Closure and liquidation of RACSA — constitutionality and legislative techniqueCierre y liquidación de RACSA — constitucionalidad y técnica legislativa

Legal Opinion: 072 - J of 05/12/2025 May 12, 2025 PGR-OJ-072-2025 Ms. Cinthya Díaz Briceño Area Head, Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter no. AL-CE23167-104-2025 of last April 2, whereby the Special Commission for State Reform of the Legislative Assembly requests our opinion on the Approved Text of the bill entitled: "CLOSURE OF RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE (RACSA)", processed under file no. 24.105.

A. PRELIMINARY CONSIDERATIONS ON THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT As we usually advise in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion from the Attorney General's Office which, as such, lacks the binding effects of *strictu sensu* opinions, as it is not a consultation made by the Public Administration in the exercise of its powers, under the terms of articles 2, 3.b), and 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), but which is issued motivated by a desire to collaborate with the Legislative Assembly, given the very important functions it constitutionally performs.

With that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, mainly, its conformity or not with the constitutional framework. Therefore, we will not refer to the advisability or timeliness of its approval, nor to economic or other judgments that do not fall within the indicated scope.

Finally, we must advise that the eight-day period provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it is not any of the mandatory institutional hearings provided for in the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020, of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, PGR-OJ-145-2021 of August 31, 2021, PGR-OJ-119-2022 of September 8, 2022, PGR-OJ-186-2022 of December 9, 2022, PGR-OJ-073-2023 of July 11, 2023, PGR-OJ-082-2023, of September 1, 2023, PGR-OJ-141-2024, of October 28, 2024, PGR-OJ-144-2024, of October 31, 2024, PGR-OJ-165-2024 of December 2, 2024, as well as PGR-OJ-009-2025 and PGR-OJ-027-2025 of January 27 and February 19, respectively, of the current year).

In any event, this legal opinion is issued within the shortest time allowed by the handling of our legally assigned ordinary duties.

B. REGARDING THE OBJECT OF THE BILL UNDER CONSULTATION: CLOSURE AND LIQUIDATION OF RACSA As indicated by the name of the initiative under study and ratified by article 1 of the approved text, the purpose of the future law is to establish "the procedure and legal means for the closure and liquidation" of the company Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (RACSA), owned by the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), "in the entirety of its commercialization activities, service installation, and any other." It should be noted from the outset that said article contains an error in the acronym in parentheses, indicating (Racsa S.A.), making it redundant, because the last two letters alluding to Sociedad Anónima are already included in the public company's own name: RACSA.

Now, the statement of purpose justifies the closure of the aforementioned corporation for several reasons. Firstly, because it presents economic problems that compromise its financial sustainability, reporting millionaire losses and seeing its participation in the telecommunications market reduced. Secondly, due to weaknesses detected by the Contraloría General de la República, during the years 2019 to 2021, in its report DFOE-CIU-IF-00007-2022, in the medium and long-term institutional planning regarding the financial management of RACSA and the lack of clarity on the role it plays within Grupo ICE, causing a decrease in its project portfolio. Thirdly, it is reproached for technological backwardness and lack of innovation in the sector, where, unlike other providers, the referred public company has not presented novel solutions to face technological and market competition challenges, while simultaneously facing difficulties adapting to the new digital environment; the result of which has been the loss of many clients in recent years and the assignment of other projects outside the nature of its powers that have generated serious questioning (it cites, as an example, the installation and participation of RACSA in tasks related to drug detection scanners at ports and borders).

Thus, for the promoters of this bill:

"Racsa is a company of Grupo ICE that represents greater burdens and financial risk for the institute, as well as for the taxpayers. The motivation for its existence loses foundation when studying its functions, capabilities, and the current context of the Costa Rican market itself, given that today ICE offers services through the Kolbi brand and, in terms of capabilities, the radiográfica faces financial and administrative limitations that put the resources it manages at risk, which is why this initiative proposes the necessity and urgency of its closure…

Racsa is a state company that faces financial and market competition problems and has had difficulties presenting a clear and coherent strategy to overcome these challenges; this has caused it to fall behind in terms of technology and services offered, which has affected its ability to compete in the market, and which now, in addition, is used by the administration of the day to undertake businesses it does not know and that also add serious questions about transparency and legality, issues that are insurmountable limits for public action and the institutions that make up the State." With that understanding, we proceed to refer immediately to the articles of the approved text – it should be clarified that it is not recorded in our systems that the drafting Commission previously consulted on the original version of the initiative – reiterating that it is not our responsibility to issue an opinion on the appropriateness or not of the reasons just mentioned to justify the closure of RACSA, as doing so would be equivalent to issuing a judgment on the timeliness and advisability of the bill.

Hence, our analysis is limited to questions of a legal nature or legislative technique, within the scope of competence of this superior consultative body and, particularly, of constitutionality.

C. CONSIDERATIONS REGARDING THE CONTENT OF THE LEGISLATIVE INITIATIVE UNDER STUDY Precisely regarding the issue of the constitutionality of the analyzed bill, in its Affirmative Majority Opinion of the referred Special Commission for State Reform, dated March 27, 2025, on said file no. 24.105, when recounting the consultations made in the table summarizing the various positions received, it notes the possible breach of commitments undertaken by the country within the framework of the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, and the United States (approved by Law no. 8622 of November 21, 2007, along with the amendments by Law no. 8664 of September 3, 2008) – hereinafter, CAFTA-RD by its English acronym –, because the closure of RACSA could cause, among other consequences, a weakening of ICE in the telecommunications sector as it forms part of its business group (regarding RACSA as part of Grupo ICE and the consideration of both as the same economic group, see our opinions C-102-2015, of May 4, C-402-2020, of October 15, and PGR-C-177-2023, of September 18).

It should be clarified that, recently, the Constitutional Chamber has confirmed its competence to hear about the conformity or not of legal or sub-legal norms with respect to a free trade agreement in certain cases, in order to ensure compliance with the provisions of the first paragraph of article 7 of the Political Constitution (see resolution no. 2024-22483 at 12:00 hours on August 7, 2024).

In this specific case, we would understand that the commitment of the Costa Rican State alludes to that established in the Preamble of Annex 13 of CAFTA-RD – called "Specific Commitments of Costa Rica Regarding Telecommunications Services" – by recognizing the "commitment to strengthen and modernize the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) as a participant in a competitive telecommunications market and ensuring that the use of its infrastructure will be remunerated." Notwithstanding what the Constitutional Chamber may ultimately determine on this matter, should it come to hear this point, for the Attorney General's Office, it cannot be deduced from the content of the mentioned treaty a sort of reservation of International Law that prevents the legislator from the alienation, privatization, or even, as this legislative initiative intends, the closure of RACSA or any of the other companies of Grupo ICE, in the event that it considers it convenient or necessary in light of the public interest at stake.

Note that the commitment to strengthen ICE itself may depend on having to sell or dispose of some of its companies, if this prevents a greater evil for the financial situation of the economic group by not having to absorb the losses of the troubled corporation or as a consequence of a restructuring to make it more efficient.

In any case, the cited Annex 13 contemplates within the section of "Modernization of the ICE," the promulgation of a new legal framework to strengthen it. This legal framework is established in the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (no. 8660 of August 8, 2008). It is the law itself, which in the final paragraph of its article 5, provides for the possibility of partially or totally alienating RACSA or any of the companies of Grupo ICE, by stipulating: "The sale of shares of any ICE company must be authorized by a special law of the Republic." This reaffirms that it is the Legislative Assembly that is competent to order the sale or even the closure of any of the ICE companies – including RACSA – provided it is through a special norm with legal rank. Hence, it is not considered that the subject matter of this bill violates what is stipulated in Annex 13 of CAFTA-RD.

Once the previous clarification is made, we see that the approved text of the legislative initiative consists of barely 8 articles and one transitional provision for an operation of this magnitude.

In that sense, even though the bill seeks to regulate in a very general way the economic, labor, and patrimonial aspects of this closure and liquidation process, it leaves quite a few gaps in these and other areas (for example, the regulatory implications); which in the end may generate problems in the application of the future law, legal certainty, and eventually, the affectation of legitimate rights and interests.

For greater clarity, let us first examine each of the articles of the approved text:

"ARTICLE 1.- Purpose of the law This law establishes the procedure and legal means for the closure and liquidation of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa S.A.), in the entirety of its commercialization activities, service installation, and any other" (emphasis added).

Aside from the error detected in the acronym Racsa S.A., which we alluded to in the previous section, we see that the transcribed provision indicates that the eventual legal norm would contain the procedure and legal means for the closure and liquidation of the referred public company. An assertion that contrasts with the exiguity of its articles, especially when it specifies that the closure and liquidation of RACSA is for the "entirety" of its operations.

It must be taken into consideration, as we indicated in opinion PGR-OJ-124-2022 of September 22, that the "liquidation of an entity alone comprises the set of acts whose object is to put an end to the relationships between said entity and third parties, with the partners, and among them. Operations that will allow the conclusion of the pending operations of said entity, to collect what is owed, to pay what is due, to dispose of the corporate assets, and to distribute the corporate equity. Ultimately, the cancellation of the entity's registration." However, upon reading the other provisions of the analyzed bill, no closure or liquidation procedure is regulated, for which the approved text refers in its articles 2 and 8 to a liquidation plan prepared by ICE, as the parent company, and to regulatory collaboration by the Executive Branch, respectively. Let's examine:

"ARTICLE 2- Liquidation of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima For the fulfillment of this law, the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) must prepare the orderly liquidation plan of all operations of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa), putting an end, completely, to the activities it carries out. The closure instructed by this law shall be free from the payment of all duties and fees" (emphasis added).

"ARTICLE 8- Regulation The Executive Branch shall issue the regulation required to guarantee the application of this law, within two months following its publication" (emphasis added).

The previous provisions, in turn, must be related to what is stipulated in the single transitional provision of the initiative, which states: "A maximum term of six months is granted from the promulgation of the regulation of this law, for the Instituto Costarricense de Electricidad, after prior consultation with the Superintendencia de Telecomunicaciones, to prepare the liquidation procedure of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima and the necessary measures for the correct administration of all its assets" (emphasis added).

For the Attorney General's Office, the bill refers to norms of sub-legal rank the regulation of substantive matters of a closure process of this nature that should be in the law itself and does not even specify the aspects whose regulation would correspond to the Executive Branch and those that should be addressed in the liquidation plan to be carried out by ICE. This constitutes a source of normative conflicts, especially when the single transitional provision entrusts the autonomous institution with preparing the liquidation procedure, after prior consultation with the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), as well as the necessary measures for the correct administration of all of RACSA's assets, in addition to what is stipulated in article 2, to prepare the plan to put an end "completely" to its activities.

The question thus arises as to whether the Executive Branch can proceed to regulate any of those points, despite the incidence it may have on the very operation of ICE and its business group, taking into account that according to the same transitional provision, the liquidation plan must be adopted once the regulation for the future law on the closure and liquidation of RACSA is promulgated, within a period no longer than six months.

Furthermore, the requirement that the liquidation procedure of RACSA must first be consulted with SUTEL is not understood. Certainly, there are regulatory obligations that are lacking in the bill, one of which is to notify the Superintendency of the cessation of operations of said company in the telecommunications market, not to mention matters concerning customer guarantees for the interruption of the services that RACSA might be providing at that time.

However, the liquidation of RACSA's assets (assets and liabilities) and matters relating to their correct administration, in our opinion, are outside the legal competence of SUTEL, which is responsible for regulating, applying, monitoring, and controlling the legal framework of telecommunications and, in particular, for the technical verification of radio emissions, as well as the inspection, detection, identification, and elimination of harmful interference (articles 59 of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, no. 7593 of August 9, 1996, and 10, final paragraph, of the General Telecommunications Law, no. 8642, of June 4, 2008).

In fact, by entrusting this attribution to the regulatory body, the approved text could be interfering with the exclusive and excluding constitutional competence of the Contraloría General de la República in the superior control and oversight of the Public Treasury, especially concerning the correct management of public resources (articles 183 and 184 of the Political Constitution and 1, 4, 8, and 9 of its Organic Law, no. 7428 of September 7, 1994).

Other points not addressed by the approved bill, apart from the mentioned one regarding the regulatory implications of the closure and liquidation of RACSA, whose development cannot be left to norms lacking legal rank, are:

- The moment of the cessation of the public company's operations – which would not necessarily coincide with the two months mentioned in article 8, plus the six months of the single transitional provision from the entry into force of the future law with its publication in the official gazette – and who would determine it (ICE? The Governing Council?).

- Who would assume RACSA's ongoing contracts and the provision of services to end clients and users to guarantee their continuity? If ICE assumes them, this must be expressly established in the law to be approved.

- Or else, as article 1 of the initiative indicates that the closure is with respect to "the entirety of its commercialization activities, service installation, and any other"; does this mean a gradual suspension of services and operations? How would it be done?

- What happens to the Board of Directors and Management of RACSA? When would they cease in their powers of administration and legal representation of the company?

- Would the closure process be carried out by a liquidator or a liquidation board? In any case, the appointment, cessation, obligations, and other responsibilities of the person assuming the position or the members comprising the board must be regulated.

