Inadmissibility of addition and clarification of opinion on INS corporate services to the Fire DepartmentInadmisibilidad de adición y aclaración del dictamen sobre servicios corporativos del INS al Cuerpo de Bomberos

Legal Opinion 013 Opinion : 013 of 27/01/2025 January 27, 2025 PGR-C-013-2025 Mrs. Gabriela Chacón Fernández Executive President Instituto Nacional de Seguros Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to official letter PE-00413-2024 of April 23, 2024, a brief requesting the addition and clarification of opinion PGR-C-064-2024 of April 18, 2024.

In order to address the matter raised, it is important to take into account the following considerations:

A. REGARDING THE ADDITION AND CLARIFICATION OF OPINIONS OF THE PROCURADURÍA GENERAL.

It is already established administrative case law of the Procuraduría General de la República that the Law has not provided for the possibility of requesting clarification, nor addition, of the opinions of this Superior Consultative Body.

In this regard, it has been noted that the opinion of the Procuraduría General is an act issued in the exercise of the consultative function that its Organic Law attributes to this body. Specifically, it is a preparatory act whose purpose is to provide the competent Active Administration with the elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive acts it must take.

Now, because of its purpose, which is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action, the Law has not provided for the possibility of filing requests for clarification and addition to the opinions of the Procuraduría General. It is understood, however, that it is the administrative act issued by the Active Administration, based on and informed by an opinion of the Procuraduría General, which, in accordance with the Law, could be clarified or added to at the request of a party or ex officio in the case of material or arithmetic errors.

It is important to insist, in any case, that the Organic Law of the Procuraduría General indeed does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to request the "addition and clarification" of opinions issued in the exercise of this institution's consultative function. Article 6 of said Law is limited to establishing the power for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. The foregoing is without prejudice to the fact that the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements.

Notwithstanding the foregoing, it is appropriate to specify that it has been recognized that even though the Organic Law of the Procuraduría did not provide for the remedy of clarification and addition in relation to its opinions, the truth is that, given the advisory function that the Superior Consultative Body must fulfill, it has been said that it is appropriate for it to clarify or add to its opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. However, it is worth noting that the administrative case law has delimited the admissibility of the request for clarification and addition to that scenario in which it is the institution itself that requests it and provided that the request has the purpose, in the strictest sense, of actually clarifying defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the opinion.

Because it contains a synthesis of the case law of the Procuraduría General on the matter of addition and clarification of its opinions, opinion C-223-2019 of August 9, 2019, is transcribed:

“A. THE REQUEST FOR CLARIFICATION AND ADDITION IS INADMISSIBLE.

Recently, specifically in opinion C-103-2019 of April 5, 2019, this Superior Consultative Body had the opportunity to refer once again to the possibility of requesting the clarification and addition of the opinions of the Procuraduría General. In this sense, in said criterion, it was stated that the opinion of the Procuraduría General is an act issued in the exercise of the consultative function that its Organic Law attributes to this body. The purpose of the Procuraduría's opinion is, therefore, to provide the competent Active Administration with elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive acts it must take. The opinion is essentially a preparatory act. In this regard, it is worth citing opinion C-264-2012 of November 14, 2012:

"In this sense, the consultative function of the Procuraduría is manifested through its opinions, reports, pronouncements, and advice. All of these legal criteria have the character of the expert reports provided for in Article 302 of the Ley General de la Administración Pública (LGAP).

The ultimate objective of the consultative function of the Procuraduría General is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action. For this reason, it must undoubtedly be classified as a guarantee function. (On the consultative function as a guarantee procedure, see GARCIA ALVAREZ, GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35) Notwithstanding the foregoing, it must be noted that it has been a reiterated criterion in administrative case law that, in the exercise of its consultative function, the Procuraduría General does not substitute the active Public Administration in its responsibilities or competencies. Due to its technical-legal nature, the consultative function of the Procuraduría General excludes the possibility that, through its legal criteria, it can replace the Active Administration in weighing the aspects of opportunity and convenience that its decisions imply. This is the case even for the binding opinions and pronouncements of the Procuraduría General, which are mandatory for the consulting Public Administration. In this regard, it is appropriate to cite what was stated in opinion C-247-2012:

"It is a reiterated criterion of this Superior Consultative Body that said consultations must be posed in a general and abstract form, since the consultative function cannot imply an exercise of the active Administration function. The consultative function must not entail, in any way, a substitution of the competencies of the consulting active administration. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases. (A good recount of this jurisprudential criterion is found in opinion C-290-2011 of November 28, 2011)" This point must be insisted upon. The oldest doctrine of Administrative Law has already distinguished the consultative function from the Active Administration and has understood that the exercise of the former does not relieve the latter of its competencies. (See TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. AT: www.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)

On the contrary, it must be emphasized that the work carried out through the consultative function has an essentially preparatory nature that is limited to providing the competent Active Administration with elements of judgment that serve as a basis for the correct formation of the decision-making and executive act it must take. This thesis has been sustained by our administrative case law.

The ultimate objective of the consultative function of the Procuraduría General is to collaborate with the Public Administration in the observance of the Law in administrative action. For this reason, it must undoubtedly be classified as a guarantee function. (See also opinion C-261-2011 of October 24, 2011) Therefore, it must be stated that, due to its nature as a preparatory act, the opinion of the Procuraduría General does not admit, in principle, a request for clarification or addition. In this regard, it is appropriate to cite what has been said by the Doctrine, in the sense that the legal opinion of the permanent consultative bodies integrates the content of the decisive administrative act in such a way that it is the latter which, eventually if the Law permits it, could be clarified or added to at the request of a party or ex officio in the case of material or arithmetic errors. (See: CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los servicios jurídicos de la Administración. Published in the magazine La Ley of August 5, 2012, available at: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la_Administracion_-.pdf) Next, it is important to note that the Organic Law of the Procuraduría General indeed does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to request the "addition and clarification" of opinions issued in the exercise of this institution's consultative function. Article 6 of said Law is limited to establishing the power for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. The foregoing is without prejudice to the fact that the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements. In this regard, it is appropriate to cite opinion C-174-1994 of November 7, 1994 – a criterion reiterated by opinions C-428-2007 of August 28, 2007, and C-360-2014 of October 29, 2014 -:

"I. On the 'addition and clarification' of opinions of the Procuraduría General de la República.

In the first place, it must be established that our Organic Law (Law No. 6815 of September 27, 1982) does not contemplate the possibility for Public Administration bodies to file requests to this Procuraduría General for 'addition and clarification' of opinions issued in the exercise of our consultative function. There does exist, in accordance with numeral 6 of the referenced Law, the possibility for the consulting body to request the reconsideration of an opinion, provided the request is made within eight days following receipt of the same. On the other hand, in accordance with subparagraph b) in fine of Article 3 ibidem, the Procuraduría General may reconsider, ex officio, its own opinions and pronouncements." Notwithstanding the foregoing, it has been recognized that even though the Organic Law of the Procuraduría did not provide for the remedy of clarification and addition in relation to its opinions, the truth is that, given the advisory function that the Superior Consultative Body must fulfill, it has been said that it is appropriate for it to clarify or add to its opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. However, it is worth noting that the administrative case law has delimited the admissibility of the request for clarification and addition to that scenario in which it is the institution itself that requests it and provided that the request has the purpose, in the strictest sense, of actually clarifying defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the opinion. Opinion C-174-1994 is transcribed again:

"Based on the foregoing, it is clear that the work that may entail responding to a 'request for addition and clarification' must be framed within a strictly compliance-based conception of our consultative competencies. In other words, even though such a procedural action is not contemplated, for the better fulfillment of its purposes, nothing prevents the Procuraduría General from clarifying or adding to opinions when they are obscure or omit treatment of the topic or topics it should have developed. On the contrary, the reconsideration of an opinion not only implies that the consulting body disagrees with our position, but must also contain a legal criterion that supports it. And, with respect to ex officio reconsideration, it would likewise imply that this Procuraduría, after studying the substantive aspect, determines that there is sufficient reason to modify what has already been opined.

The foregoing clarifications are accepted since, for the case at hand, the requested addition and clarification must be framed within an analysis of the text that supposedly contains defects of omission and/or obscurity in its content or conclusions. Otherwise, by means of the response to these requests, a new and independent pronouncement would be issued from the one intended to be corrected, without the requirements that our Organic Law demands for such purpose having been satisfied for that new criterion (see Articles 3, subparagraph b), 4, 5 ibidem). In this latter scenario, it would become necessary for the consultation to be formulated in compliance with the referred requirements." It must be insisted, then, that the possibility of clarifying and adding to an opinion not only implies that the consulting body disagrees with our position, since by means of clarification and addition, only those requests can be addressed that are based on an analysis of the text noting eventual defects of omission and/or obscurity in the content or conclusions of the respective opinion – for which it must be supported by a legal criterion – without it being permissible to seek by that means for the Procuraduría General to issue a new and independent pronouncement from the one intended to be corrected, without the requirements that our Organic Law demands for such purpose having been satisfied for that new criterion (see Articles 3, subparagraph b), 4, 5 ibidem). In this latter scenario, it would become necessary for the consultation to be formulated in compliance with the referred requirements." In the same sense, opinions C-454-2020 of November 18, 2020, and PGR-C-183-2022 of August 26, 2022, can be consulted.

It must be noted that the request for clarification and addition is subject to a time limit, without prejudice to the possibility of clarifying or adding to the respective opinion ex officio. This was indicated in opinion C-98-2009 of April 3, 2009. The time limit for addition and clarification is 3 days. Analogous application of Articles 58.3 and 63 of the Código Procesal Civil.

B. THE REQUEST MADE THROUGH OFFICIAL LETTER PE-00413-2024 IS INADMISSIBLE.

Having understood the legal framework that regulates the clarification and addition of opinions of the Procuraduría General, it is important to indicate that through official letter PE-00413-2024 of April 23, the Instituto Nacional de Seguros has requested the addition and clarification of opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024. This opinion concluded the following:

"- That Article 7, last paragraph, of Law No. 8228 establishes a mandate for the Cuerpo de Bomberos to establish the operational, technical, and administrative dependencies that its organization needs. This includes the creation of a legal unit and a minute secretariat; - The coordination and cooperation relationship that exists between the Instituto Nacional de Seguros and the Cuerpo de Bomberos does not relieve the latter of the responsibility to create the necessary bodies for its functioning, this includes the legal advisory unit and the minute secretariat; - The Instituto Nacional de Seguros may authorize its legal unit and the Institute's minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos, however, the legal unit and the minute secretariat of the Instituto Nacional de Seguros cannot substitute the bodies that the Cuerpo de Bomberos must create for such purposes. If they were to substitute them, it would affect the deconcentration regime (régimen de desconcentración) of said body; - The possibility for the Instituto Nacional de Seguros to authorize its legal unit and the minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos is temporary, limited, and exceptional; - The possibility for the minute secretariat and the legal unit of the Instituto Nacional de Seguros to collaborate with the functioning and activity of the Cuerpo de Bomberos must be justified, through a reasoned act (acto motivado), on grounds of public interest of sufficient gravity to explain the weighty reasons why the Cuerpo de Bomberos cannot resort to and perform the functions through its own legal unit and its own minute secretariat." In official letter PE-01426-2023 of December 8, 2023, which is the consultation request that motivated opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024, it was specifically consulted whether the provision of corporate services by the Instituto Nacional de Seguros to the Consejo Directivo of the Benemérito Cuerpo de Bomberos affects the maximum deconcentration (desconcentración máxima) that was granted to said body in 2008, following the reform of Law No. 8228. The pertinent part of official letter PE-01426-2023 of December 8, 2023, is transcribed:

“For the reasons stated, the technical legal criterion of the Procuraduría General de la República is requested to clarify whether the provision of corporate services by the INS to the Consejo Directivo of the BCBCR affects the maximum deconcentration that was granted to said body in 2008, following the reform of Law No. 8228.” Thus, in opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024, it was determined that the deconcentration regime of the Cuerpo de Bomberos expressly granted the Cuerpo de Bomberos the power to create its own legal advisory unit and its own minute secretariat. This by virtue of the fact that Article 7 of Law No. 8228 of March 19, 2002, reformed by Article 53, apart b) of Law No. 8653 of July 22, 2008, has provided that the Cuerpo de Bomberos have the operational, technical, and administrative dependencies necessary for the faithful fulfillment of its public duties. Furthermore, it was also concluded that, by virtue of the principles of administrative cooperation and coordination that govern the relationship between the Instituto Nacional de Seguros and the Benemérito Cuerpo de Bomberos, the former may authorize its legal unit and the Institute's minute secretariat to collaborate with the Cuerpo de Bomberos, however, the legal unit and the minute secretariat of the Instituto Nacional de Seguros cannot substitute the bodies that the Cuerpo de Bomberos must create for such purposes.

In its request PE-00413-2024 of April 23, 2024, the consulting Institute now asks for it to be determined that the Consejo Directivo of the Cuerpo de Bomberos is empowered to receive legal advice from the Director Jurídico of the Instituto Nacional de Seguros, in the sessions of the consejo directivo, without this entailing the substitution of the bodies already established within the structure of the deconcentrated body (órgano desconcentrado), specifically the legal advisory unit. Likewise, it also requests a ruling on whether the Cuerpo de Bomberos can use the infrastructure of the Institute's minute secretariat without this implying the suppression of the corresponding body within the deconcentrated body. In the request of April 23, 2024, it is considered that the shared use of resources such as the minute secretariat is part of an economy of scale strategy that seeks to maximize efficiency and reduce redundant costs, in line with the principles of good governance and rational use of public resources.

Even though it is indicated that it is a request for addition and clarification, the request PE-00413-2024 of April 23, 2024, does not actually seek to clarify obscure or ambiguous aspects of opinion PGR-C-64-2024 of April 18, 2024. Nor is it aimed at correcting omissions in that opinion. The request PE-00413-2024 of April 23, 2024, actually seeks for the Procuraduría General to issue a new criterion on technical questions that, while related to opinion PGR-C-64-2024, do not constitute aspects that need to be clarified or added to that opinion, but rather relate to the manner of implementing the mandatory compliance with opinion PGR-C-64-2024.

The consultation that opinion PGR-C-64-2024 addressed had the purpose of determining whether the provision of corporate services by the Instituto Nacional de Seguros to the Consejo Directivo of the Cuerpo de Bomberos affects the maximum deconcentration that was granted to said body. The opinion determined the terms within which, considering the cooperation and collaboration relationship between the principal entity (ente principal) and the deconcentrated body, a provision of services by the Institute in relation to the Cuerpo de Bomberos is valid.

In essence, it was opined that, within the framework of the deconcentration regime that the Law grants to the Cuerpo de Bomberos, the possibility for the Instituto Nacional de Seguros to authorize its legal unit and the minute secretariat to collaborate with that deconcentrated body is temporary, limited, and exceptional; and that it must be justified, through a reasoned act, on grounds of public interest of sufficient gravity to explain the weighty reasons why the Cuerpo de Bomberos cannot resort to and perform the functions through its own legal unit and its own minute secretariat.

The request PE-00413-2024 asks for an indication of whether certain potential conducts or decisions fall within or outside what was opined in criterion PGR-C-64-2024. This is not a request to clarify obscurities in the opinion or to request additions for omissions in the criterion. It is rather a request for the Procuraduría General to indicate, through a legal criterion, whether certain administrative conducts are consistent with what was opined or whether specific decisions that the active administration may adopt are consistent with the obligation of the active administration to comply with the opinion. It is not the role of the Procuraduría General, through a legal criterion, to indicate or supervise the way in which the active administration complies with its opinions, nor is it an attribute of the Procuraduría to issue evaluative criteria on the conformity of certain actions of the public administration with a specific opinion of its own. Evidently, this would imply substituting the active administration in the exercise of its competencies and actions. Thus, it must be stated that the request PE-00413-2024 is inadmissible.

Finally, it must be pointed out that in official letter PE-00413-2024, the Procuraduría General is asked to rule on the use of the Institute's corporate committees by the Cuerpo de Bomberos, a point that is completely unrelated to opinion PGR-C-64-2024. Basically, a new criterion is requested from the Procuraduría General, which is not procedurally proper to do through a request for addition and clarification.

C. CONCLUSION Based on the foregoing, it is concluded that the request for addition and clarification made through official letter PE-00413-2024 of April 23, 2024, is inadmissible.

Sincerely,

Jorge Oviedo Álvarez Procurador Director, Dirección de Derecho Público

Texto Dictamen 013 Dictamen : 013 del 27/01/2025 27 de enero 2025 PGR-C-013-2025 Señora Gabriela Chacón Fernández Presidenta Ejecutiva Instituto Nacional de Seguros Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta al oficio PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, memorial por el cual se solicita la adición y aclaración del dictamen PGR-C-064-2024 de 18 de abril de 2024.

Con el propósito de atender la gestión planteada, importa tomar en cuenta las siguientes consideraciones:

A. EN RELACIÓN CON LA ADICIÓN Y ACLARACIÓN DE LOS DICTÁMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL.

Es ya jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República que la Ley no ha previsto la posibilidad de que se pueda pedir aclaración, tampoco adición, de los dictámenes de este Órgano Superior Consultivo.

En este sentido, se ha advertido que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. Concretamente, es un acto preparatorio que tiene por finalidad facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de los actos decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar.

Ahora, por su finalidad, que es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa, la Ley no ha previsto que se puedan presentar gestiones de aclaración y adición a los dictámenes de la Procuraduría General. Luego, se comprende, sin embargo, que es el acto administrativo dictado por la Administración Activa, que se base e informe en un dictamen de la Procuraduría Genera, el que, de acuerdo con la Ley, podría aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores materiales o aritméticos.

Importa insistir, en todo caso, que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos No obstante lo anterior, conviene precisar que, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación con sus dictámenes, lo cierto es que, vista la función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo, se ha dicho que es procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o conclusiones del dictamen.

Por contener una síntesis de la jurisprudencia de la Procuraduría General en materia de adición y aclaración de sus dictámenes, se transcribe el dictamen C-223-2019 de 9 de agosto de 2019:

“A. LA GESTIÓN DE ACLARACION Y ADICION ES INADMISIBLE.

Recientemente, específicamente en el dictamen C-103-2019 de 5 de abril de 2019, este Órgano Superior Consultivo tuvo la oportunidad de referirse otra vez a la posibilidad de pedir la aclaración y adición de los dictámenes de la Procuraduría General. En este sentido, en dicho criterio, se indicó que el dictamen de la Procuraduría General es un acto que se emite en ejercicio de la función consultiva que su Ley Orgánica le atribuye a este órgano. La finalidad del dictamen de la Procuraduría es, pues, facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de los actos decisorios y ejecutivos que ésta debe tomar. El dictamen es esencialmente un acto preparatorio. Al respecto, cabe citar el dictamen C-264-2012 de 14 de noviembre de 2012:

“En este sentido, la función consultiva de la Procuraduría se manifiesta a través de sus dictámenes, informes, pronunciamientos y asesoramiento. Criterios jurídicos todos que tienen el carácter de los informes expertos que prevé el artículo 302 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

El objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Sobre la función consultiva como un trámite de garantía, puede verse GARCIA ALVAREZ, GERARDO. FUNCION CONSULTIVA Y PROCEDIMIENTO. Tirant Lo Blanch, Valencia, 1997, P. 35) No obstante lo anterior, debe advertirse que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa que en el ejercicio de su función consultiva, la Procuraduría General no sustituye a la Administración Pública activa en sus responsabilidades o competencias. Por su carácter técnico jurídico, la función consultiva de la Procuraduría General excluye la posibilidad de que a través de sus criterios jurídicos, pueda reemplazar a la Administración Activa en la ponderación en los aspectos de oportunidad y conveniencia que sus decisiones impliquen. Esto ni siquiera en el caso de los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General, los cuales son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública consultante. Al respecto, conviene citar lo señalado en el dictamen C-247-2012:

“Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas en forma general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar un ejercicio de la función de Administración activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una sustitución de las competencias de la administración activa consultante. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011 de 28 de noviembre de 2011)” Debe insistirse en este punto. Ya la más añeja doctrina del Derecho Administrativo ha distinguido la función consultiva respecto de la Administración Activa y ha entendido que el ejercicio de aquella no releva de sus competencias a ésta. (Ver TRILLO FIGUEROSA MOLINUEVO, MARIA JOSE. LA FUNCION CONSULTIVA: SU SENTIDO Y ALCANCE. EN: www.asambleamadrid.es/.../R.18.%20Maria%20Jose%20Trillo%20Fi...)

Por el contrario, debe subrayarse que la labor que se realiza a través de la función consultiva tiene un carácter esencialmente preparatorio que se circunscribe a facilitar a la Administración Activa competente de elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación del acto decisorio y ejecutivo que ésta debe tomar. Esta tesis ha sido sostenida por nuestra jurisprudencia administrativa El objetivo último de la función consultiva de la Procuraduría General es colaborar con la Administración Pública en la observancia del Derecho en la actuación administrativa. Razón por la cual debe ser indudablemente catalogada como una función de garantía. (Ver también el dictamen C-261-2011 de 24 de octubre de 2011) Luego, debe indicarse que, debido a su naturaleza de acto preparatorio, el dictamen de la Procuraduría General no admite, en principio, gestión de aclaración o adición. Al respecto, conviene citar lo dicho por la Doctrina en el sentido de que el dictamen jurídico de los órganos permanentes de consulta integra el contenido del acto administrativo decisor de tal forma que es éste el que, eventualmente si la Ley lo permite, podría ser aclarado o adicionado a gestión de parte o de oficio tratándose de errores materiales o aritméticos. (Ver: CASSAGNE, EZEQUIEL. El dictamen de los servicios jurídicos de la Administración. Publicado en la revista La Ley de 5 de agosto de 2012, disponible en: http://www.cassagne.com.ar/publicaciones/El_dictamen_de_los_servicios_juridicos_de_la _Administracion_-.pdf) De seguido, importa advertir que Ley Orgánica de la Procuraduría General, en efecto, no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar la "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de la función consultiva de esta institución. El artículo 6 de dicha Ley se circunscribe a establecer la facultad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Lo anterior sin perjuicio de que la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos. Al respecto, conviene citar el dictamen C-174-1994 del 7 de noviembre de 1994 – criterio reiterado por los dictámenes C-428-2007 de 28 de agosto de 2007 y C-360-2014 de 29 de octubre de 2014-:

“I. Sobre la "adición y aclaración" de dictámenes de la Procuraduría General de la República.

En primer término, cabe dejar sentado que nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) no contempla la posibilidad de que los órganos de la Administración Pública puedan gestionar a esta Procuraduría General recursos de "adición y aclaración" de los dictámenes emitidos en ejercicio de nuestra función consultiva. Sí existe, de conformidad con el numeral 6º de la Ley de referencia, la posibilidad para que el órgano consultante solicite la reconsideración de un dictamen, siempre y cuando la gestión sea realizada dentro de los ocho días siguientes al recibo del mismo. Por otra parte, de conformidad con el inciso b) in fine del artículo 3º ibidem, la Procuraduría General puede reconsiderar, de oficio, sus propios dictámenes y pronunciamientos.” No obstante lo anterior, se ha reconocido que a pesar de que Ley Orgánica de la Procuraduría no haya previsto el recurso de aclaración y adición en relación con sus dictámenes, lo cierto es que vista la función de asesoría que debe cumplir el Órgano Superior Consultivo se ha dicho que es procedente que éste aclare o adicione sus dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Empero, cabe acotar que la jurisprudencia administrativa ha delimitado la procedencia de la gestión de aclaración y adición a aquel supuesto en que sea la propia institución quien la pide y siempre que la gestión tenga por objeto, en el sentido más estricto, que se aclaren, en efecto, defectos de omisión y/o obscuridad en el contenido o conclusiones del dictamen. Se transcribe otra vez, el dictamen C-174-1994:

“Con fundamento en lo anterior, es claro que la labor que puede acarrear la contestación de un "recurso de adición y aclaración" debe enmarcarse dentro de una concepción estrictamente de cumplimiento de nuestras competencias consultivas. En otras palabras, a pesar de que no esté contemplada tal acción procedimental, para el mejor cumplimiento de sus fines, nada impide a que la Procuraduría General aclare o adicione dictámenes cuando los mismos sean oscuros u omisos en el tratamiento del tema o temas que debió desarrollar. Por el contrario, la reconsideración de un dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, sino que, además, debe contener un criterio jurídico que lo sustente. Y, en lo que respecta a la reconsideración de oficio, igualmente supondría que esta Procuraduría, previo estudio del aspecto de fondo, llegue a determinar que hay motivo suficiente para modificar lo ya dictaminado.

Las anteriores aclaraciones son de recibo toda vez que, para el caso que nos ocupa, la adición y aclaración solicitadas deben enmarcarse dentro de un análisis del texto que supuestamente contiene defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones. De lo contrario, por la vía de la respuesta a estas gestiones, se estaría elaborando un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de los referidos requisitos.” Cabe insistir, entonces, en que la posibilidad de aclarar y adicionar un dictamen no sólo supone que el órgano consultante esté en desacuerdo con nuestra posición, pues por la vía de la aclaración y adición solamente se puede atender aquellas gestiones que se fundamenten en un análisis del texto advirtiendo eventuales defectos de omisión y/o obscuridad en su contenido o conclusiones del respectivo dictamen – para lo cual se debe fundamentarse en un criterio jurídico que lo sustente - , sin que sea procedente que por dicha vía se pretenda que la Procuraduría General emita un pronunciamiento nuevo e independiente de aquel que se pretende subsanar, sin que para ese nuevo criterio se hayan satisfecho los requisitos que nuestra Ley Orgánica exige al efecto (vid. artículos 3, inciso b), 4, 5 ibidem). En este último supuesto, devendría necesario que la consulta sea formulada en cumplimiento de los referidos requisitos.” En el mismo sentido, puede consultarse los dictámenes C-454-2020 de 18 de noviembre de 2020 y PGR-C-183-2022 de 26 de agosto de 2022.

Debe acotarse que la gestión de aclaración y adición está sometida a plazo, sin perjuicio de la posibilidad de aclarar o adicionar de oficio el respectivo dictamen. Así se señaló en el dictamen C-98-2009 de 3 de abril de 2009. El plazo para adición y aclaración es de 3 días. Aplicación analógica de los artículos 58.3 y 63 del Código Procesal Civil.

B. LA GESTIÓN FORMULADA POR OFICIO PE-00413-2024 ES INADMISIBLE.

Entendido el marco jurídico que regula la aclaración y adición de los dictámenes de la Procuraduría General, importa indicar que mediante oficio PE-00413-2024 de 23 de abril, el Instituto Nacional de Seguros ha solicitado la adición y aclaración del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. En este dictamen se concluyó lo siguiente:

“- Que el artículo 7, párrafo último, de la Ley N.° 8228 establece un mandato para que el Cuerpo de Bomberos establezca las dependencias operativas, técnicas y administrativas que su organización necesite. Esto incluye la creación de una unidad jurídica y una secretaría de actas; - La relación de coordinación y cooperación que existe entre el Instituto Nacional de Seguros y el Cuerpo de Bomberos no releva a éste de la carga de crear los órganos necesarios para su funcionamiento, esto incluye la unidad de asesoría jurídica y la secretaría de actas; - El Instituto Nacional de Seguros puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos. Si los sustituyeran se afectaría el régimen de desconcentración de dicho órgano; - La posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos; es temporal, limitada y excepcional; - La posibilidad de que la secretaría de actas y la unidad jurídica del Instituto Nacional de Seguros colaboren con el funcionamiento y actividad del Cuerpo de Bomberos debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.” En el oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023, que es la gestión de consulta que motivó el dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024, se consultó concretamente si la prestación de servicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del Benemérito Cuerpo de Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras la reforma de la Ley N°8228. Se transcribe, en lo conducente, el oficio PE-01426-2023 de 8 de diciembre de 2023:

“Por las razones expuestas, se solicita el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República para aclarar si la prestación de servicios corporativos por parte del INS al Consejo Directivo del BCBCR, afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano en el año 2008, tras la reforma de la Ley N°8228.” Así, en el dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024 se determinó que el régimen de la desconcentración del Cuerpo de Bomberos le otorgó expresamente al Cuerpo de Bomberos una potestad para crear su propia asesoría jurídica y su propia secretaría de actas. Esto en virtud de que el artículo 7 de la Ley de la Ley N.° 8228 de 19 de marzo de 2002, reformado por el artículo 53 aparte b) de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008, ha dispuesto que el Cuerpo de Bomberos cuente con las dependencias operativas, técnicas y administrativas necesarias para el fiel cumplimiento de sus cometidos públicos. Además, se concluyó también que, en virtud de los principios de cooperación y coordinación administrativas que rigen la relación entre el Instituto Nacional de Seguros y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, aquel puede autorizar a su unidad jurídica y a la secretaría de actas del Instituto para que colaboren con el Cuerpo de Bomberos, empero la unidad jurídica y la secretaría de actas del Instituto Nacional de Seguros no pueden sustituir a los órganos que para tales propósitos debe crear el Cuerpo de Bomberos.

En su gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, el Instituto consultante ahora pide que se determine que el Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos está facultado para recibir asesoría jurídica del Director Jurídico del Instituto Nacional de Seguros, en las sesiones del consejo directivo, sin que esto conlleve la sustitución de los órganos ya establecidos dentro de la estructura del órgano desconcentrado, concretamente de la asesoría jurídica. Asimismo, solicita además que se dictamine si el Cuerpo de Bomberos puede utilizar la infraestructura de la secretaría de actas del Instituto sin que esto implique la supresión del órgano correspondiente dentro del órgano desconcentrado. En la gestión de 23 de abril de 2024 se estima que el uso compartido de recursos como la secretaría de actas se enmarca en una estrategia de economía de escala que busca maximizar la eficiencia y reducir costos redundantes, en línea con los principios de buen gobierno y uso racional de recursos públicos.

A pesar de que se indica que se trata de una solicitud de adición y aclaración, la gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 no pretende, en realidad, que se aclaren aspectos oscuros o ambiguos del dictamen PGR-C-64-2024 de 18 de abril de 2024. Tampoco está dirigida a subsanar omisiones de ese dictamen. La gestión PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024 realmente pretende que la Procuraduría General dictamine un nuevo criterio sobre cuestiones técnicas que si bien guardan relación con el dictamen PGR-C-64-2024 no constituyen aspectos que sean necesarios aclarar o adicionar en ese dictamen, sino que más bien se relacionan con el modo de implementar el acatamiento obligatorio del dictamen PGR-C-64-2024.

La consulta que evacuó el dictamen PGR-C-64-2024 tuvo por objeto determinar si la prestación de servicios corporativos por parte del Instituto Nacional de Seguros al Consejo Directivo del Cuerpo de Bomberos afecta la desconcentración máxima que le fue otorgada a dicho órgano. El dictamen determinó los términos dentro de los cuales, considerando la relación de cooperación y colaboración entre el ente principal y el órgano desconcentrado, es válida una prestación de servicios del Instituto en relación con el Cuerpo de Bomberos.

En esencia se dictaminó que, en el marco del régimen de desconcentración que la Ley otorga al Cuerpo de Bomberos, la posibilidad de que el Instituto Nacional de Seguros autorice su unidad jurídica y a la secretaría de actas para que colaboren con ese órgano desconcentrado; es temporal, limitada y excepcional; y que debe estar justificada, mediante acto motivado, en razones de interés público de suficiente gravedad para que expliquen las razones de peso para que el Cuerpo de Bomberos no puede acudir y realizar las funciones a través de su propia unidad jurídica y su propia secretaría de actas.

En la gestión PE-00413-2024 se solicita que se indique si determinadas eventuales conductas o decisiones se enmarcan o no dentro de lo dictaminado en el criterio PGR-C-64-2024. No se trata de una solicitud para aclarar obscuridades del dictamen o para requerir adiciones por omisiones en el criterio. Se trata más bien de una gestión para que la Procuraduría General indique, mediante criterio jurídico, si determinadas conductas administrativas son congruentes con lo dictaminado o, si particularidades decisiones que puede adoptar la administración activa, son consistentes con la obligación de la administración activa de acatar el dictamen. No corresponde a la Procuraduría General, mediante criterio jurídico, indicar o supervisar la forma en que la administración activa acate sus dictámenes ni es atributo de la Procuraduría emitir criterios valorativos sobre la conformidad de determinadas actuaciones de la administración pública con un determinado dictamen suyo. Evidentemente, esto implicaría sustituir a la administración activa en el ejercicio de sus competencias y actuaciones. Así, debe indicarse que la gestión PE-00413-2024 es inadmisible.

Finalmente, se debe puntualizar que en el oficio PE-00413-2024 se pide a la Procuraduría General que se pronuncie sobre la utilización de los comités corporativos del Instituto por parte del Cuerpo de Bomberos, punto que es totalmente ajeno al dictamen PGR-C-64-2024. Básicamente se solicita un nuevo criterio a la Procuraduría General lo cual no es procedente hacerlo a través de una gestión de adición y aclaración.

C. CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de adición y aclaración realizada a través del oficio PE-00413-2024 de 23 de abril de 2024, es inadmisible.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez Procurador Director, Dirección de Derecho Público JOA