Inadmissibility of consultation on vacation rights for DGSC trust positionsInadmisibilidad de consulta sobre vacaciones de cargos de confianza en la DGSC

Opinion: 125 of 06/18/2025 June 18, 2025 PGR-C-125-2025 Mr. Carlos Eduardo Calvo Coto Acting Director General Dirección General de Servicio Civil Dear Sir:

With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your official letter No. DG-OF-229-2025, dated May 20, 2025, assigned to this office on the 21st of that same month and year, by which you expressly refer to your concern regarding whether it is legally viable to apply the Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decree No. 35573-MP) to officials holding confidence positions, specifically to the positions of Director and Subdirector, in order to apply to their benefit the progressive or staggered vacation regime -art. 36- that applies to regular servants and not the two weeks that, in the absence of special regulations, administrative jurisprudence has stated corresponds to them after fifty weeks of continuous service; a period referred to in Article 59 of the Constitución Política.

You expressly insist and with ample reasons of your own -as they are not inferred from the legal criteria accompanying your request-, that the Directorate under your charge considers that the aforementioned Reglamento Autónomo de Organización y Servicio is applicable to persons appointed to confidence positions within the institution's organizational structure, specifically to the positions of Director General and Subdirector.

And you specifically consult:

"Does the scope of application provided for in Article 1 of the Decreto Ejecutivo N.º 35573-MP, Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil, also encompass officials excluded from the Estatutario Regime, particularly those who hold confidence positions within the Dirección General de Servicio Civil?

If the answer is affirmative, how should vacations be calculated?" In compliance with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, the criterion of the institutional legal advisory is provided, materialized in official letters Nos. AJ-OF-283-2024 of July 1, 2024, and AJ-OF-358-2024 of August 30, 2024.

Thus, in response to a consultation made by you as Subdirector General (Official Letter No. SDG-OF-175-2024 of June 17, 2024), regarding the recognition of vacations that will be enjoyed by persons covered under the Régimen de Servicio Civil who transfer to confidence positions, through official letter No. AJ-OF-283-2024, op. cit., the legal advisory, in what is pertinent, concludes:

"(…) The vacation period to be recognized for a person appointed to a confidence position is that referred to in Articles 59 of the Constitución Política and 153 of the Código de Trabajo, while the staggered vacation system that governs regular officials covered by estatutaria regulations is not applicable to them, because they are excluded from the civil service regime, except in particular cases where a specific regulation allows this supposition, which must be analyzed on a case-by-case basis by each institution after a prior assessment of its internal regulations.

(…) In the event that a server covered by the estatutario regime transfers to a position excluded by it, it is also not legally possible to apply the staggered vacation system governing estatutarias relations, as there is an incompatibility, as they are differentiated legal relations, governed by independent norms and principles." On the other hand, in response to another consultation made by the Director of the Área Administración de Servicios Institucionales of that Dirección General (Official Letter No. DG-ASI-OF-425-2024 of August 13, 2024), by which a legal criterion was requested regarding the possibility that Directriz N° 006-2024-PLAN of August 5, 2024, concerning the analogous and supplementary application of the Estatuto de Servicio Civil, its Reglamento, and other regulations issued by the DGSC, in the face of regulatory gaps, could affect the legal criterion expressed by this Legal Advisory in Official Letter N° AJ-OF-283-2024, op. cit., through official letter No. AJ-OF-358-2024, op. cit., the legal advisory concluded that the application of regulatory integration methods is not unrestricted or capricious, since "in the absence of a regulatory provision applicable to a specific given situation, while it is possible to resort to another legal norm, this is only when the factual or legal supposition is substantially analogous to that which said norm regulates, something that does not occur in the case under analysis because it is legally unviable to intermix differentiated regimes such as those that concern us." It refers then, to our administrative jurisprudence, according to which, in the absence of a written, special, and concrete norm regulating the recognition of the right to paid annual vacations in favor of hierarchical and subordinate confidence servers, they would only have the right to enjoy two weeks of effective vacation for every fifty weeks of continuous service, as established in constitutional Article 59, as a form of compensated rest compatible with the nature of said positions (Opinion C-029-2022). Without it being possible to intermix differentiated vacation regimes and allow them to enjoy accumulated vacations carried over from an estatutario position while occupying a confidence position, as this would imply recognizing a longer vacation period for them than that provided for by constitutional Article 59, which is the one that corresponds to them (Opinion PGR-C-114-2024).