- How would the operation of said liquidation board be financed? That is, the remuneration of its members and the fees of the employees and other persons occupied in the liquidation. As well as the other administrative expenses inherent to this process, even if the referred article 2 of the bill indicates that the closure of the company "shall be free from the payment of all duties and fees." - In addition, the corresponding legal personality of the liquidation board and the legal representation must be defined for the purpose of being able to dispose of RACSA's assets.

- The legal effects of the liquidation, among these, the inventory of movable and immovable property, the sale of the company as a going concern and of its active productive units, the modalities for the sale of assets (by direct sale or public auction).

- The handling of liabilities, order of payment priority, credit legalization, public company creditors' arrangement, and other aspects related to the public company's obligations at the time of its closure.

- Matters concerning the supervision and control of the closure and liquidation process of RACSA, the reports that must be submitted to the competent public authorities, and even the administrative and criminal responsibilities for possible irregularities incurred by those in charge of carrying it out.

- The period within which the closure and liquidation of RACSA and each of the stages of this process must be completed.

In short, there are several essential aspects of a closure operation of this magnitude that are not contemplated in the approved text and which, we reiterate, their regulation cannot be left to regulatory collaboration, as they deal with matters reserved to the law itself. These legislative gaps could generate problems of legal certainty and application of the future legal norm, to the point of becoming a defect of constitutionality in the legal text itself.

One issue that is truly concerning due to the fundamental rights at stake and, again, is laconically addressed by the legislative initiative under analysis is that concerning the rights of RACSA's workers. These aspects are provided for in articles 4 and 5, which read:

"ARTICLE 4- Acquired rights The closure contemplated by this law shall not affect the rights and obligations that Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima may have contracted prior to this event, nor the rights of its workers. For such purposes, the Instituto Costarricense de Electricidad shall be responsible for those rights and obligations" (emphasis added).

"ARTICLE 5- Employer responsibility, liquidation, and payment of labor items Workers of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima who so wish shall have the right to terminate the employment relationship, for which all labor items shall be recognized to them. The payment of labor items must be made no later than sixty (60) days after delivery of the termination letter to the workers.

In the case of those workers who do not wish to terminate their employment relationship, and in view of the closure of the institution, the officials shall be transferred to the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Telecomunicaciones del ICE "Kolbi", Compañía Nacional de Fuerza y Luz, or another public entity of the country pertaining to their tasks" (emphasis added).

From the outset, it is not clear from the proposed article 4 the reference to the rights and obligations that RACSA may have contracted prior to its closure, which it differentiates, in the same paragraph, from the rights of its workers. Even the title of the provision considers them all as "acquired rights." Consequently, it seems that it is not referring to the rights held by the public company, such as financial assets or credit rights, which, incidentally, also receive no treatment in the rest of the articles.

Now, the provision places ICE in the burdensome position of being responsible for all those obligations and rights of third parties – for example, credit or litigious – and of the workers of RACSA. If we consider the economic difficulties and millionaire losses in the statement of purpose of the bill that are used to justify the closure of the aforementioned company, the absorption by ICE of its debts and obligations could place said autonomous institution in a very serious situation that compromises its financial sustainability. Especially since nowhere in the approved text is any fund or state backing contemplated to address all these matters.

On the contrary, article 3 of the approved text indicates that the resources obtained from the closure of RACSA will go to the treasury for the payment of public debt:

"ARTICLE 3- Destination of the resources obtained from the closure of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima The entirety of the possible amounts obtained from the closure of Radiográfica Costarricense shall be destined for the payment of public debt, for which they will be transferred to the Ministry of Finance" (emphasis added).

Beyond the doubt that the liquidation of the referred public company could yield a positive balance generating additional income for the public coffers and not just losses, taking into account the very burdensome situation described in the statement of purpose, as just indicated, it is not reasonable that at least a portion of the resources collected from the sale of its assets – after honoring obligations – not go to ICE, especially if said entity may have made capital contributions or investments in its subsidiary's operations over the years.

Now, the workers' rights are taken up again in article 5 transcribed above. The first paragraph of that provision provides for the payment of all employment benefits for those RACSA employees who agree to terminate their employment relationship, payment that will be made effective no later than 60 days after the termination letter is communicated. However, no period is established for them to proceed in that manner, nor from when they could do so.

Meanwhile, the second paragraph alludes to workers who do not wish to end their employment relationship upon the closure of RACSA, for which their relocation is ordered within ICE itself, in the Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL), or else, in some other public entity in related tasks. The provision omits referring to the rights those individuals would retain and the way to resolve salary adjustments when there are differences between the position held and the new one they would access, among other aspects.

However, the most serious matter is that there is no evidence that a technical analysis has been conducted on the impact that the absorption into the public sector of former RACSA workers could have on public finances, nor the projections of how many of them would opt for this modality and not for ending their employment relationship with the company at the time of its closure. So that the liquidation of RACSA does not ultimately turn out to be more burdensome for the public treasury than the current economic situation of said corporation is at this moment.

On the other hand, article 7 of the approved text deals with the thorny issue of the frequencies of the radio spectrum assigned to RACSA in the following terms:

"ARTICLE 7 Disposition and guardianship of frequencies Once this law is approved, the frequencies granted through an enabling title to Racsa shall become part of the assets of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)" (emphasis added).

Unlike article 7 of the original text of the bill under study, which instructed the Ministry of Science, Innovation, Technology, and Telecommunications (MICITT) to recover the frequencies granted to RACSA and immediately request that SUTEL prepare the public tender in accordance with the provisions of the General Telecommunications Law, it is now provided that they pass directly to become part of the assets of ICE: "Once this law is approved." That is, it would not even be necessary to wait for the closure process of RACSA to begin for ICE to acquire its spectrum frequencies, if we consider that the liquidation plan that said institution must carry out according to the already mentioned articles 2 and 8, and the single transitional provision, of the approved text would have to be ready at most within the next eight months after the proposed law enters into force.

This clearly does not seem appropriate, as it disposes of assets that would still belong to the assets of its subsidiary company and generates the additional concern of what would happen with the telecommunications services provided by the latter based on the exploitation of the frequencies assigned to it at the time of the bill's approval, as it would imply an abrupt interruption to the detriment of RACSA's clients and end users.

In any case, the constitutionality of the proposed solution for the spectrum frequencies assigned to RACSA once its closure and liquidation are finalized is doubted. As is well known, the spectrum is a public domain asset of state ownership (see constitutional article 121.14.c) and article 7 General Telecommunications Law, as well as the ruling of the Constitutional Chamber no. 2017-11715 at 15:05 hours on July 26, 2017) and a scarce resource (article 6.18 General Telecommunications Law).

In this light, the regime provided by sectoral legislation should be followed (article 12 General Telecommunications Law), so that the frequencies are returned to the State, to subsequently be put out to public tender among all public and private operators, thus guaranteeing an efficient, timely, transparent, and non-discriminatory allocation and administration of the spectrum, in line with the guiding principle of Optimization of scarce resources (articles 3.i General Telecommunications Law and 3.h Law 8660), especially if they are frequencies that are not being exploited or used.

It remains to be noted that the position assumed with this Article 7 proves contradictory to what is stated in the aforementioned Article 3 of the same revised text, since while under the latter precept the amounts obtained from the closure and asset liquidation of RACSA would go to State coffers for payment of the public debt, rather than to ICE—without consideration of the investments that the autonomous entity, as a business group, may have made in its subsidiary company—the spectrum frequencies, despite their State ownership, are handed over to ICE, instead of being returned to the State.

Lastly, Article 6 of the revised bill reads:

“ARTICLE 6- Repeal of Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa) Subsection a) of Article 5 of Law No. 8660, Strengthening and Modernization of the Public Entities of the Telecommunications Sector, of August 8, 2008, and its amendments, and the entirety of the Law entitled Transfers Telecommunications to ICE and the Latter Partners with Racsa, of August 8, 2008 are hereby repealed” (emphasis added).

The transcribed text presents errors of legislative drafting technique, beginning with its heading. It should not say “Repeal” of RACSA, since what is repealed is not the company itself, but its constitutive norms. Furthermore, the other law mentioned apart from Law No. 8660 is incorrectly cited, because the date of enactment of Law No. 3293 was June 18, 1964, not August 8, 2008.

By way of further elaboration, it is recommended to include in this legislative initiative a supplementary norm that refers at least to the provisions of the Insolvency Law of Costa Rica (Ley Concursal de Costa Rica) (No. 9957 of April 14, 2021) that are applicable to the proposed closure and liquidation process of RACSA, given the regulatory gaps detected in the articles, as already analyzed.

Finally, as a substantial requirement of the legislative procedure, a hearing on the content of the bill under study must be granted to ICE, in accordance with Article 190 of the Political Constitution, because, as already indicated, RACSA forms part of its business group.

D. CONCLUSION Pursuant to the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that the Revised Text of the bill for the closure and liquidation of RACSA presents the following considerations:

1. Without prejudice to what the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) may determine, the sale, privatization, or eventual closure of any company of the ICE Group—including RACSA—is not a matter in which there is a reservation of International Law, nor is it contrary to the commitments assumed by the Costa Rican State in Annex 13 of CAFTA-RD. Indeed, it is an option provided for in the final paragraph of Article 5 of Law No. 8660.

2. Even though Article 1 of the initiative indicates that its purpose is to establish the procedure and legal means for the closure and liquidation of the entire operation and all commercial activities of RACSA, the content of the revised text is meager and presents serious regulatory gaps in substantial economic, labor, regulatory, and asset-related aspects of the process, which in the end may generate problems in the application of the future law, legal certainty issues, affects to rights and legitimate interests, and, eventually, grounds of unconstitutionality.

3. These substantive aspects of the closure and liquidation process of RACSA cannot be left to sub-legal norms to which the revised text refers, as they involve matters in which there is a legal reservation (for example, designation of the liquidating body and granting it legal personality, the method of financing its work, methods of selling the company’s assets, order of priority for payment of its obligations, timeframes, status of ongoing contracts, and suspension of services).

4. The prior consultation to SUTEL regarding the asset liquidation procedure for RACSA that ICE must prepare is outside the competence of the regulatory body and invades the exclusive and exclusionary constitutional competence of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) over the proper management of public resources.

5. There are also doubts about the constitutional compatibility of Article 7 of the revised bill in the manner that it disposes of the radio spectrum frequencies assigned to RACSA, in view of its closure.

6. Therefore, the revised text presents problems of constitutionality and legislative drafting technique that it is recommended be assessed before proceeding with its approval; which, in any case, constitutes a power that forms part of the sphere of discretion proper to the Legislative Assembly.

Sincerely,

Dr. Alonso Arnesto Moya Attorney General (Procurador)

Opinión Jurídica : 072 - J del 12/05/2025 12 de mayo de 2025 PGR-OJ-072-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefe de Área, Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio n.°AL- CE23167-104-2025 del pasado 2 de abril, en cuya virtud la Comisión especial de Reforma del Estado de la Asamblea Legislativa solicita nuestro criterio sobre el Texto Dictaminado del proyecto de ley denominado: “CIERRE DE RADIOGRÁFICA COSTARRICENSE (RACSA)”, que se tramita bajo el expediente n.°24.105.

A. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias institucionales preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022, PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023, PGR-OJ-082-2023, del 1 de setiembre de 2023, PGR-OJ-141-2024, del 28 de octubre de 2024, PGR- OJ-144-2024, del 31 de octubre de 2024, PGR-OJ-165-2024 del 2 de diciembre de 2024, así como PGR- OJ-009-2025 y PGR-OJ-027-2025 del 27 de enero y 19 de febrero, respectivamente, del año en curso).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B. ACERCA DEL OBJETO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO: CIERRE Y LIQUIDACIÓN DE RACSA Tal y como lo indica el nombre de la iniciativa bajo estudio y así lo ratifica el artículo 1 del texto dictaminado, la futura ley tiene como finalidad establecer “el procedimiento y los medios legales para el cierre y liquidación” de la empresa Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (RACSA), propiedad del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), “en la totalidad de sus actividades de comercialización, instalación de servicios y cualesquiera otra”.

Cabe apuntar desde ahora, que dicho artículo presenta un error en el acrónimo entre paréntesis, al indicar (Racsa S.A.), haciéndolo redundante, debido a que las últimas dos letras alusivas a Sociedad Anónima ya están incluidas en el mismo nombre de la empresa pública: RACSA.

Ahora bien, la exposición de motivos justifica el cierre de la aludida sociedad por varias razones. En primer lugar, porque presenta problemas económicos que comprometen su sostenibilidad financiera, al reportar pérdidas millonarias y ver reducida su participación en el mercado de las telecomunicaciones. En segundo lugar, por debilidades detectadas por la Contraloría General de la República, durante los años 2019 a 2021, en su informe de DFOE-CIU-IF-00007-2022, en la planificación institucional a mediano y largo plazo respecto a la gestión financiera de RACSA y la falta de claridad sobre el rol que juega dentro del Grupo ICE, causando una disminución de su cartera de proyectos. En tercer lugar, se le reprocha un rezago tecnológico y falta de innovación en el sector, en donde, a diferencia de otros proveedores, la referida empresa pública no ha presentado soluciones novedosas para enfrentar los desafíos tecnológicos y de competencia en el mercado, al tiempo que enfrenta dificultades para adaptarse al nuevo entorno digital; cuyo resultado ha sido la pérdida de muchos clientes en los últimos años y que se le asignen otros proyectos fuera de la naturaleza de sus facultades que han generado serios cuestionamientos (cita, como ejemplo, la instalación y participación de RACSA en las labores relacionadas con los escáneres detectores de drogas en puertos y fronteras).

