PGR observations on bill 24251 regarding solid waste managementObservaciones de la PGR al proyecto de ley 24251 sobre gestión de residuos sólidos

Legal Opinion 012 Legal Opinion: 012 - J of 27/01/2025 January 27, 2025 PGR-OJ-012-2025 Mrs. Cinthya Díaz Briceño Area Head Special Environmental Commission Legislative Assembly Dear Mrs. Díaz:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPEAMB-4221-2024 of December 17, 2024, through which we were informed that the Environmental Commission required our opinion on the approved committee report text of the bill being processed under legislative file number 24251, titled "LAW TO STRENGTHEN THE STEWARDSHIP OF THE MINISTRY OF HEALTH IN THE MANAGEMENT AND FINAL DISPOSAL OF SOLID WASTE."

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, legal-technical body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as part of the Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our criteria on some topic of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and although no legal provision exists to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the queries formulated by the Legislative Assembly and its deputies, in the interest of collaborating with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal criteria are rendered on specific bills when consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the criteria issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those concerning matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this criterion is issued through a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, as we do not find ourselves in the situations established by article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE APPROVED COMMITTEE REPORT TEXT

The Office of the Attorney General referred to the base text of this bill in legal opinion no. PGR-OJ-181-2024 of December 16, 2024, focusing on the initiative's main objective of transferring the competence to grant land-use certificates (certificados de uso de suelo) for the establishment of sanitary landfills to the Ministry of Health.

Given that, in the approved committee report text, the reforms intended to effect that transfer were eliminated, our observations regarding the granting of land-use certificates (certificados de uso de suelo) being an eminently municipal competence and the potential constitutional flaws of the proposal are not applicable.

The new version of the bill proposes more provisions than the previous one, therefore, we will refer specifically to those that, in our opinion, require assessment and review.

In Article 1, the aim is to add the definition of environmental parks to Article 6 of Law no. 8839. While the proposed definition is understandable, it is recommended to consider a name other than "environmental parks," one that references its objective and does not generate confusion with other geographic spaces for natural resource protection, such as protected wilderness areas, for example.

In Article 2, new subsections are added to Article 7 of Law 8839; therefore, the wording of each of the subsections must be reviewed to ensure it conforms to what that article already stipulates.

Regarding the functions of the Ministry of Health related to the establishment of a regionalization system for waste treatment (subsection m), the possibility of including a specific section in the Law containing provisions related to the establishment, functioning, and operation of the proposed regionalization system should be assessed. This section should regulate, more clearly, whether the Municipalities are obligated or not to establish a place for the final treatment of solid waste in each of the regions that are established, as seems to be inferred from subsections m) and n) that would be added to Article 8 of Law 8839, through Article 4 of the bill.

Furthermore, it is necessary to review whether the functions that would be granted to the Directorate of Radiological Protection and Environmental Health of the Ministry of Health in the proposed subsection n) are related to the competences that this body currently possesses or if there is some other body within the Ministry's structure that could execute them.

The final paragraph that would be included in Article 7 is unnecessary because, in case of contradiction, norms of a higher rank prevail over those of a lower rank.

Next, regarding subsection l) of Article 8 of Law 8839, which would be modified by Article 3, it must be taken into account that Article 52 of Law 8839 does not establish any type of infraction but merely indicates the classification of the infractions stipulated later. And, furthermore, according to the text of Article 52, very serious infractions must be heard and sanctioned by the Administrative Environmental Tribunal; therefore, it would be a contradiction to stipulate that it is the Municipalities' responsibility to impose the sanction established in Article 53 for very serious infractions.

Still concerning the modifications to Article 8 of Law 8839, Article 5 of the bill includes new subsections; however, that article already contains a subsection m), so it should begin with subsection l). Moreover, in accordance with what was already commented on previously, it is necessary that the wording of subsections m) and n) to be added to Article 8 clearly establishes whether the Municipalities would be obligated to have a place for the final treatment of solid waste in each of the regions that are established.

Furthermore, it is advisable that the regulations for the Automotive Treatment Centers included in subsection r) be stipulated in a separate section of the Law.

Article 7 proposes modifications to Article 55 bis of Law 8839, and, on this point, it must be remembered that Article 52 does not establish any type of infraction but merely indicates the classification of the infractions stipulated later. And, according to the text of Article 52, very serious infractions must be heard and sanctioned by the Administrative Environmental Tribunal; therefore, it would be a contradiction to stipulate that it is the Municipalities' responsibility to collect the fines for the very serious infractions established by Article 53.

Article 8 of the bill includes an Article 57 bis that has the same heading as Article 57 of the Law; therefore, to avoid practical problems of application and interpretation, it is recommended to modify it. In turn, it must be specified what the "corresponding" sanctions are that could be imposed on public officials for the actions described therein.

What is stipulated in Article 57 ter, which would be incorporated into the Law, could present problems of application and interpretation because, if these are conflicts arising from conduct by private parties that the Municipality is responsible for hearing, the Local Government itself should hear the matter. Therefore, it would not be coherent for the Ministry of Health or the Administrative Environmental Tribunal to intervene, as, even in the case of the latter, hearing such conflicts falls outside its competences. To be consistent with the distribution of functions established by the Law, it would be advisable for the Municipalities, the Ministry of Health, and the Environmental Tribunal to each hear the conflicts that arise, depending on the framework of competences corresponding to each.

Article 9 of the bill intends to include the definition of an immediate buffer zone (zona inmediata de amortiguamiento) for environmental parks in Article 1 of the Urban Planning Law. For greater clarity, the definition should reference the regulations of Law 8839. And, furthermore, regarding this transition zone, the method for determining the extent and other technical aspects of this zone should be regulated in more detail.

Article 10, which includes an Article 28 bis in the Urban Planning Law, does not establish any regulation regarding the land-use certificate (certificado de uso de suelo) but refers to other requirements that are the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport and the Water Directorate of MINAE to grant. Therefore, it is not a provision that should be included in that regulatory body; rather, it should be integrated into Law 8839 along with the other requirements and regulations for the establishment and operation of solid waste disposal and final treatment projects.

The text of subsection f) of Article 16 of the Urban Planning Law, according to the reform contemplated by Article 11 of the bill, is not clear. It is recommended to modify the wording so it is understood that the incorporation of planning for the final disposal service for solid waste must address the technical, health, and environmental criteria established by the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) and those corresponding to the Ministry of Health, if that is the purpose of the provision.

The addition to Article 88 of the Municipal Code proposed by Article 13 of the bill is not completely consistent with the regulatory purpose of that article; therefore, its inclusion in Law 8839 is recommended, in the section dedicated to establishing the norms and requirements for the installation of sanitary landfills or similar facilities.

Finally, the proposed Transitory Provision II is unnecessary because, as was explained in detail in legal opinion no. PGR-OJ-181-2024 on this same bill, the granting of land-use certificates (certificados de usos de suelo) is a competence of the Local Governments, not of the Institute of Housing and Urbanism (Instituto de Vivienda y Urbanismo, INVU).

III. CONCLUSION

While it is true that the approval of bill no. 24251, titled "LAW TO STRENGTHEN THE STEWARDSHIP OF THE MINISTRY OF HEALTH IN THE MANAGEMENT AND FINAL DISPOSAL OF SOLID WASTE," is a strictly legislative decision, it is recommended to consider the observations presented.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez Attorney Code 13166-2024

Texto Opinión Jurídica 012 Opinión Jurídica : 012 - J del 27/01/2025 27 de enero de 2025 PGR-OJ-012-2025 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisión Especial de Ambiente Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-4221-2024 de 17 de diciembre de 2024, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión de Ambiente requirió nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS.”

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado a atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL TEXTO DICTAMINADO

La Procuraduría se refirió al texto base de este proyecto de ley, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-181-2024 de 16 de diciembre de 2024, enfocándose en el objetivo principal de la iniciativa de trasladar la competencia de otorgar los certificados de uso de suelo para el establecimiento de rellenos sanitarios, al Ministerio de Salud.

Dado que, en el texto dictaminado se eliminaron las reformas que pretendían efectuar ese traslado, no le resultan aplicables nuestras observaciones en cuanto a que el otorgamiento de los certificados de uso de suelo es una competencia eminentemente municipal y los posibles vicios de constitucionalidad de lo propuesto.

La nueva versión del proyecto plantea más disposiciones que la anterior, por lo cual, nos referiremos puntualmente a aquellas que, a nuestro criterio, requieran ser valoradas y revisadas.

En el artículo 1°, se pretende añadir la definición de parques ambientales al artículo 6° de la Ley no. 8839. Si bien es cierto, se entiende la definición propuesta, se recomienda valorar un nombre distinto a “parques ambientales”, que haga referencia a su objetivo y que no genere confusiones con otros espacios geográficos de protección de recursos naturales como las áreas silvestres protegidas, por ejemplo.

En el artículo 2° se añaden nuevos incisos al artículo 7° de la Ley 8839, por lo cual, debe revisarse la redacción de cada uno de los incisos para que se ajuste a lo que ya dispone ese artículo.

En cuanto a las funciones del Ministerio de Salud relacionadas con el establecimiento de un sistema de regionalización para el tratamiento de los residuos (inciso m) debe valorarse la posibilidad de incluir un apartado específico en la Ley que contenga las disposiciones relativas al establecimiento, funcionamiento y operación del sistema de regionalización que se plantea, en el que se regule, de manera más clara, si las Municipalidades están obligadas o no a establecer un lugar para el tratamiento final de residuos sólidos en cada una de las regiones que se establezcan, como parece desprenderse de los incisos m) y n) que se agregarían al artículo 8° de la Ley 8839, mediante el artículo 4° del proyecto.

Además, es necesario revisar si las funciones que se le otorgarían a la Dirección de Protección Radiológica y Salud Ambiental del Ministerio de Salud en el inciso n) propuesto, son afines a las competencias que actualmente posee ese organismo o si existe algún otro órgano dentro de la estructura del Ministerio que pueda ejecutarlas.

El párrafo final que se incluiría en el artículo 7° es innecesario, porque, en caso de contradicción, las normas de carácter superior, prevalecen sobre las de rango inferior.

Luego, en cuanto al inciso l) del artículo 8° de la Ley 8839, que se modificaría con el artículo 3°, debe tomarse en cuenta que el artículo 52 de la Ley 8839 no establece ningún tipo de infracción, sino que solamente señala cuál es la clasificación de las infracciones que se disponen más adelante. Y, además, según el texto del artículo 52, las infracciones gravísimas debe conocerlas y sancionarlas el Tribunal Ambiental Administrativo, por lo cual, sería una contradicción disponer que corresponde a las Municipalidades imponer la sanción dispuesta en el artículo 53 para las infracciones gravísimas.

Siempre en cuanto a las modificaciones del artículo 8° de la Ley 8839, el artículo 5° del proyecto incluye nuevos incisos, sin embargo, ese artículo ya contiene un inciso m), por lo que debería iniciarse con el inciso l). Además, en concordancia con lo ya comentado anteriormente, es necesario que en la redacción de los incisos m) y n) que se agregarían al artículo 8°, se establezca con claridad si las Municipalidades estarían obligadas a contar con un lugar para el tratamiento final de residuos sólidos en cada una de las regiones que se establezcan.

Por otra parte, es recomendable que las regulaciones de los Centros Automotrices de Tratamiento que se incorpora en el inciso r) se dispongan en un apartado distinto de la Ley.

En el artículo 7° se plantean modificaciones al artículo 55 bis de la Ley 8839, y, en ese punto, debe recordarse que el artículo 52 no establece ningún tipo de infracción, sino que solamente señala cuál es la clasificación de las infracciones que se disponen más adelante. Y, según el texto del artículo 52, las infracciones gravísimas debe conocerlas y sancionarlas el Tribunal Ambiental Administrativo, por lo cual, sería una contradicción disponer que corresponde a las Municipalidades cobrar las multas por las infracciones gravísimas que dispone el artículo 53.

El artículo 8° del proyecto incluye un artículo 57 bis que tiene el mismo encabezado que el artículo 57 de la Ley, por lo cual, para evitar problemas prácticos de aplicación e interpretación, se recomienda modificarlo. A su vez, debe precisarse cuáles son las sanciones “correspondientes” que podrían imponerse a los funcionarios públicos, por las actuaciones allí descritas.

Lo dispuesto en el artículo 57 ter que se incorporaría a la Ley podría presentar problemas de aplicación e interpretación, pues, si se trata de conflictos surgidos a raíz de conductas de particulares que corresponda conocer a la Municipalidad, debería ser el propio Gobierno Local el que conozca el asunto. Por lo cual, no resultaría coherente que deba intervenir el Ministerio de Salud, ni el Tribunal Ambiental Administrativo, pues, incluso, en el caso de este último, conocer ese tipo de conflictos escapa a sus competencias. Siendo coherentes con la distribución de funciones que establece la Ley, lo recomendable sería que tanto las Municipalidades, el Ministerio de Salud y el Tribunal Ambiental, conozcan los conflictos que surjan, dependiendo del marco de competencias que a cada uno le corresponde.

El artículo 9° del proyecto pretende incluir la definición de zona inmediata de amortiguamiento para parques ambientales en el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana. Para mayor claridad, la definición debería hacer referencia a las regulaciones de la Ley 8839. Y, además, sobre esa zona de transición, debería regularse más detalladamente la forma de determinar la medida y demás aspectos técnicos de esa zona.

El artículo 10, que incluye un artículo 28 bis a la Ley de Planificación Urbana, no establece ninguna regulación en cuanto al certificado de uso de suelo, sino que refiere a otros requisitos que corresponde otorgar al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a la Dirección de Aguas del MINAE, y, por ello, no es una disposición que deba ser incluida en ese cuerpo normativo, sino que más bien, debería integrarse a la Ley 8839 junto con los demás requisitos y regulaciones para el establecimiento y funcionamiento de los proyectos de disposición y tratamiento final de residuos sólidos.

El texto del inciso f) del artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana, según la reforma que contempla el artículo 11 del proyecto, no es clara. Se recomienda modificar la redacción para que se entienda que la incorporación de la planificación del servicio de disposición final de residuos sólidos debe atender los criterios técnicos, sanitarios y ambientales establecidos por la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y los correspondientes al Ministerio de Salud, si es que ésa es la finalidad de la disposición.

La adición al artículo 88 del Código Municipal que plantea el artículo 13 del proyecto no resulta completamente acorde con el objeto de regulación de ese artículo, por lo cual se recomienda su inclusión en la Ley 8839, en el apartado que se dedique a establecer las normas y requisitos para la instalación de rellenos sanitarios o similares.

Por último, el transitorio II propuesto es innecesario, porque, tal y como se explicó detalladamente en la opinión jurídica no. PGR-OJ-181-2024 sobre este mismo proyecto de ley, el otorgamiento de los certificados de usos de suelo es una competencia de los Gobiernos Locales, no del Instituto de Vivienda y Urbanismo.

III. CONCLUSIÓN

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24251, denominado “LEY PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA RECTORÍA DEL MINISTERIO DE SALUD EN LA GESTIÓN Y DISPOSICIÓN FINAL DE RESIDUOS SÓLIDOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez