Horizontal transfers of spouses and relatives of council members by the mayorTraslados horizontales de cónyuges y parientes de concejales por el alcalde

Opinion: 147 of 07/07/2025 July 7, 2025 PGR-C-147-2025 To Mrs. Gerardina Iriabel Madriz Mora Internal Auditor Municipalidad de Osa Dear Mrs. Madriz Mora:

With the approval of the Procurador General de la República, we refer to your official communication No. AI-218-2024 of August 28, 2024, internal code 8514-2024, through which you request the technical-legal opinion of the Procuraduría General, regarding the following questions:

"1- Can municipal mayors carry out horizontal transfers of their spouses or relatives of council members who hold permanent appointments and have a proven administrative career, pursuant to Articles 124 and 125 of the Código Municipal?

2- Is it possible for municipal mayors, in fulfilling their powers under Article 17, subsection k) of the Código Municipal, to carry out horizontal transfers of spouses or relatives of council members or of the mayors or vice mayors themselves, maintaining the same job categories and salary scales, varying only the typical tasks?

3- Can this incur nepotism or breaches of the duty of probity?" In response to the foregoing, and before proceeding to the analysis of the questions posed, it is necessary to provide the following clarification regarding consultations made by internal auditors, and particularly regarding the admissibility of this request.

I. CONCERNING CONSULTATIONS POSED BY INTERNAL AUDITORS

Although the reform introduced to Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, through Article 45, subsection c) of Law No. 8292 of July 31, 2002, published in La Gaceta No. 169 of September 4, 2002, exempts internal auditors from attaching a legal opinion, allowing them to consult directly on matters pertaining to their area of competence, the fact is that this rule must be interpreted in its proper dimensions, as this consultative power is not unrestricted. Therefore, our administrative jurisprudence has indicated the conditions under which said power must be exercised.

In that regard, we have reiterated in our opinions that the subject matter consultable by auditors is limited to that which directly pertains to their functional competence; that is, the power to consult refers to the auditor's competence and the scope of the competences of the body they control and of which they form part (see opinions No. C-197-2019 of July 8, 2019, C-181-2019 of June 25, 2019, C-096-2020 of March 17, 2020, C-102-2020 of March 31, 2020, PGR-C-222-2024 of October 4, 2024, PGR-C-233-2024 of October 16, 2024, and PGR-C-250-2024 of October 28, 2024, among many others).

This implies that auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence or within the competence of the administrative bodies of which they form part. For this reason, we have deemed that consultations made by the internal audit must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective Administration, since this is what allows us to determine the scope of that audit's area of competence. (Opinions No. C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, C-043-2019 of February 20, 2019, C-133-2019 of May 14, 2019, C-283-2019 of October 4, 2019, PGR-C-222-2024 of October 4, 2024, PGR-C-233-2024 of October 16, 2024, and PGR-C-250-2024 of October 28, 2024).

Given that the auditors' power to consult is limited to the scope of their competences and, therefore, to the execution of the corresponding work plan, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific, precise legal doubt, and not be used to request our opinion on a large number of questions regarding different matters. The breadth and diversity of questions in a consultation posed by an auditor could call into question the relationship of the formulated consultation with the exercise of their competences and with the corresponding work plan.

In turn, what was stated in rulings No. C-48-2018 of March 9, 2018, and C-004-2021 of January 7, 2021, is reiterated, namely that the opinions that the Procuraduría General issues upon direct consultation by internal auditors produce the legal effect of binding them in the performance of their control and validation functions, but under no circumstances can it be understood that they bind the head of the entity on which the respective audit office organically depends. In other words, the auditors' power is not intended to bind the head of the active administration on which they organically depend, and, for that same reason, auditors lack the power to request reconsideration of the opinion issued to them. (See, in the same vein, opinions PGR-C-222-2024 of October 4, 2024, PGR-C-233-2024 of October 16, 2024, and PGR-C-250-2024 of October 28, 2024) Nor can internal auditors seek to consult, expressly or implicitly, about the validity or not of specific administrative actions already taken by the active administration, since our advisory function, by its nature, is prior to the making of specific decisions; without our being able –except in the exceptional cases expressly provided for in Articles 173 and 183 of the Ley General de la Administración Pública– to review, through the consultative process, the legality of singular actions of the Administration (among others, opinions No. C-025-2018 of January 30, 2018, C-064-2018 of April 4, 2018, C-222-2018 of September 7, 2018, C-271-2018 of October 30, 2018, C-007-2019 of January 10, 2019, C-38-2019 of February 14, 2019, C-149-2019 of May 30, 2019, C-102-2020 of March 31, 2020, PGR-C-172-2024 of August 6, 2024, PGR-C-222-2024 of October 4, 2024, PGR-C-233-2024 of October 16, 2024, and PGR-C-250-2024 of October 28, 2024).

Much less can questions on topics where the legal system expressly assigns a specific power to another body or entity be consulted upon (Article 5 of our Ley Orgánica No. 6815 of September 27, 1982) (opinions No. C-227-2019 of August 12, 2019, PGR-C-172-2024 of August 6, 2024, and PGR-C-250-2024 of October 28, 2024, among others).

As a final point, the consultations posed by internal auditors in the exercise of their competences must meet the admissibility requirements set forth in our Ley Orgánica, except, of course, for the need to provide a legal opinion on the subject matter consulted and for the consultation to originate from the head of the institution.

That said, on this occasion the petitioner justifies the submission of her request based on what is defined in point 6 of her annual work plan, regarding the possibility of making consultations in relation to the powers, obligations, and prohibitions of municipal mayors and vice mayors, and the acquired rights of officials who were appointed in previous administrations.

Specifically, it is explained that:

"The questions are posed in relation to the powers and obligations held by Municipal Mayors, pursuant to Article 17, subsection k) of the Código Municipal, Law No. 7794, as well as the rights of municipal officials, pursuant to Articles 124 and 125, in relation to the prohibitions established in Article 136 of said Code.

In the case of those who are spouses of municipal Mayors or Vice Mayors or relatives of any of the council members with appointments from previous administrations, these being officials who have already completed periods exceeding 10 years of working for a municipal entity." (Emphasis is ours) In that regard, it is established that the formulated doubts are related to the functional competence of that internal audit office, regarding inspection and internal control matters, and the consultation was submitted for the purpose of fulfilling one of the objectives outlined in the annual work plan.

Therefore, it is our opinion that the consultation meets the pertinent admissibility requirements, and we shall proceed with the substantive analysis.

II. REGARDING THE SUBJECT MATTER OF THE CONSULTATION

Firstly, this Procuraduría is requested to issue a ruling on the following question: "Can municipal mayors carry out horizontal transfers of their spouses or relatives of council members who hold permanent appointments and have a proven administrative career, pursuant to Articles 124 and 125 of the Código Municipal?" (Emphasis is ours) Before providing an answer to said consultation, we consider it important to refer to the role of the municipal mayor, as the general administrator and superior hierarchical chief of the administrative units of the municipal corporation.

As a starting point, Article 169 of the Constitución Política should be highlighted, which provides:

"Article 169.- The administration of local interests and services in each canton shall be in charge of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of municipal council members (regidores municipales) elected by popular vote, and of an executive official designated by law." (Emphasis added) It is also pertinent to transcribe Article 12 of the Código Municipal, which states the following:

"Article 12.- The municipal government shall be composed of a deliberative body called Concejo and composed of the council members (regidores) determined by law, in addition, by a mayor and his respective substitute, all elected by popular vote." (Emphasis added) In addition to the above, we find that Article 14 of the cited Code establishes, among other things, that the mayor is the "executive official indicated in Article 169 of the Constitución Política." Likewise, the functions of the municipal mayor are set forth in Article 17 of the referenced regulatory body, which stipulates, as relevant to this consultation:

"Article 17. - The following powers and obligations correspond to the person holding the mayor's office:

(Paragraph thus amended by subsection d) of the sole article of Law No. 8679 of November 12, 2008) a) Exercise the functions inherent to the condition of general administrator and head of the municipal units, overseeing the organization, functioning, coordination, and faithful compliance with municipal agreements, laws, and regulations in general.

(...)

• k)Appoint, promote, remove personnel of the municipality, as well as grant them leave and impose sanctions; all in accordance with this code and the respective regulations. The same powers shall be held over the confidential personnel under his/her charge.

(...)

• ñ)Fulfill the other powers and obligations corresponding to him/her, in accordance with this code, municipal regulations, and other pertinent legal provisions. (The bold and underline are not part of the original) From the previously transcribed rule, it follows that the mayor not only governs jointly with the municipal council, but is also the principal administrator and head of the municipal units. This means it is his/her job to plan, organize, operate, and coordinate everything related to the municipality in an adequate manner.

In this context, to address the formulated doubt, it is necessary to transcribe Articles 124, 125, 136, and 141 of the Code under study, which textually regulate:

"Article 124. – The municipal Administrative Career (Carrera administrativa municipal) is established as a means of human development and promotion. It shall be understood as a comprehensive system regulating employment and labor relations between the employees and the municipal administration. This system shall promote the correspondence between responsibility and remuneration, in accordance with mechanisms for establishing career ladders (escalafones) and defining levels of authority." "Article 125. - Each municipality must be governed according to the general parameters established for the Administrative Career and defined in this chapter.

The scope and purposes shall be based on the dignification of public service and the best utilization of human resources, to fulfill the powers and competences of the municipalities." "Article 136 - Those who are spouses or relatives, in a direct or collateral line up to the third degree inclusive, of any of the council members, the Mayor, the Auditor, the Directors or Heads of Personnel of the recruitment and personnel selection units, nor, in general, of those in charge of choosing candidates for municipal positions, may not be municipal employees.

The designation of any of the officials mentioned in the preceding paragraph shall not affect the municipal employee who is their spouse or relative, appointed previously." "Article 141. — Upon prior report and consultation regarding exchanges (permutas) and horizontal transfers of the employees with their immediate supervisors, the mayor may authorize these movements, provided they do not cause evident harm to them and when they satisfy a genuine need of the municipality." (The bold and underline in the above rules are ours) As can be observed, Article 136 contains an express prohibition for those who are spouses or relatives, in a direct or collateral line up to the third degree inclusive, of any of the council members, the mayor, the auditor, the directors or heads of personnel of the recruitment and personnel selection units, and, in general, of those in charge of choosing candidates for municipal positions, from being appointed as officials or employees of the municipality.

However, that same rule contemplates an exception to this prohibition, in the sense that the designation of any of the officials mentioned in its first paragraph shall not affect the municipal employee who is their spouse or relative, appointed previously.

Similarly, Article 141 regulates all the conditions under which the mayor may authorize –not carry out–, upon prior report and consultation regarding exchanges (permutas) and horizontal transfers of the employees with their immediate supervisors, as long as no evident harm is caused to them and a genuine need of the local government is satisfied.

Based on the foregoing, and in response to the first question, since the municipal administrative career is a means of human development and promotion; understood as a comprehensive system regulating employment and labor relations between employees and the municipal administration (general parameters by which each municipality must be governed) –Arts. 124 and 125–, added to what is regulated in Articles 17, subsections a) and k), and the second paragraph of Article 136[1], it is feasible to accept that the municipal mayor, in the exercise of his/her functions, may accordingly, on occasion, authorize a horizontal transfer of his/her spouse or relatives of council members, who already hold a permanent appointment and are career officials, prior to his/her election, provided that what is regulated in the transcribed Article 141 is complied with in full.

Furthermore, it must be specified that if these persons have employment stability –owners of a post– and a consolidated municipal administrative career, it is understood that their appointments were made prior to the election of the mayor who is effecting the personnel movement, as otherwise it would not be feasible, for a simple reason: their appointments as municipal employees would be improper and illegal.

That said, the fact that it is admitted that the mayor may authorize this type of personnel movement does not prevent warning that his/her actions must always be oriented toward respecting the constitutional principles that inform public function –impartiality and objectivity, transparency, efficiency, and effectiveness–. These principles demand that public officials act in protection of the public interest, and this in preeminence over private interests. (Opinion C-055-2009 of February 20, 2009) In any case, it is worth highlighting that from the background of this consultation –official communication AI-218-2024–, it follows that the hypothetical situation giving rise to the doubt is limited to the "case of those who are spouses of municipal Mayors or Vice Mayors or relatives of any of the council members with appointments from previous administrations, these being officials who have already completed periods exceeding 10 years of working for a municipal entity." (Emphasis is ours) In that sense, Article 136 of the Code under analysis seeks, to some extent, to eliminate favoritism that hinders the establishment of good practices in personnel recruitment. Practices that should lead, in accordance with the constitutional standard of Article 192 of the fundamental text, to choosing candidates based on suitability criteria.

In addition to this, it contains an important exception to what is regulated in its first paragraph, which would be those cases in which any of the persons indicated in the rule are already municipal employees, and subsequently a relative of theirs is appointed to one of the positions listed therein; in that event, they could not be affected. The purpose of this article is, precisely, to prevent nepotism and ensure that the municipal personnel recruitment procedure is fair and transparent, as well as adhering to the provisions of Article 192 of the Constitución Política.

Indeed, in our opinion C-144-2016 of June 21, 2016, we explained, as relevant, the following:

"... For its part, the Código Municipal does provide restrictions on the designation of certain persons as municipal employees by virtue of the family relationship that links them to officials who hold relevant positions within the municipal structure:

'Article 127[2]: Those who are spouses or relatives, in a direct or collateral line up to the third degree inclusive, of any of the council members, the Mayor, the Auditor, the Directors or Heads of Personnel of the recruitment and personnel selection units, nor, in general, of those in charge of choosing candidates for municipal positions, may not be municipal employees.

The designation of any of the officials mentioned in the preceding paragraph shall not affect the municipal employee who is their spouse or relative, appointed previously.' (the bold and underline are not from the original).

The purpose of this precept lies in preventing that, by reason of the hierarchy, influence, or decision-making power held by any of the officials contemplated in the rule, they decide to abuse the condition they hold to favor a family member. In other terms, it seeks to avoid the figure of nepotism (defined as the 'Excessive preference that some give to their relatives for public concessions or jobs[iii][3]'), and consequently, discard the possibility that kinship by consanguinity or affinity grants an undue advantage to access public positions.

The constitutional regularity of restrictions on entry to the exercise of public positions derived from kinship relationships has been reaffirmed by the Constitutional Court on several occasions:

'[...] In the current state of society's evolution and the problems that distress it, moreover, we understand that this type of safeguards are compatible with the Democratic State of Law, which on not a few occasions must resort to the establishment of limitations - in this case it is a partial limitation, it does not encompass an absolute ineligibility - to the exercise of certain rights or freedoms, attending to the public or social legal interest protected. In the specific case under analysis, if we accept that nepotism has constituted and constitutes a burden for the health of public affairs, as is proclaimed 'urbi et orbi' today, or that it can affect the efficiency of the administration insofar as it would allow the public official body not to be selected based on suitability, but on subjective parameters of relatives with appointment power, which would imply giving advantageous treatment to certain persons in access to public employment, altering the requirement of equality, we conclude that the rule analyzed, rather than constituting an infraction, corresponds with principles today peacefully accepted regarding transparency in the work of public administration as a whole' (Judgment number 1918-00 of 3:21 p.m. on March 1, 2000). (the emphasis is not from the original) 'IV.- CONCERNING ARTICLE 127[4] OF THE CURRENT CÓDIGO MUNICIPAL. In relation to the challenged rule, we refer the plaintiffs to what was considered by this Chamber in judgment number 01918-00, of 3:21 p.m. on March first, two thousand. On that occasion it was indicated that the limitation imposed on the freedom to work based on kinship is not only pertinent, but necessary, in order to avoid the abuse in which those who have decision-making power in a given entity may incur, to favor a member of their family, for which it can well be concluded that the limitation fully meets the evaluation elements of the constitutional principle of reasonableness: it is a necessary measure, it is suitable in relation to the intended purpose, and lastly, it is proportional, as it is not excessive or disproportionate. Previously (judgment number 3348-95, of 8:30 a.m. on June 28, 1995; 2883-96, of 5:00 p.m. on June 13, 1996; 3869-96, of July 30, 1996) the Chamber had already ruled on this topic, confirming the need to establish by law precautionary measures to protect the public interest of the State and its institutions, in order to avoid nepotism, which is unanimously considered an affront to the Rule of Law and a violation of the equal treatment that all persons deserve to access public positions under equal conditions, since otherwise kinship would constitute –unduly– an advantage for accessing public positions.' (Vote No. 1920-2000 of 3:27 p.m. on March 1, 2000). (What is highlighted is not from the original).

Despite the foregoing, the prohibition is not absolute. As expressed in the second paragraph of the article in mention, the appointment of any of the officials indicated therein does not imply an effect on the municipal employee spouse or relative who was appointed previously.

The basis for the exception is clear. If the official obtained the position prior to their spouse or relative acceding to one of the referred positions (in which they would have the power to appoint or influence the appointment), it must be presumed that they did so on their own merits, after demonstrating their suitability, and without the interference of their spouse or family member. Ergo, technically there would be no nepotism.

In the specific case of what is being consulted here, a similar reasoning to the above must be carried out. If the spouses hold the managerial positions described in Article 127[5] of the Code in mention (either only one of them, or both), but were appointed to these positions prior to contracting marriage, the exception to the rule would be configured, and they would not be subject to the prohibition in question, because they would not have influenced their selection. (...)." (The bold and underline are not part of the original) On the other hand, clarity must be had that any personnel movement includes acts that imply a change in the employment condition of the employee, such as: appointments, promotions, demotions, transfers, relocations, exchanges (permutas)[6]. Specifically, "transfer (traslado)" must be understood as: "... the movement of a regular employee from one position to another at the same salary level." (Article 3, subsection u) of the Reglamento del Estatuto del Servicio Civil) And, in this sense, it is also necessary to note that, as defined by the "Glosario de términos y expresiones de la gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil de Costa Rica," issued in June 2013, "Personnel Development" must be conceived as that: "Process followed to increase the value of employees once they have entered the organization, which, sequentially, consists of different stages: hiring 'admission to the job position', training, professional reorientation and improvement of the workers, transfers, promotion, etc... Actions all oriented towards achieving increased productivity and greater involvement in the worker's professional action." (The emphasis is supplied) Having clarified this, it is appropriate to analyze the second question submitted to our study, which, from its reading, this consultative body observes that the doubt raised is strictly related to the answer provided to the first consultation.

As can be observed, the situation formulated refers to the possibility that municipal mayors have, in compliance with the provisions of Article 17, subsection k) of the Código Municipal, to carry out horizontal transfers of spouses or relatives of council members or of the mayors or vice mayors themselves, maintaining the same job categories and salary scales, varying only the typical tasks.

That said, in the first place, it is necessary to refer the internal audit office to all the reasoning carried out to address the first question, as it is applicable to the context now presented.

In the second place, as we previously noted, Article 141 of the Código Municipal provides that the mayor may authorize horizontal transfers, provided they do not cause evident harm to the officials and when they satisfy a genuine need of the municipality, upon prior report and consultation of said transfers of the employees with their immediate supervisors.

Regarding what is stipulated in the previous article, this Procuraduría, in legal opinion OJ-044-2019 of June 3, 2019, highlighted that "although we have admitted that the Mayor, as general administrator and head of the municipal units, has an assigned specific and exclusive sphere of competence regarding personnel matters of the territorial corporation, including therein the authorization of exchanges or horizontal transfers (current Article 141 –formerly 132– of the Código Municipal), being able, consequently, to direct, organize, and grade the use of the human and material resources at his/her disposal, for the purpose of maximizing the performance or effectiveness of the officials under his/her responsibility, regarding whom the necessary material competence was conferred (Opinion C-100-2005 and Resolution No. 1582-2010 of 11:40 a.m. on April 29, 2010, Tribunal Contencioso Administrativo). We have also been emphatic in warning that said administrative functions must be exercised, inexorably, in strict adherence to the principle of administrative legality (juridicidad administrativa) (arts. 11 of the Constitution and of the LGAP) and in accordance with the Código Municipal and the respective regulations..." (Emphasis added). Considerations that we reaffirm on this occasion.

Thus, along the same lines as the first question was addressed, it is our opinion that it is feasible for the mayor to authorize horizontal transfers of spouses or relatives of council members or of the mayor or vice mayor himself/herself, provided that the provisions of Articles 136 –second paragraph– and 141 are complied with, as well as in consideration of the powers conferred by Article 17 subsections a) and k) studied. Said functions must be exercised in strict adherence to the principle of administrative legality and in seeking to satisfy the public interest, at all times.

And, in that context, there must exist the necessary internal coordination, whether with the Human Resources Department or the competent unit designated for that purpose, in order to guarantee that said movement (horizontal transfer) does not cause evident harm to the employee and, at the same time, satisfies a genuine need of the municipality.

For all that has been stated, it is reiterated that transfer is understood as: "... the movement of a regular employee from one position to another at the same salary level." Therefore, a transfer in those terms is feasible, especially since the Auditor herself indicates that in the consulted scenario, the same category and salary scale are maintained. For its part, the variation of typical tasks will depend largely on the functions assigned to the position to which the employee is transferred, in accordance with the current Manuals that the municipalities must have and the corresponding occupational profiles.

Finally, it is worth noting that, according to the statement of the Auditor, "The questions are posed in relation to the powers and obligations held by Municipal Mayors, pursuant to Article 17, subsection k) of the Código Municipal, Law No. 7794, as well as the rights of municipal officials, pursuant to Articles 124 and 125, in relation to the prohibitions established in Article 136 of said Code." In this regard, it is necessary to insist that the prohibition provided for in numeral 136 of the Código Municipal operates in relation to those who are spouses or relatives, in direct line or collateral up to the third degree inclusive, of any of the council members (concejales), the mayor (alcalde), the auditor, the directors or personnel heads of the recruitment and selection units, and, in general, those in charge of choosing candidates for municipal positions. Ergo, the rule seeks to avert the danger that those local officials, with decision-making power or influence over municipal personnel appointments, divert that power and use it to favor their closest kin.

That prohibition admits, in its second paragraph, an exception which is, specifically: "the designation of any of the officials set forth in the preceding paragraph shall not affect the municipal employee who is the spouse or relative of such officials, appointed previously." The consulting party should note that Article 136 in no way regulates the scenarios indicated in the first two questions, since the matter of swaps (permutas) and horizontal transfers (traslados horizontales) of municipal servants is contemplated in ordinal 141 studied, a rule of general scope that does not contemplate exceptions to what is stipulated therein. Hence the normative interpretation and the analysis conducted in this legal opinion (dictamen) to provide an answer to your inquiries.

As a final aspect, we are consulted in a somewhat generic and ambiguous manner whether "one may incur in nepotism (nepotismo) or breaches of the duty of probity (deber de probidad)?", without the question being properly concretized, nor the factual scenarios provided in order to analyze it.

Thus, precision and clarity in the questioning upon which our criteria is required is an essential admissibility requirement, because imprecision in the object of the consultation prevents us from knowing the legal doubt of the consulting party and from rendering our criteria in an adequate and precise manner. (In this regard, one may consult legal opinions C-139-2017 of June 20, 2017, C-247-2018 of September 21, 2018, C-170-2019 of June 18, 2019, C-342-2019 of November 21, 2019, C-377-2019 of December 19, 2019, C-205-2020 of June 2, 2020, C-047-2020 of February 13, 2020, C-265-2020 of July 9, 2020, among many others) Consequently, upon the non-fulfillment of an admissibility requirement, an express pronouncement on this third question is omitted; given that the formulation is neither clear nor specific. Nevertheless, some general considerations will be made on the topic of interest.

The first, and perhaps the most important, is that nepotism (nepotismo) is the use of a position to appoint family members or friends to certain jobs or to grant other types of favors, outside the principle of merit and capacity[7].

Specifically, in legal opinion OJ-052-2020 of March 16, 2020, we referred to the term "nepotism (nepotismo)". In relevant part, we explained:

"IV. ON NEPOTISM (NEPOTISMO):

As a starting point, it is important to refer to the term nepotism (nepotismo), which is understood as that: "Political corruption characterized by family favoritism; by the dispensation of honors, dignity, positions, and perquisites to relatives and friends. (...) Nepotism is typical of modern dictatorships, with the variety of monopolies and exclusive distribution rights, to thus facilitate scandalous businesses and fabulous fortunes in short order."[1][8] (...) On this topic, resolution No. 1918-00 of 3:21 p.m. on March 1, 2000, issued by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), provided that it is necessary "to avoid that through nepotism, relatives or circles of relatives become entrenched in entities, which may affect the public purposes of the entity in question. In the current state of the evolution of society and the problems that afflict it, we also understand that this type of safeguards are compatible with the Democratic Rule of Law, which on not a few occasions must resort to the establishment of limitations - in this case it is a partial limitation, it does not encompass an absolute ineligibility - on the exercise of certain rights or freedoms, attending to the public or social legal interest being protected." Thus, said Chamber in resolution No. 08858-98, of 4:33 p.m. on December 15, 1998, stated:

"Thus, an act limiting rights is reasonable when it meets a triple condition: it is necessary, suitable, and proportional. The necessity of a measure directly refers to the existence of a factual basis that makes it necessary to protect some good or set of goods of the community - or of a specific group - through the adoption of a differentiation measure. That is, if said action is not undertaken, important public interests will be harmed. If the limitation is not necessary, it cannot be considered reasonable, and therefore constitutionally valid. Suitability, for its part, entails a judgment regarding whether the type of restriction to be adopted fulfills or not the purpose of satisfying the detected need. The unsuitability of the measure would indicate to us that other mechanisms may exist that solve the existing need in a better manner, some of them potentially fulfilling the proposed purpose without restricting the enjoyment of the right in question. For its part, proportionality refers us to a judgment of necessary comparison between the purpose pursued by the act and the type of restriction imposed or intended to be imposed, so that the limitation is not markedly greater in magnitude than the benefit intended to be obtained for the benefit of the community. Of the last two elements, it could be said that the first is based on a qualitative judgment, while the second starts from a quantitative comparison of the two objects analyzed. (...)". (The bold and underline do not belong to the original) The second, is that repeatedly this consultative body, among many others, in legal opinion C-112-2016 of May 12, 2016, has stated that the disregard of the provisions in current Article 136 – formerly 127 – of the Código Municipal would entail a direct violation of the principle of legality, with the eventual violation of the duty of probity (deber de probidad) and, therefore, the conduct deployed would be illegal. On that occasion we affirmed, in relevant part:

"See that regarding the principle of transparency and conflict of interest (conflicto de intereses) this Office of the Attorney General (Procuraduría) has held:

"...the conflict of interest (conflicto de intereses) - well understood within the preventive field - does not entail the identification of an undue act of favoritism (which may even warrant the imposition of a sanction) but rather refers to a potential situation, since it is precisely the risk to impartial and correct decision-making and actions that warrants, as a purely preventive measure, eliminating any possibility that the conflict will produce an effective collision of interests in the official's hands, which reduces their freedom or objectivity when intervening in a specific public matter.

At this point, it is of utmost importance to emphasize that the sustained promotion of transparency and ethics in the exercise of public functions cannot simply rely on sanctioning or coercive mechanisms once an improper act has been detected, but must follow the path of prevention, which requires cleansing the exercise of public functions precisely of any risk or situation that may generate any type of doubt about the integral, transparent, and impartial handling of State affairs.

That is why the identification of a conflict of interest does not entail the verification of a specific improper act of favoritism, but rather the warning about the risk that is objectively foreseen regarding the eventual collision between the personal interests of the official and the public interest involved in the matters they are responsible for handling in the exercise of their position, which must undoubtedly motivate, as a commitment of moral character and an ethical obligation of constitutional roots in the field of public functions, their separation, in order not to intervene directly or actively in the matter in question..." [5][9] From what has been said it follows, without great difficulty, that the conflict of interest entails the eventual risk of biasing the impartiality that every public official must have when making decisions, with the official potentially being inclined towards a personal interest that would prevail over the public one, losing sight that it is the latter that must be the north of their conduct. Furthermore, the prohibition under study was created with the purpose of eradicating nepotism in public institutions Bear in mind that Nepotism is defined as follows:

"...a vice that negatively impacts the health of public business, and can come to affect the efficiency of the administration, insofar as it would allow the selection of the official not based on parameters of strict suitability, but rather based on subjective criteria of relatives with appointing power, which would imply improperly giving an advantageous treatment to certain persons in access to public employment, thereby altering the demands of equality, transparency, objectivity, efficiency, and probity that must permeate public functions at all times..." [6][10] (...)".

For greater abundance, on the duty of probity (deber de probidad) and the obligations of an ethical and legal nature, it is more than opportune to bring up what was stated by this Office of the Attorney General (Procuraduría) in legal opinion PGR-C-213-2024 of September 30, 2024:

"... The foregoing takes on special relevance insofar as this consultative body, in its administrative jurisprudence, has broadly developed the topic of the duty of probity (deber de probidad) and the obligation to avoid conflicts of interest in the exercise of public functions. By way of example, in legal opinion PGR-C-306-2021 of November 8, 2021, we made the following considerations, of importance for the present procedure:

"Without prejudice to what was set forth in the previous section, we must indicate that every public official, regardless of whether they hold the condition of attorney or not, is subject to the duty of probity (deber de probidad) and to the obligation to avoid conflicts of interest.

(...) On the scope of the duty of probity (deber de probidad), this Office of the Attorney General has made the following observations:

"...the duty of probity (deber de probidad) has a vast content, since it implies that the conduct of the official must adhere at all times to postulates of transparency, accountability, honesty, rectitude, respect, discretion, integrity, impartiality, loyalty, spirit of service, good faith, etc. (...) And this aspect necessarily links, in turn, with the duty of probity (deber de probidad), which constitutes a duty no longer merely of an ethical nature, but also legal, in light of the current legal system, since it is expressly enshrined in Article 3 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Functions (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública) (...) On the other hand, the effective accreditation of a breach of the duty of probity (deber de probidad) may bring, in addition to the imposition of an administrative sanction, the imposition of a criminal sanction." (C-008-2008 of January 14, 2008, reiterated in legal opinion C-143-2019 of May 24, 2019).

Likewise, the General Comptroller's Office (Contraloría General de la República) has indicated that "...the duty of probity (deber de probidad) demands that the public official adhere to the high principles and demanding values, having to demonstrate rectitude and good faith in the exercise of the powers conferred by law, as an effective means also to ensure that the decisions adopted in the fulfillment of their attributions conform to impartiality and to the objectives proper to the institution in which they serve and, finally, when administering public resources in adherence to the principles of legality, effectiveness, economy, and efficiency, rendering accounts satisfactorily (...)". (Official communication No. 874 (DAGJ-083-2007) of January 31, 2007).

In synthesis, we can indicate that the duty of probity (deber de probidad) demands that the public official act with good faith, objectivity, impartiality, and rectitude in everything related to the exercise of the powers conferred by the legal system. It is for this reason that, even when an official is not subject to a prohibition regime, or is not bound by an exclusive dedication contract, they must comply with the duty of probity (deber de probidad); that is, they have the obligation to guarantee that the public interest prevails over any type of private interest, and thus avoid an eventual conflict of interest.

On the other hand, we must indicate that conflicts of interest arise when an official possesses a personal or private interest that poses a risk to their independence of judgment regarding the public interest.

The General Comptroller's Office has held that a conflict of interest exists when in the exercise of public duties a struggle arises between one's own interest and the public interest. Furthermore, it warned about the importance of the principle of impartiality governing all administrative action and, specifically, defined conflict of interest as "...every situation or event in which the personal interests, direct or indirect, of associates, administrators, officials of an organization or institution, are in opposition to those of the entity; interfere with the duties incumbent upon it, or lead them to act in their performance for motivations different from the upright and real fulfillment of their responsibilities." (Official Communication No. 7728, DJ-0346-2009, of July 22, 2009).

(...) Impartiality must be present in each and every one of the actions of the public official. That obligation is regulated, among other norms, in Article 113 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública), according to which, "The public servant must perform their functions in such a way as to satisfy primarily the public interest, which will be considered the expression of the coinciding individual interests of the administered parties." In this regard, this advisory body has indicated that impartiality constitutes a constitutional principle of public functions:

"...it is important to remember that the impartiality that must govern the action of every public official constitutes a constitutional principle of public functions, which is fundamental to achieving the satisfaction of public needs through objective conducts that allow the provision of the service in an effective and continuous manner for the community, and equally guarantee the transparency of public functions, in such a way that the will of the servant is not unduly diverted by the interference of a personal interest in the matter they are responsible for handling and resolving. (...)". (The bold is supplied) In light of the foregoing, the Audit Office (Auditoría) is in a position to evaluate, by its own means, the material and legal implications of the legal considerations expressed in a general manner on nepotism (nepotismo) and the duty of probity (deber de probidad), in order to proceed accordingly and carry out its oversight and control work in the municipality; all under its entire and exclusive responsibility.

III.- CONCLUSIONS On the basis of the foregoing, this Office of the Attorney General reaches the following conclusions:

1.- Numeral 136 of the Código Municipal contemplates an express prohibition for those who are spouses or relatives, in direct line or collateral up to the third degree inclusive, of any of the council members (concejales), the mayor (alcalde), the auditor, the directors or personnel heads of the recruitment and selection units, and, in general, those in charge of choosing candidates for municipal positions, from being appointed as officials or employees of the municipality.

2.- Nevertheless, that same norm contemplates an exception to said prohibition, in the sense that the designation of any of the officials set forth in its first paragraph shall not affect the municipal employee who is the spouse or relative of such officials, appointed previously.

3.- Article 141 of the same normative body regulates all the conditions for the mayor (alcalde) to be able to authorize - not perform - upon prior report and consultation swaps (permutas) and horizontal transfers (traslados horizontales) of servants with their immediate chiefs, insofar as they are not caused evident harm and a real need of the local government is satisfied.

4.- In response to the first question, since the municipal administrative career is a means of human development and promotion; understood as an integral system regulating employment and labor relations between servants and the municipal administration (general parameters by which each municipality must govern itself) - arts. 124 and 125 -, added to what is regulated in numerals 17, subsections a) and k), and the second paragraph of 136[11], it is viable to accept that the municipal mayor (alcalde) in the exercise of their functions may eventually correspond to authorize a horizontal transfer (traslado horizontal) of their spouse or relatives of council members, who already hold a permanent appointment (nombramiento en propiedad) and are career officials, prior to their election, provided that what is regulated in the mentioned Article 141 is fully complied with.

5.- Additionally, it must be specified that if those persons have employment stability - owners of a position (propietarios de un puesto) - and a consolidated municipal administrative career, it is understood that their appointments were made prior to the election of the mayor (alcalde) who is making the personnel movement, since otherwise it would not be feasible, for a simple reason, their appointments as municipal employees would be improper and illegal.

6.- The fact that it is admitted that the mayor (alcalde) may authorize this type of personnel movements does not prevent warning that their actions must always be oriented towards respecting the constitutional principles that inform public functions - impartiality and objectivity, transparency, efficiency and effectiveness -. Said principles demand that public officials act in protection of the public interest, and this in preeminence over private interests. (Legal opinion C-055-2009 of February 20, 2009) 7.- In response to the second question, it is feasible for the mayor (alcalde) to authorize horizontal transfers (traslados horizontales) of spouses or relatives of council members (concejales) or of the mayor (alcalde) or vice-mayor (vicealcalde) themselves, provided that the provisions of ordinals 136 - second paragraph - and 141 are complied with, as well as in attention to the attributions conferred by Article 17 subsections a) and k) studied. Said functions must be exercised in strict adherence to the principle of administrative legality (principio de juridicidad administrativa) and in the pursuit of satisfying the public interest, at all times.

8.- And, in that context, there must exist at the internal level the due coordination, whether with the Human Resources Department or the competent unit designated for that effect, in order to guarantee that said movement (horizontal transfer (traslado horizontal)) does not cause evident harm to the serving person and, at the same time, satisfies a real need of the municipality.

9.- Upon the non-fulfillment of an admissibility requirement, an express pronouncement on the third question is omitted; given that the formulation is neither clear nor specific.

10.- The Audit Office (Auditoría) is in a position to evaluate, by its own means, the material and legal implications of the legal considerations expressed in a general manner on nepotism (nepotismo) and the duty of probity (deber de probidad), in order to proceed accordingly and carry out its oversight and control work in the municipality; all under its entire and exclusive responsibility.

In the manner set forth, we render the pronouncement of the Office of the Attorney General of the Republic, regarding the consultations submitted for our study.

Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán Assistant Attorney General (Procuradora adjunta) Attorney of the Office of the Attorney General (Abogada de Procuraduría) Directorate of Public Functions (Dirección de la Función Pública) Directorate of Public Functions (Dirección de la Función Pública) YAV/XEG/mmg [1] All norms of the Código Municipal. [2] Current Article 136 of the Código Municipal, as its numbering was run by Article 1 of Law No. 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” of April 23, 2018. [3] http://dle.rae.es/?id=QPZCcSz [4] Current Article 136 of the Código Municipal. [5] Current 136. [6] Relevant concept, taken from circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0011-2023, DG-CIR-016-2023, named “Lineamientos para la transición de Salario Compuesto a Salario Global”, of December 6, 2023. [7] According to the Diccionario de la Real Academia Española, 2024. [8] Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Volume V, 28th Edition, revised, updated, and expanded by Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta. [9] Office of the Attorney General of the Republic, Legal opinion C-163-2007 of April 23, 2007 [10] Office of the Attorney General of the Republic, Legal opinion OJ-065-2007 of July 12, 2007. [11] All norms of the Código Municipal.

Dictamen : 147 del 07/07/2025 07 de julio del 2025 PGR-C-147-2025 Señora Gerardina Iriabel Madriz Mora Auditora Interna Municipalidad de Osa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, nos referimos a su oficio n°AI-218-2024 del 28 de agosto del 2024, código interno 8514-2024, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General, sobre las siguientes interrogantes:

“1- ¿Pueden los alcaldes municipales realizar traslados horizontales a sus cónyuges o parientes de concejales que tengan nombramiento en propiedad y una carrera administrativa comprobada, según artículo 124 y 125 del Código Municipal?

2- ¿Es posible que los alcaldes municipales, cumpliendo con sus atribuciones, conforme al Código Municipal, artículo 17 inciso k), realicen traslados horizontales de cónyuges o parientes de concejales o de los mismos alcaldes o vicealcaldes, manteniendo mismas categorías y escala salarial de puestos, variando únicamente cambios en las tareas típicas?

3- ¿Se puede incurrir en nepotismo o faltas al deber de probidad?” En atención a lo anterior, y antes de entrar al análisis de las preguntas planteadas, resulta necesario hacer la siguiente aclaración sobre las consultas que realizan los auditores internos y particularmente sobre la admisibilidad de esta gestión.

I. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley n°8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta n°169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado en nuestros dictámenes, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver los dictámenes n°C-197-2019 del 08 de julio del 2019, C-181-2019 del 25 de junio del 2019, C-096-2020 del 17 de marzo del 2020, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre muchos otros).

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. (Dictámenes n°C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019, C-283-2019 del 04 de octubre del 2019, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

A su vez, se reitera lo dispuesto en los pronunciamientos n°C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (Ver en el mismo sentido los criterios PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024) Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes n°C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-38-2019 del 14 de febrero del 2019, C-149-2019 del 30 de mayo del 2019, C-102-2020 del 31 de marzo del 2020, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024, PGR-C-222-2024 del 04 de octubre del 2024, PGR-C-233-2024 del 16 de octubre del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024).

Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica n°6815 del 27 de setiembre de 1982) (dictámenes n°C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, PGR-C-172-2024 del 6 de agosto del 2024 y PGR-C-250-2024 del 28 de octubre del 2024, entre otros).

Como aspecto final, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

Dicho esto, en esta ocasión la consultante justifica la presentación de su gestión en lo definido en el punto 6 de su plan anual de trabajo, respecto a la posibilidad de realizar consultas en relación con las atribuciones, obligaciones y prohibiciones de los alcaldes y vicealcaldes municipales y los derechos adquiridos por funcionarios que han sido nombrados en administraciones anteriores.

Específicamente, se explica que:

“Las interrogantes, se plantean en relación con las atribuciones y obligaciones que tienen los Alcaldes Municipales, según el Artículo 17, inciso k) del Código Municipal, Ley No. 7794, así como, los derechos de los funcionarios municipales, según los artículos 124 y 125, en relación con las prohibiciones establecidas en el artículo 136 de dicho Código.

En el caso de quienes son conyugues de Alcaldes o Vicealcaldes municipales o parientes de alguno de los concejales con nombramientos en administraciones anteriores, tratándose de funcionarios que ya han cumplido con periodos superiores a 10 años de estar laborando para un ente municipal”. (El subrayado es nuestro) En ese sentido, se logra acreditar que las dudas formuladas guardan relación con la competencia funcional de esa auditoría interna, en temas de fiscalización y control interno y se presentó con el propósito de cumplir con uno de los objetivos trasados en el plan anual de trabajo.

Ergo, es nuestro criterio que la consulta cumple con los requisitos de admisibilidad pertinentes, por lo que procederemos con el análisis de fondo.

II. SOBRE LO CONSULTADO

En primer lugar, se requiere que esta Procuraduría emita un pronunciamiento sobre la siguiente interrogante: “¿Pueden los alcaldes municipales realizar traslados horizontales a sus cónyuges o parientes de concejales que tengan nombramiento en propiedad y una carrera administrativa comprobada, según artículo 124 y 125 del Código Municipal? (El destacado es nuestro) Antes de brindar respuesta a dicha consulta, consideramos importante referirnos a la figura del alcalde municipal, como administrador general y superior jerárquico de las dependencias administrativas de la corporación municipal.

Como punto de partida, merece destacarse el artículo 169 de la Constitución Política, que dispone:

“Artículo 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.” (Subrayado agregado) También, conviene transcribir el ordinal 12 del Código Municipal, el cual señala lo siguiente:

“Artículo 12.- El gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular”. (Subrayado agregado) Sumado a lo anterior, encontramos que el numeral 14 del citado Código establece, entre otras cosas, que el alcalde es el “funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política”.

Asimismo, las funciones del alcalde municipal se encuentran señaladas en el artículo 17 del referido cuerpo normativo, que estipula, en lo de interés para esta consulta:

“Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° 8679 del 12 de noviembre del 2008) a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(…)

• k)Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

(…)

• ñ)Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes. (La negrita y el subrayado no pertenece al original) De la norma anteriormente transcrita, se desprende que, el alcalde no solo gobierna junto con el concejo municipal, sino que también es el administrador principal y el jefe de las dependencias municipales. Esto significa que es su trabajo planificar, organizar, hacer funcionar y coordinar todo lo relacionado con la municipalidad de manera adecuada.

En este contexto, para atender la duda formulada es necesario transcribir los ordinales 124, 125, 136 y 141 del Código en estudio, que textualmente regulan:

“Artículo 124. – Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad”.

“Artículo 125. - Cada municipalidad deberá regirse conforme a los parámetros generales establecidos para la Carrera Administrativa y definidos en este capítulo.

Los alcances y las finalidades se fundamentarán en la dignificación del servicio público y el mejor aprovechamiento del recurso humano, para cumplir con las atribuciones y competencias de las municipalidades”.

“Artículo 136 - No podrán ser empleados municipales quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el Alcalde, el Auditor, los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal ni, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales.

La designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad”.

“Artículo 141. — Previo informe y consulta de permutas y traslados horizontales de los servidores con sus jefes inmediatos, el alcalde podrá autorizar estos movimientos, siempre que no les causen evidente perjuicio y cuando satisfaga una necesidad real de la municipalidad”.

(La negrita y el subrayado en las normas anteriores es nuestro) Tal como se puede observar, el numeral 136 contempla una prohibición expresa para quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el alcalde, el auditor, los directores o jefes de personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal, y, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales, para ser nombrados como funcionarios o empleados de la municipalidad.

No obstante, esa misma norma contempla una excepción a dicha prohibición, en el sentido de que la designación de alguno de los funcionarios enunciados en su primer párrafo, no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad.

Del mismo modo, el artículo 141 regula todas las condiciones para que el alcalde pueda autorizar -no realizar- previo informe y consulta de permutas y traslados horizontales de los servidores con sus jefes inmediatos, en el tanto no se les causen evidente perjuicio y se satisfaga una necesidad real del gobierno local.

De acuerdo con lo expuesto, y en atención a la primera interrogante, al ser la carrera administrativa municipal, un medio de desarrollo y promoción humanos; entendida como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal (parámetros generales sobre los cuales cada municipalidad deberá regirse) -arts. 124 y 125-, sumado a lo regulado en los numerales 17, incisos a) y k), y el párrafo segundo del 136[1], es viable aceptar que el alcalde municipal en el ejercicio de sus funciones le corresponda eventualmente autorizar un traslado horizontal de su cónyuge o parientes de concejales, que ya ostenten un nombramiento en propiedad y sean funcionarios de carrera, de previo a su elección, siempre y cuando se cumpla a cabalidad con lo regulado en el artículo 141 transcrito.

Además, se debe precisar que sí esas personas cuentan con estabilidad en el empleo -propietarios de un puesto- y una carrera administrativa municipal consolidada, se entiende que sus nombramientos se efectuaron con anterioridad a la elección del alcalde que está efectuando el movimiento de personal, pues de lo contrario no sería factible, por una sencilla razón, sus nombramientos como empleados municipales serían improcedentes e ilegales.

Ahora bien, el hecho de que se admita que el alcalde pueda autorizar este tipo no movimientos de personal, no impide advertir que sus actuaciones siempre deben estar orientadas al respeto de los principios constitucionales que informan la función pública -imparcialidad y objetividad, transparencia, eficiencia y eficacia-. Dichos principios exigen que los funcionarios públicos actúen en protección del interés público, y esto en preeminencia sobre los intereses privados. (Dictamen C-055-2009 del 20 de febrero del 2009) En todo caso, valga resaltar que de los antecedentes de esta consulta -oficio AI-218-2024-, se desprende que la situación hipotética que genera la duda se circunscribe al “caso de quienes son conyugues de Alcaldes o Vicealcaldes municipales o parientes de alguno de los concejales con nombramientos en administraciones anteriores, tratándose de funcionarios que ya han cumplido con periodos superiores a 10 años de estar laborando para un ente municipal”. (El subrayado es nuestro) En esa inteligencia, el artículo 136 del Código en análisis pretende en alguna medida, suprimir los favoritismos que impidan el establecimiento de buenas prácticas en materia de reclutamiento de personal. Prácticas que deberían conducir, conforme el estándar constitucional del artículo 192 del texto fundamental, a elegir a los candidatos con base en criterios de idoneidad.

Adicional a ello, contiene una excepción importante a lo regulado en su primer párrafo, que serían aquellos casos en que alguna de las personas indicadas en la norma ya sean empleados municipales, y posteriormente un familiar suyo es nombrado en uno de los cargos allí enunciados; en ese supuesto no podrían versen afectados. El propósito de este artículo es, precisamente, prevenir el nepotismo y asegurar que el procedimiento de reclutamiento del personal municipal sea justo y transparente, así como apegado a lo dispuesto en el artículo 192 de la Constitución Política.

En efecto, en nuestro dictamen C-144-2016 del 21 de junio del 2016, explicamos, en lo de interés, lo siguiente:

“… Por su parte, el Código Municipal sí dispone restricciones para la designación de algunas personas como servidores municipales en virtud del parentesco que los une con funcionarios que ocupan cargos relevantes dentro de la estructura municipal:

“Artículo 127[2]: No podrán ser empleados municipales quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el Alcalde, el Auditor, los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal ni, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales.

La designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad.” (la negrita y el subrayado no son del original).

La finalidad de este precepto estriba en evitar que en razón de la jerarquía, la influencia, o el poder de decisión que tenga cualesquiera de los funcionarios contemplados en la norma, estos decidan abusar de la condición que detentan para favorecer a algún miembro de su familia. En otros términos, procura evitar la figura del nepotismo (definida como la “Desmedida preferencia que algunos dan a sus parientes para las concesiones o empleos públicos[iii][3]”), y por consiguiente, descartar la posibilidad de que el parentesco por consanguinidad o afinidad otorgue una ventaja indebida para acceder a cargos públicos.

La regularidad constitucional de restricciones de ingreso al ejercicio de cargos públicos derivadas de las relaciones de parentesco ha sido reafirmada por el Tribunal Constitucional en varias ocasiones:

"[...] En el estado actual de la evolución de la sociedad y de los problemas que la angustian, además, entendemos que este tipo de cautelas son compatibles con el Estado Democrático de Derecho, el que en no pocas ocasiones debe acudir al establecimiento de limitaciones -en este caso es una limitación parcial, no abarca una inelegibilidad absoluta- al ejercicio de determinados derechos o libertades, atendiendo al bien jurídico público o social que se protege. En el caso concreto que se analiza, si aceptamos que el nepotismo ha constituido y constituye un lastre para la salud de los negocios públicos, como hoy se proclama «urbi et orbi», o que puede llegar a afectar la eficiencia de la administración en el tanto permitiría no seleccionar el funcionariado en base a la idoneidad, sino a parámetros subjetivos de parientes con poder de nombramiento, que implicarían dar trato ventajoso a determinadas personas en el acceso al empleo público, alterando la exigencia de igualdad, concluimos en que la norma analizada, antes que constituir una infracción, se corresponde con principios hoy pacíficamente aceptados sobre la transparencia en el quehacer de la administración pública como un todo" (Sentencia número 1918-00 de las 15:21 horas del 1 de marzo del 2000). (lo destacado no es del original) “IV.- DEL ARTÍCULO 127[4] DEL VIGENTE CÓDIGO MUNICIPAL. En relación con la norma impugnada, remitimos a los accionantes a lo considerado por esta Sala en sentencia número 01918-00, de las 15:21 horas del primero de marzo del dos mil. En esa ocasión se señaló que la limitación impuesta a la libertad de trabajo en razón del parentesco resulta no sólo es pertinente, sino necesaria, a fin de evitar el abuso en que puedan incurrir quienes tengan poder de decisión en un determinado ente, para favorecer a algún miembro de su familia por lo que bien puede concluirse que la limitación cumple a cabalidad los elementos de evaluación del principio constitucional de razonabilidad: se trata de una medida necesaria, es idónea en relación al fin propuesto, y por último, resulta proporcionada, en tanto no es excesiva ni desmedida. Ya con anterioridad (sentencia número 3348-95, de las 8:30 horas del 28 de junio de 1995; 2883-96, de las 17:00 horas del 13 de junio de 1996; 3869-96, del 30 de julio de 1996) la Sala se había manifestado acerca de este tema, confirmando la necesidad de establecer mediante ley medidas cautelares para proteger el interés público del Estado y sus instituciones, a fin de evitar el nepotismo, lo que unánimente se considera como una afrenta al Estado de Derecho y una violación al trato igual que merecen todas las personas para acceder a los cargos públicos en igualdad de condiciones, ya que de lo contrario el parentezco se constituiría –indebidamente- en una ventaja para acceder a cargos públicos“. (Voto N. 1920-2000 de las 15:27 horas del 1 de marzo del 2000). (Lo resaltado no es del original).

A pesar de lo indicado, la prohibición no es absoluta. Tal y como se expresa en el segundo párrafo del artículo en mención, el nombramiento de alguno de los funcionarios ahí señalados no supone afectación al empleado municipal cónyuge o pariente que haya sido nombrado con anterioridad.

El fundamento de la excepción es claro. Si el funcionario obtuvo la plaza de previo a que su consorte o pariente acceda a uno de los puestos referidos (en los cuales tendría la potestad de nombrar o incidir en el nombramiento), debe presumirse que lo hizo por méritos propios, luego de demostrar su idoneidad, y sin la injerencia de su cónyuge o familiar. Ergo, técnicamente no habría nepotismo.

En el caso específico de lo que aquí se consulta, debe realizarse un razonamiento similar al anterior. Si los cónyuges ocupan jefaturas descritas en el numeral 127[5] del Código en mención (ya sea solo uno de ellos, o ambos), pero fueron nombrados en estas plazas de previo a contraer matrimonio, se configuraría la excepción a la norma, y no estarían sujetos a la prohibición de marras, debido a que no habrían incido en su elección. (…)”. (La negrita y el subrayado no pertenece al original) Por otra parte, se debe tener claridad que todo movimiento de personal incluye actos que implican cambio en la condición laboral de la persona servidora, como: nombramientos, ascensos, descensos, traslados, reubicaciones, permutas[6]. Concretamente, por “traslado” se debe entender: “… el paso de un servidor regular de un puesto a otro del mismo nivel salarial”. (Artículo 3, inciso u) del Reglamento del Estatuto del Servicio Civil) Y, en este sentido, es necesario reseñar también que, según lo define el “Glosario de términos y en junio del 2013, el “Desarrollo de personal” debe ser concebido como aquel: “Proceso que se sigue para aumentar el valor de los empleados una vez que han ingresado en la organización, que, secuencialmente, consta de diferentes etapas: contratación “admisión al puesto de trabajo”, formación, reorientación profesional y perfeccionamiento de los trabajadores, traslados, promoción, etc... Acciones todas orientadas a lograr aumento de productividad y mayor implicación en la acción profesional del trabajador”. (El resaltado es suplido) Aclarado ello, corresponde analizar la segunda pregunta sometida a nuestro estudio, la cual, de su lectura, observa este órgano consultivo que la duda que se plantea está estrictamente relacionada con la respuesta proporcionada a la primera consulta.

Tal y como puede observarse, la situación que se formula es en orden a la posibilidad que tienen los alcaldes municipales, en cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 17, inciso k) del Código Municipal, de realizar traslados horizontales de cónyuges o parientes de concejales o de los mismos alcaldes o vicealcaldes, manteniendo mismas categorías y escala salarial de puestos, variando únicamente las tareas típicas.

Dicho esto, en primer lugar, es menester remitir a la auditoría interna a todo el razonamiento que se efectúo para atender el primer cuestionamiento, pues resulta aplicable al contexto que ahora se presenta.

En segundo lugar, como antes apuntamos, el artículo 141 del Código Municipal dispone que el alcalde podrá autorizar traslados horizontales, siempre que no les causen evidente perjuicio a los funcionarios y cuando satisfaga una necesidad real de la municipalidad, previo informe y consulta de dichos traslados de los servidores con sus jefes inmediatos.

Sobre lo estipulado en el artículo anterior, esta Procuraduría en la opinión jurídica OJ-044-2019 del 03 de junio del 2019, destacó que “si bien hemos admitido que el Alcalde como administrador general y jefe de las dependencias municipales, tiene atribuida una esfera específica y excluyente de competencia en materia de personal de la corporación territorial, incluida en ella el autorizar permutas o traslados horizontales (artículo 141 actual –antes 132- del Código Municipal), pudiendo en consecuencia, dirigir, organizar y graduar el uso de los recursos humanos y materiales de que dispone, a efectos de maximizar el rendimiento o efectividad de los funcionarios bajo su responsabilidad, en torno a los cuales le fue conferida la necesaria competencia material para ello (Dictamen C-100-2005 y resolución Nº 1582-2010 de las 11:40 hrs. del 29 de abril de 2010, Tribunal Contencioso Administrativo). También hemos sido enfáticos en advertir que dichas funciones administrativas deben ejercerse, inexorablemente, en estricto apego al principio de juridicidad administrativa (arts. 11 de la constitución y de la LGAP) y de acuerdo con el Código Municipal y los reglamentos respectivos…” (Énfasis agregado). Consideraciones que en esta ocasión reafirmamos.

De este modo, en la misma línea que se atendió la primera interrogante, es nuestro criterio que es factible que el alcalde autorice los traslados horizontales de cónyuges o parientes de concejales o del propio alcalde o vicealcalde, siempre y cuando se cumpla con lo normado en los ordinales 136 -párrafo segundo- y 141, así como en atención a las atribuciones conferidas por el artículo 17 incisos a) y k) estudiados. Dichas funciones se deben ejercer en estricto apego al principio de juridicidad administrativa y en procura de satisfacer el interés público, en todo momento.

Y, en ese contexto, debe existir a nivel interno la debida coordinación, ya sea con el Departamento de Recursos Humanos o la unidad competente designado al efecto, con el fin de garantizar que dicho movimiento (traslado horizontal) no cause un evidente perjuicio a la persona servidora y al mismo tiempo, satisfaga una necesidad real de la municipalidad.

Por lo que viene dicho, se reitera que por traslado se entiende “… el paso de un servidor regular de un puesto a otro del mismo nivel salarial”. Por lo tanto, un traslado en esos términos es factible, máxime que la propia Auditora indica que en el supuesto consultado se mantiene la misma categoría y escala salarial. Por su parte, la variación de las tareas típicas va a depender en gran medida de las funciones asignadas al puesto que se traslade a la persona servidora, de acuerdo con los Manuales vigentes que deben tener las municipalidades y los perfiles ocupacionales correspondientes.

Valga finalmente acotar que, según el dicho de la señora Auditora “Las interrogantes, se plantean en relación con las atribuciones y obligaciones que tienen los Alcaldes Municipales, según el Artículo 17, inciso k) del Código Municipal, Ley No. 7794, así como, los derechos de los funcionarios municipales, según los artículos 124 y 125, en relación con las prohibiciones establecidas en el artículo 136 de dicho Código”.

Al respecto, es menester insistir en que la prohibición prevista en el numeral 136 del Código Municipal, opera en relación con quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el alcalde, el auditor, los directores o jefes de personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal, y, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales. Ergo, la norma busca apartar el peligro de que aquellos funcionarios locales, con poder de decisión o de injerencia sobre los nombramientos del personal municipal, desvíen dicho poder y lo utilicen para favorecer a su parentela más cercana.

Dicha prohibición admite, en su segundo párrafo una excepción que es, puntualmente: “la designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad”.

Note la consultante, que en ningún momento el artículo 136 regula los supuestos indicados en las dos primeras preguntas, toda vez que el tema de las permutas y traslados horizontales de los servidores municipales se encuentra contemplado en el ordinal 141 estudiado, norma de alcance general que no contempla excepciones a lo allí estipulado. De ahí la interpretación normativa y el análisis efectuado en este dictamen para brindar respuesta a sus inquietudes.

Como último aspecto, se nos consulta de manera un tanto genérica y ambigua si ¿se puede incurrir en nepotismo o faltas al deber de probidad?, sin que se concretice adecuadamente la pregunta, ni los supuestos para poder analizarla.

Así entonces, la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Al respecto se pueden consultar los dictámenes C-139-2017 del 20 de junio del 2017, C-247-2018 del 21 de setiembre del 2018, C-170-2019 del 18 de junio del 2019, C-342-2019 del 21 de noviembre del 2019, C-377-2019 del 19 de diciembre del 2019, C-205-2020 del 02 de junio del 2020, C-047-2020 del 13 de febrero del 2020, C-265-2020 del 09 de julio del 2020, entre otros muchos) En consecuencia, al incumplirse con un requisito de admisibilidad se omite pronunciamiento expreso sobre esta tercera interrogante; toda vez que el planteamiento no es claro ni específico. No obstante, se realizarán algunas consideraciones generales sobre el tema de interés.

La primera, y quizás la más importante, es que el nepotismo es la utilización de un cargo para designar a familiares o amigos en determinados empleos o conceder otro tipo de favores, al margen del principio de mérito y capacidad[7].

Específicamente, en la opinión jurídica OJ-052-2020 del 16 de marzo del 2020, nos referimos al vocablo “nepotismo”. En lo conducente, explicamos:

“IV. SOBRE EL NEPOTISMO:

Como punto de partida es importante referirnos al vocablo nepotismo, el cual se entiende como aquella: “Corruptela política caracterizada por el favoritismo familiar; por la dispensa de honores, dignidad, cargos y prebendas a los parientes y amigos. (…) El nepotismo es típico de las dictaduras modernas, con la variedad de los monopolios y las exclusivas de distribución, para facilitar así escandalosos negocios y fabulosas fortunas en corto plazo.”[1][8] (…)

Sobre este tema, la resolución N° 1918-00 de las 15:21 horas del 01 de marzo del 2000, emitida por la Sala Constitucional, dispuso que resulta necesario “evitar que a través del nepotismo, en las entidades se enquisten parientes, o círculos de parientes que puedan afectar los fines públicos de la entidad en cuestión. En el estado actual de la evolución de la sociedad y de los problemas que la angustian, además, entendemos que este tipo de cautelas son compatibles con el Estado Democrático de Derecho, el que en no pocas ocasiones debe acudir al establecimiento de limitaciones -en este caso es una limitación parcial, no abarca una inelegibilidad absoluta- al ejercicio de determinados derechos o libertades, atendiendo al bien jurídico público o social que se protege".

Así las cosas, dicha Sala en la resolución N° 08858-98, de las 16:33 horas del 15 de diciembre de 1998, señaló:

“Así, un acto limitativo de derechos es razonable cuando cumple con una triple condición es necesario, idóneo y proporcional. La necesidad de una medida hace directa referencia a la existencia de una base fáctica que haga preciso proteger algún bien o conjunto de bienes de la colectividad -o de un determinado grupo- mediante la adopción de una medida de diferenciación. Es decir, que si dicha actuación no es realizada, importantes intereses públicos van a ser lesionados. Si la limitación no es necesaria, tampoco podrá ser considerada como razonable, y por ende constitucionalmente válida. La idoneidad, por su parte, importa un juicio referente a si el tipo de restricción a ser adoptado cumple o no con la finalidad de satisfacer la necesidad detectada. La inidoneidad de la medida nos indicaría que pueden existir otros mecanismos que en mejor manera solucionen la necesidad existente, pudiendo algunos de ellos cumplir con la finalidad propuesta sin restringir el disfrute del derecho en cuestión. Por su parte, la proporcionalidad nos remite a un juicio de necesaria comparación entre la finalidad perseguida por el acto y el tipo de restricción que se impone o pretende imponer, de manera que la limitación no sea de entidad marcadamente superior al beneficio que con ella se pretende obtener en beneficio de la colectividad. De los dos últimos elementos, podría decirse que el primero se basa en un juicio cualitativo, en cuanto que el segundo parte de una comparación cuantitativa de los dos objetos analizados. (…)". (La negrita y el subrayado no pertenece al original) La segunda, es que reiteradamente este órgano consultivo, entre otros muchos, en el dictamen C-112-2016 del 12 de mayo del 2016, ha manifestado que la desatención a lo dispuesto, en el artículo 136 actual –antes 127- del Código Municipal, conllevaría un quebranto directo al principio de legalidad, con la eventual violación al deber de probidad y, por ende, la conducta desplegada sería ilegal. En esa ocasión afirmamos, en lo de interés:

“Véase que tocante al principio de transparencia y conflicto de intereses esta Procuraduría ha sostenido:

“…el conflicto de intereses -bien entendido dentro del campo preventivo- no apareja el señalamiento de un acto indebido de favorecimiento (lo cual puede ameritar incluso la imposición de una sanción) sino que se refiere a una situación potencial, pues es justamente el riesgo para la imparcial y correcta toma de decisiones y actuaciones lo que amerita, como una medida netamente preventiva, eliminar toda posibilidad de que el conflicto llegue a producir una efectiva colisión de intereses en cabeza del funcionario, que le reste libertad u objetividad al momento de intervenir en un determinado asunto público.

En este punto cobra suma importancia recalcar que el fomento sostenido de la transparencia y la ética en el ejercicio de la función pública no puede apostar simplemente por mecanismos sancionatorios o coercitivos, cuando ya se ha detectado un acto indebido, sino que debe seguir el camino de la prevención, que exige limpiar el ejercicio de la función pública justamente de todo riesgo o situación que pueda generar algún tipo de duda sobre el íntegro, transparente e imparcial manejo de los asuntos del Estado.

Por eso el señalamiento de un conflicto de intereses no conlleva la constatación de un acto concreto indebido de favorecimiento, sino la advertencia acerca del riesgo que objetivamente se vislumbra sobre la eventual colisión entre los intereses de naturaleza personal del funcionario con el interés público que media en los asuntos que le corresponde conocer en ejercicio de su cargo, lo cual debe motivar indudablemente, como un compromiso de carácter moral y una obligación ética de raigambre constitucional en el campo de la función pública, su separación, a fin de no intervenir directa ni activamente en el asunto de que se trate...” [5][9] De lo dicho se sigue, sin mayor dificultad que, el conflicto de intereses conlleva el eventual riesgo de sesgar la imparcialidad, que debe tener todo funcionario público, al momento de tomar decisiones, pudiendo este resultar inclinado por un interés personal que privaría sobre el público, perdiendo de vista que es este último el que debe ser el norte de su conducta. Aún más, la prohibición en estudio nace con la finalidad de erradicar el nepotismo en las instituciones públicas Téngase presente que el Nepotismo se define de la siguiente manera:

“…vicio que incide negativamente la salud de los negocios públicos, y puede llegar a afectar la eficiencia de la administración, en el tanto permitiría seleccionar al funcionario no con base en parámetros de estricta idoneidad, sino a raíz de criterios subjetivos de parientes con poder de nombramiento, que implicarían dar indebidamente un trato ventajoso a determinadas personas en el acceso al empleo público, alterando así las exigencias de igualdad, transparencia, objetividad, eficiencia y probidad que deben permear en todo momento la función pública…” [6][10] (…)”.

A mayor abundamiento, sobre el deber de probidad y las obligaciones de carácter ético y legal, resulta más que oportuno traer a colación lo señalado por esta Procuraduría en el dictamen PGR-C-213-2024 del 30 de setiembre del 2024:

“… Lo anterior cobra especial relevancia en tanto, este órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa, ha desarrollado de manera amplia el tema del deber de probidad y la obligación de evitar conflictos de interés en el ejercicio de la función pública. A modo de ejemplo, en el dictamen PGR-C-306-2021 del 08 de noviembre del 2021, realizamos las siguientes consideraciones, de importancia para la presente gestión:

“Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, debemos indicar que todo funcionario público, independientemente de que ostente la condición de abogado o no, está afecto al deber de probidad y a la obligación de evitar conflictos de interés.

(…)

Sobre los alcances del deber de probidad, esta Procuraduría General ha hecho las siguientes observaciones:

“… el deber de probidad tiene un vasto contenido, toda vez que implica que la conducta del funcionario debe apegarse en todo momento a postulados de transparencia, rendición de cuentas, honradez, rectitud, respeto, discreción, integridad, imparcialidad, lealtad, espíritu de servicio, buena fe, etc. (…) Y este aspecto necesariamente se engarza, a su vez, con el deber de probidad, que constituye un deber ya no sólo de carácter ético, sino también legal, a la luz del ordenamiento jurídico vigente, toda vez que se encuentra consagrado expresamente en el artículo 3° de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (…) Por otra parte, la acreditación efectiva de un incumplimiento al deber de probidad puede traer además de la imposición de una sanción administrativa, la imposición de una sanción penal.” (C-008-2008 del 14 de enero de 2008, reiterado en el dictamen C-143-2019 del 24 de mayo de 2019).

Asimismo, la Contraloría General de la República ha señalado que “…el deber de probidad exige que el funcionario público se apegue a los altos principios y exigentes valores, debiendo demostrar rectitud y buena fe en el ejercicio de las potestades que le confiere la ley, como medio también eficaz para asegurar que las decisiones que adopte en el cumplimiento de sus atribuciones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución en la que se desempeña y, finalmente, al administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía y eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente (…)” . (Oficio n.° 874 (DAGJ-083-2007) del 31 de enero de 2007).

En síntesis, podemos señalar que el deber de probidad exige al funcionario público actuar con buena fe, objetividad, imparcialidad y rectitud en todo lo relacionado con el ejercicio de las potestades que le confiere el ordenamiento jurídico. Es por ese motivo que, aun cuando un funcionario no se encuentre sujeto a un régimen de prohibición, o no esté ligado a un contrato de dedicación exclusiva, debe cumplir con el deber de probidad; es decir, tiene la obligación de garantizar que el interés público prive sobre cualquier tipo de interés privado, y así evitar un eventual conflicto de interés.

Por otra parte, debemos indicar que los conflictos de interés surgen cuando un funcionario posee un interés personal o privado que supone un riesgo a su independencia de criterio con respecto al interés público.

La Contraloría General ha sostenido que existe un conflicto de interés cuando en el ejercicio de las labores públicas se presenta una pugna entre el interés propio y el público. Además, advirtió sobre la importancia de que el principio de imparcialidad rija toda actuación administrativa y, puntualmente, definió el conflicto de interés como “…toda situación o evento en que los intereses personales, directos o indirectos, de los asociados, administradores, funcionarios de una organización o institución, se encuentran en oposición con los de la entidad; interfieran con los deberes que le competen a ella, o los lleven a actuar en su desempeño por motivaciones diferentes al recto y real cumplimiento de sus responsabilidades”. (Oficio N° 7728, DJ-0346-2009, del 22 de julio del 2009).

(…)

La imparcialidad debe estar presente en cada una de las actuaciones del funcionario público. Esa obligación está regulada, entre otras normas, en el artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual, “El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfaga primordialmente el interés público, el cual será considerado la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”.

Al respecto, este órgano asesor ha indicado que la imparcialidad constituye un principio constitucional de la función pública:

“…cobra importancia recordar que la imparcialidad que debe regir la actuación de todo funcionario público constituye un principio constitucional de la función pública, que es fundamental para lograr la satisfacción de las necesidades públicas a través de conductas objetivas que permitan la prestación del servicio de manera eficaz y continua para la colectividad, e igualmente garantice la transparencia de la función pública, de tal modo que la voluntad del servidor no se vea indebidamente desviada por la interferencia de un interés de carácter personal en el asunto que le corresponda conocer y resolver. (…)”. (La negrita es suplida) En atención a lo expuesto, la Auditoría está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las consideraciones jurídicas vertidas de manera general sobre el nepotismo y el deber de probidad, a fin de proceder de conformidad y realizar su labor de fiscalización y control en el municipio; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

III.- CONCLUSIONES Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

1.- El numeral 136 del Código Municipal contempla una prohibición expresa para quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el alcalde, el auditor, los directores o jefes de personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal, y, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales, para ser nombrados como funcionarios o empleados de la municipalidad.

2.- No obstante, esa misma norma contempla una excepción a dicha prohibición, en el sentido de que la designación de alguno de los funcionarios enunciados en su primer párrafo, no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad.

3.- El artículo 141 del mismo cuerpo normativo regula todas las condiciones para que el alcalde pueda autorizar -no realizar- previo informe y consulta de permutas y traslados horizontales de los servidores con sus jefes inmediatos, en el tanto no se les causen evidente perjuicio y se satisfaga una necesidad real del gobierno local.

4.- En atención a la primera interrogante, al ser la carrera administrativa municipal, un medio de desarrollo y promoción humanos; entendida como un sistema integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal (parámetros generales sobre los cuales cada municipalidad deberá regirse) -arts. 124 y 125-, sumado a lo regulado en los numerales 17, incisos a) y k), y el párrafo segundo del 136[11], es viable aceptar que el alcalde municipal en el ejercicio de sus funciones le corresponda eventualmente autorizar un traslado horizontal de su cónyuge o parientes de concejales, que ya ostenten un nombramiento en propiedad y sean funcionarios de carrera, de previo a su elección, siempre y cuando se cumpla a cabalidad con lo regulado en el artículo 141 mencionado.

5.- Además, se debe precisar que sí esas personas cuentan con estabilidad en el empleo -propietarios de un puesto- y una carrera administrativa municipal consolidada, se entiende que sus nombramientos se efectuaron con anterioridad a la elección del alcalde que está efectuando el movimiento de personal, pues de lo contrario no sería factible, por una sencilla razón, sus nombramientos como empleados municipales serían improcedentes e ilegales.

6.- El hecho de que se admita que el alcalde pueda autorizar este tipo no movimientos de personal, no impide advertir que sus actuaciones siempre deben estar orientadas al respeto de los principios constitucionales que informan la función pública -imparcialidad y objetividad, transparencia, eficiencia y eficacia-. Dichos principios exigen que los funcionarios públicos actúen en protección del interés público, y esto en preeminencia sobre los intereses privados. (Dictamen C-055-2009 del 20 de febrero del 2009) 7.- En atención a la segunda interrogante, es factible que el alcalde autorice los traslados horizontales de cónyuges o parientes de concejales o del propio alcalde o vicealcalde, siempre y cuando se cumpla con lo normado en los ordinales 136 -párrafo segundo- y 141, así como en atención a las atribuciones conferidas por el artículo 17 incisos a) y k) estudiados. Dichas funciones se deben ejercer en estricto apego al principio de juridicidad administrativa y en procura de satisfacer el interés público, en todo momento.

8.- Y, en ese contexto, debe existir a nivel interno la debida coordinación, ya sea con el Departamento de Recursos Humanos o la unidad competente designado al efecto, con el fin de garantizar que dicho movimiento (traslado horizontal) no cause un evidente perjuicio a la persona servidora y al mismo tiempo, satisfaga una necesidad real de la municipalidad.

9.- Al incumplirse con un requisito de admisibilidad se omite pronunciamiento expreso sobre la tercera interrogante; toda vez que el planteamiento no es claro ni específico.

10.- La Auditoría está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las consideraciones jurídicas vertidas de manera general sobre el nepotismo y el deber de probidad, a fin de proceder de conformidad y realizar su labor de fiscalización y control en el municipio; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a las consultas sometidas a nuestro estudio.

Yansi Arias Valverde Xitlali Espinoza Guzmán Procuradora adjunta Abogada de Procuraduría Dirección de la Función Pública Dirección de la Función Pública YAV/XEG/mmg [1] Normas todas del Código Municipal.

[2] Actual artículo 136 del Código Municipal, pues su numeración fue corrida por el artículo 1° de la ley N° 9542 “Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal” del 23 de abril del 2018.

[3] http://dle.rae.es/?id=QPZCcSz [4] Actual artículo 136 del Código Municipal.

[5] Actual 136.

[6] Concepto relevante, tomado de la circular MIDEPLAN-AME-UEP-CIRC-0011-2023, DG-CIR-016-2023, denominada “Lineamientos para la transición de Salario Compuesto a Salario Global”, del 6 de diciembre del 2023.

[7] Según el Diccionario de la Real Academia Española, 2024.

[8] Cabanellas Guillermo, Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Tomo V, 28ª Edición, revisada, actualizada y ampliada por Luis Alcalá-Zamora y Castillo, Editorial Heliasta.

[9] Procuraduría General de la República, Dictamen C-163-2007 del 23 de abril del 2007 [10] Procuraduría General de la República, Opinión Jurídica OJ-065-2007 del 12 julio del 2007.

[11] Normas todas del Código Municipal.