Así, para los promotores del presente proyecto de ley:

“Racsa es una empresa del Grupo ICE que representa mayores cargas y riesgo financiero para el instituto, así como para las y los contribuyentes. La motivación de su existencia pierde fundamento al estudiar sus funciones, capacidades y el mismo contexto actual del mercado costarricense, siendo que hoy el ICE oferta servicios a través de la marca Kolbi y, en sentido de capacidades, la radiográfica enfrenta limitaciones financieras y administrativas que ponen en riesgo los recursos que maneja, por lo que esta iniciativa propone la necesidad y urgencia de su cierre…

Racsa es un empresa estatal que enfrenta problemas financieros y de competencia en el mercado y ha tenido dificultades para presentar una estrategia clara y coherente para superar estos desafíos, esto ha hecho que se quede atrás en términos de tecnología y servicios ofrecidos, lo que ha afectado su capacidad para competir en el mercado, y que ahora, además, es utilizada por el gobierno de turno, para emprender negocios que desconoce y que además suman serios cuestionamientos sobre la transparencia y la legalidad, cuestiones que son límites infranqueables para la acción pública y las instituciones que conforman el Estado”.

Bajo ese entendido, procedemos de seguido a referirnos al articulado del texto dictaminado –cabe aclarar que no consta en nuestros sistemas que la Comisión dictaminadora haya consultado antes la versión original de la iniciativa– reiterando que no nos corresponde emitir criterio acerca de la procedencia o no de los motivos recién señalados para justificar el cierre de RACSA, pues ello equivaldría a emitir un juicio de oportunidad y conveniencia sobre el proyecto le ley.

De ahí que nuestro análisis se limite a las cuestiones de índole jurídico o de técnica legislativa, en el ámbito de competencia de este órgano superior consultivo y, particularmente, de constitucionalidad.

C. CONSIDERACIONES RELATIVAS AL CONTENIDO DE LA INICIATIVA LEGISLATIVA BAJO ESTUDIO Justo a propósito del tema de la constitucionalidad del proyecto de ley analizado, en su Dictamen Afirmativo de Mayoría de la referida Comisión especial de Reforma del Estado, de fecha 27 de marzo de 2025, sobre dicho expediente n.°24.105, al hacer el recuento de las consultas realizadas en el cuadro que resume las distintas posturas recibidas, se apunta el posible incumplimiento de los compromisos asumidos por el país en el marco del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (aprobado por Ley n.°8622 del 21 de noviembre de 2007, junto con las enmiendas por Ley n.°8664 del 3 de setiembre de 2008) –en adelante, CAFTA-RD por sus siglas en inglés–, debido a que el cierre de RACSA podría ocasionar, entre otras consecuencias, un debilitamiento del ICE en el sector de las telecomunicaciones al formar ella parte de su grupo empresarial (acerca de RACSA como parte del Grupo ICE y la consideración de ambos como un mismo grupo económico, ver nuestros dictámenes C-102-2015, del 4 de mayo, C-402-2020, del 15 de octubre y PGR-C-177-2023, del 18 de setiembre).

Cabe aclarar que, de manera reciente, la Sala Constitucional ha confirmado su competencia para conocer acerca de la conformidad o no de normas legales o infralegales respecto a un tratado de libre comercio en determinados supuestos, a efectos de que se observe lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 7 de la Constitución Política (ver la resolución n.°2024-22483 de las 12:00 horas del 7 de agosto de 2024).

En la especie, entenderíamos que el compromiso del Estado costarricense alude al establecido en el Preámbulo del Anexo 13 del CAFTA-RD –denominado “Compromisos Específicos de Costa Rica en Materia de Servicios de Telecomunicaciones”– al reconocer el “compromiso de fortalecer y modernizar el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) como un participante en un mercado competitivo de telecomunicaciones y asegurando que el uso de su infraestructura será remunerada”.

Sin perjuicio de lo que en última instancia determine sobre el particular la Sala Constitucional, de llegar a conocer este punto, para la Procuraduría no se deduce del contenido del mencionado tratado una suerte de reserva de Derecho Internacional que le impida al legislador la enajenación, privatización o incluso, como lo pretende esta iniciativa de ley, el cierre de RACSA o de alguna otra de las empresas del Grupo ICE, en el supuesto de que lo considere conveniente o necesario de cara al interés público en juego.

Nótese, que el mismo compromiso de fortalecer al ICE puede depender de tener que vender o deshacerse de alguna de sus empresas, si con ello evita un mal mayor para la situación financiera del grupo económico al no tener que absorber las pérdidas de la sociedad en problemas o como consecuencia de una reestructuración para hacerlo más eficiente.

En todo caso, el citado Anexo 13 contempla dentro del apartado de “Modernización del ICE”, la promulgación de un nuevo marco jurídico para fortalecerlo. Este marco jurídico está establecido en la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660 del 8 de agosto del 2008). Siendo la propia ley, la que en el párrafo in fine de su artículo 5 prevé la posibilidad enajenar parcial o totalmente a RACSA o alguna de las empresas del Grupo ICE, al disponer: “La venta de acciones de cualquier empresa del ICE deberá ser autorizada mediante ley especial de la República”.

Con lo cual se reafirma que es la Asamblea Legislativa la competente para disponer la venta o incluso el cierre de cualquiera de las empresas del ICE –incluida RACSA– siempre que sea a través de una norma especial de rango legal. De ahí que no se considere que la materia objeto del presente proyecto de ley atente contra lo estipulado en el Anexo 13 del CAFTA-RD.

Una vez hecha la aclaración anterior, vemos que el texto dictaminado de la iniciativa legislativa se compone de apenas 8 artículos y una disposición transitoria para una operación de esta envergadura.

En ese sentido, aun cuando el proyecto busca regular de manera muy general los aspectos económicos, laborales y patrimoniales de este proceso de cierre y liquidación, deja bastantes vacíos en estos y otros ámbitos (por ejemplo, las implicaciones regulatorias); lo que a la postre puede generar problemas de aplicación de la futura ley, seguridad jurídica, y eventualmente, afectación de derechos e intereses legítimos.

Para mayor claridad, vayamos primero con el estudio de cada uno de los artículos del texto dictaminado:

“ARTÍCULO 1.- Finalidad de la ley La presente ley establece el procedimiento y los medios legales para el cierre y liquidación de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa S.A.), en la totalidad de sus actividades de comercialización, instalación de servicios y cualesquiera otra” (la negrita es añadida).

Aparte del error detectado en el acrónimo Racsa S.A., a que hicimos alusión en el epígrafe anterior, vemos que el precepto transcrito indica que la eventual norma legal contendría el procedimiento y los medios legales para el cierre y liquidación de la referida empresa pública. Afirmación que contrasta con la exigüidad de su articulado, máxime cuando precisa que el cierre y liquidación de RACSA es sobre la “totalidad” de sus operaciones.

Hay que tomar en consideración, según lo indicamos en el dictamen PGR-OJ-124-2022 del 22 de setiembre, que tan solo la “liquidación de una entidad comprende el conjunto de actos que tienen como objeto poner fin a las relaciones entre dicha entidad y terceros, con los socios y entre estos. Operaciones que van a permitir concluir las operaciones pendientes de dicha entidad, cobrar lo adeudado, pagar lo que corresponda, disponer de los bienes sociales y repartir el patrimonio social. En último término, la cancelación de la inscripción registral de la entidad”.

No obstante, al leer las demás disposiciones del proyecto de ley analizado no viene regulado ningún procedimiento de cierre o liquidación, para lo cual el texto dictaminado remite en sus artículos 2 y 8, a un plan de liquidación elaborado por el ICE, como casa matriz, y a la colaboración reglamentaria por el Poder Ejecutivo, respectivamente. Veamos:

“ARTÍCULO 2- Liquidación de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima Para el cumplimiento de la presente ley el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) deberá elaborar el plan de liquidación ordenado de todas las operaciones de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa), poniendo fin, de forma completa, a las actividades que esta realice. El cierre que instruye la presente ley estará libre del pago de todos los derechos y tasas” (la negrita es añadida).

“ARTÍCULO 8- Reglamento El Poder Ejecutivo emitirá el reglamento requerido para garantizar la aplicación de la presente ley, dentro de los dos meses posteriores a su publicación” (la negrita es añadida).

Los preceptos anteriores hay que relacionarlos a su vez con lo dispuesto en el transitorio único de la iniciativa, que dice: “Se concede un término máximo de seis meses a partir la promulgación del reglamento de la presente ley, para que el Instituto Costarricense de Electricidad, consulta previa a la Superintendencia de Telecomunicaciones, prepare el procedimiento de liquidación de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima y las diligencias necesarias para la correcta administración de todo su patrimonio” (la negrita y el subrayado son añadidos).

Para la Procuraduría, el proyecto remite a normas de rango infralegal la regulación de temas sustantivos de un proceso de cierre de esta naturaleza que deberían estar en la propia ley y tan siquiera precisa los aspectos cuya reglamentación le correspondería al Poder Ejecutivo y los que deberían abordarse en el plan de liquidación a cargo del ICE. Lo cual constituye un foco de conflictos normativos, sobre todo cuando el transitorio único encarga a la institución autónoma que prepare el procedimiento de liquidación previa consulta a la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL), así como las diligencias necesarias para la correcta administración de todo el patrimonio de RACSA, adicional a lo dispuesto en el artículo 2, de elaborar el plan para poner fin “de forma completa” a sus actividades.

Con lo que surge la interrogante de si el Poder Ejecutivo puede entrar a normar alguno de esos puntos, pese a la incidencia que puede tener en la misma operación del ICE y su grupo empresarial, tomando en cuenta que con arreglo a la misma disposición transitoria el plan de liquidación debe ser adoptado una vez promulgado el reglamento a la futura ley de cierre y liquidación de RACSA en un plazo no mayor a seis meses.

Por lo demás, no se entiende el requerimiento de que el procedimiento de liquidación de RACSA deba ser consultado antes a la SUTEL. Ciertamente, existen obligaciones regulatorias que en el proyecto de ley se echan en falta, una de las cuales es notificar a la Superintendencia el cese de operaciones de dicha empresa en el mercado de las telecomunicaciones, sin obviar lo concerniente a las garantías de los clientes por la interrupción de los servicios que RACSA pudiera estar brindando para ese momento.

Sin embargo, la liquidación del patrimonio (activos y pasivos) de RACSA y lo relativo a correcta administración de este, en nuestro criterio, resulta ajeno a la competencia legal de la SUTEL, encargada de regular, aplicar, vigilar y controlar el ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones y, en particular, de la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas, así como la inspección, detección, identificación y eliminación de las interferencias perjudiciales (artículos 59 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n.°7593 del 9 de agosto de 1996 y 10, párrafo in fine, de la Ley General de Telecomunicaciones, n.°8642, del 4 de junio de 2008).

De hecho, el texto dictaminado al encomendarle esa atribución al órgano regulador, podría estar interfiriendo en la competencia constitucional exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República en el control y fiscalización superior de la Hacienda Pública, en especial, tratándose del correcto manejo de recursos públicos (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1, 4, 8 y 9 de su Ley Orgánica, n.°7428 del 7 de septiembre de 1994).

Otros puntos que no aborda el proyecto de ley dictaminado, aparte del mencionado relativo a las implicaciones regulatorias del cierre y liquidación de RACSA, cuyo desarrollo no puede dejarse a normas que carezcan de rango legal, están:

- El momento del cese de las operaciones de la empresa pública –que no necesariamente coincidirían con los dos meses de que habla el artículo 8, más los seis del transitorio único a partir de la entrada en vigor de la futura ley con su publicación en el diario oficial– y quien lo determinaría (¿el ICE? ¿el Consejo de Gobierno?).

- ¿Quién asumiría los contratos en ejecución de RACSA y la prestación de los servicios con clientes y usuarios finales para garantizar su continuidad? Si los asume el ICE, así debe establecerse expresamente en la ley a aprobar.

- O bien, como el artículo 1 de la iniciativa indica que el cierre es respecto a “la totalidad de sus actividades de comercialización, instalación de servicios y cualesquiera otra”; significa esto, ¿una suspensión gradual de servicios y operaciones? ¿Cómo se haría?

- ¿Qué sucede con la Junta Directiva y la Gerencia de RACSA? ¿Cuándo cesarían en sus facultades de administración y representación legal de la empresa?

- ¿El proceso de cierre se llevaría a cabo por un liquidador o una junta liquidadora? En todo caso debe regularse el nombramiento, cese, obligaciones y demás responsabilidades de la persona que asuma el cargo o de los miembros que integren la junta.

- ¿Cómo se financiaría el funcionamiento de esa junta liquidadora? Es decir, las remuneraciones de sus miembros y los honorarios de los empleados y demás personas ocupadas de la liquidación. Al igual que los demás gastos administrativos inherentes a este proceso, por más que el referido artículo 2 del proyecto indique que el cierre de la empresa “estará libre del pago de todos los derechos y tasas”.

- Además, debe definirse lo correspondiente a la personalidad jurídica de la junta liquidadora y la representación legal a efectos de poder disponer del haber patrimonial de RACSA.

- Los efectos jurídicos de la liquidación, entre estos, el inventario de bienes muebles e inmuebles, la enajenación de la empresa en marcha y de sus unidades productivas activas, las modalidades de venta de los activos (por venta directa o subasta pública).

- El manejo de los pasivos, orden de prelación de pagos, la legalización de créditos, concurso de acreedores de la empresa pública y demás aspectos relacionados con las obligaciones de la empresa pública al momento de su cierre.

- Lo concerniente a la supervisión y control del proceso de cierre y liquidación de RACSA, los informes que deben rendirse a las autoridades públicas competentes e incluso, las responsabilidades administrativas y penales por posibles irregularidades en que incurran los encargados en llevarla a cabo.

- El plazo en que debe cumplirse el cierre y liquidación de RACSA y de cada una de las etapas de este proceso.

En fin, son varios los aspectos esenciales de una operación de cierre de esta envergadura que no están contemplados en el texto dictaminado y que, reiteramos, su regulación no puede dejarse a la colaboración reglamentaria, al versar sobre materias reservadas a la misma ley. Estos vacíos legislativos podrían generar problemas de seguridad jurídica y de aplicación de la futura norma legal hasta llegar a convertirse en un vicio de constitucionalidad del mismo texto legal.

Una cuestión que verdaderamente preocupa por los derechos fundamentales en juegos y de nuevo, es abordada lacónicamente por la iniciativa legislativa bajo análisis es lo concerniente a los derechos de los trabajadores de RACSA. Estos extremos se prevén en los artículos 4 y 5, que rezan:

“ARTÍCULO 4- Derechos adquiridos El cierre que contempla esta ley no afectará los derechos y las obligaciones que Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima haya contraído con anterioridad a este hecho, ni los derechos de sus trabajadores. Para dichos efectos, el Instituto Costarricense de Electricidad será el responsable ante esos derechos y obligaciones” (la negrita es añadida).

“ARTÍCULO 5- Responsabilidad patronal, liquidación y pago de extremos laborales Los trabajadores de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima quienes así lo deseen, tendrán derecho a dar por terminada la relación laboral, por lo que se les reconocerán todos los extremos laborales. El pago de los extremos laborales deberá realizarse a más tardar sesenta (60) días después de la entrega de la carta de cese a los trabajadores.

En caso de aquello trabajadores que no deseen dar por terminada su relación laboral, y ante el cierre de la institución, los funcionarios serán trasladados al Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), Telecomunicaciones del ICE “Kolbi”, Compañía Nacional de Fuerza y Luz, u otro ente público del país atinente a sus labores” (la negrita es añadida).

De entrada, no queda claro del artículo 4 propuesto la referencia a los derechos y las obligaciones que RACSA haya contraído con anterioridad a su cierre, que diferencia en el mismo párrafo, de los derechos de sus trabajadores. Incluso, el título del precepto los considera todos como “derechos adquiridos”. Con lo cual, parece que no se está refiriendo a los derechos de los que es titular la empresa pública, como podrían ser activos financieros o derechos de crédito, los que, dicho sea de paso, tampoco merecen tratamiento alguno en el resto del articulado.

Ahora bien, el precepto pone al ICE en la gravosa posición de responder por todas esas obligaciones y derechos de terceros –por ejemplo, de crédito o litigiosos– y de los trabajadores de RACSA. Si atendemos a las dificultades económicas y pérdidas millonarias de la exposición de motivos del proyecto de ley que se esgrimen para justificar el cierre de la aludida empresa, la absorción por parte del ICE de sus deudas y obligaciones puede colocar a dicha institución autónoma en una situación muy seria que comprometa su sostenibilidad financiera. Máxime, que en ninguna parte del texto dictaminado se contempla algún fondo o respaldo del Estado para hacer frente a todos estos extremos.

Por el contrario, el artículo 3 del texto dictaminado indica que los recursos obtenidos con el cierre de RACSA irán al fisco para el pago de la deuda pública:

“ARTÍCULO 3- Destino de los recursos obtenidos por el cierre de Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima La totalidad de los posibles montos obtenidos por el cierre de Radiográfica Costarricense se destinarán al pago de la deuda pública, por lo que serán trasladados al Ministerio de Hacienda” (la negrita es añadida).

Más allá de la duda de que con la liquidación de la referida empresa pública pueda obtenerse un balance positivo que genere un ingreso adicional para las arcas públicas y no solo pérdidas, tomando en cuenta la situación tan gravosa que describe la exposición de motivos, según se acaba de indicar, no resulta razonable que al menos una parte de los recursos que se recojan con la venta sus activos –luego de honrar las obligaciones– no vayan al ICE, en especial si dicho ente ha podido realizar a lo largo de los años aportes de capital o inversiones en las operaciones de su subsidiaria.

Ahora bien, los derechos de los trabajadores se retoman en el artículo 5 transcrito líneas atrás. El primer párrafo de ese precepto prevé el pago de todas las prestaciones laborales para aquellos empleados de RACSA que accedan a dar por terminada su relación laboral, pago que se hará efectivo a más tardar 60 días después de comunicada la carta de cese. Empero, no se establece ningún plazo para que ellos procedan de esa forma, ni a partir de cuándo podrían hacerlo.

Mientras que el segundo párrafo hace alusión a los trabajadores que no desean finalizar su relación laboral ante el cierre de RACSA, para lo que se dispone su reubicación en el mismo ICE, en la Compañía Nacional de Fuerza y Luz (CNFL) o bien, en alguna otra entidad pública en labores afines. El precepto omite referirse a los derechos que esas personas conservarían y a la forma de resolver los ajustes salariales cuando existan diferencias entre el puesto ocupado y el nuevo al que accederían, entre otras aristas.

Empero, lo más serio es que no consta que se haya analizado técnicamente el impacto que en las finanzas públicas puede tener la absorción en el sector público de los antiguos trabajadores de RACSA y las proyecciones de cuantos de ellos optarían por esta modalidad y no por finalizar su relación laboral con la empresa al momento de su cierre. De forma tal que la liquidación de RACSA no resulte al final de cuentas más gravosa para el erario público que a cómo está la situación económica de dicha sociedad en este momento.

Por otro lado, el artículo 7 del texto dictaminado trata el espinoso asunto de las frecuencias del espectro radioeléctrico asignadas a RACSA en los siguientes términos:

“ARTÍCULO 7 Disposición y tutela de las frecuencias Una vez aprobada esta ley, las frecuencias otorgadas mediante título habilitante a Racsa, pasaran a formar parte del patrimonio del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE)” (la negrita es añadida).

A diferencia del artículo 7 del texto original del proyecto de ley bajo estudio, en el que se instruía al Ministerio de Ciencia, Innovación, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT) para que recuperara las frecuencias otorgadas a RACSA y solicitara de inmediato a la SUTEL que elaborara el concurso público de conformidad con lo establecido en la Ley General de Telecomunicaciones, ahora se dispone que pasen directamente a formar parte del patrimonio del ICE: “Una vez aprobada esta ley”.

Es decir, no habría que esperar siquiera a que inicie el proceso de cierre de RACSA para que el ICE adquiera las frecuencias del espectro de ella, si consideramos que el plan de liquidación que debe llevar a cabo dicha institución con arreglo a los ya mencionados artículos 2 y 8, y transitorio único, del texto dictaminado tendría que estar listo a lo sumo en los ocho meses siguientes de que la ley propuesta entre en vigor.

Lo que a todas luces no parece procedente, al disponer de activos que todavía pertenecerían al patrimonio de su empresa subsidiaria y que generan la inquietud adicional de qué pasaría con los servicios de telecomunicaciones prestados por esta basados en la explotación de las frecuencias que tiene asignadas al momento de la aprobación del proyecto de ley, pues supondría una interrupción abrupta en detrimento de los clientes y usuarios finales de RACSA.

De cualquier forma, se duda de la constitucionalidad de la solución que se propone para las frecuencias del espectro asignadas a RACSA una vez se concrete su cierre y liquidación. Como bien es sabido el espectro es un bien de dominio público de titularidad estatal (ver los artículos 121.14.c) constitucional y 7 Ley General de Telecomunicaciones, así como el voto de la Sala Constitucional n.°2017-11715 de las 15:05 horas del 26 de julio de 2017) y un recurso escaso (artículo 6.18 Ley General de Telecomunicaciones).

En esa lógica se debería seguir el régimen previsto por la legislación sectorial (artículo 12 Ley General de Telecomunicaciones), de forma que las frecuencias sean devueltas al Estado, para sacarlas después a concurso público entre todos los operadores públicos y privados, garantizando así una asignación y administración eficiente, oportuna, transparente y no discriminatoria del espectro, en consonancia con el principio rector de Optimización de los recursos escasos ((artículos 3.i Ley General de Telecomunicaciones y 3.h Ley 8660), en especial si se trata de frecuencias que no están siendo explotadas o utilizadas.

Resta advertir que la posición asumida con este artículo 7 resulta contradictoria con lo señalado en el mencionado artículo 3 del mismo texto dictaminado, pues mientras que con este último precepto los montos obtenidos con el cierre y liquidación patrimonial de RACSA irían a las arcas del Estado para el pago de la deuda pública, en lugar del ICE –sin consideración a las inversiones que como grupo empresarial pudo efectuar el ente autónomo en su empresa filial– con las frecuencias del espectro, pese a su titularidad estatal, se le entregan al ICE, en lugar de devolverlas al Estado.

Por último, el artículo 6 del proyecto de ley dictaminado señala:

“ARTÍCULO 6- Derogatoria de la Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (Racsa) Deróguese el inciso a) del artículo 5 de la Ley N.° 8660, Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, de 8 de agosto de 2008, y sus reformas y la totalidad de la Ley titulada Traspasa Telecomunicaciones al ICE y éste se Asocia a Racsa, de 8 de agosto de 2008” (la negrita es añadida).

El texto transcrito presenta yerros de técnica legislativa, empezando por su encabezado. Ya que no debería decir “Derogatoria” de RACSA, pues lo que se deroga no es la empresa en sí misma, sino sus normas constitutivas. Luego, la otra ley mencionada aparte de la Ley n.°8660 está mal citada, debido a que la fecha de sanción de la Ley n.°3293 fue el 18 de junio de 1964, no el 8 de agosto de 2008.

A mayor abundamiento se recomienda incluir en la presente iniciativa de ley, una norma supletoria que remita al menos a las disposiciones de la Ley Concursal de Costa Rica (n.°9957 del 14 de abril del 2021) que resulten aplicables al proceso de cierre y liquidación propuesto de RACSA, debido a los vacíos normativos detectados en el articulado, según ya fue analizado.

Finalmente, como requisito sustancial del procedimiento legislativo, del contenido del proyecto de ley bajo estudio debe conferirse audiencia al ICE, conforme al artículo 190 de la Constitución Política, porque como ya se indicó, RACSA forma parte de su grupo empresarial.

D. CONCLUSIÓN De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Texto Dictaminado del proyecto de ley de cierre y liquidación de RACSA presenta las siguientes consideraciones:

1. Sin perjuicio de lo que determine la Sala Constitucional, la enajenación, privatización o eventual cierre de cualquier empresa del Grupo ICE –incluida RACSA– no es materia en que exista una reserva de Derecho Internacional, ni resulta contrario a los compromisos asumidos por el Estado costarricense en el Anexo 13 del CAFTA-RD. Incluso, es una opción que prevé el párrafo in fine del artículo 5 de la Ley n.°8660.

2. Aun cuando el artículo 1 de la iniciativa indica que tiene como finalidad establecer el procedimiento y los medios legales para el cierre y liquidación de toda la operación y de la totalidad de las actividades comerciales de RACSA, el contenido del texto dictaminado es exiguo y presenta serios vacíos normativos en cuestiones sustanciales económicas, laborales, regulatorias y patrimoniales del proceso, que a la postre pueden generar problemas de aplicación de la futura ley, de seguridad jurídica, afectación de derechos e intereses legítimos y, eventualmente, vicios de inconstitucionalidad.

3. Estos aspectos sustantivos del proceso de cierre y liquidación de RACSA no pueden dejarse a normas de rango infralegal a las que remite el texto dictaminado, al tratarse de materias en que existe reserva de ley (por ejemplo, determinación del órgano liquidador y atribución a este de personalidad jurídica, modo de financiar su labor, modalidades de venta de los activos de la empresa, orden de prelación de pagos de sus obligaciones, plazos, situación de los contratos en ejecución y suspensión de los servicios).

4. La consulta previa a la SUTEL sobre el procedimiento de liquidación patrimonial de RACSA que debe preparar el ICE resulta ajena a la competencia del órgano regulador e invade la competencia constitucional exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República en el correcto manejo de los recursos públicos.

5. Se duda también de la compatibilidad constitucional del artículo 7 del proyecto dictaminado en la manera que dispone de las frecuencias del espectro radioeléctrico asignadas a RACSA, previendo su cierre.

6. Por ende, el texto dictaminado presenta problemas de constitucionalidad y de técnica legislativa que se recomiendan valorar antes de proceder a su aprobación; lo que, en todo caso, constituye una potestad que forma parte del ámbito de discrecionalidad propio de la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya