Associations and cooperatives as eligible for INDER land allocation under Law 9036Asociaciones y cooperativas como sujetos de dotación de tierras del INDER bajo la Ley 9036

Opinion: 036 of 02/24/2025 February 24, 2025 PGR-C-036-2025 Ms. Cindy Bravo Castro Manager Institute of Rural Development Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to official letter no. INDER-PE-OFI-1197-2023 of August 18, 2023, which was reassigned to me on February 4 of this year, through which Mr. Osvaldo Artavia Carballo —then executive president of that Institute— requested our opinion on the following:

"If all associations created under the protection of Laws 218 and 4179 (on Associations and Cooperatives respectively) are subject to being beneficiaries by the INDER, even though they are constituted as legal entities (a person distinct from their members), carry out activities that appear to be for profit and, in their bylaws, consider the distribution of surplus and, in the event of their dissolution, the distribution of assets among their members.

The above is based on the fact that this is a generic consultation that does not refer to any particular association and that requires the interpretation of Law 9036, in relation to Laws 218 and 4179, in order to subsequently apply it to the Institution's own activity with full respect for the legal system."

I. ON THE ADMISSIBILITY AND PURPOSE OF THE CONSULTATION

In the official letter in which the consultation is raised, it is indicated that in the Internal Audit report of the Institute no. AIOI-010-2023 concerning a "Study on alleged irregularities in transfers made in the central development region to different organizations," it was recommended:

"Conduct a consultation with the Attorney General's Office, in order to clarify whether all associations created under the protection of Laws 218 and 4179 (on Associations and Cooperatives respectively) are subject to being beneficiaries by the INDER, even though they are constituted as legal entities (a person distinct from their members), carry out activities that appear to be for profit and, in their bylaws, consider the distribution of surplus and, in the event of their dissolution, the distribution of assets among their members. The above, in order to act in accordance with the provisions of Internal Control Standard for the Public Sector 4.6, and to clarify this issue once and for all, given the differences of opinion that persist between regional legal advisors and the Directorate of Legal Affairs." Both in the official letter formulating the consultation and in the accompanying legal opinion, that audit report is attached, in which a series of data on fund allocations to associations and cooperatives are presented, which generated a difference of opinion within the Institution.

As is well known, one of the admissibility requirements for consultations is that they be raised in general and abstract terms, without referring to specific cases. Considering that our opinions are binding, rendering an opinion on that type of consultation would imply transferring to the Attorney General's Office the function proper to the active Administration of making specific decisions on specific matters and concrete situations and exercising a function of legality control that does not correspond to us; therefore, we would be disregarding our merely consultative function and invading competencies that do not correspond to us. (In this regard, see pronouncements nos. C-194-1994 of December 15, 1994, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-143-2017 of June 23, 2017, OJ-155-2018 of November 23, 2018, C-023-2019 of January 29, 2019, among many others).

Furthermore, in our administrative jurisprudence, we have indicated that it is not the task of the Attorney General's Office to review whether the reports issued by administrative units are correct or not:

"…this Advisory Body is not a reviewing body of the opinions rendered in specific cases by the different internal units or advisory offices of the Public Administrations. In this sense, in opinion C-147-2007 we indicated: '…it does not correspond to the Attorney General's Office, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether a specific administrative decision, or even the opinion expressed by internal advisory offices or units, are in conformity or not with the legal system. The consultative function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms and even their effects, but not on specific actions or criteria rendered by the Administration, its units or advisory offices (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003 and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005 and C-392-2006 of October 6, 2006, among many others). (Opinion no. C-172-2016 of August 22, 2016).' Much less could the Attorney General's Office proceed to assess a recommendation or a report made by an internal audit." (Opinion no. PGR-C-270-2021 of September 20, 2021).

Therefore, despite the fact that the aforementioned audit report is sent to us, the truth is that the consultation as such is indeed being raised in general and abstract terms, and is therefore admissible.

However, in issuing our opinion, the audit report sent, nor the data and information presented therein, have been analyzed or taken into account. In other words, this opinion responds exclusively to the general and abstract consultation finally raised by the then executive president of the Institute, and to what was indicated in this regard in the attached legal opinion.

It is also necessary to clarify that this opinion does not refer to the transfers of money that the INDER has made to private parties for the development of projects —and which have been analyzed in the audit study sent— because, in addition to, as just indicated, it is not within our competence to review such reports, this is a matter that must be heard by the Office of the Comptroller General of the Republic, in its capacity as the body constitutionally charged with overseeing the Public Treasury Article 8 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General establishes that the Public Treasury shall be constituted by public funds, the powers to receive, administer, safeguard, conserve, manage, spend and invest such funds. Therefore, it is the competence of the Office of the Comptroller General to refer to the transfer of liquid resources to private parties by the INDER, just as, in fact, it has already done.[1] Consequently, by virtue of what is indicated in Article 5 of our Organic Law, the Attorney General's Office cannot issue its opinion on this matter.

Based on all the foregoing, this opinion is issued in relation to the possibility that associations and cooperatives may be beneficiaries of the land grant systems, in accordance with the provisions of Law no. 9036.

II. ON WHAT IS CONSULTED

The Law Transforming the Agrarian Development Institute (IDA) into the Institute of Rural Development (INDER) and Creating the Technical Secretariat for Rural Development (no. 9036 of May 11, 2012) contains several provisions establishing the possibility that legal entities may be recipients of the land grant systems established starting from article 45.