And even though it is not the subject of the consultation, it ends by indicating that, with respect to the scope of the first provision of the Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, it is not appropriate to interpret that this regulatory body includes Messrs. Director and Subdirector of this Dirección General, since the administrative jurisprudence issued by the Procuraduría General de la República has maintained that as they are excluded from the estatutario regime, it is not possible to make the provisions of that regulatory body extensive to them (Opinion PGR-C-029-2022).

I.- Inadmissibility of the present request.

After an exhaustive analysis of the background, unfortunately, we consider that at least two specific situations converge in the present matter that prevent us from exercising our consultative function.

In consideration of the principle of administrative legality or juridicity -Articles 11 of the Constitución Política and of the Ley General de la Administración Pública (LGAP), and in strict subjection to the provisions of our Ley Orgánica (No. 6815 of September 27, 1982, and its reforms)-, we have established administrative jurisprudence around the various admissibility requirements that must be met for us to carry out our consultative function, and which inexorably must be analyzed prior to the study on the merits of the requests presented to us.

Below, we explain the reasons why we reasonably consider the present consultation to be inadmissible.

• A)The criterion of the legal advisory provided does not meet the demands that administrative jurisprudence infers from Article 4 of our Ley Orgánica –No. 6815-.

In the first place, and in what pertains to the present matter, as we have warned you on other occasions (Opinion PGR-C-075-2024 of April 29, 2024), it is required that every request be accompanied by the legal criterion on the subject matter or themes in consultation held by the respective legal advisory of the public body or institution. Except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly, as long as it is related to their specific functions -art. 4 of the cited Law No. 6815-.

Said opinion or report from the Legal Advisory must be a specific, profound, serious, and detailed study, encompassing the interpretation that administrative body provides on the subject matter or themes of interest to the head of the institution; it must refer both to the regulations, and to the jurisprudence -administrative and judicial- and doctrine that, at the discretion of the corresponding professional, are pertinent to the concern or concerns to be opined on, and which will then eventually be submitted for our consideration. And it is understood that it should arrive at a determined position on the subject matter or topics in consultation (Opinion C-151-2002 of June 12, 2002, C-018-2004 of January 16, 2004, C-074-2004 of March 2, 2004, C-138-2005 of April 20, 2005, as well as C-166-2005 of May 5, 2005, and C-276-2005 of August 4, 2005, among many others). Note that the purpose of said criterion is to be able to determine if, after having studied and discussed the matter internally, the need persists to require our binding pronouncement (Opinion C-065-2021, of March 4, 2021).

Thus, we cannot ignore, much less make an exception to, the obligation to present a complete, detailed, and specific legal criterion for the consultation that is of interest to the body or institution; especially when they have their respective legal advisory, since it is assumed that the decision to formally submit the consultation to this Advisory Body has been weighed, seriously and conscientiously, by the institutional head, having as a basis for this the considerations and conclusions of the legal criterion of their legal advisor; this is particularly due to the binding nature of the opinion that may be issued, on our part, in this regard -Article 2 of our Ley Orgánica-. (See in this regard, among others, opinions C-074-2004 of March 2 and C-018-2004 of January 16, 2004).

In view of the above, the legal criterion required by our Ley Orgánica, as an admissibility requirement, must be issued specifically for the purposes of clarifying the doubts about which we are finally consulted. That is to say, before requesting our criterion, the corresponding head must require the criterion of their legal advisory on the questions they wish to consult us about, so that said legal report responds to all the general questions posed to us (Opinions C-061-2018, of April 3, 2018; C-145-2018, of June 19, 2018; C-205-2018, of August 23, 2018; C-025-2021 of February 2, 2021, C-086-2021, of March 23, 2021, and PGR-C-258-2022 of November 22, 2022). Thus, that criterion must respond, in a general manner, to the questions that will be raised, without involving a specific case (Among many others, opinions C-088-2021 of March 23, 2021, and C-135-2021 of May 19, 2021).

It could not, then, be just any legal report that, although related to the consulted subject matter, was not issued specifically to respond to the general questions that will later be consulted with the Procuraduría (Opinions C-026-2020, of January 27, 2020, and C-065-2021, op. cit.) and in which a determined position on the subject matter or topics in consultation is not reached (Opinions C-105-2021 of April 19, 2021, PGR-C-07-2023 of January 25, 2023, PGR-C-033-2023 of February 24, 2023, PGR-C-046-2023 of March 13, 2023, and PGR-C-224-2024 of October 7, 2024).

And as can be verified from the very content of official letters Nos. AJ-OF-283-2024 and AJ-OF-358-2024, op. cit., which are attached, both from the Legal Advisory, said criteria do not meet the indicated characteristics, since they were actually issued for purposes different from consulting us, specifically to attend internally, on the one hand, a specific requirement from the Subdirector General (Official Letter No. SDG-OF-175-2024 of June 17, 2024) regarding the recognition of vacations to be enjoyed by persons covered under the Régimen de Servicio Civil who transfer to confidence positions, and on the other, a consultation from the Director of the Área Administración de Servicios Institucionales of that Dirección General (Official Letter No. DG-ASI-OF-425-2024 of August 13, 2024), by which it was asked to analyze whether Directriz N° 006-2024-PLAN of August 5, 2024, could have affected the legal criterion expressed by this Legal Advisory in Official Letter N° AJ-OF-283-2024. And although they generically develop the topic of vacations for those occupying confidence positions, they only marginally have a direct relationship with what is now being consulted.

It is noted that both official letters dedicate scarce and succinct considerations regarding the scope of the Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, without adequately delving into the legal aspects. Highlighting official letter AJ-OF-358-2024, which warns that such aspect was not part of the subject of the consultation that was being attended to and even so, dedicates only a few lines to it without deepening its analysis.

All of which demonstrates, without much doubt, that those legal criteria were actually issued for purposes different from consulting us and that said advisory body, on both occasions, expressly shunned pronouncing on what is now consulted. A sufficient legal criterion that would allow the admissibility requirement demanded by our Ley Orgánica to be considered fulfilled is therefore lacking.

Our administrative jurisprudence has been emphatic in pointing out that "Neither could it be a legal criterion that, although referring to the subject matter of the consultation, does not specifically and directly answer the question posed" (Among others, opinions PGR-C-158-2022 of August 1, 2022, PGR-C-249-2022 of November 12, 2022, and PGR-C-258-2022 of November 22, 2022).

That being said, those legal opinions would not be fulfilling the admissibility requirement demanded by our Ley Orgánica.

• B)Every consultation submitted to the Procuraduría General must respond to exclusively institutional interests.

According to what we have interpreted integrally with other legal norms of a clear ethical content, the power that institutional heads have to consult the Procuraduría General responds only to public and institutional interests -for their guarantee, promotion, and realization- (arts. 113 of the LGAP and 3 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -No. 8422 of October 6, 2004-). Thus, in accordance with the provisions of Article 4 of our Ley Orgánica –No. 6815-, that consultation power must be exercised by administrative heads exclusively in function of the body they represent.

Such that this power must not be exercised to resolve matters of one's own, exclusive, and particular interest of the person holding the position (See in this regard opinions C-362-2005 of October 24, 2005, C-447-2006 of November 9, 2006, C-059-2011 of March 14, 2011, C-239-2015 of September 7, 2015, C-099-2017 of May 18, 2017, C-159-2017 of July 5, 2017, C-404-2014 of November 18, 2014, C-128-2019 of May 10, 2019, PGR-C-035-2022 of February 17, 2022) or of third parties, who must resort to their own private lawyers (Pronouncements OJ-147-2005 of September 26, 2005, and OJ-003-2008 of January 15, 2008).

No head of an institution can then use the consultative channel to request our criterion on matters that, although related to the institution they represent or are part of, respond to their personal interest, and not properly to the interests of the public administration, since this would imply endorsing the submission of a consultation in their personal capacity, and not in their capacity as representative of the Administration (Opinion PGR-C-317-2021 of November 23, 2021. Similarly, PGR-C-313-2021 of November 18, 2021, and PGR-C-035-2022, op. cit.).

Definitively, the purpose of the consultative function of the Procuraduría General is to assist the Public Administration in the exercise of its competencies. Ergo, the advisory work performed by this Consultative Body must respond exclusively to the general interest -arts. 113 of the LGAP and 3 of the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-. In this way, we are precluded from attending to any consultation that is not oriented toward the satisfaction of said interest. (Similarly: opinion C-447-2006 op. cit. and pronouncements OJ-227-2003 of November 11, 2003, OJ-043-2010 of July 26, 2010, OJ-054-2013 of September 9, 2013, and PGR-C-035-2022, op. cit.).

Now then, especially from the reading of your official letter No. DG-OF-229-2025, op. cit., it is very clearly evident that the questions raised directly and inevitably involve the positions of Director General and Subdirector of the Servicio Civil, which is precisely the one held by the person requesting our criterion.

As we understand it, the consultant is a regular or career official, from the Registro Nacional, as Jefe de Gestión Institucional de Recursos Humanos. He occupies the confidence position of Subdirector of the Servicio Civil and currently, due to the permanent absence of the incumbent -who unfortunately passed away last November and has not been replaced by a new incumbent-, by substitution assumes the position of Acting Director General -art. 9 of the Estatuto de Servicio Civil and 95 et seq. of the LGAP-. And with the consultation made, it is intended that we determine if it is legally viable to apply the Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decree No. 35573-MP) to officials occupying confidence positions, specifically to the positions of Director and Subdirector, in order to apply to their benefit the progressive or staggered vacation regime -art. 36- that applies to regular servants and not the two weeks that, in the absence of special regulations, administrative jurisprudence has stated corresponds to them after fifty weeks of continuous service -constitutional art. 59-. Which implies that beyond the objective, neutral, and impartial exercise of competencies, the matter involves a direct personal interest of the person who currently occupies that position.

Thus, it is clear that, if we were to agree to pronounce on the matter presented, we would be issuing a binding criterion on topics in which the consultant, as current Acting Director General or Subdirector of Servicio Civil, would have an undeniable direct and personal interest, given the direct impact of our criterion on his subjective sphere.

And according to a long-standing and consolidated criterion in our administrative jurisprudence –as we have noted-, the direct and particular relationship of the subject matter of the consultation with the administrative head who raises it prevents us from rendering our criterion, by virtue of the fact that our consultative function is aimed at protecting the public or institutional interest in legal regularity, and that therefore the power to consult us must not be used to satisfy the own and particular interests of the consultant.

Recall that our administrative legal system establishes that acts carried out in the exercise of an administrative function under the protection of a legal norm, but that pursue a result that does not conform to the satisfaction of public purposes, will be considered executed in fraud of law and will not prevent the due application of the legal norm that has been attempted to be evaded -art. 5 of the Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-.

For the reasons stated, unfortunately the present consultative request becomes inadmissible.

It is not superfluous to remind the administrative head that in the event of being in a conflict of interest situation –between the public and the private or particular-, even when this may be imminent, potential, or eventual, what prudence and sound administrative ethics, regulated in our current legal system, advise and require, is to separate oneself completely from the administrative will-formation procedure in this regard; this with total independence of whether a concrete and direct benefit or harm actually derives or not -duty of probity and duty of abstention for the public official- (Opinion C-059-2011, op. cit.).

In any case, with the sole aim of guiding you in the search for an answer to your query, we outline our administrative jurisprudence on the subject matter of interest.

This Procuraduría General has held, repeatedly, that the vacation period that should be recognized for a hierarchical or subordinate confidence official, in the absence of a special norm that unequivocally provides otherwise, is two weeks after fifty weeks of continuous service, a period referred to in Article 59 of the Constitución Política. This is due to the fact that the staggered vacation system that governs regular officials is not applicable to that type of server, because they are excluded from the civil service regime. In this regard, you may consult, among many others, our opinions C-217-2008 of June 25, 2008, C-099-2013 of June 11, 2013, C-369-2014 of October 31, 2014, C-354-2015 of December 17, 2015, C-176-2019 of June 21, 2019, C-114-2020 of March 31, 2020, C-166-2020 of May 6, 2020, PGR-C-029-2022 of February 10, 2022, PGR-C-222-2023 of November 20, 2023, PGR-C-026-2024 of February 19, 2024, and PGR-C-114-2024 of June 10, 2024.

Conclusion:

For all the foregoing, the consultation is inadmissible and, consequently, it is inappropriate to proceed to hear your request on its merits. Therefore, its processing is denied and it is archived.

Without further particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Dirección de la Función Pública C.c: MSc. José Armando López Baltodano, Procurador de la Ética Pública.

Dictamen : 125 del 18/06/2025 18 de junio de 2025 PGR-C-125-2025 Señor Carlos Eduardo Calvo Coto Director General a.i.

Dirección General de Servicio Civil Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. DG- OF-229-2025, de fecha 20 de mayo de 2025, asignado a este despacho el 21 de ese mismo mes y año, por el que alude expresamente su inquietud de si es legalmente viable aplicar el Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decreto No. 35573-MP) a los funcionarios que ocupan cargos de confianza, concretamente a los puestos de Director y Subdirector, para así aplicarles a su favor el régimen progresivo o escalonado de vacaciones -art. 36- que se aplica a servidores regulares y no las dos semanas que, a falta de normativa especial, la jurisprudencia administrativa ha dicho que les corresponde después de cincuenta semanas de servicio continuo; periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política.

Insiste expresamente y con amplias razones propias -pues no se infieren de los criterios jurídicos que acompaña a su gestión-, en que la Dirección a su cargo estima que el citado Reglamento Autónomo de Organización y Servicio le resulta aplicable a las personas nombradas en puestos de confianza dentro de la estructura organizativa de la institución, concretamente a los cargos de Director General y Subdirector.

Y en concreto consulta:

“¿El ámbito de aplicación previsto en el artículo 1.º del Decreto Ejecutivo N.º 35573-MP, Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil, abarca también a los funcionarios excluidos del Régimen Estatutario, en particular a aquellos que ostentan cargos de confianza dentro de la Dirección General de Servicio Civil?

De ser afirmativa la respuesta ¿Cómo deben calcularse las vacaciones?” En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría jurídica institucional, materializado en los oficios Nos. AJ-OF-283-2024 del 1 de julio de 2024 y AJ-OF-358-2024 del 30 de agosto de 2024.

Así, en respuesta a una consulta formulada por usted como Subdirector General (Oficio No. SDG- OF-175-2024 del 17 de junio del 2024), sobre el reconocimiento de las vacaciones que disfrutarán las personas funcionarias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil que se trasladen a puestos de confianza, mediante oficio No. AJ-OF-283-2024, op. cit., la asesoría jurídica, en lo que interesa, concluye:

“(…) El periodo de vacaciones a reconocer a una persona funcionaria nombrada en un puesto de confianza es el que refieren los artículos 59 de la Constitución Política y 153 del Código de Trabajo, en tanto no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares cubiertos por la normativa estatutaria, por estar excluidos del régimen de servicio civil, salvo en supuestos particulares en los que una norma específica permita ese supuesto, lo cual debe ser analizado casuísticamente por cada institución previa valoración de su normativa interna.

(…) Ante el supuesto de que una persona servidora cubierta por el régimen estatutario se traslade a un puesto excluido por este, tampoco es jurídicamente posible aplicar el sistema de vacaciones escalonadas que rige las relaciones estatutarias, al existir una incompatibilidad, al tratarse de relaciones jurídicas diferenciadas, que se rigen por normas y principios independientes.” Por otro lado, en atención a otra consulta formulada por la Directora del Área Administración de Servicios Institucionales de esa Dirección General (Oficio No. DG-ASI-OF-425-2024 del 13 de agosto de 2024), por la que se solicitó criterio jurídico respecto a la posibilidad de que la Directriz N° 006-2024-PLAN del 5 de agosto de 2024, relativa a la aplicación analógica y supletoria del Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento y demás normativa emitida por la DGSC, ante lagunas normativas, afectara el criterio jurídico externado por esta Asesoría Jurídica en el Oficio N° AJ-OF-283-2024, op. cit., mediante oficio No. AJ-OF-358-2024, op. cit., la asesoría jurídica concluyó que la aplicación de métodos de integración normativa no es irrestricta ni antojadiza, pues “ante la ausencia de una disposición normativa aplicable a una determinada situación concreta, si bien es posible acudir a otra norma jurídica, ello es así solo cuando el supuesto fáctico o jurídico sea sustancialmente análogo al que esa norma regula, cosa que no sucede en el caso de análisis pues resulta jurídicamente inviable entremezclar regímenes diferenciados como los que nos ocupan”.

Refiere entonces, a nuestra jurisprudencia administrativa, según la cual, a falta de norma escrita, especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de servidores de confianza jerárquicos y subalternos, solo tendrían derecho a disfrutar dos semanas de vacaciones efectivas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, tal y como lo establece el artículo 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de dichos cargos (Dictamen C-029-2022). Sin que sea posible entremezclar regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar vacaciones acumuladas que se arrastren de un puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles un período mayor de vacaciones que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde (Dictamen PGR-C-114-2024).

Y aun cuando no es objeto de la consulta, culmina indicando que, con respecto a los alcances del numeral primero del Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, no es procedente interpretar que ese cuerpo normativo incluye a los señores Director y Sub Director de esta Dirección General, toda vez que la jurisprudencia administrativa emitida por la Procuraduría General de la República ha sostenido que al estar estos excluidos del régimen estatutario, no es posible hacerles extensivas las disposiciones de ese cuerpo normativo (Dictamen PGR-C-029-2022).

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión.

Luego de un exhaustivo análisis de los antecedentes, lamentablemente, estimamos que, al menos, dos situaciones puntuales convergen en el presente asunto, que nos impiden ejercer nuestra función consultiva.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa -artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

A continuación, explicamos los motivos por los cuales razonadamente consideramos que la presente consulta es inadmisible.

• A)Criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, tal y como se lo hemos advertido en otras ocasiones (Dictamen PGR-C-075-2024 de 29 de abril de 2024), se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas -art. 4 de la citada Ley Nº 6815-.

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto -artículo 2 de nuestra Ley Orgánica-. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023 y PGR-C-224-2024 de 07 de octubre de 2024).

Y según puede verificarse del contenido mismo de los oficios Nos. AJ-OF-283-2024 y AJ-OF-358-2024, op. cit. que se acompañan, ambos de la Asesoría Jurídica, dichos criterios no cumplen con las características señaladas, pues fueron emitidos en realidad con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente, por un lado, un requerimiento concreto del Subdirector General (Oficio No. SDG-OF-175-2024 del 17 de junio del 2024) sobre el reconocimiento de las vacaciones que disfrutarán las personas funcionarias cubiertas por el Régimen de Servicio Civil que se trasladen a puestos de confianza, y por el otro, una consulta de la Directora del Área Administración de Servicios Institucionales de esa Dirección General (Oficio No. DG-ASI-OF-425-2024 del 13 de agosto de 2024), por la que se pidió analizar si la Directriz N° 006-2024-PLAN del 5 de agosto de 2024, pudo afectar el criterio jurídico externado por esta Asesoría Jurídica en el Oficio N° AJ- OF-283-2024. Y si bien desarrollan de forma genérica el tema de las vacaciones de quienes ocupan puestos de confianza, solo marginalmente tienen directa relación con lo ahora consultado.

Véase que ambos oficios dedican escasas y escuetas consideraciones referidas al alcance del Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil Nº 35573-MP, sin que se ahonde adecuadamente en lo jurídico. Destacándose el oficio AJ-OF-358-2024, el cual advierte que tal aspecto no era parte del objeto de la consulta que se atendía y aun así, dedica tan solo unas pocas líneas sobre ello sin profundizar en su análisis.

Todo lo cual evidencia, sin mayores dudas, que aquellos criterios jurídicos fueron emitidos en realidad con fines distintos a consultarnos y que aquel órgano asesor, en ambas ocasiones, rehuyó jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022, PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).

Dicho lo cual, con aquellas opiniones jurídicas no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

• B)Toda consulta formulada a la Procuraduría General debe responder a intereses exclusivamente institucionales.

Según hemos interpretado de forma integral con otras normas legales de un claro contenido ético, la facultad que tienen los jerarcas institucionales para consultar a la Procuraduría General responde sólo a intereses públicos e institucionales -para su garantía, fomento y realización- (arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública -N° 8422 de 6 de octubre del 2004-). Así, conforme a lo dispuesto por el ordinal 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815-, aquella facultad de consulta la deben ejercer los jerarcas administrativos exclusivamente en función del órgano que representen.

De tal suerte que esa facultad no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio, exclusivo y particular de quien ocupa el cargo (Véanse al respecto los dictámenes C-362-2005 de 24 de octubre de 2005, C-447-2006 de 9 de noviembre de 2006, C-059-2011 de 14 de marzo de 2011, C-239-2015 de 7 de setiembre de 2015, C-099-2017 de 18 de mayo de 2017, C-159-2017 de 5 de julio de 2017, C-404-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-128-2019 de 10 de mayo de 2019, PGR-C-035-2022 de 17 de febrero de 2022) o de terceros, quienes deben acudir a sus propios abogados particulares (Pronunciamientos OJ-147-2005 de 26 de setiembre de 2005 y OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008).

Ningún jerarca puede entonces utilizar la vía consultiva para requerir nuestro criterio sobre asuntos que, aunque relacionados con la institución que representa o de la que es parte, responden a su interés personal, y no propiamente a los intereses de la administración pública, pues ello implicaría avalar que se presente una consulta en su condición personal, y no en su carácter de representante de la Administración (Dictamen PGR-C-317-2021 de 23 de noviembre de 2021. En sentido similar el PGR-C-313-2021 de 18 de noviembre de 2021 y PGR-C-035-2022, op. cit.).

En definitiva, el fin de la función consultiva de la Procuraduría General es asistir a la Administración Pública en el ejercicio de sus competencias. Ergo, la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder exclusivamente al interés general -arts. 113 de la LGAP y 3 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 op. cit. y pronunciamientos OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003, OJ-043-2010 de 26 de julio de 2010, OJ-054-2013 de 09 de setiembre de 2013 y PGR-C-035-2022, op. cit.).

Ahora bien, especialmente de la lectura de su oficio No. DG-OF-229-2025, op. cit., se desprende con toda claridad que las interrogantes planteadas involucran directa e indefectiblemente a los cargos de Director General y Subdirector del Servicio Civil, que es el que precisamente ocupa quien requiere nuestro criterio.

Según conocemos, el consultante es funcionario regular o de carrera, del Registro Nacional, como Jefe de Gestión Institucional de Recursos Humanos. Ocupa el cargo de confianza de Subdirector del Servicio Civil y actualmente, por ausencia definitiva del titular -quien lamentablemente falleció en noviembre pasado y no ha sido reemplazado por nuevo titular-, por suplencia asume el cargo de Director General ai. -art. 9 del Estatuto de Servicio Civil y 95 y ss.de la LGAP-.Y con la consulta formulada se pretende que determinemos si es legalmente viable aplicar el Reglamento Autónomo de Servicio y Organización de la Dirección General de Servicio Civil (Decreto No. 35573-MP) a los funcionarios que ocupan cargos de confianza, concretamente a los puestos de Director y Subdirector, para así aplicarles a su favor el régimen progresivo o escalonado de vacaciones -art. 36- que se aplica a servidores regulares y no las dos semanas que, a falta de normativa especial, la jurisprudencia administrativa ha dicho que les corresponde después de cincuenta semanas de servicio continuo -art. 59 constitucional-. Lo cual implica que más allá del ejercicio objetivo, neutral e imparcial de las competencias, el asunto involucra un interés personal directo de quien ocupa actualmente aquel cargo.

Así las cosas, es claro que, si accediéramos a pronunciarnos sobre el asunto expuesto, estaríamos emitiendo un criterio vinculante sobre temas en los que el consultante, como actual Director General ai. o Subdirector de Servicio Civil, tendría un innegable interés directo y personal, dada la directa incidencia de nuestro criterio en su esfera subjetiva.

Y conforme a un criterio inveterado y consolidado en nuestra jurisprudencia administrativa –según advertimos-, la relación directa y particular del tema objeto de la consulta con el jerarca administrativo que la plantea, nos impide rendir nuestro criterio, en virtud de que nuestra función consultiva tiene como fin tutelar el interés público o institucional a la regularidad jurídica, y que por ello la facultad de consultarnos no debe ser utilizada para satisfacer intereses propios y particulares del consultante.

Recuérdese que nuestro ordenamiento jurídico administrativo establece los actos que se realicen en el ejercicio de una función administrativa al amparo de una norma jurídica, pero que persigan un resultado que no se conforme a la satisfacción de los fines públicos, se considerarán ejecutados en fraude de ley y no impedirán la debida aplicación de la norma jurídica que se haya tratado de eludir -art. 5 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, No. 8422-.

Por las razones expuestas, lamentablemente la presente gestión consultiva deviene inadmisible.

No está por demás recordarle al jerarca administrativo que en caso de encontrarse en una situación de conflicto de intereses –entre lo público y lo privado o particular-, aun cuando éste pueda ser inminente, potencial o eventual, lo que aconseja y ordena la prudencia y la sana ética administrativa regulada en nuestro ordenamiento jurídico vigente, es separarse totalmente del procedimiento de formación de la voluntad administrativa al respecto; esto con total independencia de que efectivamente derive o no un beneficio o perjuicio concreto y directo -deber de probidad y deber abstención del funcionario público- (Dictamen C-059-2011, op. cit.).

En todo caso, con el único afán de orientarlo en la búsqueda de respuesta a su interrogante, reseñamos nuestra jurisprudencia administrativa sobre el tema de interés.

Esta Procuraduría General ha sostenido, reiteradamente, que el periodo de vacaciones que corresponde reconocer a un funcionario de confianza jerárquico o subalterno, a falta de norma especial que disponga inequívocamente otra cosa, es de dos semanas después de cincuenta semanas de servicio continuo, periodo al cual hace referencia el artículo 59 de la Constitución Política. Lo anterior debido a que a ese tipo de servidores no les resulta aplicable el sistema de vacaciones escalonadas que rige para los funcionarios regulares, por estar excluidos del régimen de servicio civil. Al respecto pueden consultarse, entre muchos otros, nuestros dictámenes C-217-2008 del 25 de junio de 2008, C-099-2013 del 11 de junio de 2013, C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-354-2015 del 17 de diciembre de 2015, C-176-2019 del 21 de junio de 2019, C-114-2020 del 31 de marzo de 2020, C-166-2020 del 6 de mayo de 2020, PGR-C-029-2022 del 10 de febrero del 2022, PGR-C-222-2023 del 20 de noviembre del 2023, el PGR-C-026-2024 del 19 de febrero del 2024 y PGR-C-114-2024 de 10 de junio de 2024.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular, MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Dirección de la Función Pública C.c: MSc. José Armando López Baltodano, Procurador de la Ética Pública.