power to delegate authority and provide resources within the organization.” Thus, although the regulations do not define this matter at the organizational level, top management could be considered to be whoever possesses the authority, resources, and decision-making power to direct and operate changes in the respective organization. This concept is similar to that established by the Departamento Administrativo de la Función Pública of the Government of Colombia, which defines it as ‘Person or group of people, at the highest hierarchical level, who direct and control an entity.’ Likewise, Real Decreto 1382/1985, of the Government of Spain, determines top management as ‘those workers who exercise powers inherent to the legal ownership of the Company, and related to its general objectives, with autonomy and full responsibility only limited by the criteria and direct instructions emanating from the person or the superior governing and administrative bodies of the Entity that respectively holds that ownership.’ San José, August 8, 2024 MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024 2 In accordance with the foregoing, the term is not very clear in the regulations, as it could be interpreted as those senior officials (Ministers, Vice Ministers, members of Boards of Directors, Executive Presidencies, General Directors, Executive Secretaries, General Managers or similar denominations), who hold command power in a specific public entity, having under their aegis units at the directive level (technical or administrative), in addition to being highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of the strategic decisions of their entities.

However, another possible interpretation of the concept in question is that all persons who are in charge of a unit at the directive level, that is, who exercise the leadership of an administrative unit, are considered part of these senior public management positions; however, these persons are not always highly linked to strategic decision-making, but rather mostly to the implementation, direction, and supervision of those decisions, such that they could assist or advise in strategic decision-making, but they are not the ones who make the final decisions that compromise institutional actions. Thus, using the references indicated in the ISO and the Governments of Colombia and Spain, these units and positions do not form part of the highest level of the organization.’ • In the Glossary of Terms of the Bases of the Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión Pública (2011), prepared by a technical team from Mideplan and the DGSC, they defined this concept as follows:

‘Top management (senior management): Constitutes the first level in the hierarchical scale of public institutions; it is the Executive Level of an organization, with powers to make decisions on the substantive functions necessary for the institution to achieve the goals expressed in the organizational objectives and imposed by law. It is responsible for directing, coordinating, and controlling the actions developed by the administrative and technical directorates of the institution. They must have personnel with a high degree of specialization and authority.

They have the highest degree of responsibility, independence, and therefore risk in decision-making. For these reasons, they must have information inputs from all levels of the organization in order to reduce the risks inherent in their management.

Senior Management is exercised by an office that, in the case of ministries, will be composed of the Minister and Vice Ministers of the branch, and in the case of Decentralized entities, will be constituted by the Executive President, Board of Directors, or Board of Directors.’ • Despite the foregoing, Mrs. Laura Zuvanic, in the Public Policy Document, published in 2016, for the Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, entitled “En busca del destino: hacia la profesionalización de la Alta Dirección Pública en América Latina” defines the Senior Public Management as follows:

‘When we refer to the Senior Public Management, we are talking about the set of front-line officials of government administrations who act in their role as a “communicating vessel” between the political spheres and the bureaucracy.

In this way, sizing the ADP involves identifying the set of front-line officials of government administrations who are not political authorities (ministers, vice-ministers, secretaries, or undersecretaries), nor do they form part of the operational line bureaucracy that has remained in the organization for a long time, whom we usually refer to with the generic term “public employees.” (…)

Those who make up the ADP, ultimately, are those responsible for strategically and operationally managing a state organization, as well as managing its political environment.

The role of these public managers is considered strategic in nature, since they provide new ways of defining specific responsibilities: both between politics and public management and between public management and bureaucracies.’ The foregoing concept is similar to what is regulated by the Government of Chile, such that Ley 19.882 in its thirty-fifth article establishes the Sistema de Alta Dirección Pública, indicating that “officials holding positions of exclusive trust of the competent authority shall be subject to it, who perform leadership positions in the direction of public organs or services or in their organizational units, and whose functions are predominantly the execution of public policies and the direct provision of services to the community. For the purposes of this law, these officials shall be called ‘senior public managers’.” For the case of Chile, two types of positions related to the Senior Public Management are established: ‘those of the first hierarchical level, which occupy directive positions directly subordinated to the political authority, and those of the second hierarchical level, which depend directly on the previous level. According to information from the Servicio Civil, first-level hierarchical positions are mainly the Senior Public Managers who generally correspond to heads of service, among whom are: National Directors of Services, Directors of Health Services, Directors of Regional Housing and Urban Development Services, Superintendents, Directors of Local Education Services (SLE); and those of the second level correspond to deputy directors of service, regional directors, or heads of organizational units with immediate dependence on the superior head (Servicio Civil).’ • Despite the foregoing, as indicated in the LMEP, the persons who make up the Senior Public Management are those who perform “professional administrative functions highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of strategic decisions in the included entities and organs, defined as such in the specific norms of each unit.” -subsection a) of article 17-, so that, when taken to the level of organizational structure in Costa Rican public entities, it could be said that these are those organizational units responsible for making, implementing, directing, and supervising the strategic decisions of the respective organ or entity.

• On the other hand, the concept of management (gerencia) within the framework of the civil service regime refers to a stratum of positions that a specific public servant will hold, such that, pursuant to the Glossary of terms and expressions of Human Resources management of the Régimen de Servicio Civil of Costa Rica, issued by the Dirección General de Servicio Civil in 2013, this stratum “Contemplates the processes of defining and formulating institutional policies, as well as the planning, direction, and coordination of the general functioning of the institution. It corresponds to the direction of administrative units at the highest level or their advisory bodies. The adoption of processes of this nature requires leadership characteristics, a futuristic vision, breadth of criteria, originality for policy development, identification with the general norms and Government programs, as well as an ability to organize and direct groups. It includes classes whose tasks consist of the formulation of a general policy, as well as its interpretation for decision-making, within the limits of the powers conferred upon them or by virtue of laws, decrees, and regulations at the superior level of the institution.”; however, at the structural level, this stratum is generally located in the units proper to the substantive level ―directorates (direcciones) or similar―, which represents that technical level responsible for advising and generating the production of services provided to the user.

• Considering the foregoing, given that the concept refers more to a matter of positions and not of organizational structure, it would be pertinent for a joint analysis to be carried out between technical teams from this Area, the DGSC, and the STAP in order to establish with some degree of clarity what will be understood by the concept of Senior Public Management from the structural and position point of view, since at the organizational structure level it appears to be reasonably clear, but at the position level the respective clarity does not exist, considering that in Dictamen PGR-C-016-2024 of February 12 of this year, the Procuraduría General indicated that:

‘Due to the allusion made by the legal criterion attached to the inquiry to the “senior public management” positions, regulated in articles 17 and 18 of the LMEP and in article 23 of its regulations, it is pertinent to note that these positions are not comparable to those contemplated in article 4, subsection g), of the Estatuto de Servicio Civil, since the latter are positions of trust, which implies that those who occupy those positions are officials subject to free appointment and removal. On the contrary, appointment to senior public management positions is not free but must adhere to principles of merit, capacity, competence, excellence, and suitability and must be carried out through strict procedures that guarantee publicity and competition. (Article 17, subsection g, of the LMEP). Likewise, servants appointed to senior public management positions are not subject to free removal, since their appointment must be made for a maximum term of six years, with the possibility of annual extension, subject to the results of the performance evaluation. (Article 18 of the LMEP). Due to their characteristics, senior public management positions are not excluded from the Régimen de Servicio Civil, as are the positions of trust contemplated in article 4, subsection g), of the Estatuto de Servicio Civil.’ • It is not possible to equate the concept of Senior Public Management established by the LMEP with the managerial stratum of the Régimen de Servicio Civil, since senior management officials occupy positions of trust, whereas officials who occupy manager positions within the Regime, for the most part, are not excluded positions but rather depend hierarchically on the decision-making, resolutory power and the power to hear appeals of the senior official (jerarca), so that, by not having independence of criteria, resolving definitively, and exhausting the administrative channel, their level of responsibility is lower than that corresponding to the senior public management positions of an organ or entity.

• As indicated in official communication MIDEPLAN-AME-OF-0045-2024 previously referred to, the Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas (Mideplan, 2007) indicates that the strategic political level - a concept comparable to the Senior Public Management from the structural point of view - corresponds to that level from which ‘the policies, objectives, strategies, plans, programs, and norms of the entity emanate; and as such demands compliance with them while exercising the orientation and direction of the organization.’ At this level is the senior management (dirección superior) which constitutes ‘the first level in the hierarchical scale of public institutions; it is the Executive Level of an organization, with powers to make decisions on the substantive functions necessary for the institution to achieve the goals expressed in the organizational objectives and imposed by law. It is responsible for directing, coordinating, and controlling the actions developed by the administrative and technical directorates of the institution. They must have personnel with a high degree of specialization and authority.

They have the highest degree of responsibility, independence, and therefore risk in decision-making. For these reasons, they must have information inputs from all levels of the organization in order to reduce the risks inherent in their management.’ Thus, at this level is the senior management (Board of Directors, Board of Directors, Ministers, Vice Ministers, Executive Presidencies, General Directorates, Executive Secretariats, among other similar denominations), as well as the advisory units attached to these; however, the advisory units, due to their competencies, could not be considered within the concept of Senior Public Management.

• The Manual de construcción de organigramas para las estructuras de las instituciones públicas issued by MIDEPLAN in 2007, states that the organizational structure (organization chart) is ‘the graphic that represents the formal structure of authority and the specialized division of labor of an organization, by hierarchical levels. It constitutes the ideal instrument to capture the internal and formal disposition of all or a part (areas or administrative units) of the organization, showing the relationships that the organs composing it maintain among themselves.’ The occupational structure, according to the Glossary of terms and expressions of Human Resources management of the Régimen de Servicio Civil of Costa Rica, refers to the ‘Hierarchization of the positions that an organization or a unit thereof possesses, based on the nature of the work, levels of complexity, responsibility, requirements, and organizational conditions among other factors.’ In this way, it can be said that the organizational structure and the occupational structure are linked and interrelated, given that the former determines how an entity is organized to address the competencies and functions established in its creation norms, while the latter establishes the positions considered necessary to execute the competencies, processes, and provide the products (goods and services) necessary to generate well-being. In this way, the occupational structure necessarily derives from the approved organizational structure for the different organs and minor entities of the Public Administration. Likewise, pursuant to article 5, subsection q) of the LMEP, a position is defined as a ‘set of ordinary and extraordinary duties and responsibilities, assigned or delegated by the public servant who has authority to do so, which require the permanent or temporary work of a person, provided it is in accordance with the organization of the work.’ This definition is consistent with that established in the Glossary of terms issued by the DGSC, which defines it as the “Set of duties and responsibilities assigned by a competent authority to be attended by an official during all or part of the working day. / set of permanent tasks and responsibilities that require the attention of a person during all or part of the working day.” The criterion of MIDEPLAN expressed through official communication MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 of September 10, 2024, concludes by indicating that the following must be considered, in order to elucidate the problem posed:

“As can be observed, the CNE is an organ of maximum deconcentration attached to the Presidency of the Republic, with instrumental legal personality for the management and administration of its budget and for the investment of its resources, with its own assets and budget. (article 13 LCNE), hence it is not attached to any Ministry nor is it a deconcentrated or decentralized organ dependent on a minister or vice minister, in the terms required by article 4, subsection g) of the Estatuto de Servicio Civil corresponding to the directive level:

(…)

Nor could it be categorically affirmed that said position of President of the CNE belongs to the category of trust position, since the latter are characterized by the free appointment and removal of the person who exercises it, since as provided in article 17 of the LCNE, as a member of the Junta Directiva of the institution, they shall hold their position for a period of four years ―which with the entry into force of the LMEP would be for six years, with annual extension subject to the results of the performance evaluation―, and the same article requires, for their appointment, recognized managerial capacity and, preferably, extensive experience in risk management. The foregoing is not compatible with the nature of a trust position since, as stated before, in this type of relationship, in addition to the official not needing to demonstrate suitability, their appointment is of free appointment and removal.