First, article 2 provides:

"ARTICLE 2.- Subjects. The subjects of this law are natural and legal persons, the latter non-profit, integrated into the rural development processes derived from the application of this law and who meet the requirements set forth in article 46." In turn, article 45 establishes that the INDER's land grant system is composed of two modalities, leasing (arrendamiento) and allocation (asignación):

"ARTICLE 45.- Modalities. The Inder will grant land, as part of the productive assets of an enterprise individually or collectively, through the following modalities: a) Leasing (Arrendamiento). b) Allocation (Asignación). All in function of the development of productive projects of agricultural activity or services for territorial rural development, projects of social and communal interest. The agreements of the Board of Directors relative to the granting of land under the leasing (arrendamiento) modality will require the vote of an absolute majority of the members. For the land allocation (asignación) modality, the vote of no less than two-thirds of all the members of the Board of Directors will be required." Subsequently, article 46 regulates the requirements that natural and legal persons must meet to be lessees or allocatees of land:

"ARTICLE 46.- Requirements for persons in the different modalities.

A lessee (arrendataria) or allocatee (asignataria) shall be understood to be the natural person who meets the following requirements: a) Social and technical studies, by means of an instrument developed and applied by the institution to determine the suitability of the applicant, to develop productive or service projects, for the development of rural territories. b) Rootedness in a rural territory. c) Micro, small and medium producer as established by the regulation of this law. d) Commitment to keep the land in use and to exploit it personally, in accordance with the projects that justified the allocation.

A lessee (arrendataria) or allocatee (asignataria) shall be understood to be the legal entity that meets the following requirements: a) Groups of producers that are members of organizations, persons with disabilities, older adults, young people, including graduates of technical-professional schools and university graduates, who have current legal personality. b) Demonstrate experience in productive projects consistent with this law. c) Not have land or that the land in their possession is insufficient for the development of the proposed project. d) Commit to keeping the land in use in accordance with the projects that justified the allocation. e) Non-profit and compatible with the purposes of this law. f) Any act carried out in contravention of the provisions of this article shall be absolutely null." Based on those provisions, there is no doubt that Law 9036 allows non-profit legal entities to be lessees or allocatees of land by the INDER, but what must be defined is whether the associations established under the Associations Law (no. 218 of August 8, 1939) and the cooperative associations constituted in accordance with the Cooperative Associations Law (no. 4179 of August 22, 1968), can be considered included within the concept of non-profit legal entities established by that Law.

Article 1 of Law no. 218 establishes that its regulations are applicable to associations with scientific, artistic, sports, charitable, recreational, and any other lawful purposes that do not have profit or gain as their sole and exclusive object. And, article 2 differentiates those associations from those having a purely commercial or civil object, which are regulated by commercial or civil laws. Also, article 8 indicates that "it is prohibited when stating the name of the association to use the terms 'society' (sociedad), 'enterprise' (empresa) or 'company' (compañía) or any other that signifies that the association has purposes other than those proposed by this law." The First Chamber has indicated that, "as inferred from precept 1 of the Associations Law, and as this Chamber interpreted it in vote 811-FS1-2012…, although profit cannot be the sole and exclusive object of associations, the truth is that lucrative activity as such is not incompatible with their nature, as long as it is developed as an instrumental activity aimed at achieving the main purpose of the association." (Vote no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020).

In our administrative jurisprudence, we have stated that "associations do not have a profit-making purpose for their members as their object, which does not exclude that the entity may carry out lucrative activities as a means to achieve its own purposes." (Opinion no. C-316-2008 of September 11, 2008). And they have been conceptualized, directly, as non-profit legal entities, by indicating that:

"Legally, these organizations [non-governmental organizations] adopt different legal forms, such as, for example, they are established under the figure of associations, among other legal forms that, in accordance with their non-profit nature, it is possible for them to be constituted. It is necessary to point out that within our legal system there is no norm that obliges these Non-Governmental Organizations to be formed under a specific legal form to be considered as such, and given that by their own nature they lack a profit-making purpose, the most common is that they adopt the form of an association or a foundation, in accordance with what is established by the Associations Law (Law No. 218 of August 8, 1939) and the Foundations Law (Law No. 5338 of August 28, 1973), respectively." Then, according to article 2 of Law 4179, cooperatives are voluntary associations of persons and not of capital, with full legal personality, of indefinite duration and limited liability, in which individuals organize democratically in order to satisfy their needs and promote their economic and social improvement, as a means of overcoming their human condition and their individual formation, and in which the motive of work and production, distribution and consumption, is service and not profit.

On the legal nature of cooperatives, the Constitutional Chamber has said that:

"I. Cooperatives are associations of private subjects, with full legal personality, which serve as a means to promote the economic and social improvement of their members. Their constitution and operation are of public utility and social interest. They are therefore private entities with service and not profit purposes (articles 1 and 2 of the Cooperative Associations Law)" (Vote no. 998-1993 of 15 hours 54 minutes of February 23, 1993. In the same sense, see votes nos. 320-1992 and 1172-C-1992).

In the same sense, the First Chamber has stated, holding that:

"Because of this service vocation, also stated in the second article of the law, doctrine has recognized them as mutualist entities, which seek the economic and social benefit of their members. Ergo, they develop a series of activities and services whose recipients are their own members, for which reason, if a profit-making aim in itself were pursued in the business of the cooperative, a margin of utility would have to be added to them, which, in the end, would be transferred to the members who use those activities and services… This ideology is palpable through various norms. Thus, ordinal 21 subsection 2) ibidem, establishes that the operations of savings and credit cooperatives may not be carried out for profit. According to ordinal 56 of the legal text under discussion, this form of organization may be composed of other legal entities that do not enjoy that nature, as long as they also do not have a profit-making aim, a rule that is particularized in numeral 23 regarding service cooperatives. Finally, canon 95 ibidem rules that the auxiliary organizations of cooperativism may be formed by cooperatives and private non-profit organizations. All this normative and jurisprudential recount allows concluding a clear intention of the ordinary legislator to regulate the legal personality of these associations of persons, eliminating the possibility of pursuing a profit-making end under the cooperative guise." (Vote no. 1-2004 of 8 hours 40 minutes of January 16, 2004. Bold added).

And, in our pronouncements, we have followed that same line indicating that "the cooperative is conceptualized as a distinct form of association or enterprise, a distinction characterized by the social purpose they fulfill —according to our Constitution— and because the motive they pursue is service and not profit." (see pronouncements nos. C-151-1993 of November 9, 1993, C-153-1999 of July 27, 1999 and PGR-OJ-062-2024 of May 27, 2024).

Therefore, given that normatively and jurisprudentially it has been considered that associations and cooperatives are non-profit legal entities, it can be understood that these may be lessees and allocatees of the INDER, provided they meet the other requirements set forth in Law 9036.

The fact that it is admitted that associations can carry out lucrative activities, as a means to achieve their purposes, provided it is not their main objective, and that cooperatives carry out activities and provide services whose recipients are their own members, seeking the economic and social benefit of their members, does not make them for-profit legal entities.

On the contrary, the nature of these legal entities is consistent with the purpose of Law 9036, insofar as it aims to incentivize productive linkages and business activities developed in the rural environment. In that sense, note, for example, that article 15 establishes as functions of the INDER, to promote the competitiveness of rural enterprises, especially peasant family economies and small and medium producers that allow them to reach, sustain and improve their position in their national and international environment (subsection c); to support the formation and operation of agro-chains in the process of obtaining value-added products and services originating in the rural environment, within a framework of fair trade from their pre-production stage, to the processes of transformation, industrialization and final commercialization (subsection d); and, to stimulate business and social organization in the rural territories under the principles of participation, solidarity, generational and gender equity, establishing organizations of an associative, community or other type (subsection g).

Similarly, article 45 itself establishes that the INDER is empowered to grant land, as part of the productive assets of an enterprise individually or collectively.

And, for even more clarity, article 61 establishes that "collective allocation (asignación colectiva) to legal entities shall be made when the requirements established in article 46 of this law are met and it concerns productive or service organizations, giving priority to cooperatives and to grassroots and integration social organizations." In addition to the above, it is necessary to consider that in the legislative discussion of bill no. 17218, which gave rise to Law 9036, regarding land grant systems, it was indicated:

"DEPUTY JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA: We enter, now indeed, into the part that could be the meat of the project, everything is important but this part, starting from article 45, is very important, that it be clear what we understand by what is approved here, because there are some things that are not entirely clear in the drafting and it is very important that we state how we understand it; if someone understands it differently, this is the moment to say so, that is why we cannot vote without clarifying these things. The land grant systems: Two systems are established, leasing (arrendamientos) and the allocation (asignación) of land, which would be the reformulation of the system that exists today of parcel adjudication. And the possibility is established of delivering parcels, delivering land, whether in leasing (arrendamiento) or with allocation (asignación), and subsequent titling, to both natural persons and legal entities; natural persons do not worry us as much in the first part of article 46, but legal entities it says: groups of male and female producers that are members of organizations, persons with disabilities, young people, etcetera, and that is very good. Then, in subsection c) it says: Not have land or that what they have in possession is insufficient for the development of the project. One must be very careful how that phrase 'or that what they have is insufficient' will be interpreted. This is not that they can give land to people who already have land and are fine with that land, nor are they going to give land to large landowners just because they can do more projects. That is not the sense of this Law. We understand insufficiency in the sense that the land they have does not allow them to develop a productive project for an organization that, as stated here, meets the parameters of a small rural enterprise, small producer, no big shot, nor two or three parcels to the same person. That has to be clear here, it has to be clear. Equally, subsection e) says that they be non-profit or compatible with the purposes of that law. I understand that all those subsections of article 46 must concur for there to be an allocation, not just some; obviously, non-profit must be harmonized with another part that speaks of the cooperative, of the social economy enterprise, that can be integrated, but here it is not being authorized —and the Law says so, and it should be understood that way— that they are going to give land, for example, to stock corporations (sociedades anónimas), those are for-profit, they do not fit within article 46, and that has to be very clear." (Legislative file no. 17218, folios 6578-6579).

Thus, there is no doubt that associations and cooperatives that meet the requirements established in article 46 of Law 9036 can be lessees or allocatees of lands from the INDER.

That said, the consultation also questions whether associations and cooperatives in whose bylaws the distribution of profits and the distribution of assets among members in the event of dissolution are contemplated can be beneficiaries.

It has been understood that the distribution of profits is characteristic of commercial companies (sociedades mercantiles), "where what is important is the capital for profiting and obtaining gains for its partners." (First Chamber, vote no. 87-2001 of 15 hours 47 minutes of January 24, 2001), therefore, associations and cooperatives should not contemplate it in their bylaws, as it is a figure contrary to their nature.

Regarding associations, article 26 of Law 218 establishes that they may acquire all kinds of assets, enter into contracts of any nature and carry out all types of lawful operations, aimed at achieving their purposes. For this reason, it has been indicated that "lucrative activity is not incompatible for them, as long as it is granted an instrumental character, that is, as a means for achieving their purpose" (see vote of the First Chamber no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020), therefore, the resources generated by those instrumental lucrative activities must be allocated exclusively to the achievement of their purposes, and not be distributed as profits among their members.