Despite the foregoing, the doubt remains for the Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica as the governing body in matters of public employment, since, as mentioned previously, while there is coincidence between the criteria expressed by the Legal Advisory Office of MIDEPLAN and the AME regarding that the person occupying the position of the Presidency of the CNE belongs to the “Senior Public Management” category, the truth is that this concept can be considered definable at the organizational structure level but not at the position level; hence, the questions posed.

(…)” 2. ON THE REQUIREMENTS FOR THE ADMISSIBILITY OF INQUIRIES POSED TO THIS PROCURADURÍA From articles 3, subsection b), 4, and 5 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, No. 6815 of September 27, 1982, the minimum admissibility requirements for inquiries posed to the Procuraduría General de la República can be inferred, namely:

• a)That it is formulated by the administrative senior official (jerarca administrativo) of the institution or by the internal auditor, b) That in the event it is formulated by the senior official of the institution, it is accompanied by the criterion of the legal advisory office on the subject consulted.
• c)That the questions deal with legal issues in general, without consulting a specific case, nor dealing with a matter whose knowledge corresponds to another institution with exclusive and prevailing competence.

In relation to that last mentioned requirement, on multiple occasions we have pointed out that the request must deal with legal issues in general, which implies that it is not possible to include questions about specific cases, matters pending resolution by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or criteria, ongoing judicial matters, questions about matters whose knowledge is the competence of another organ, nor matters of particular or personal interest of the official posing the inquiry. (Dictámenes C-008-2021 of January 14, 2021, PGR-C-151-2022 of July 22, 2022, PGR-C-287-2022 of December 20, 2022).

In dictamen PGR-C-221-2021 of August 5, 2021, we stated the following:

“This Procuraduría has indicated, on countless occasions, that the technical-legal advice that, through its dictámenes and pronouncements, it provides to the different organs and entities that make up the Public Administration, is limited to the analysis and clarification of the different legal institutes, principles, and rules, abstractly considered. In this vein, specific matters on which a decision is pending by the active administration are not consultable. The matter now before us is clearly subsumed in the indicated exception situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not appropriate to our consultative role to render this type of judgment (…) In addition to what has already been indicated, note that with a possible pronouncement from us, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that belongs only to it, given the binding nature of our criteria, with the consequent disregard of the responsibilities of the public agent.” (C-194-1994 of December 15, 1994, reiterated in OJ-005-1998 of January 27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016 and C-085-2016 of April 25, 2016, among many others).

On this occasion, although two general legal questions are formulated, the legal criterion attached exposes and analyzes a specific case, specifically, the public bidding process No. (…).

Therefore, if we respond to your request, we would be taking cognizance of that particular case and resolving the specific matter posed. If, to resolve that matter, or any other, the active administration has doubts about the applicable norms or legal institutes, it may request our criterion on those general legal doubts, attaching a legal criterion that answers those general questions and does not analyze a specific case.” (The highlighting is ours).

In the same sense, regarding the impropriety of issuing a criterion on specific cases, among many pronouncements on this topic, we find dictamen C-006-2020 of January 9, 2020, which expressly states:

“Despite the fact that on this occasion the inquiry is formulated without mentioning the person's name, the truth is that our criterion is requested on a specific case, since, far from posing an abstract legal question, a particular factual situation is exposed, so that the Procuraduría determines whether or not the appointment of a specific person without them resigning their pension is appropriate. And this, as we have already indicated, is beyond our advisory role, since it does not encompass the task of directly resolving specific factual scenarios and making decisions that belong only to the active administration.” (See Dictámenes Nos. C-061-2018 of April 3, 2018, C-145-2018 of June 19, 2018, C-205-2018 of August 23, 2018 and C-074-2019 of March 21, 2019).” In the case before us, the answer to the first question entails determining whether the position of President of the CNE belongs to the “senior public management” category and whether it is a trust position, in order to establish if it can encompass both categories at the same time. This implies addressing a specific case and, in turn, assuming competencies that correspond to other technical-administrative organs. In this sense, we must indicate that the assessment of whether a specific position forms part of the “senior public management” corresponds to MIDEPLAN insofar as it is that organ that can define if that particular position is in charge of the organizational units classified as directorates, management (gerencias) or equivalents, or the denominations that this Ministry establishes for the directive level in the guidelines for administrative reorganizations, pursuant to article 23 of the Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.

Likewise, answering the second question, related to the possibility of equating the remuneration of the President of the CNE to that of the substantive or support directors, entails issuing a criterion on a specific case, related to a technical matter (job evaluation) that is outside the competencies legally attributed to this Procuraduría.

Despite the foregoing, and with the aim of serving as input for the active Administration to resolve the specific case linked to the inquiry, we will refer, in a general manner, to the possibility that a single position may be classified as senior public management and trust, without this implying ―we clarify― that it is being confirmed or ruled out that the position of President of the CNE is senior public management or trust.

3. ON SENIOR PUBLIC MANAGEMENT POSITIONS AND THE POSSIBILITY OF CONSIDERING THEM, SIMULTANEOUSLY, AS TRUST POSITIONS To analyze this issue, it is necessary to determine what should be understood by a “senior public management” position, a point we will address immediately.

In the first place, it is necessary to point out that from the review of legislative file No. 21.336, which concluded with the approval of the LMEP, it was not possible to find elements that allow specifying in greater detail what that Law refers to when it mentions the term “senior public management”. It was not clearly defined at any of the stages of discussion of the bill before the Asamblea Legislativa, nor was it expressed in precise terms. On the contrary, it generated doubts in the different organs and entities consulted, regarding its scope. We are, then, before an “indeterminate legal concept”.

Now then, before indeterminate legal concepts, we must turn to the rules of interpretation that the Legal System offers us. In this regard, article 10 of the Código Civil states:

“ARTICLE 10.- Norms shall be interpreted according to the proper meaning of their words, in relation to the context, the historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, fundamentally attending to the spirit and purpose of them.” The highlighting is not from the original.

This must be harmonized with article 10 of the Ley General de la Administración Pública, which indicates:

“Article 10.- 1. The administrative norm shall be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within due respect for the rights and interests of the individual.

2. It shall be interpreted and integrated taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.” The highlighting is not from the original.

On that subject, in dictamen PGR-C-068-2025 of March 31 last, this consultative organ indicated:

“Remember also that in accordance with article 10 of the Ley General de la Administración Pública, the administrative norm must be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, taking into account the other related norms and the nature and value of the conduct and the facts to which it refers.

Precisely, when referring to article 10 of the Ley General de la Administración Pública, Mr. Eduardo Ortiz indicated that when an article of a law contradicts the rest of the norms ―which makes it difficult or impossible to achieve the objective that the law pursues― the legal operator is enabled to disapply it, in order to enforce the purpose of the rest of the articles:

‘ ... note that according to paragraph 2) the interpretation is carried out taking into account the other related norms and also the nature of the facts, the value of the conduct that is being tried to regulate or harmonize within the case. That is, taking into account all these elements, naturally oblige the administrator and the judge to have a complete knowledge of the law in all its articles and of the situation being tried to resolve, one reaches the conclusion that an article of the law, and this occurs often, contradicts the rest or does not fit with the purpose that the others pursue, because rather it makes it impossible to realize what the law pursues or hinders its realization and also ignores the reality to which the law must be applied, then in that case we opt to say that the administrator, or the judge, may disapply that article adhering to the rest of the articles and to the nature of the social situation being contemplated.’ (Asamblea Legislativa, Legislative File A 23 E5452. Transcribed by QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., first edition, 1996, pages 93 and 94).” We must therefore start from the proper meaning of the words, and from the use that has been administratively given to the concept, to specify its content.

As indicated by MIDEPLAN in its inquiry, the term “senior public management (alta dirección pública)” varies according to geographic latitude; however, in accordance with the Glossary of Base Terms for the National Quality Award and Recognition of Promising Practices in Public Management of 2011, prepared by a technical team from MIDEPLAN and the DGSC, “senior management or top management (alta dirección o dirección superior)” is the “first level on the hierarchical scale of public institutions, it is the executive level of an organization, with the authority to make decisions on substantive functions necessary for the institution to achieve the goals expressed in the organizational objectives and imposed by law.// It is responsible for directing, coordinating, and controlling the actions developed by the administrative and technical directorates of the institution. They must have personnel with a high degree of specialization and authority. //They have the highest degree of responsibility, independence, and therefore risk in decision-making. For these reasons they must have information inputs from all levels of the organization, in order to reduce the inherent risks in their management. // The Top Management (Dirección Superior) is exercised by an office which, in the case of ministries, shall be composed of the Minister and Vice-Ministers of the branch and, in the case of Decentralized entities, shall be constituted by the Executive President, Board of Directors (Junta Directiva) or Board of Directors (Consejo Directivo).” That position seems to coincide with the ISO 9000-2015 standard, titled “Quality management systems — Fundamentals and vocabulary,” issued by the International Organization for Standardization (ISO), which establishes the fundamental principles and concepts for quality management in organizations. Said standard indicates that it corresponds to “a person or group of people who directs and controls an organization at the highest level” and that “has the power to delegate authority and provide resources in the organization.” At the regulatory level, the concept “senior public management (alta dirección pública)” was initially used for performance evaluation purposes in the Performance Management Regulation for Public Servants, Executive Decree No. 42087 of December 4, 2019. In a sense similar to that indicated in the two preceding paragraphs, said regulatory body classifies it as that group of people conceived as directors, managers, heads, who have the position and authority to design the strategic objectives of the Administration and direct their fulfillment:

“Article 13.—Job family. Solely for purposes of applying these guidelines, the positions of public servants shall be grouped into the following categories:

| --- | --- | | a) | Professionals: Public servants occupying a job profile for which a degree equal to or higher than a university bachelor’s degree is required. | | b) | Non-professionals: Public servants occupying a job profile for which a degree equal to or lower than a university diploma is required. | Professional and non-professional public servants may perform duties in the following job families:

| --- | --- | | 1. | Senior public management (Alta dirección pública): tasks in this family involve designing, directing, and leading the public servants under their charge, to achieve the fulfillment of strategic goals and objectives. Typical jobs in this family include professional individuals in management, general management, and head positions, among others. | | 2. | Research, analysis, and policy advice: The tasks in this family are directly involved in the analysis and design of actions and policies that enable the achievement of key products for the fulfillment of strategic goals and objectives. Typical jobs in this family include professionals directly linked to the achievement of first- and second-level goals. | | 3. | Provision of public services: This category includes public servants who provide services to citizens, such as doctors, educators, police officers, among others. This job family includes both professional and non-professional individuals. | | 4. | Management and Administration: This category includes public servants who provide support and back-office services. This job family includes both professional and non-professional individuals. Public servants in this job family perform duties in the following categories: | | | - General management and administration. | | | - Finance. | | | - Communication. | | | - Human Resources. | | | - Information technologies. | | | - Legal Advisory. | | | - Others that perform management and administration functions. | The Human Resources Management units shall be responsible for classifying their respective job manual according to said categories. In the case of entities and bodies under the scope of application of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), this work shall be carried out by the Human Resources Management units, which shall be accompanied, supervised, and approved by the Directorate General of Civil Service (Dirección General de Servicio Civil).(…)” The highlighting is not from the original.

Now, it is essential, at this point, to establish in what terms the LMEP addresses the subject:

“ARTICLE 5- Definitions. For purposes of this law, the following is understood:

| --- | --- | | a) | Senior public management (Alta dirección pública): public servants of each of the organs and entities who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations (Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas). Excluded from this definition are all positions whose appointment is expressly regulated in the Political Constitution. | | | (…)” | “ARTICLE 17- Senior public management personnel. The entities and organs, included in article 2 of this law, shall establish the administrative regulations regarding senior public management personnel, in accordance with the following postulates:

| --- | --- | | a) | It is personnel who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations (Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas) and who perform professional administrative functions highly linked to the making, implementation, direction, and supervision of strategic decisions in the included entities and organs, defined as such in the specific rules of each unit. | | b) | The appointment of senior public management personnel shall adhere to principles of merit, ability, competence, excellence, and suitability and shall be carried out through the strictest procedures that guarantee publicity and competition. | | c) | Senior public management personnel shall be subject to a rigorous performance evaluation in accordance with the criteria of efficacy and efficiency, responsibility for their management, and control of results in relation to the institutional objectives set for them. | | d) | Senior public management shall be governed by the principle of equal opportunities with criteria of effective equality between women and men and other conditions free from all forms of discrimination, respecting the principles contemplated in subsection b) of this article, for their appointment. | | e) | Senior public management shall be governed by the principle of equal opportunities with a criterion of effective equality between women and men and other conditions free from all forms of discrimination, respecting the principles contemplated in subsection b) of this article, for their appointment.” | “ARTICLE 18- Appointment and probationary period of senior public management. Every public servant appointed to senior public management positions shall be on probation for a period of six months and their appointment shall be made for a maximum of six years, with the possibility of an annual extension, which shall be subject to the results of the performance evaluation.

The Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal (TSE), and public entities with governmental or organizational autonomy shall respect the timeframes and periods determined in their laws, organic statutes, and regulations, regarding public servants appointed to senior public management positions.” For their part, articles 5 subsection 1) and 23 of Executive Decree No. 43952-PLAN, Regulation to the Framework Law on Public Employment (Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público) —hereinafter RLMEP— indicate:

“Article 5.- Definitions. For purposes of this regulation, the following definitions are established:

| --- | --- | | 1) | Senior public management (Alta dirección pública): public servants of each of the organs and entities who are in charge of one or several of the instances classified as the directive level, according to the General Guidelines for Administrative Reorganizations (Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas). Excluded from this definition are all positions whose appointment is expressly regulated in the Political Constitution. | | (…)”. | | “Article 23.- Senior Public Management Positions. As part of the senior public management positions of the institutions covered by the governing authority of Mideplan, in accordance with the provisions of the Framework Law on Public Employment, only those that formally and regularly involve being in charge of and responsible for organizational units classified as directorates (direcciones), general managements (gerencias) or equivalents, or the denominations that the Ministry of National Planning and Economic Policy (Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica) establishes for the directive level in the guidelines for administrative reorganizations, shall be considered.

Appointments to senior public management positions, as a general rule, shall be for a maximum term of six years, subject to the provisions established in articles 17 and 18 of the Framework Law on Public Employment, without prejudice to positions for which specific provisions or special rules exist in the Political Constitution or current laws, with the exception of the positions of trust established in article 4 of Law No. 1581 Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), as well as positions of trust created by institutions outside the scope of this in accordance with special or specific legislation.

For the respect of subjective rights, acquired rights, and consolidated legal situations and stability, the rules relating to forms, procedures, requirements, conditions, and terms of appointment established in articles 17 and 18 of the Framework Law on Public Employment shall be applicable to appointments that must be made after the entry into force of the indicated Law.” From the reading of those articles, we see that “senior public management (alta dirección pública)” refers to personnel who manage, command, or govern the “directive level” that MIDEPLAN must define through the General Guidelines for Administrative Reorganizations (5.a and 17 LMEP, 5.1 and 23 RLMEP); who exercise functions of making, implementing, directing, and supervising strategic decisions (17 LMEP). Although the LMEP establishes general rules on the term of appointment and extension (17 and 18 LMEP), those rules do not apply if the specific position already has special regulation in the Political Constitution or in current laws; nor do they apply to positions of trust under article 4 of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) —hereinafter ESC— or to positions of trust created by institutions outside the scope of this, in accordance with special or specific legislation (5.a LMEP, 5.1 and 23 RLMEP).

For this advisory body, articles 5 subsection a) of the LMEP and 5 subsection 1) of the RLMEP, by stating that “(…) excluded from this definition [of “senior public management (alta dirección pública)] are all positions whose appointment is expressly regulated in the Political Constitution,” refer to an exclusion related to the general characteristics associated with that term, not to an exclusion from the category as such. In other words, it is not that the positions mentioned in the Political Constitution cannot be part of the “senior public management (alta dirección pública)” category, but rather that said positions, should they be placed within that category, retain the legal regime applicable to them, disregarding the characteristics that the LMEP attributes to senior public management positions, characteristics among which is found, for example, appointment for a term of six years.

Note further that the transcribed article 23 allows us to affirm that the general rules established in the LMEP “yield” to the special rules (of Constitutional or legal rank) that apply to the different types of positions that can make up the “senior public management (alta dirección pública).” Precisely for this reason, the rule indicates that “Appointments (…) to senior public management, (…) shall be for a maximum term of six years, (…) without prejudice to positions for which specific provisions or special rules exist in the Political Constitution or current laws.” Article 23 of the LMEP also contains a specific exception to the “general” six-year appointment term: “positions of trust.” The logic is clear, for positions of trust, being freely appointed and removable, are not subject to a term of appointment. What is interesting about that article lies in the fact that, by stating that the 6-year term does not apply to certain positions of trust, it recognizes that these positions may be part of the “senior public management (alta dirección pública).” If that were not so, it would not have been reasonable to mention them in that provision. Ergo, within the “senior public management (alta dirección pública)” category, some positions whose nature is “of trust” may be found.

Thus, precept 23 of the RLMEP prevents “trust,” “term,” “government” positions, etc., from being distorted by losing their legal regime when they are classified as “senior public management (alta dirección pública)”; that is, it prevents rules (those of senior public management) contrary to the nature of the position from being applied to them.

Now, this Office of the Attorney General (Procuraduría), in opinion PGR-C-016-2024, indicated that “senior public management (alta dirección pública)” positions are not excluded from the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil). Based on this new study of the matter, it is necessary to specify that because that concept (senior public management) encompasses both positions included within the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil) and positions excluded from that Regime, it must be understood that said opinion referred solely to the former:

“Due to the allusion made in the legal opinion attached to the inquiry to ‘senior public management (alta dirección pública)’ positions, regulated in articles 17 and 18 of the LMEP and in article 23 of its regulation, it is of interest to point out that those positions are not comparable to those contemplated in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil), since the latter are positions of trust, which implies that those who occupy those positions are officials freely appointed and removable. On the contrary, appointment to senior public management positions is not free, but must adhere to principles of merit, ability, competence, excellence, and suitability and must be carried out through strict procedures that guarantee publicity and competition. (Article 17, subsection g, of the LMEP). Likewise, servants appointed to senior public management positions are not freely removable, since their appointment must be made for a maximum term of six years, with the possibility of an annual extension, subject to the results of the performance evaluation. (Article 18 of the LMEP). Due to their characteristics, senior public management positions are not excluded from the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil), as positions of trust contemplated in article 4, subsection g), of the Civil Service Statute (Estatuto de Servicio Civil) are.” The analysis carried out allows us to conclude that the concept “senior public management (alta dirección pública)” fully coincides with the definition of “senior management (alta dirección)” or “top management (dirección superior)” used at the organizational and occupational structure level, and which evokes the highest level of hierarchy within an Administration or that group of people upon whom the highest direction of an institution and the definition of strategic decisions falls, regardless of whether it concerns an entity or an organ. That is, it refers to those who make, implement, direct, and supervise strategic decisions at directive levels and who are in charge of one or several instances classified as the directive level.

On the basis of the foregoing, as well as how the subject is regulated in our legal system, it is possible to affirm that a single position may belong, simultaneously, to the category of senior public management and to that of trust, without thereby losing the distinct characteristics of the latter, characteristics among which is that of its free appointment and removal.

4. CONCLUSIONS A) The determination of whether a specific position is part of the “senior public management (alta dirección pública)” corresponds to MIDEPLAN insofar as it is that organ that can define if that particular position is in charge of organizational units classified as directorates (direcciones), general managements (gerencias) or equivalents, or the denominations that said Ministry establishes for the directive level in the guidelines for administrative reorganizations, in accordance with article 23 of the Regulation to the Framework Law on Public Employment.

• B)The possibility of equating the remuneration of the President of the CNE to that of substantive or support directors entails issuing an opinion on a specific case, related to a technical matter (job valuation) that is outside the competencies legally attributed to this Office of the Attorney General (Procuraduría).
• C)A single position may belong, simultaneously, to the category of senior public management and to that of trust, without thereby losing the distinct characteristics of the latter, characteristics among which is that of its free appointment and removal.

Sincerely,

Irene Bolaños Salas

Texto Dictamen 157 Dictamen : 157 del 18/07/2025 18 de julio de 2025 PGR-C-157-2025 Señora Martha Esquivel Ministra Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024, por medio del cual, quien en ese momento ocupaba el cargo de Ministra de Planificación Nacional y Política Económica, nos planteó una consulta relacionada con el puesto del Presidente de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias ―de ahora en adelante CNE―, a fin de determinar si ese puesto puede ser catalogado, simultáneamente, como de alta dirección pública y de confianza; y si su salario puede equipararse a los directores sustantivos o de apoyo.

1. SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA, EL CRITERIO DE LA ASESORÍA LEGAL DE MIDEPLAN, LA POSICIÓN DE LA SECRETARÍA TÉCNICA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA Y EL ÁREA DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO Puntualmente, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ―de ahora en adelante MIDEPLAN― mediante oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024, consulta lo siguiente:

“¿Puede ser considerado el puesto de Presidencia de la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias (CNE) como un puesto de “Alta Dirección Pública” y, a la vez, ser considerado un puesto de confianza de conformidad con la Ley Nacional de Emergencias y Prevención de Riesgos en sus artículos 16, inciso b), y, 17, inciso a), tesis que comparte este Ministerio?

¿Independientemente de su naturaleza jurídica, el salario de la Presidencia de la CNE debe o puede ser equiparado con el salario de los directores sustantivos o de apoyo, tomando en cuenta la diferencia de funciones que éstos desempeñan y que se ubican a nivel funcional, estructural u organizacional en estratos distintos?” Lo anterior, debido a la divergencia de criterios e interpretación vertidos entre el oficio de fecha 30 de mayo de 2024, de la Asesoría Jurídica de MIDEPLAN, en donde se concluye que la Presidencia de la CNE es “alta dirección pública”, con un salario distinto al de los directores sustantivos y de apoyo de los ministerios, y el oficio MH-STAP-OF-0785-2024 del 17 de julio de 2024 de la Dirección Ejecutiva de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria —de ahora en adelante STAP— en el cual considera que es una “dirección de confianza” y por lo tanto, le corresponde el salario global que se le aplica a los directores sustantivos de ministerio.

En la consulta que se nos formula, se detalla el criterio de la Asesoría Jurídica de MIDEPLAN emitido mediante el oficio MIDEPLAN-ASJ-CJ-0010-2024. En él concluyó lo siguiente:

“1.- La CNE es un órgano desconcentrado en grado máximo adscrito al Ministerio de la Presidencia, con personería jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto propio.

2.- La Presidencia de la CNE ―como unidad organizacional― se encuentra ubicada en el nivel político estratégico, tal y como acontece en el resto de entidades públicas, ya que este es un nivel inherente a toda entidad pública, es decir, ejerce la jefatura de una dependencia administrativa, se considera parte de estos puestos de alta dirección pública solo con la particularidad que al no estar previsto expresamente debe ser elaborado un salario global de alta dirección pública para este caso en particular.

3.- Le corresponde a la Secretaria Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP), conforme a sus atribuciones y lo definido en la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 del 26 de abril del 2023, determinar el salario global al Presidente de la Comisión de Emergencias al no poder equipararse a los puestos de Directores de Apoyo ni a los puestos de Dirección Sustantiva de los Ministerios, según el acuerdo N° 13517 de la Autoridad Presupuestaria.” En el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 mencionado, ese Ministerio indica que su Asesoría Jurídica requirió la opinión del Área de Modernización del Estado ―de ahora en adelante AME― sobre el tema planteado, el cual, explica, fue el siguiente:

“La Presidencia de la CNE, como unidad organizacional, se ubica en el nivel político estratégico, que conforme a la Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas (MIDEPLAN, 2007), corresponde a aquel nivel del cual “emanan las políticas, objetivos, estrategias, planes, programas y normas de la entidad; y como tal exige el cumplimiento de ellas al mismo tiempo que ejerce la orientación, dirección de la organización.”, en este nivel se encuentra la dirección superior que constituye el primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones públicas, es el Nivel Ejecutivo de una organización, con potestades para tomar decisiones sobre las funciones sustantivas necesarias para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y que la ley le impone.

• La Presidencia es la encargada de dirigir, coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones administrativas y técnicas de la institución. Debe tener personal con alto grado de especialización y autoridad. Tiene el mayor grado de responsabilidad, independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones, por lo que se debe de contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.

• En este nivel superior se encuentra la dirección superior (Junta Directiva, Consejo Directivo, Ministros, Viceministros, Presidencias Ejecutivas, Direcciones Generales, Secretarías Ejecutivas, entre otras denominaciones similares) y las unidades asesoras adscritas de estos órganos.

• De esta manera, la Presidencia de la CNE ―como unidad organizacional― se encuentra ubicada en este nivel político estratégico, tal y como acontece en el resto de entidades públicas, ya que este es un nivel inherente a toda entidad pública, sin embargo, esto no implica que estas dependencias o sus puestos se puedan equiparar o comparar entre ellos, ya que cada normativa determina sus roles, responsabilidades y funciones, siendo que para definir este último aspecto se deben realizar análisis técnicos por parte de las entidades competentes.

• Sobre el concepto de Alta Dirección Pública, el AME indica que la normativa vigente no es clara respecto a las unidades organizacionales que conforman este nivel, sino que se refiere más a los puestos que la integran. Así, el artículo 5 inciso a) de la Ley Marco de Empleo Público lo define como aquellas "personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política." • El AME cita, además, los postulados que debe cumplir el personal de la alta dirección pública contenidos en el artículo 17 de la Ley N° 10159, a saber:

‘a) Es personal que tiene a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada dependencia.

• b)La designación del personal de alta dirección pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia.
• c)El personal de alta dirección pública estará sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados.
• d)La alta dirección pública se regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para su designación.
• e)La alta dirección pública se regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterio, de igualdad efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para su designación.” • También cita el AME el artículo 23 del Reglamento de la LMEP, Decreto Ejecutivo N° 43952, según el cual, como parte de los puestos de la alta dirección pública de las instituciones cubiertas por la rectoría del MIDEPLAN, únicamente se considerarán los que impliquen, formal y regularmente, estar a cargo y ser responsables de dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca el MIDEPLAN para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas.

Aunado a ello, en relación con la posición de su Asesoría Jurídica MIDEPLAN señala lo siguiente:

“La Asesoría Jurídica del MIDEPLAN trae a colación la definición de Alta Dirección brindada en la Norma ISO 9000-2015 correspondiente al Sistema de Gestión de Calidad, como una persona o un grupo de personas que dirige y controla una organización en el nivel más alto”, y tiene el poder de delegar autoridad y proveer recursos en la organización.1 Indica que aunque la normativa no define esta materia a nivel organizacional, se podría considerar que la alta dirección es quien posee la autoridad, recursos y poder de decisión para dirigir y operar cambios en la respectiva organización, concepto similar al que establece el Departamento Administrativo de la Función Pública del Gobierno de Colombia, que define la Alta Dirección como la ‘persona o grupo de personas, del máximo nivel jerárquico que dirigen y controlan una entidad’.

Igualmente, la Asesoría Jurídica hace referencia al Real Decreto 1382/1985 del Gobierno de España, el cual determina la Alta Dirección como: ‘aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la Empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la Entidad que respectivamente ocupe aquella titularidad’.2 normativa, podría interpretarse como aquellos jerarcas (Ministros, Viceministros, miembros de Juntas Directivas, Presidencias Ejecutivas, Directores Generales, Secretarías Ejecutivas, Gerentes Generales o denominaciones similares), que ostentan poder de mando en una determinada entidad pública, teniendo bajo su amparo dependencias del nivel directivo (técnicas o administrativas), además de estar altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de las decisiones estratégicas de sus entidades.

Con base en todo lo expuesto, la Asesoría Jurídica señala que una posible interpretación del concepto de Alta Dirección, es que esta involucra a todas las personas que se encuentran a cargo de una dependencia del nivel directivo, como es el caso de la Presidencia de la CNE, por lo que se considera parte de la Alta Dirección Pública, a la cual la STAP, conforme a sus atribuciones y lo definido en la Circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0002-2023 del 26 de abril del 2023, le debe establecer el salario al no poder equipararse a los puestos de Directores de Apoyo ni a los puestos de Dirección Sustantiva de los Ministerios, según el acuerdo N° 13517 de la Autoridad Presupuestaria”.

Por su parte, la STAP mediante oficio MH-STAP-OF-0785-2024 dio respuesta a la solicitud realizada por MIDEPLAN de valorar el puesto del Presidente del CNE como un puesto de “alta dirección pública”. Su respuesta se basó en el criterio jurídico MH-STAP-DE-AJ-0234-2024 del 28 de junio del 2024 emitido por la Unidad de Asuntos Jurídicos de esa Secretaría. A pesar de que los argumentos consultivo, esta Procuraduría solicitó directamente a esa Secretaría el oficio MH-STAP- OF-0785-2024. Su posición se desarrolla de la siguiente manera:

“…resulta pertinente referirnos en primer término, a lo establecido en el artículo 13 de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo N.º 8488 y sus reformas, el cual establece que la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias, es un ‘órgano de desconcentración máxima adscrita a la Presidencia de la República, con personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto propio’.

De lo anterior se desprende que si bien dicha Comisión, cuenta con una independencia administrativa en relación con sus funciones desconcentradas y personalidad jurídica instrumental para administrar su patrimonio y presupuesto, al igual que los demás órganos clasificados como tal, pertenece a la estructura organizativa en este caso de la Presidencia de la República.

Debe tenerse presente, además, que de conformidad con el artículo 17 inciso a) de la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, Ley N.°8488, dicho jerarca es designado por el Poder Ejecutivo, vía decreto y de acuerdo con el artículo 19 de esa misma Ley, el funcionario que ocupa el puesto del Presidente de la CNE es el de mayor jerarquía dentro de la institución y ostenta su representación judicial y extrajudicial. En esa misma línea cabe señalar que ese puesto, por su naturaleza de confianza superior se encuentra excluido del Régimen del Servicio Civil y por tal razón está sujeto a la valoración salarial de la Autoridad Presupuestaria.

Sobre los puestos de confianza es preciso acudir a lo dispuesto en el artículo 4 inciso g) del Estatuto del Servicio Civil que en lo interés establece:

‘Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:

(…)

• g)Los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

(…)’ Debe tenerse presente que los titulares de puestos de confianza son funcionarios de libre nombramiento y remoción y sobre ese particular la Procuraduría General de la República en el dictamen PGR-C-208-2022 del 28 de setiembre de 2022 estimó:

‘(…) hemos sostenido que “La facultad de libre nombramiento y remoción permite que una persona que reúne los requisitos para ocupar un puesto sea nombrada sin oposición, y sin necesidad de concurso. También habilita al patrono para remover, en cualquier momento, a un funcionario de ese tipo, sin necesidad de que incurra en una causal de despido y sin seguir procedimiento alguno.’ Por otra parte, ha sido reiterada la jurisprudencia administrativa que afirma que el proceso de valoración salarial de los puestos excluidos del Régimen del Servicio Civil que se encuentran bajo el ámbito de la Autoridad Presupuestaria (AP) es una competencia que mantiene ese Órgano Colegiado, y es atendiendo a esa competencia, que se lleva a cabo la valoración del puesto del presidente de la CNE.

Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público Ley N.° 10159 del 08 de marzo de 2022, se dispuso en el artículo 37 con relación a la Autoridad Presupuestaria lo que se establece a continuación:

‘…ARTÍCULO 37- Salario global de altas jerarquías y otras personas servidoras públicas. El salario más alto del sector público será el de quien ostente la Presidencia de la República. La Autoridad Presupuestaria establecerá, con fundamento en estudios técnicos, responsabilidades y perfiles de puestos, así como en los topes salariales establecidos en la Ley 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957, los salarios de las personas servidoras públicas que se desempeñen en los siguientes cargos públicos a) Presidencia de la República.

• b)Vicepresidencias de la República.
• c)Ministros y ministras, y presidencias ejecutivas, con excepción de aquellas pertenecientes a instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.
• d)Viceministros y viceministras, gerencias y subgerencias del sector descentralizado, así como quien ejerza rango superior jerárquico en la Procuraduría General de la República.
• e)La Procuraduría General Adjunta de la República, la Dirección de Confianza y la Oficialía Mayor…’ El numeral transcrito establece una lista taxativa de puestos para los cuales la AP establecerá el salario global, incluyéndose además en el inciso e) el término de ‘Dirección de Confianza’, que está referido a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir: directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministro, puestos que encajan dentro de las altas jerarquías, así lo afirmó la Procuraduría en el dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero de 2024, emitido en atención a las consultas incoadas por la Autoridad Presupuestaria, por intermedio de su Secretaría Técnica:

…A pesar de lo anterior, esta Procuraduría coincide con el criterio legal de la institución consultante en el sentido de que el término “Dirección de Confianza” utilizado en el artículo 37, inciso e), de la LMEP, se refiere a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir, el de los directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

El tipo de puestos al que hace referencia el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil encaja dentro de las “altas jerarquías” a las que alude el título del artículo 37 de la LMEP, sobre todo si se toma en cuenta la precisión que ha hecho esta Procuraduría en el sentido de que solo pueden considerarse puestos de confianza, con base en el artículo 4, inciso g), citado, los cargos “del más alto nivel de dirección”, de manera tal que “… no basta con que quien ocupe ese cargo (atendiendo la nomenclatura interna, la costumbre, o cualquier otra situación) sea catalogado como “director” o “director general” para que se considere incluido dentro de los supuestos del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, pues en ese caso, podrían excluirse del régimen de méritos a funcionarios cuyas características no lo justifican.’ (Dictamen C-051-2007 del 322 de febrero del 2007, reiterado, entre otros, en el C-450-2020 del 17 de noviembre del 2020 y en el C-078-2021 del 15 de marzo del 2021).” (El resaltado no es del original).

Finalmente, entre sus conclusiones la Procuraduría también determinó:

‘5.- El término “Dirección de Confianza” utilizado en el artículo 37, inciso e), de la LMEP, se refiere a los puestos enunciados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil; es decir, a los directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

(…)

6.-El artículo 34, inciso g), del Reglamento a la LMEP indica expresamente que las actualizaciones salariales de puestos a los que se refiere el artículo 37 de la LMEP (lo que incluye los que conforman la “Dirección de Confianza”) “… serán definidas por la Autoridad Presupuestaria con apoyo de su Secretaría Técnica…”, por lo que no cabe duda alguna de que esas actualizaciones están a cargo de dicho órgano.’ Lo indicado por el órgano consultivo permite reiterar que la AP mantiene sus competencias con respecto a la valoración del puesto del Presidente de la CNE por estar concernido en el término ‘Dirección de Confianza’ enunciado en el artículo 37 de la Ley Marco de Empleo Público.

Es por lo anterior que no se comparte lo precisado por el Mideplan en el oficio MIDEPLAN-DM- OF-0761-2024 sobre la pertenencia del cargo de Presidente de la CNE a la categoría de puestos de ‘Alta Dirección Pública’.

En esa misma línea debe considerarse, además, la definición contenida en el inciso a) del artículo 5 de la Ley Marco de Empleo Público, Ley N.º 10159:

‘…a) Alta dirección pública: personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según Los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política…’ Además de las funciones de dirección que conlleva esta alta dirección pública, no puede obviarse que dicha definición debe tratarse en concordancia con lo dispuesto en los artículos 17 y 18 de esa misma ley que establecen los postulados a cumplir por el personal que ejerza esa alta dirección pública.

En ese sentido es preciso destacar los incisos b) y c) del artículo 17 de la LMEP:

‘...ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección pública. Las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los siguientes postulados:

• a)Es personal que tiene a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada dependencia.
• b)La designación del personal de alta dirección pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia.
• c)El personal de alta dirección pública estará sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados.
• d)La alta dirección pública se regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para su designación …’ (El destacado no es del original) De lo anterior debe destacarse que un puesto de alta dirección pública no es de libre nombramiento y designación, por cuanto se encuentra supeditado a ciertos principios y procedimientos y su designación no solo requiere entre otros elementos a considerar el mérito, la capacidad e idoneidad para el puesto, sino que también está sujeto a una evaluación del desempeño y se rige por principios de publicidad y concurrencia para su designación, los cuales garantizan la participación efectiva y el acceso de todos los interesados, permitiendo que todas las personas con los atestados correspondientes puedan participar en el proceso de selección.

Por otra parte, resulta pertinente acotar que el artículo 18 de la Ley Marco de Empleo Público también dispone lo siguiente sobre el nombramiento de la alta dirección pública:

‘ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública. Toda persona servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el periodo de seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos y reglamentos, respecto de los servidores públicos, nombrados en puestos de alta dirección pública.’ Se entiende de lo anterior, que los puestos de alta dirección pública no son de libre remoción, por cuanto se definió un plazo máximo de nombramiento para ese puesto, hasta por seis años, con prórroga anual sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño, lo que resulta incompatible con la naturaleza de los puestos de confianza ya que en este tipo de relaciones además de que el funcionario no requiere demostrar su idoneidad, se goza de una mayor libertad para el nombramiento y remoción de este en el puesto.

Finalmente resulta pertinente destacar que a la luz de lo manifestado por la PGR en el dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero de 2024, los puestos de confianza superior y los de alta dirección no se pueden equiparar, así lo estimó dicho órgano consultivo al señalar expresamente:

‘(…) los puestos de “alta dirección pública”, regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que esos puestos no son asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, el nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos de alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la LMEP). Por sus características, los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil...’ (el resaltado no es del original).

De conformidad con las disposiciones señaladas anteriormente y la jurisprudencia administrativa transcrita, puede concluirse que los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil y en ese sentido se debe insistir en que el cargo del Presidente de la CNE, es un puesto de confianza excluido de los procedimientos y régimen del Servicio Civil.

Así las cosas, resulta imposible para esta Unidad de Asuntos Jurídicos interpretar que el término de Alta Dirección Pública cobija el puesto del Presidente de la CNE, dado que, de conformidad con los argumentos antes expuestos, el mismo no cumple con todas las particularidades que se le confieren a esa Alta Dirección en los artículos 17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público.

Finalmente, en el evento de determinar fehacientemente las instancias competentes que el cargo de la Presidencia de la Comisión Nacional de Emergencias encuentra correspondencia con personal de alta dirección pública, entonces debe tenerse presente que su valoración salarial al encontrarse regulada de conformidad con los artículos 17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público por principios establecidos dentro del Régimen del Servicio Civil, así como por lo expresamente dispuesto en el artículo 37 de esa misma Ley, quedaría fuera del ámbito de competencia de la Autoridad Presupuestaria.” Con base en el criterio emitido por la Asesoría Jurídica antes trascrito, la STAP considera que el puesto de Presidente de la CNE pertenece a la categoría de “puestos de confianza”, y mantiene su posición en cuanto a que el salario global que le resulta aplicable es el autorizado por la Autoridad Presupuestaria en el acuerdo n.° 13517 para los directores sustantivos de los ministerios.

Ante esa situación, mediante oficio MIDEPLAN-DVMEP-0004-2024, MIDEPLAN volvió a solicitar criterio de la AME, la cual respondió a través del criterio MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024 del 08 de agosto de 2024 que se explica en los siguientes términos:

“(…)

• Si bien los artículos 5 inciso a), 17 y 18 de la LMEP se refieren al término de “Alta Dirección Pública”, lo hacen en función de las personas servidoras públicas y puestos que conforman este grupo, pero no desde el punto de vista funcional, estructural u organizacional.

• Ante consulta formulada por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN, con el oficio MIDEPLAN-AME- OF-0045-2024 del 23 de mayo de 2024 el AME emitió criterio sobre el concepto de ‘Alta Dirección Pública’, desde el punto de vista de estructura organizacional, indicando lo siguiente:

‘…la Norma ISO 9000-2015 correspondiente al Sistema de Gestión de Calidad, define la alta dirección como “una persona o un grupo de personas que dirige y controla una organización en el nivel más alto”. Define también que “La Alta Dirección tiene el poder de delegar autoridad y proveer recursos en la organización.” De esta forma, aunque la normativa no define esta materia a nivel organizacional, se podría considerar que la alta dirección es quien posee la autoridad, recursos y poder de decisión para dirigir y operar cambios en la respectiva organización. Este concepto es similar a lo establecido por el Departamento Administrativo de la Función Pública del Gobierno de Colombia que lo define como ‘Persona o grupo de personas, del máximo nivel jerárquico que dirigen y controlan una entidad.’ Asimismo, el Real Decreto 1382/1985, del Gobierno de España, determina la alta dirección como ‘aquellos trabajadores que ejercitan poderes inherentes a la titularidad jurídica de la Empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la persona o de los órganos superiores de gobierno y administración de la Entidad que respectivamente ocupe aquella titularidad.’ San José, 08 de agosto de 2024 MIDEPLAN-AME-OF-0062-2024 2 Conforme lo anterior, el término no es muy claro en la normativa, siendo que podría interpretarse como aquellas personas jerarcas (Ministros, Viceministros, miembros de Juntas Directivas, Presidencias Ejecutivas, Directores Generales, Secretarias Ejecutivas, Gerentes Generales o denominaciones similares), que ostentan poder de mando en una determinada entidad pública, teniendo bajo su égida dependencias del nivel directivo (técnicas o administrativas), además de estar altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de las decisiones estratégicas de sus entidades.

Empero, otra interpretación posible del concepto de marras, es que todas las personas que se encuentran a cargo de una dependencia del nivel directivo, es decir, ejercen la jefatura de una dependencia administrativa, se consideran parte de estos puestos de alta dirección pública, sin embargo, estas personas no siempre están altamente ligadas a la toma de decisiones estratégicas, sino más que todo a la implementación, dirección y supervisión de esas decisiones, de forma que, podrían llegar a coadyuvar o asesorar en la toma de decisiones estratégicas, pero no son quienes toman las decisiones finales que comprometen el accionar institucional. De esta manera, utilizando las referencias indicadas en la ISO y los Gobiernos de Colombia y España, estas dependencias y puestos no forman parte del nivel máximo de la organización.’ • En el Glosario de Términos de las Bases del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prácticas Promisorias en la Gestión Pública (2011), elaborado por un equipo técnico de Mideplan y la DGSC, definieron este concepto de la siguiente forma:

‘Alta dirección (dirección superior): Constituye el primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones públicas, es el Nivel Ejecutivo de una organización, con potestades para tomar decisiones sobre las funciones sustantivas necesarias para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y que la ley le impone. Es la encargada de dirigir, coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones administrativas y técnicas de la institución. Deben de tener personal con alto grado de especialización y autoridad.

Tienen el mayor grado de responsabilidad, independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones. Por estas razones deben contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.

La Dirección Superior es ejercida por un despacho que en el caso de los ministerios estará integrado por el Ministro y Viceministros del ramo y en el caso de entidades Descentralizadas estará constituido por el Presidente Ejecutiva, Junta Directiva o Consejo Directivo.’ • Pese a lo anterior, la señora Laura Zuvanic, en el Documento de Políticas Públicas, publicado en el 2016, para el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento, denominado “En busca del destino: hacia la profesionalización de la Alta Dirección Pública en América Latina” define la Alta Dirección Pública de la siguiente forma:

‘Cuando hacemos referencia a la Alta Dirección Pública estamos hablando del conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que actúan en su rol de “vaso comunicante” entre las esferas políticas y la burocracia.

De esta manera, dimensionar la ADP supone identificar el conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones gubernamentales que no son autoridades políticas (ministros, viceministros, secretarios o subsecretarios), ni tampoco forman parte de la burocracia operativa de línea que ha permanecido en la organización desde tiempo atrás, a los que acostumbramos a referirnos con el genérico “empleados públicos”.

(…)

Quienes conforman la ADP, en definitiva, son los responsables de gestionar estratégica y operativamente una organización estatal, así como también gestionar su entorno político.

El rol de estos directivos públicos es considerado de carácter estratégico, puesto que proveen nuevas formas de definición de responsabilidades específicas: tanto entre política y gestión pública como entre gestión pública y burocracias.’ El concepto anterior, es similar a lo regulado por el Gobierno de Chile, de forma que, la Ley 19.882 en su artículo trigésimo quinto establece el Sistema de Alta Dirección Pública, indicando que “estarán sujetos los funcionarios de la exclusiva confianza de la autoridad competente, que desempeñen cargos de jefaturas en la dirección de órganos o servicios públicos o en unidades organizativas de éstos, y cuyas funciones sean predominantemente de ejecución de políticas públicas y de provisión directa de servicios a la comunidad. Para los efectos de esta ley, estos funcionarios se denominarán "altos directivos públicos"”.

Para el caso de Chile se establecen dos tipos de cargos relacionados a la Alta Dirección Pública ‘los de primer nivel jerárquico, que ocupan posiciones directivas directamente subordinadas a la autoridad política, y los de segundo nivel jerárquico, que dependen directamente del nivel anterior. Según información del Servicio Civil, los cargos de primer nivel jerárquico son principalmente los Altos Directivos Públicos que corresponden en general a jefes de servicio, entre los que se encuentran: Directores Nacionales de Servicios, Directores de Servicios de Salud, Directores de los Servicios de Vivienda y Urbanismo Regionales, Superintendentes, Directores de los Servicios Locales de Educación (SLE); y los de segundo nivel corresponden a subdirectores de servicio, directores regionales o jefaturas de unidades organizativas con dependencia inmediata del jefe superior (Servicio Civil).’ • Pese a lo anterior, como se indica en la LMEP, las personas que conforman la Alta Dirección Pública son aquellas que desarrollan “funciones administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada dependencia.” -inciso a) del artículo 17-, de forma que, al llevarlo a nivel de estructura organizacional en las entidades públicas costarricenses, se podría decir que se trata de aquellas dependencias organizacionales encargadas de tomar, implementar, dirigir y supervisar las decisiones estratégicas del órgano o ente respectivo.

• Por otra parte, el concepto de gerencia en el marco del régimen de servicio civil, se refiere a un estrato de puestos que tendrá una determinada persona servidora pública, de forma que, conforme al Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica, emitido por la Dirección General de Servicio Civil en el 2013, este estrato “Contempla los procesos de definición y formulación de las políticas institucionales, así como la planificación, dirección y coordinación del funcionamiento general de la institución. Corresponde a la dirección de unidades administrativas del más alto nivel o bien su asesoría. La adopción de procesos de esta naturaleza requiere características de liderazgo, visión futurista, amplitud de criterios, originalidad para el desarrollo de políticas, identificación con las normas generales y programas de Gobierno, además de facilidad para organizar y dirigir grupos. Comprende las clases cuyas tareas consisten en la formulación de una política general, así como su interpretación para la toma de decisiones, dentro de los límites de las facultades que les hayan sido conferidas o en virtud de leyes, decretos y reglamentos a nivel superior de la institución.”, sin embargo, a nivel estructural, este estrato por lo general se ubica en las dependencias propias del nivel sustantivo ―direcciones o similares―, que representa aquel nivel técnico encargado de asesorar y generar la producción de los servicios prestados al usuario.

• Considerando lo antes indicado, dado que el concepto se refiere más a un tema propio de puestos y no de estructura organizacional, sería pertinente que se realice un análisis conjunto entre equipos técnicos de esta Área, la DGSC y la STAP para llegar a establecer con algún grado de claridad que se va a entender por el concepto de Alta Dirección Pública desde el punto de vista estructural y puestos, ya que a nivel de estructura organizacional parece estar medianamente claro, pero a nivel de puestos no existe la claridad respectiva, considerando que en el Dictamen PGR-C-016-2024 del 12 de febrero del presente año, la Procuraduría General indicó que:

‘Debido a la alusión que hace el criterio legal que se adjuntó a la consulta a los puestos de “alta dirección pública”, regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que esos puestos no son asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, el nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos de alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la LMEP). Por sus características, los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil.’ • No es posible homologar el concepto de Alta Dirección Pública que establece la LMEP con el estrato gerencial del Régimen de Servicio Civil, ya que los funcionarios de la alta dirección ocupan puestos de confianza, en tanto los funcionarios que ocupan los puestos de gerente dentro del Régimen, en su mayoría, no son puestos excluidos sino que dependen jerárquicamente del poder decisorio, resolutorio y de conocer en alzada del jerarca, por lo que, al no contar con independencia de criterio, resolver en forma definitiva y agotar la vía administrativa, el nivel de responsabilidad es menor que el correspondiente a los puestos de la alta dirección pública de un órgano o ente.

• Como se indicó en el oficio MIDEPLAN-AME-OF-0045-2024 antes referido, la Guía de nomenclatura para la estructura interna de las instituciones públicas (Mideplan, 2007) indica que el nivel político estratégico -concepto asimilable a la Alta Dirección Pública desde el punto de vista estructural-, corresponde a aquel nivel del cual ‘emanan las políticas, objetivos, estrategias, planes, programas y normas de la entidad; y como tal exige el cumplimiento de ellas al mismo tiempo que ejerce la orientación, dirección de la organización.’, en este nivel se encuentra la dirección superior que constituye ‘el primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones públicas, es el Nivel Ejecutivo de una organización, con potestades para tomar decisiones sobre las funciones sustantivas necesarias para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y que la ley le impone. Es la encargada de dirigir, coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones administrativas y técnicas de la institución. Deben de tener personal con alto grado de especialización y autoridad.

Tienen el mayor grado de responsabilidad, independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones. Por estas razones deben contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión.’ De forma que, en este nivel se encuentra la dirección superior (Junta Directiva, Consejo Directivo, Ministros, Viceministros, Presidencias Ejecutivas, Direcciones Generales, Secretarías Ejecutivas, entre otras denominaciones similares), así como las unidades asesoras adscritas de estos, sin embargo, las unidades asesoras por sus competencias no podrían ser consideradas dentro del concepto de Alta Dirección Pública.

• El Manual de construcción de organigramas para las estructuras de las instituciones públicas emitido por el MIDEPLAN en el 2007, la estructura organizacional (organigrama) es ‘la gráfica que representa la estructura formal de autoridad y de la división especializada del trabajo de una organización, por niveles jerárquicos. Constituye el instrumento idóneo para plasmar la disposición interna y formal de toda o una parte (áreas o unidades administrativas) de la organización, en las que se muestran las relaciones que guardan entre sí los órganos que la componen.’ La estructura ocupacional, según el Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica se refiere a la ‘Jerarquización de los puestos que posee una organización o unidad de ésta, basada en la naturaleza del trabajo, niveles de complejidad, responsabilidad, requisitos, y condiciones organizacionales entre otros factores.’ De esta forma, se puede decir que, la estructura organizacional y la estructura ocupacional se encuentran vinculadas e interrelacionadas dado que la primera determina cómo se organiza una entidad para atender las competencias y funciones establecidas en su normativa de creación, mientras que la segunda establece los puestos que se consideran necesarios para ejecutar las competencias, procesos y brindar los productos (bienes y servicios) necesarios para generar bienestar. De esta forma, la estructura ocupacional necesariamente deviene de la estructura organizacional aprobada para los diferentes órganos y entes menores de la Administración Pública. De igual forma, conforme el artículo 5 inciso q) de la LMEP define un puesto como ‘conjunto de deberes y responsabilidades ordinarias y extraordinarias, asignados o delegados por la persona servidora pública que tenga autoridad para ello, que requieran el trabajo permanente o temporal de una persona, siempre y cuando esté conforme a la organización del trabajo.’ Esta definición es congruente a lo establecido en el Glosario de términos emitido por la DGSC, que lo define como el “Conjunto de deberes y responsabilidades asignadas por una autoridad competente para que sean atendidos por un funcionario durante la totalidad o una parte de la jornada de trabajo. / conjunto de tareas y responsabilidades permanentes que requieren la atención de una persona durante la totalidad o parte de la jornada de trabajo″.

El criterio de MIDEPLAN que se expresa mediante oficio MIDEPLAN-DM-OF-0848-2024 del 10 de septiembre de 2024, finaliza indicando que debe considerarse, a efecto de dilucidar el problema planteado, lo siguiente:

“Como puede observarse, la CNE es un órgano de desconcentración máxima adscrito a la Presidencia de la República, con personalidad jurídica instrumental para el manejo y la administración de su presupuesto y para la inversión de sus recursos, con patrimonio y presupuesto propio. (artículo 13 LCNE), de ahí que no se encuentra adscrita a ningún Ministerio ni es un órgano desconcentrado o descentralizado dependiente de un ministro o de un viceministro, en los términos que exige el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil correspondientes al nivel directivo:

(…)

Tampoco podría afirmarse contundentemente, que dicho puesto de Presidente de la CNE pertenezca a la categoría de puesto de confianza, ya que estos últimos se caracterizan por ser de libre nombramiento y remoción de la persona que lo ejerce, toda vez que como lo dispone el artículo 17 de la LCNE, como integrante de la Junta Directiva de la institución, ejercerá su cargo por un período de cuatro años ―que con la entrada en vigencia de la LMEP sería por seis años, con prórroga anual sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño―, y el mismo artículo exige, para su nombramiento, contar con reconocida capacidad gerencial y, de preferencia, con amplia experiencia en gestión del riesgo. Lo anterior no es compatible con la naturaleza de un puesto de confianza ya que como se dijo antes, en este tipo de relaciones además de que el funcionario no requiere demostrar su idoneidad, su nombramiento de libre nombramiento y remoción.

A pesar de lo indicado, se mantiene la duda para el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como órgano rector en materia de empleo público, ya que, como se mencionó con anterioridad, si bien existe coincidencia entre los criterios vertidos por la Asesoría Jurídica del MIDEPLAN y el AME en cuanto a que la persona que ocupe el puesto de la Presidencia de la CNE pertenece a la categoría de “Alta Dirección Pública”, lo cierto es que dicho concepto se puede considerar puede entenderse definido a nivel de estructura organizacional pero no a nivel de puestos; de ahí, las interrogantes planteadas (…)” 2. SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS A ESTA PROCURADURÍA De los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se desprende cuáles son los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas que se le plantean a la Procuraduría General de la República, a saber:

• a)Que sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que en caso de que sea formulada por el jerarca de la institución, sea acompañada por el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado.
• c)Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se consulte un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente.

En relación con ese último requisito mencionado, en múltiples ocasiones hemos señalado que la gestión debe versar sobre temas jurídicos en genérico, lo que implica que no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes de resolver por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes C-008-2021 del 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre de 2022).

En el dictamen PGR-C-221-2021 del 05 de agosto de 2021, señalamos lo siguiente:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).

En esta ocasión, aunque se formulan dos interrogantes jurídicas de carácter general, el criterio jurídico que se adjunta expone y analiza un caso concreto, específicamente, el proceso de licitación pública no. (…) .

Por tanto, si damos respuesta a su gestión, estaríamos conociendo ese caso particular y resolviendo el asunto concreto planteado. Si para resolver ese asunto, o cualquier otro, la administración activa tiene dudas acerca de las normas o institutos jurídicos que resulten aplicables, puede requerir nuestro criterio sobre esas dudas jurídicas generales, adjuntando un criterio legal que responda esos cuestionamientos generales y no analice un caso concreto”. (El resaltado es propio).

En el mismo sentido, sobre la improcedencia de emitir criterio sobre casos concretos, entre muchos pronunciamientos sobre este tema, encontramos el dictamen C-006-2020 del 09 de enero de 2020, que señala expresamente:

“Pese a que en esta ocasión la consulta se formula sin mencionar el nombre de la persona, lo cierto es que se requiere nuestro criterio sobre un caso concreto, pues, lejos de plantearse un cuestionamiento jurídico abstracto, se expone una situación fáctica particular, con el fin de que la Procuraduría determine si es procedente o no el nombramiento de una persona específica sin que ésta renuncie a su pensión. Y, ello, tal y como ya indicamos, escapa a nuestra labor asesora, pues ésta no engloba la tarea de resolver directamente supuestos fácticos concretos y tomar decisiones que solo corresponden a la administración activa.” (Véanse los dictámenes Nos. C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018 y C-074-2019 de 21 de marzo de 2019)” En el caso que nos ocupa, la respuesta a la primera interrogante, supone determinar si el cargo de Presidente del CNE pertenece a la categoría de “alta dirección pública” y si es un cargo de confianza, a fin de establecer si puede englobar ambas categorías al mismo tiempo. Ello implica atender un caso concreto y, a su vez, asumir competencias que corresponden a otros órganos técnico- administrativos. En ese sentido, debemos indicar que la valoración de si un puesto específico forma parte de la “alta dirección pública”, corresponde a MIDEPLAN en el tanto es ese órgano el que puede definir si ese puesto en particular tiene a su cargo las dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca ese Ministerio para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas, según lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.

Asimismo, contestar la segunda interrogante, relacionada con la posibilidad de equiparar la remuneración del Presidente de la CNE a la de los directores sustantivos o de apoyo, conlleva emitir criterio sobre un caso concreto, relacionado con una materia técnica (valoración de puestos) que es ajena a las competencias legalmente atribuidas a esta Procuraduría.

A pesar de lo anterior, y con el afán de que sirva de insumo para que la Administración activa resuelva el caso concreto ligado a la consulta, nos referiremos, de manera general, a la posibilidad de que un mismo puesto pueda ser catalogado de alta dirección pública y de confianza, sin que ello implique ―aclaramos― que se esté confirmando o descartando que el puesto de Presidente de la CNE sea de alta dirección pública o de confianza.

3. SOBRE LOS PUESTOS DE ALTA DIRECCIÓN PÚBLICA Y LA POSIBILIDAD DE CONSIDERARLOS, SIMULTÁNEAMENTE, DE CONFIANZA Para analizar este tema se requiere determinar qué debe entenderse por puesto de “alta dirección pública” punto al que nos avocaremos de inmediato.

En primer término, es preciso señalar que de la revisión del expediente legislativo n.° 21.336, que finalizó con la aprobación de la LMEP, no se logró encontrar elementos que permitan precisar con mayor detalle a qué se refiere esa Ley cuando hace mención al término “alta dirección pública”. No fue claramente definido en ninguna de las etapas de discusión del proyecto de ley ante la Asamblea Legislativa, ni quedó plasmado en términos precisos. Por el contrario, generó dudas en los diferentes órganos y entes consultados, en cuanto a sus alcances. Estamos, entonces, ante un "concepto jurídico indeterminado”.

Ahora bien, ante los conceptos jurídicos indeterminados, debemos acudir a las reglas de interpretación que nos ofrece el Ordenamiento Jurídico. Al respecto el artículo 10 del Código Civil señala:

“ARTÍCULO 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. El resaltado no es del original.

Ello, debe armonizarse con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, que indica:

“Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere”. El resaltado no es del original.

Sobre ese tema, en el dictamen PGR-C-068-2025 del 31 de marzo último, este órgano consultivo indicó:

“Recuérdese además que de conformidad con el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, la norma administrativa debe ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público al que se dirige, tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y los hechos a los que se refiere.

Precisamente, al referirse al artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, don Eduardo Ortiz indicó que cuando un artículo de una ley contradice el resto de la normativa ―lo que dificulta o imposibilita lograr el objetivo que la ley persigue― el operador jurídico está habilitado para desaplicarlo, a efecto de hacer respetar la finalidad del resto del articulado:

‘ ... fíjense que de acuerdo con el párrafo 2) la interpretación se hace tomando en cuenta las otras normas conexas y además la naturaleza de los hechos, el valor de las conductas que están tratando de regularse o armonizarse dentro del caso. Es decir, tomando en cuenta todos esos elementos, naturalmente obligan al administrador y al juez a tener un conocimiento completo de la ley en todo su articulado y de la situación que está tratando de resolver, se llega a la conclusión de que un artículo de la ley y esto ocurre a menudo, contradice al resto o no se compagina con la finalidad que los otros persiguen, porque más bien hace imposible que se realice lo que la ley persigue o dificulta su realización y además desconoce la realidad a que se tiene que aplicar la ley, entonces en ese caso nosotros optamos por decir que el administrador, o el juez, puedan desaplicar ese artículo ateniéndose al resto del articulado y a la naturaleza de la situación social que está contemplando’. (Asamblea Legislativa, Expediente Legislativo A 23 E5452. Transcrito por QUIRÓS CORONADO (Roberto), Ley General de la Administración Pública Concordada y Anotada con el Debate Legislativo y la Jurisprudencia Constitucional, San José, Editorial ASELEX S.A., primera edición, 1996, página 93 y 94)”.

Debemos entonces partir del sentido propio de las palabras, y del uso que administrativamente se le ha venido dando al concepto, para precisar su contenido.

Tal como lo indica MIDEPLAN en su consulta, el término “alta dirección pública” varía según la latitud geográfica; no obstante, de conformidad con el Glosario de Términos de Bases del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento de Prácticas Promisorias en la Gestión Pública de 2011, elaborado por un equipo técnico de MIDEPLAN y de la DGSC, “alta dirección o dirección superior” es el “el primer nivel en la escala jerárquica de las instituciones públicas, es el nivel ejecutivo de una organización, con potestades para tomar decisiones sobre funciones sustantivas necesarias para que la institución logre alcanzar las metas que están expresadas en los objetivos organizacionales y, que la ley impone.// Es la encargada de dirigir, coordinar y controlar las acciones desarrolladas por las direcciones administrativas y técnicas de la institución. Deben de tener personal con alto grado de especialización y autoridad. //Tienen el mayor grado de responsabilidad, independencia y por ende de riesgo en la toma de decisiones. Por estas razones deben contar con insumos de información procedente de todos los niveles de la organización, en orden de disminuir los riesgos inherentes en su gestión. // La Dirección Superior es ejercida por un despacho que en el caso de los ministerios estará integrado por el Ministro y Viceministros del ramo y en el caso de entidades Descentralizadas estará constituido por el Presidente Ejecutivo, Junta Directiva ó Consejo Directivo.” Esa posición parece coincidir con la norma ISO 9000-2015, titulada “Sistemas de gestión de la calidad – Fundamentos y vocabulario", emitida por la Organización Internacional de Normalización (ISO), mediante la cual se establecen los principios y conceptos fundamentales para la gestión de la calidad en las organizaciones. Dicha norma señala que corresponde a una persona o grupo de personas que dirige y controla una organización en el nivel más alto” y que “tiene el poder de delegar autoridad y proveer recursos en la organización”.

A nivel normativo, el concepto “alta dirección pública” se utilizó inicialmente para efectos de evaluación de desempeño en el Reglamento de Gestión de Desempeño para las Personas Servidoras Públicas, decreto ejecutivo n.° 42087 del 4 de diciembre de 2019. En un sentido similar a lo indicado en los dos párrafos anteriores, en dicho cuerpo normativo se cataloga como aquel grupo de personas concebidas como directores, gerentes, jefaturas, que tiene la posición y autoridad para diseñar los objetivos estratégicos de la Administración y dirigir su cumplimiento:

“Artículo 13.—Familia de puestos. Únicamente para efectos de aplicar los presentes lineamientos, los puestos de las personas servidoras públicas se agruparán en las siguientes categorías:

• a)Profesionales: Personas servidoras públicas que ocupan un perfil de puesto para el cual se requiere un grado igual o superior al bachiller universitario.
• b)o profesionales: Personas servidoras públicas que ocupan un perfil de puesto para el cual se requiere un grado igual o inferior al diplomado universitario.

Las personas servidoras públicas profesionales y no profesionales pueden desempeñarse en las siguientes familias de puestos:

1. Alta dirección pública: las tareas en esta familia implican diseñar, dirigir y dirigir a las personas servidoras públicas a su cargo, para lograr el cumplimento de las metas y objetivos estratégicos. Los trabajos típicos en esta familia incluyen personas profesionales en los cargos de dirección, gerencias, jefaturas, entre otros.

2. . Investigación, análisis y asesoramiento de políticas: Las tareas de esta familia están directamente involucradas en el análisis y diseño de acciones y políticas que permitan el logro de productos clave para el cumplimento de las metas y objetivos estratégicos. Los trabajos típicos en esta familia incluyen a los profesionales directamente vinculados en el logro de metas del primer y segundo nivel.

3. Prestación de servicios públicos: En esta categoría se incluyen las personas servidoras públicas que brindan servicios a la ciudadanía, tales como médicos, educadores, policías, entre otros. Esta familia de puestos tiene tanto personas profesionales, como no profesionales.

4. Gerencia y Administración: En esta categoría se incluyen las personas servidoras públicas que brindan servicios de apoyo y soporte. Esta familia de puestos tiene tanto personas profesionales, como no profesionales. Las personas servidoras públicas en esta familia de puestos se desempeñan en las siguientes categorías:

- Gestión y administración general.

- Finanzas.

- Comunicación.

- Recursos Humanos.

- Tecnologías de la información.

- Asesoría Jurídica.

- Otras que realicen funciones de gerencia y administración.

Las dependencias de Gestión de Recursos Humanos, serán las encargadas de clasificar su respectivo manual de puestos según, dichas categorías. En el caso de los entes y órganos bajo el ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil, esta labor la realizarán las dependencias de Gestión de Recursos Humanos, que serán acompañadas, supervisadas y aprobadas por la Dirección General de Servicio Civil.(…)” El resaltado no es del original.

Ahora bien, resulta indispensable, en este punto, establecer en qué términos se manifiesta la LMEP sobre el tema:

“ARTÍCULO 5- Definiciones. Para efectos de la presente ley se entiende lo siguiente:

• a)Alta dirección pública: personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según Los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política.

(…)” “ARTÍCULO 17- Personal de la alta dirección pública. Las entidades y los órganos, incluidos en el artículo 2 de la presente ley, establecerán la normativa administrativa en relación con el personal de la alta dirección pública, de conformidad con los siguientes postulados:

• a)Es personal que tiene a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas y que desarrolla funciones administrativas profesionales altamente ligadas a la toma, implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas en las entidades y los órganos incluidos, definidas como tales en las normas específicas de cada dependencia.
• b)La designación del personal de alta dirección pública atenderá a principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y se llevará a cabo mediante los más estrictos procedimientos que garanticen publicidad y concurrencia.
• c)El personal de alta dirección pública estará sujeto a una evaluación del desempeño rigurosa con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos institucionales que les hayan sido fijados.
• d)La alta dirección pública se regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterios de igualdad efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para su designación.
• e)La alta dirección pública se regirá por el principio de igualdad de oportunidades con criterio, de igualdad efectiva entre mujeres y hombres y otras condiciones libres de toda forma de discriminación, respetando los principios contemplados en el inciso b) de este artículo, para su designación.” “ARTÍCULO 18- Nombramiento y período de prueba de la alta dirección pública. Toda persona servidora pública, que sea nombrada en puestos de alta dirección pública, estará a prueba durante el periodo de seis meses y su nombramiento se efectuará por un máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, la cual estará sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño.

El Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa respetarán los plazos y períodos determinados en sus leyes, estatutos orgánicos y reglamentos, respecto de los servidores públicos, nombrados en puestos de alta dirección pública.” Por su parte, los artículos 5 inciso 1) y 23 del decreto ejecutivo n.° 43952 -PLAN, Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público —de ahora en adelante RLMEP— indican:

“Artículo 5.- Definiciones. Para efectos del presente reglamento, se establecen las siguientes definiciones:

• 1)Alta dirección pública: personas servidoras públicas de cada uno de los órganos y entes que tienen a su cargo una o varias de las instancias calificadas como nivel directivo, según los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas. Quedan excluidos de la presente definición todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política.

(…)”.

“Artículo 23.- Puestos de Alta Dirección Pública. Como parte de los puestos de la alta dirección pública de las instituciones cubiertas por la rectoría de Mideplan, conforme con lo establecido en la Ley Marco de Empleo Público, únicamente se considerarán los que impliquen, formal y regularmente, estar a cargo y ser responsables de dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas.

Los nombramientos en puestos de alta dirección pública, por norma general, serán por un plazo máximo de seis años, sujetándose a las disposiciones establecidas en los artículos 17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público, sin detrimento de los cargos para los cuales existan disposiciones específicas o normas especiales señaladas en la Constitución Política o las leyes vigentes, con excepción de los puestos de confianza establecidos en el artículo 4 de la Ley N°1581 Estatuto de Servicio Civil, así como los puestos de confianza creados por instituciones fuera del ámbito de este de conformidad con legislación especial o específica.

Para el respeto de los derechos subjetivos, derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas y estabilidad, las normas relativas a formas, procedimientos, requisitos, condiciones y plazos de nombramiento establecidas en los artículos 17 y 18 de la Ley Marco de Empleo Público, serán aplicables para los nombramientos que se deban efectuar a partir de entrar en vigor la indicada Ley.” De la lectura de esos artículos, vemos que “alta dirección pública” se refiere al personal que administra, manda o gobierna el “nivel directivo” que debe definir MIDEPLAN a través de los Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas (5.a y 17 LMEP, 5.1 y 23 RLMEP); que ejercen funciones de toma, implementación, dirección y supervisión de decisiones estratégicas (17 LMEP). Si bien la LMEP establece normas generales sobre el plazo de nombramiento y prórroga (17 y 18 LMEP), esas reglas no aplican si el cargo específico ya tiene una regulación especial en la Constitución Política o en leyes vigentes; tampoco aplica a los puestos de confianza del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil —de ahora en adelante ESC— ni a los puestos de confianza creados por instituciones fuera del ámbito de este, de conformidad con legislación especial o específica (5.a LMEP, 5.1 y 23 RLMEP).

Para este órgano asesor, los artículos 5 inciso a) de la LMEP y 5 inciso 1) del RLMEP, al señalar que están “(…) excluidos de la presente definición [de “alta dirección pública] todos los cargos cuyo nombramiento esté expresamente regulado en la Constitución Política” se refieren a una exclusión relacionada con las características generales asociadas a ese término, no a una exclusión de la categoría como tal. En otras palabras, no es que los cargos mencionados en la Constitución Política no pueden formar parte de la categoría de “alta dirección pública”, sino que dichos cargos, en caso de que se les ubique dentro de esa categoría, conservan el régimen jurídico que les resulte aplicable, prescindiendo de las características que la LMEP les atribuye a los puestos de alta dirección pública, características dentro de las que se encuentra, por ejemplo, el nombramiento por un plazo de seis años.

Véase incluso que el artículo 23 trascrito nos permite afirmar que las normas generales establecidas en la LMEP “ceden” ante las normas especiales (de rango Constitucional o legal) que se apliquen a los distintos tipos de puestos que pueden conformar la “alta dirección pública”. Justo por eso, la norma indica que “Los nombramientos (…) de alta dirección pública, (…) serán por un plazo máximo de seis años, (…) sin detrimento de los cargos para los cuales existan disposiciones específicas o normas especiales señaladas en la Constitución Política o las leyes vigentes”.

El artículo 23 de la LMEP también contiene una excepción específica al plazo “general” de nombramiento por seis años: los puestos de “confianza”. La lógica es clara, pues los puestos de confianza, al ser de libre nombramiento y remoción, no están sujetos a un periodo de nombramiento. Lo interesante de ese artículo radica en que, al señalar que el plazo de 6 años no aplica para ciertos puestos de confianza, reconoce que esos puestos pueden integrar la “alta dirección pública”. Si no fuese así, no hubiera sido razonable mencionarlos en ese numeral. Ergo, dentro de la categoría de “alta dirección pública” pueden encontrarse algunos cargos cuya naturaleza es “de confianza”.

Así, el precepto 23 del RLMEP impide que los puestos “de confianza”, “de periodo”, “de gobierno”, etc., se desnaturalicen al perder su régimen jurídico cuando sean catalogados como “alta dirección pública”; es decir, impide que se les apliquen reglas (las de la alta dirección pública) contrarias a la naturaleza del cargo.

Ahora bien, esta Procuraduría en el dictamen PGR-C-016-2024 indicó que los puestos de “alta dirección pública” no están excluidos del Régimen de Servicio Civil. A partir de este nuevo estudio del asunto es menester precisar que debido a que ese concepto (alta dirección pública) engloba tanto puestos incluidos dentro del Régimen de Servicio Civil, como puestos excluidos de ese Régimen, debe entenderse que dicho dictamen hizo referencia únicamente a los primeros:

“Debido a la alusión que hace el criterio legal que se adjuntó a la consulta a los puestos de “alta dirección pública”, regulados en los artículos 17 y 18 de la LMEP y en el artículo 23 de su reglamento, interesa señalar que esos puestos no son asimilables a los contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, pues estos últimos son puestos de confianza, lo que implica que quienes ocupen esos cargos son funcionarios de libre nombramiento y remoción. Por el contrario, el nombramiento en los puestos de alta dirección pública no es libre, sino que debe atender principios de mérito, capacidad, competencia, excelencia e idoneidad y debe llevarse a cabo mediante procedimientos estrictos que garanticen publicidad y concurrencia. (Artículo 17, inciso g, de la LMEP). Asimismo, los servidores nombrados en puestos de alta dirección pública no son de libre remoción, pues su nombramiento debe efectuarse por un plazo máximo de seis años, con posibilidad de prórroga anual, sujeta a los resultados de la evaluación del desempeño. (Artículo 18 de la LMEP). Por sus características, los puestos de alta dirección pública no están excluidos del Régimen de Servicio Civil, como sí lo están los puestos de confianza contemplados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil”.

El análisis realizado nos permite concluir que el concepto “alta dirección pública” coincide plenamente con la definición de “alta dirección” o “dirección superior” que se utiliza a nivel de estructura organizacional y ocupacional, y que evoca al estadio más alto de jerarquía dentro de una Administración o a aquel grupo de personas sobre las que recae la más alta dirección de una institución y la definición de decisiones estratégicas, independientemente de que se trate de un ente o un órgano. Es decir, se refiere a quienes toman, implementan, dirigen y supervisan las decisiones estratégicas en niveles directivos y que tienen a cargo una o varias instancias calificadas como nivel directivo.

Partiendo de lo anterior, así como de la forma en que está regulado el tema en nuestro ordenamiento jurídico, es posible afirmar que un mismo puesto puede pertenecer, simultáneamente, a la categoría de alta dirección pública y a la de confianza, sin que por ello pierda las características propias de este último, características dentro de las que se encuentra la de su libre nombramiento y remoción.

4. CONCLUSIONES A) La valoración de si un puesto específico forma parte de la “alta dirección pública”, corresponde a MIDEPLAN en el tanto es ese órgano el que puede definir si ese puesto en particular tiene a su cargo las dependencias organizacionales calificadas como direcciones, gerencias o equivalentes, o las denominaciones que al efecto establezca ese Ministerio para el nivel directivo en los lineamientos para reorganizaciones administrativas, según lo dispuesto en el artículo 23 del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.

• B)La posibilidad de equiparar la remuneración del Presidente de la CNE a la de los directores sustantivos o de apoyo, conlleva emitir criterio sobre un caso concreto, relacionado con una materia técnica (valoración de puestos) que es ajena a las competencias legalmente atribuidas a esta Procuraduría.
• C)Un mismo puesto puede pertenecer, simultáneamente, a la categoría de alta dirección pública y a la de confianza, sin que por ello pierda las características propias de este último, características dentro de las que se encuentra la de su libre nombramiento y remoción.

Cordialmente, Irene Bolaños Salas