In the case of cooperatives, Law 4179 establishes that "for legal effects and in accordance with the principles established in article 3, it shall be deemed that cooperatives do not have profits (utilidades). The favorable balances resulting from the settlement of the corresponding economic year are savings (ahorros) or surplus (excedentes) belonging to their members, produced by the economic management of the association." (Article 78). The product of the settlement, verified by the corresponding annual inventory, after deducting general expenses, social charges and amortizations of all kinds, constitutes the surplus (excedente) or balance of the respective period. (Article 79). And then, article 80 establishes the destination of the surplus (excedentes):

"Article 80.- The surplus (excedentes) shall be allocated, in order, to constitute the legal reserves, the education reserve, the social welfare reserve and any other reserves established in the bylaws; to cover the obligations arising from investment quotas; to pay to CONACOOP two percent (2%) of the surplus, in accordance with the stipulations of article 136 of this law; to pay to CENECOOP up to two and a half percent (2.5%) of the liquid surplus at the close of each economic year, this percentage, according to the criterion of the board of directors of each cooperative, may be paid from the education reserve. The percentages corresponding to the formation of special reserves must be established in the bylaws of each cooperative, with the exception of the legal, social welfare and education reserves, whose minimum percentages are established in articles 81, 82 and 83 of this law. In the case of self-management cooperatives, the destination of the surplus shall be governed by the stipulations of article 114 of this law. (…)" Article 87 subsection d) of that same law establishes that a cooperative can be understood as not meeting the legal requirements when "they do not distribute the balances or surplus (saldos o excedentes) in accordance with this law and its bylaws." To verify that the purpose of the associations and cooperatives is compatible with the purposes of Law 9036 and that they are truly functioning as non-profit legal entities, and to verify compliance with the rest of the requirements set forth in article 46 and other applicable norms, it is possible to analyze the bylaws and the functioning of the associations and cooperatives.

In this regard, for another type of purposes, we have indicated that "it is indeed true that there may perfectly exist associations that carry out predominantly lucrative activities and that allocate only a part of their gains to charity" or to their social purpose (Opinion no. C-197-2006 of May 17, 2006). And, in the case of associations, for example, the First Chamber has indicated that it cannot be presumed, merely by having the legal form of an association, according to the terms of the first article of the Associations Law, that the lucrative activities that the association carries out are instrumental to its purpose and, therefore, that the income received is being allocated exclusively to the social service it provides. (Vote no. 2384-2020 of 12 hours 4 minutes of September 24, 2020).

Then, regarding the distribution of assets among members in the event of dissolution, beyond what the bylaws of the associations and cooperatives provide, the regulations and limitations set forth in article 55 subsection b) for leasing (arrendamientos), and in articles 58, 66, 67, 70 and 71, for land allocations (asignaciones), are applicable.

III. CONCLUSIONS

Based on all the foregoing, the Attorney General's Office considers that:

1. The general and abstract consultation raised by the then executive president of the Institute is admissible, without taking into account the audit report sent nor the data and cases presented therein.

2. The Attorney General's Office cannot refer to the transfers of money that the INDER has made to private parties for the development of projects —and which have been analyzed in the audit study sent— because, in addition to it not being within our competence to review such reports, this is a matter that must be heard by the Office of the Comptroller General of the Republic, in its capacity as the body constitutionally charged with overseeing the Public Treasury. For that reason, the opinion is issued in relation to the possibility that associations and cooperatives may be beneficiaries of the land grant systems, in accordance with the provisions of Law no. 9036.

3. Associations and cooperatives are included within the concept of non-profit legal entities established by Law 9036, and, therefore, when they meet the requirements established in article 46 of said Law, they may be lessees or allocatees of lands from the INDER.

4. To verify that the purpose of the associations and cooperatives is compatible with the purposes of Law 9036, that they are truly functioning as non-profit legal entities, and to verify compliance with the rest of the requirements set forth in article 46 and other applicable norms, it is possible to analyze the bylaws and the functioning of the associations and cooperatives.

5. Regarding the distribution of assets among the associates in the event of dissolution, beyond what the statutes of the associations and cooperatives may provide, the regulations and limitations set forth in Law 9036 are applicable, in Article 55 subsection b) for leases and, in Articles 58, 66, 67, 70 and 71, for land allocations.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez [1] See official letters nos. DFOE-SOS-0174 of April 29, 2022, DFOE-SOS-IAD-00004-2023 of August 31, 2023, and DFOE-SOS-0214 of April 30, 2024.

Dictamen : 036 del 24/02/2025 24 de febrero de 2025 PGR-C-036-2025 Señora Cindy Bravo Castro Gerente Instituto de Desarrollo Rural Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta al oficio no. INDER-PE-OFI-1197-2023 de 18 de agosto de 2023, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en curso, por medio del cual, el señor Osvaldo Artavia Carballo -entonces presidente ejecutivo de ese Instituto- solicitó nuestro criterio sobre lo siguiente:

“Si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen actividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución de excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus asociados.

Lo anterior partiendo de que se trata de una consulta genérica que no refiere a ninguna asociación en particular y que se requiere la interpretación de la Ley 9036, relacionada con las Leyes 218 y 4179 para aplicar la misma posteriormente a la actividad propia de la Institución con pleno respeto del ordenamiento jurídico.”

I. SOBRE LA ADMISIBILIDAD Y OBJETO DE LA CONSULTA

En el oficio en el que se plantea la consulta se indica que en el informe de la Auditoría Interna del Instituto no. AIOI-010-2023 referente a "Estudio sobre supuestas irregularidades en transferencias realizadas en la región de desarrollo central a diferentes organizaciones" se recomendó:

“Efectuar una consulta a la Procuraduría General de la República, a fin de que se aclare si todas las asociaciones creadas al amparo de las Leyes 218 y 4179 (de Asociaciones y Cooperativas respectivamente) son sujetas de ser beneficiarias por parte del INDER, aún y cuando, sean constituidas como personas jurídicas (una persona distinta de la de sus socios), realicen actividades que parecieran ser con fines de lucro y en sus estatutos, se considere la distribución de excedentes y que en caso de disolución de las mismas la distribución de los bienes entre sus asociados. Lo anterior, con el fin de actuar en apego a lo establecido en la Norma de Control lnterno para el Sector Publico 4.6, y de aclarar de una vez por todas este tema, dadas las diferencias de criterio que se mantienen entre asesores legales regionales y la Dirección de Asuntos Jurídicos.” Tanto en el oficio de planteamiento de la consulta, como en el criterio legal que lo acompaña, se adjunta ese informe de auditoría, en el cual se exponen una serie de datos sobre asignaciones de fondos a asociaciones y cooperativas que generaron una diferencia de criterio a lo interno de la Institución.

Como bien se sabe, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que sean planteadas en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas y ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

Además, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos señalado que no es tarea de la Procuraduría revisar si los informes vertidos por dependencias administrativas son correctos o no:

“…este Órgano Asesor no es un órgano revisor de los criterios vertidos en casos específicos por las diferentes dependencias internas o asesorías de las Administraciones Públicas. En este sentido, en dictamen C-147-2007 indicamos: «…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos). (Dictamen no. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016).» Mucho menos podría la Procuraduría entrar a valorar una recomendación o un informe hecho por una auditoría interna.” (Dictamen no. PGR-C-270-2021 de 20 de setiembre de 2021).

Entonces, pese a que se nos remite el informe de auditoría mencionado, lo cierto es que, la consulta como tal sí está siendo planteada en términos generales y abstractos, por lo cual, resulta admisible.

Sin embargo, para emitir nuestro criterio no se ha analizado ni tomado en cuenta el informe de auditoría remitido, ni los datos e información que allí se exponen. En otras palabras, este dictamen responde, exclusivamente, a la consulta general y abstracta que finalmente planteó el entonces presidente ejecutivo del Instituto, y a lo indicado al respecto en el criterio legal adjunto.

Es preciso también aclarar que en este dictamen no se hace referencia a las transferencias de dinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, como se acaba de indicar, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública El artículo 8° de la Ley Orgánica de la Contraloría, dispone que la Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos. Por ello, es competencia de la Contraloría referirse a la transferencia de recursos líquidos a particulares por parte del INDER, tal y como, en efecto, ya lo ha hecho.[1] En consecuencia, en virtud de lo indicado en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría no puede emitir su criterio al respecto.

Con base en todo lo anterior, este dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.

II. SOBRE LO CONSULTADO

La Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no. 9036 de 11 de mayo de 2012) contiene varias disposiciones en las que se establece la posibilidad de que las personas jurídicas puedan ser destinatarias de los sistemas de dotación de tierras que se establecen a partir del artículo 45.

En primer lugar, el artículo 2°, dispone:

“ARTÍCULO 2.- Sujetos. Son sujetos de esta ley las personas físicas y jurídicas, estas últimas sin fines de lucro, integradas a los procesos de desarrollo rural derivados de la aplicación de esta ley y que cumplan los requisitos expuestos en el artículo 46.” Por su parte, el artículo 45 establece que el sistema de dotación de tierras del INDER está compuesto por dos modalidades, el arrendamiento y la asignación:

“ARTÍCULO 45.- Modalidades.

El Inder dotará de tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual o colectiva, por medio de las siguientes modalidades:

• a)Arrendamiento.
• b)Asignación.

Todo en función del desarrollo de proyectos productivos de la actividad agrícola o de servicios para el desarrollo rural territorial, proyectos de interés social y comunal.

Los acuerdos de la Junta Directiva relativos a la dotación de tierras bajo la modalidad de arrendamiento requerirán el voto de mayoría absoluta de los miembros. Para la modalidad de asignación de tierras se requerirá el voto de no menos de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Junta Directiva.” Luego, el artículo 46 regula cuáles son los requisitos que deben cumplir las personas físicas y jurídicas para ser arrendatarias o asignatarias de tierras:

“ARTÍCULO 46.- Requisitos para las personas en las diferentes modalidades.

Se entenderá como arrendataria o asignataria la persona física que cumpla los siguientes requisitos:

• a)Estudios sociales y técnicos, mediante un instrumento que elabore y aplique la institución para determinar la idoneidad del solicitante, para desarrollar proyectos productivos o de servicios, para el desarrollo de los territorios rurales.
• b)Arraigo en un territorio rural.
• c)Micro, pequeño y mediano productor y productora conforme lo establezca el reglamento de la presente ley.
• d)Compromiso de mantener la tierra en uso y explotarla en forma personal, de acuerdo con los proyectos que justificaron la asignación.

Se entenderá como arrendataria o asignataria la persona jurídica que cumpla los siguientes requisitos:

• a)Grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con discapacidad, personas adultas mayores, jóvenes, entre ellos personas egresadas de colegios técnicos-profesionales y personas egresadas universitarias que cuenten con personalidad jurídica vigente.
• b)Demostrar experiencia en proyectos productivos acordes con esta ley.
• c)No tener tierras o que las que tenga en posesión sean insuficientes para el desarrollo del proyecto propuesto.
• d)Comprometerse a tener la tierra en uso de acuerdo con los proyectos que justificaron la asignación.
• e)Sin fines de lucro y compatibles con los fines de esta ley.
• f)Todo acto realizado en contravención de lo dispuesto en este artículo será absolutamente nulo.” Con base en esas disposiciones, no hay ninguna duda de que la Ley 9036 permite que las personas jurídicas sin fines de lucro puedan ser arrendatarias o asignatarias de tierras por parte del INDER, pero, lo que debe definirse es si las asociaciones establecidas según la Ley de Asociaciones (no. 218 de 8 de agosto de 1939) y las asociaciones cooperativas constituidas conforme a la Ley de Asociaciones Cooperativas (no. 4179 de 22 de agosto de 1968), pueden considerarse incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece esa Ley.

El artículo 1° de la Ley no. 218 establece que sus regulaciones son aplicables a las asociaciones con fines científicos, artísticos, deportivos, benéficos, de recreo y cualesquiera otros lícitos que no tengan por único y exclusivo objeto el lucro o la ganancia. Y, el artículo 2° diferencia a esas asociaciones de aquellas que tengan un objeto meramente comercial o civil, que se regulan por las leyes comerciales o civiles. También, el artículo 8° señala que “queda prohibido al enunciar el nombre de la asociación el uso de los términos «sociedad», «empresa» o «compañía» o cualquiera otro que signifique que la asociación tiene fines distintos de los que se propone esta ley.

La Sala Primera ha señalado que, “según se colige del precepto 1 de la Ley de Asociaciones, y así lo interpretó esta Sala en el voto 811-FS1-2012…, si bien el lucro no puede ser el único y exclusivo objeto de las asociaciones, lo cierto es que la actividad lucrativa como tal no es incompatible con su naturaleza, en el tanto se desarrolle como actividad instrumental encaminada a la consecución del fin principal de la asociación.” (Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos de 24 de setiembre de 2020).

En nuestra jurisprudencia administrativa hemos expuesto que “las asociaciones no tienen como objeto un fin de lucro para sus miembros, lo que no excluye que el ente pueda realizar actividades lucrativas como medio para alcanzar sus fines propios.” (Dictamen no. C-316-2008 de 11 de setiembre de 2008). Y se han conceptualizado, directamente, como personas jurídicas sin fines de lucro, al indicar que:

“Jurídicamente estas organizaciones [organizaciones no gubernamentales] adoptan diferentes formas legales, como por ejemplo se establecen bajo la figura de las asociaciones, entre otras formas legales que, de acuerdo con su naturaleza no lucrativa, les es posible constituirse. Es necesario señalar que dentro de nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que obligue a estas Organizaciones no Gubernamentales a conformase bajo alguna forma jurídica determinada para ser consideradas como tales, siendo que por su propia naturaleza de carecer de una finalidad lucrativa, lo más común es que adopten la forma de asociación o de fundación, de conformidad con lo que establece la Ley de Asociaciones (ley Nº 218 del 8 de agosto de 1939) y la Ley de Fundaciones (ley N° 5338 del 28 de agosto de 1973), respetivamente.” Luego, según el artículo 2° de la Ley 4179, las cooperativas son asociaciones voluntarias de personas y no de capitales, con plena personalidad jurídica, de duración indefinida y de responsabilidad limitada, en las que los individuos se organizan democráticamente a fin de satisfacer sus necesidades y promover su mejoramiento económico y social, como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.

Sobre la naturaleza jurídica de las cooperativas, la Sala Constitucional ha dicho que:

“I. Las Cooperativas son asociaciones de sujetos privados, con plena personería jurídica, que sirven como medio para promover el mejoramiento económico y social de sus miembros. Su constitución y funcionamiento son de utilidad pública e interés social. Son por ello entes privados con fines de servicio y no de lucro (artículos 1 y 2 de la Ley de Asociaciones Cooperativas)” (Voto no. 998-1993 de las 15 horas 54 minutos de 23 de febrero de 1993. En igual sentido, véanse los votos nos. 320-1992 y 1172-C-1992).

En igual sentido, se ha manifestado la Sala Primera, sosteniendo que:

“Por esta vocación de servicio, manifestada, también, en el segundo artículo de la ley, la doctrina las ha reconocido como entidades de carácter mutualista, que buscan el beneficio económico y social de sus miembros. Ergo, desarrollan una serie de actividades y servicios que tienen como destinatarios a sus mismos asociados, por lo cual, si en el giro de la cooperativa se persiguiera un afán lucrativo en sí mismo, debería añadírseles un margen de utilidad, que, a la postre, sería trasladado a los miembros que utilizan esas actividades y servicios…

Esta ideología es palpable a través de diversas normas. Así, el ordinal 21 inciso 2) ibídem, establece que las operaciones de las cooperativas de ahorro y crédito no podrán hacerse con fines de lucro. Según el ordinal 56 del texto legal en comentario, esta forma de organización podrá estar integrada por otras personas jurídicas que no gocen de esa naturaleza, en tanto tampoco tengan afán lucrativo, regla que se particulariza en el numeral 23 respecto a las cooperativas de servicios. Finalmente, el canon 95 ibídem regla que las organizaciones auxiliares del cooperativismo podrán conformarse por cooperativas y organizaciones privadas sin fines de lucro. Todo este recuento normativo y jurisprudencial permite concluir una intención clara del legislador ordinario en regular la personalidad jurídica de estas asociaciones de personas, eliminando la posibilidad de perseguir un fin lucrativo bajo la mampara cooperativa.” (Voto no. 1-2004 de las 8 horas 40 minutos de 16 de enero de 2004. Se añade la negrita).

Y, en nuestros pronunciamientos, hemos seguido esa misma línea indicando que "se conceptualiza a la cooperativa como una forma distinta de asociación o de empresa, distintivo que se caracteriza por el fin social que cumplen -de acuerdo con nuestra Constitución- y porque el motivo que persiguen es el servicio y no el lucro." (véanse los pronunciamientos nos. C-151-1993 de 9 de noviembre de 1993, C-153-1999 de 27 de julio de 1999 y PGR-OJ-062-2024 de 27 de mayo de 2024).

Entonces, dado que normativa y jurisprudencialmente se ha considerado que las asociaciones y las cooperativas son personas jurídicas sin fines de lucro, puede entenderse que éstas pueden ser arrendatarias y asignatarias del INDER, siempre y cuando cumplan los demás requisitos dispuestos en la Ley 9036.

El hecho de que se admita que las asociaciones pueden llevar a cabo actividades lucrativas, como medio para alcanzar sus fines, siempre que no sea su cometido principal, y que, las cooperativas realicen actividades y brinden servicios que tienen como destinatarios a sus mismos asociados, buscando el beneficio económico y social de sus miembros, no las hace personas jurídicas con fines de lucro.

Al contrario, la naturaleza de esas personas jurídicas es acorde a la finalidad de la Ley 9036, en cuanto pretende incentivar los encadenamientos productivos y las actividades empresariales desarrolladas en el medio rural. En ese sentido, nótese, por ejemplo, que en el artículo 15, se establecen como funciones del INDER, impulsar la competitividad de las empresas rurales, en especial las economías familiares campesinas y los pequeños y medianos productores que les permitan alcanzar, sostener y mejorar su posición en su entorno nacional e internacional (inciso c); apoyar la formación y operación de agrocadenas en el proceso de obtención de productos con valor agregado y servicios originados en el medio rural, dentro de un marco de comercio justo desde su etapa de preproducción, hasta los procesos de transformación, industrialización y comercialización final (inciso d); y, estimular la organización empresarial y social en los territorios rurales bajo los principios de participación, solidaridad, equidad generacional y de género, estableciendo organizaciones de carácter asociativo, comunitario o de otro tipo (inciso g).

De igual modo, el propio artículo 45 establece que el INDER está facultado para dotar tierras, como parte de los bienes productivos de una empresa de forma individual o colectiva.

Y, para más claridad aún, el artículo 61 establece que “la asignación colectiva a las personas jurídicas se hará cuando se cumplan los requisitos establecidos en el artículo 46 de esta ley y se trate de organizaciones productivas o de servicios, dando prioridad a las cooperativas y a las organizaciones sociales de base y de integración.” Aunado a lo anterior, es preciso considerar que en la discusión legislativa del proyecto de ley no. 17218, que dio origen a la Ley 9036, en cuanto a los sistemas de dotación de tierras, se indicó:

“DIPUTADO JOSÉ MARÍA VILLALTA FLÓREZ-ESTRADA:

Entramos, ahora sí, a la parte que podría ser la carnita del proyecto, todo es importante pero esta parte, a partir del artículo 45, es muy importante, que quede claro qué entendemos por lo que se aprueba aquí, porque hay algunas cosas que no están del todo claras en la redacción y es muy importante que hagamos constar cómo lo entendemos; si alguien lo entiende diferente, es el momento de decirlo, por eso no podemos votar sin aclarar estas cosas.

Los sistemas de dotación de tierras: Se establecen dos sistemas, los arrendamientos y la asignación de tierras, que sería la reformulación del sistema que existe hoy de adjudicación de parcelas. Y se establece la posibilidad de entregar parcelas, entregar tierra, ya sea en arrendamiento o con asignación, y posterior titulación, tanto a personas físicas como a personas jurídicas; personas físicas no nos preocupa tanto en la primera parte del artículo 46, pero personas jurídicas se dice: grupos de productores y productoras integrantes de organizaciones, personas con discapacidad, jóvenes, etcétera, y eso está muy bien. Después, en el inciso c) se dice: No tener tierras o que las que tengan posesión sean insuficientes para el desarrollo del proyecto. Hay que tener mucho cuidado cómo se va a interpretar esa frase "o las que tengan sean insuficientes".

Aquí no es que le puedan dar tierra a gente que ya tiene tierra y está bien con esa tierra, tampoco es que le van a dar tierra a latifundistas solo porque pueden hacer más proyectos. Ese no es el sentido de esta Ley.

Entendemos la insuficiencia en el sentido de que la tierra que tiene no le permite desarrollar un proyecto productivo a una organización que dice aquí que cumple con los parámetros de pequeña empresa rural, pequeño productor, no ningún tagarote, ni dos o tres parcelas a la misma persona. Eso tiene que quedar claro aquí, tiene que quedar claro. Igual dice el inciso e) que sean sin fines de lucro o compatibles con los fines de esa ley.

Yo entiendo que todos esos incisos del artículo 46 tienen que concurrir para que se pueda asignar, no es que solo algunos; obviamente, sin fines de lucro hay que armonizarlo con otra parte que habla de la cooperativa, de la empresa de la economía social, eso se puede integrar, pero aquí no se está autorizando -y lo dice la Ley, y así debería entenderse- que les van a dar tierra, por ejemplo, a sociedades anónimas, esas son con fines de lucro, no caben dentro del artículo 46, y eso tiene que quedar muy claro.” (Expediente legislativo no. 17218, folios 6578-6579).

De tal modo, no hay duda de que las asociaciones y cooperativas que cumplan los requisitos que establece el artículo 46 de la Ley 9036, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por parte del INDER.

Ahora bien, en la consulta también se cuestiona si pueden ser beneficiarias las asociaciones y cooperativas en cuyos estatutos se contemple la distribución de utilidades y la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución.

Se ha entendido que la distribución de utilidades es propia de las sociedades mercantiles, “donde lo importante es el capital para lucrar y obtener ganancias para sus socios.” (Sala Primera, voto no. 87-2001 de las 15 horas 47 minutos de 24 de enero de 2001), por lo cual, las asociaciones y cooperativas no la deberían contemplar en sus estatutos, pues se trata de una figura contraria a su naturaleza.

En cuanto a las asociaciones, el artículo 26 de la Ley 218 establece que pueden adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier índole y realizar operaciones lícitas de todo tipo, encaminadas a la consecución de sus fines. Por ello, se ha indicado que “la actividad lucrativa no les es incompatible, en el tanto se le conceda el carácter instrumental, es decir, como medio para la consecución de su finalidad” (véase el voto de la Sala I no. 2384-2020 de las 12 horas4 minutos de 24 de setiembre de 2020), por lo cual, los recursos generados por esas actividades lucrativas instrumentales, deben destinarse, exclusivamente, a la consecución de sus fines, y no ser distribuidos como ganancias entre sus asociados.

En el caso de las cooperativas, la Ley 4179 establece que “para los efectos legales y de acuerdo con los principios establecidos en el artículo 3º, se estimará que las cooperativas no tienen utilidades. Los saldos a favor que arroja la liquidación del ejercicio económico correspondiente, son ahorros o excedentes que pertenecen a sus miembros, producidos por la gestión económica de la asociación.” (Artículo 78). El producto de la liquidación, constatado por el inventario anual correspondiente, deducidos los gastos generales, las cargas sociales y las amortizaciones de todo género, constituyen el excedente o saldo del período respectivo. (Artículo 79). Y, luego, en el artículo 80 se establece el destino de los excedentes:

“Artículo 80.- Los excedentes deberán destinarse, por su orden, para constituir las reservas legales, la reserva de educación, la reserva de bienestar social y cualesquiera otras reservas establecidas en los estatutos; para cubrir las obligaciones provenientes de las cuotas de inversión; para pagar al CONACOOP el dos por ciento (2%) de los excedentes, conforme con lo estipulado en el artículo 136 de esta ley; para pagar al CENECOOP hasta el dos y medio por ciento (2,5%) de los excedentes líquidos al cierre de cada ejercicio económico, porcentaje éste que, según el criterio del consejo de administración de cada cooperativa, podrá pagarse de la reserva de educación.

Los porcentajes correspondientes a la formación de reservas especiales deberán establecerse en los estatutos de cada cooperativa, con excepción de las reservas legales, de bienestar social y de educación, cuyos porcen­tajes mínimos se establecen en los artículos 81, 82 y 83 de esta ley.

En el caso de las cooperativas de autogestión, el destino de los excedentes se regirá por lo estipulado en el artículo 114 de esta ley.

(…)” El artículo 87 inciso d) de esa misma ley establece que se puede entender que una cooperativa no llena los requisitos legales cuando “no distribuyeren los saldos o excedentes de acuerdo con la presente ley y sus estatutos.” Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los fines de la Ley 9036 y que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y cooperativas.

Al respecto, para otro tipo de fines, hemos señalado que “es lo cierto que perfectamente pueden existir asociaciones que realicen actividades predominantemente lucrativas y que destinen tan solo una parte de sus ganancias a la beneficencia” o a su fin social (Dictamen no. C-197-2006 de 17 de mayo de 2006). Y, en el caso de las asociaciones, por ejemplo, la Sala Primera ha señalado que no puede pretenderse por el solo hecho de ostentar la forma jurídica de asociación, según los términos del artículo primero de la Ley de Asociaciones, se tenga por sentado que las actividades lucrativas que despliegue la asociación sean instrumentales a su fin y, por tanto, que los ingresos percibidos estén siendo destinados, exclusivamente, al servicio social que presta. (Voto no. 2384-2020 de las 12 horas 4 minutos de 24 de setiembre de 2020).

Luego, en cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en el artículo 55 inciso b) para los arrendamientos, y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.

III. CONCLUSIONES

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría considera que:

1. La consulta general y abstracta que planteó el entonces presidente ejecutivo del Instituto resulta admisible, sin tomar en cuenta el informe de auditoría remitido ni los datos y casos allí expuestos.

2. La Procuraduría no puede referirse a las transferencias de dinero que el INDER ha efectuado a favor de particulares para el desarrollo de proyectos -y que han sido analizadas en el estudio de auditoría remitido- porque, además de que, no es nuestra competencia revisar ese tipo de informes, esa es una materia que debe ser conocida por la Contraloría General de la República, en su condición de órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública. Por esa razón, el dictamen se emite en relación con la posibilidad de que las asociaciones y cooperativas puedan ser beneficiarias de los sistemas de dotación de tierras, de conformidad con las disposiciones de la Ley no. 9036.

3. Las asociaciones y cooperativas están incluidas dentro del concepto de personas jurídicas sin fines de lucro que establece la Ley 9036, y, por ello, cuando cumplan los requisitos que establece el artículo 46 de esa Ley, pueden ser arrendatarias o asignatarias de terrenos por parte del INDER.

4. Para verificar que el objeto de las asociaciones y cooperativas es compatible con los fines de la Ley 9036, que realmente están funcionando como personas jurídicas sin fines de lucro, y para constatar el cumplimiento del resto de requisitos dispuestos en el artículo 46 y demás normas aplicables, es posible analizar los estatutos y el funcionamiento de las asociaciones y cooperativas.

5. En cuanto a la distribución de los bienes entre los asociados en caso de disolución, más allá de lo que dispongan los estatutos de las asociaciones y cooperativas, resultan aplicables las regulaciones y limitaciones dispuestas en la Ley 9036, en el artículo 55 inciso b) para los arrendamientos y, en los artículos 58, 66, 67, 70 y 71, para las asignaciones de tierras.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez [1] Véanse los oficios nos. DFOE-SOS-0174 de 29 de abril de 2022, DFOE-SOS-IAD-00004-2023 de 31 de agosto de 2023 y DFOE-SOS-0214 de 30 de abril de 2024.