Implementation of judicial fees in collection processes and their constitutional compatibilityImplementación de tasas judiciales en procesos de cobro y su compatibilidad constitucional

Legal Opinion: 154 - J of 11/18/2024 November 18, 2024 PGR-OJ-154-2024 Ms.

Daniella Agüero Bermúdez Chief, Legislative Committees Area VII Legislative Assembly Dear Ms. Agüero Bermúdez:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. AL-CAPAJUR-2547-2023, of March 21, 2023, by virtue of which the Permanent Committee on Legal Affairs of the Legislative Assembly requested our opinion regarding the text of the bill entitled: “LAW CREATING A FEE FOR IMPROVING THE EFFICIENCY IN THE MANAGEMENT OF JUDICIAL COLLECTION PROCEEDINGS,” being processed under legislative file No. 23.379.

I. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT

As we usually note in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion from the Attorney General's Office which, as such, lacks the binding effects characteristic of strictu sensu opinions, as it has not been formulated by the Public Administration in the exercise of its powers under the terms of Articles 2, 3.b), and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but is issued driven by a desire to collaborate with the Legislative Assembly, given the very important functions it constitutionally performs.

With this understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, principally, its conformity or not with the constitutional framework. Therefore, we will not refer to the advisability or timeliness of its approval.

Finally, we must note that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it does not involve any of the mandatory hearings provided for in the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020 of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, and OJ-145-2021 of August 31, 2021). In any event, this legal opinion is issued within the shortest time allowed by our legally assigned ordinary duties.

II. REGARDING THE BILL UNDER REVIEW

The legislative initiative submitted for our consideration has the purpose, as its name indicates, of improving the efficiency of the management of judicial collection proceedings by creating a fee (tasa) that would be levied on monetary payment order proceedings (procesos monitorios dinerarios), mortgage foreclosures (ejecuciones hipotecarias), pledge foreclosures (ejecuciones prendarias), security interest foreclosures (ejecuciones de garantías mobiliarias), repossession of movable guarantees (reposesión de garantías mobiliarias), prejudgment attachments (embargos preventivos), and summary judicial collection proceedings (procesos sumarios de cobro judicial), all of which fall under the jurisdiction of the Judicial Collection Courts. The fee must be paid in a single disbursement by the creditor upon filing the complaint or initial proceedings.

By this means, the bill seeks to address judicial delay and finance the justice service, allowing the Judicial Branch (Poder Judicial) to redirect resources to critical areas and improve efficiency in dispute resolution, as explained in the statement of legislative intent (exposición de motivos). The objective is to guarantee prompt and complete justice, without compromising the right of access to justice or the principle of gratuity (gratuidad) in certain matters. Furthermore, as indicated in the same statement of legislative intent, the proposed text responds to the problem that the judicial system is using its resources to collect debts for private entities without receiving adequate compensation, which generates high costs and limits the system's capacity to address other important areas. Thus, implementing judicial fees to finance these services will, according to the bill, allow for a better redistribution of resources and guarantee more efficient and timely justice for all.

Additionally, it is stated that in other countries, judicial fees have been established to finance the justice service, adapting the form and method of collection according to their specific contexts and thus seeking to resolve disputes quickly and efficiently.

Similarly, the legislative proposal also seeks to coordinate between the Judicial Branch and other institutions for the creation of a national financial education program, promoting a more sustainable economy for Costa Rican households and improving debt management.

In summary, the bill seeks to improve the operation and efficiency of the judicial system by creating a fee on mass judicial collection proceedings, the collection of which would be allocated to the civil and agrarian collection jurisdiction, providing them with new resources for the improvement of collection justice.

III. BACKGROUND OF SIMILAR LEGISLATIVE FILES

Before referring to the bill under review, we must note that the Legislative Assembly has processed various bills that have sought to regulate the issue of judicial fees in judicial collection matters. Specifically, we refer to legislative files No. 21.275, “Law Creating a Fee for the Improvement of Collection Justice”; No. 22.595, "Law Creating a Fee for the Improvement of Collection Justice"; No. 22.802, “Law Creating a Fee for the Improvement of Collection Justice.” These bills are currently archived, as they were deemed to have defects of unconstitutionality.

Additionally, it is important to note that there is currently another bill related to the matter of judicial collection, called “Law for the Creation of the Judicial Investigation Agency Stamp,” being processed under legislative file No. 23.411. Said bill seeks to improve the operation and efficiency of the judicial system by creating a stamp, the collection of which would be allocated to the judicial police, as well as to the collection jurisdiction, providing them with new resources.

In this regard, we must note that the legislative initiatives of the aforementioned files 21.275 and 23.411 were consulted to this higher consultative body, on which we issued pronouncements OJ-126-2020, of August 21, and PGR-OJ-090-2023 of September 4, respectively, to which we will return later.

IV. GENERAL CONSIDERATIONS THAT SERVE TO CONTEXTUALIZE THE ANALYSIS OF THE BILL

It is appropriate to introduce the analysis of the proposed text by dedicating some space to general aspects of interest for its better understanding. In a first section, the model for establishing judicial fees will be addressed from the perspective of comparative law. In a second section, reference will be made to the case of Costa Rica, including some constitutional principles related to the establishment of a judicial fee system, such as the principle of access to justice or effective judicial protection, the principle of gratuity of justice, and the principle of equality, in light of our legal system, and its possible compatibility with the proposed model will be analyzed. Finally, a series of guarantees to be taken into account based on comparative experience for a possible establishment of said model in an effective and fair manner will be presented.

A. The model for establishing judicial fees from a comparative law perspective In the justification for the bill, the proponents point out that numerous countries have adopted a system of "judicial fees." Before delving into the details of the proposed articles, it is crucial to highlight the legal context framing this initiative. The regulation of judicial fees is a topic that has been the subject of debate in our sphere relatively recently.

However, at the international level, various legislations have addressed this matter for many years, indicating a path already traveled regarding the associated problems. Therefore, it is essential to observe the evolution of this system in comparative law.

As a starting point, the judicial fee system has been widely implemented worldwide. In the Latin American region, most countries, along with the United States and Canada, have adopted this system. Similarly, almost all European countries and numerous Asian countries have integrated judicial fees into their legal systems. The main reason for the inclusion of these fees in comparative law is the need for users of the judicial service to contribute to its financing, thus ensuring that the justice system has the necessary resources for its effective operation[1].

Thus, many countries in the region have established the judicial fee model, among which we could mention Argentina, Bolivia, Brazil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Mexico, Panama, Paraguay, Peru, Puerto Rico, Uruguay, and Venezuela. In Europe, around 39 countries have implemented the model in their systems, among which Spain stands out, legislation that, as we will see later, has had a controversial evolution in the judicial fee system[2].

However, unlike them, Costa Rica has not adopted any specific legislation on this matter.

In this same vein, the judicial fee system has been the subject of analysis by important international human rights tribunals. The Inter-American Court of Human Rights, for example, has indicated that the imposition of judicial fees must not be disproportionate or excessive, so as not to hinder effective access to justice. This court promotes the adoption of measures to ensure that judicial fees do not become barriers impeding full access to the rights to judicial guarantees and judicial protection established in the American Convention[3].

In this sense, the jurisprudence of the Inter-American Court of Human Rights has stated the following:

“62. (...) Thus, this Court finds no basis to consider that the State has violated Article 2 of the Convention because its legal system, considered in its entirety, does not necessarily lead to impeding access to justice. In any event, it would be advisable for the State to eliminate from its legal system the provisions that could give rise, in one way or another, to the imposition of justice fees and the calculation of fees that, by being excessive and disproportionate, impede full access to justice. And in turn, to adopt the set of measures aimed at ensuring that the justice fee and the charging of legal fees do not become obstacles to making effective the rights to judicial guarantees and judicial protection enshrined in the American Convention” (emphasis added; see Judgment of November 28, 2002, of the Inter-American Court of Human Rights. Case of Cantos vs. Argentina).

Below is a brief overview of some countries that have issued legislation aimed at regulating the issue of judicial fees:

In the specific case of Argentina, the currently effective judicial fee system was established in 1990 with the enactment of Law No. 23.898, which regulates the “Fees to which all judicial proceedings processed before the National Courts of the Federal Capital and the National Courts based in the Provinces shall be subject"[4]. The Argentine judicial fee system consists of a “tax whose taxable event is the initiation of a judicial proceeding, levying a percentage of the amount or sum that is the subject of the judicial action in question”[5]. Indeed, the payment is made only once and covers the entire trial, from beginning to end, without levying other specific acts or proceedings.

However, in some provinces of the country, these fees are also applied at other stages of the judicial process. Thus, the judicial fees apply to proceedings of a civil, commercial, criminal, and contentious-administrative nature[6]. Regarding who is obligated to pay, Article 9 of Law No. 23.898 establishes that: “The fee shall be paid by the plaintiff, by whoever counterclaims, or by whoever initiates the action or requires the justice service” [7]. Although payment is generally mandatory, Article 13 of the same law specifies some exemptions. Likewise, the direct beneficiary of the collection of the Argentine judicial fee is the Judicial Branch of the Nation, as indicated in Article 114 of the Political Constitution of Argentina. This exclusive collection has greatly helped to increase its budget[8].

In this way, for Argentine legislation, judicial fees are perceived as a cost associated with access to justice. In the federal and national justice system, these fees apply in most judicial proceedings, with certain exceptions, and their amount is determined based on the amount claimed. These fees must be paid when filing the initial complaint before the courts[9].

The reasons considered when implementing such a judicial fee system were based, first, on the fact that judicial fees are a positive collection mechanism, allowing the financing of part of the Judicial Branch's expenses. Second, it has frequently been argued that the costs associated with judicial proceedings act as a natural filter, reducing the number of often unnecessary lawsuits and encouraging people to resort to justice only when they face conflicts of legal importance that truly require judicial intervention for their resolution. Third, judicial fees “are acceptable,” since not all of society should bear the costs of a judicial process that largely affects the litigants and that, in turn, arises from a conflict that the parties cause and/or decide to voluntarily submit to this method of resolution[10].

This country does not escape constitutional discussions regarding judicial fees and how they are set, given that high amounts in setting them can generate conflicts and/or difficulties in fully accessing justice and may become an obstacle[11].

In this sense, the Inter-American Court of Human Rights analyzed this issue in the “Cantos vs. Republic of Argentina” case, already cited, stating:

“54. (...) And it must be established that the sum fixed for the justice fee and the corresponding fine constitute, in the opinion of this Court, an obstruction to access to justice, as they do not appear reasonable, even though the aforementioned justice fee is, in arithmetic terms, proportional to the amount of the claim. This Court considers that while the right to access to justice is not absolute and, consequently, may be subject to some discretionary limitations by the State, the fact is that these must maintain correspondence between the means employed and the end sought and, ultimately, cannot imply the denial of said right itself. Consequently, the amount to be charged in the case under study does not bear a relationship between the means employed and the end sought by Argentine legislation, thereby evidently obstructing Mr. Cantos's access to justice, and in conclusion violates Articles 8 and 25 of the Convention” (emphasis added).

In the specific context of Colombia, laws such as Law 270 of 1996, Law 1285 of 2009, Law 1394 of 2010, and Law 1653 of July 15, 2013 (which repealed the previous one but was declared unconstitutional by the Colombian Constitutional Court, according to Judgment C-169 of March 19, 2014), evidence the progress in the regulatory matter of the parafiscal contribution called “Judicial Tariff” (Arancel Judicial)[12]. Said ruling declared the unconstitutionality of that last law and restored the validity of Law 1394 of 2010, considering that the amount to be paid for said concept is not determined according to criteria demonstrating the ability to pay; secondly, due to the lack of provision of tax guarantees against confiscation; and finally, because it could become an unequal exaction for subjects with the same ability to pay[13].

The Colombian judicial fee system was initially constituted as a tax and later as a parafiscal contribution destined to cover the necessary operating and investment expenses of the administration of justice. It determines the active and passive subjects, its generating event, exceptions to the charge, the taxable base, the rate, form of liquidation, destination, validity, and collection, withholding, and payment[14]. This system aimed to achieve a level of efficiency that would contribute considerably to financing new administrative and judicial tools designed to decongest the courts and improve the efficiency of the judicial system[15].

This tariff initially interpreted the concept of a fee (tasa), according to the criterion of the Colombian Court, as a tax destined to recover the cost of a good or service provided by the State. Its amount must be directly related and proportional to the cost of the good or service provided, since its purpose is to finance public services. In that sense, the Colombian Constitutional Court, through Judgment C-577/1995, stated:

“A 'fee' is a levy that tends to recover the cost of a good or service offered by the State. The amount of the levy must maintain a direct and proportional relationship with the cost of the good or service provided, as its purpose is to finance divisible public services. In principle, it can be affirmed that a fee is not a mandatory imposition, since the individual has the option to acquire or not the good or service. In establishing the rate for this levy, distributive criteria can only occasionally be applied through the establishment of differential rates, as occurs, for example, with the prices of residential public services. The fee is paid definitively, but the payment is conditioned on the effective provision of the service. (...) The doctrine and labor jurisprudence have interpreted the different provisions relating to gratuity in the proceedings of labor processes, in the sense that the principle does not operate in an absolute but rather a relative manner. Thus, gratuity does not exempt the parties from the obligation to cover certain expenses” (emphasis added).

The proceedings to which judicial fees are applicable are those of a civil, commercial, and contentious-administrative enforcement type, although there are exemptions for criminal, labor, contentious-labor, family, minors, declaratory, social security conflict proceedings, constitutional control trials, constitutional actions, and those subjects who enjoy a poverty subsidy or benefit, with the judicial tariff not applying to levels 1 and 2 of the System for Identifying Potential Beneficiaries of Social Programs, which allows classifying the population according to their living conditions and income. The main beneficiary of the judicial fee collection is the Superior Council of the Judiciary, and the collected resources are destined to finance the Administration of Justice. The indigenous jurisdiction is included so that it benefits from 10% of the collection. There is a provision that draws attention, which is that an obligation was enshrined regarding all proceedings, in the sense that they must be resolved within the period provided by law, regardless of whether the judicial fee has been charged in them or not. Thus, non-compliance with this provision will constitute a very serious disciplinary offense by the judge, provided the delay lacks a valid justification.

Among the reasons considered when implementing such a judicial fee system is, fundamentally, that they are a collection mechanism, allowing the financing of part of the Judicial Branch's expenses[16].

As has happened in other countries, Colombia does not escape constitutional discussions regarding judicial fees. Topics such as the legal nature of the fees, their proportionality, the principle of gratuity in access to justice, and the correlative access under conditions of equality have been extensively discussed. Given the foregoing, it is important to note that in Colombia, gratuity in access to justice is a principle that the higher law does not expressly enshrine, as Article 229 of the Constitution simply refers to “the right of every person to access the administration of justice is guaranteed. The law shall indicate in which cases they may do so without the representation of a lawyer.” However, the legislator has included this principle in several of its laws, and jurisprudence has also supported it. Thus, in Judgment T-522 of 1994, the high Court stated:

“There is no constitutional norm that expressly enshrines the gratuity of the justice service that the State provides, but legislatively the principle of gratuity of justice appears recognized, albeit with some limitations, in the Codes of Labor and Civil Procedure.

From the Constitution, the principle of gratuity can be inferred from the circumstance that justice constitutes one of the essential pillars or foundations for achieving coexistence, peace, and a just order that makes legal and material equality a reality, framed within the philosophy and realism of the Social State of Law, justice whose application, operability, and effectiveness become effective when the procedural institutions created as instruments to ensure its validity provide the appropriate mechanisms so that all persons can access them under conditions of equality. Gratuity is, in essence, the condition for making access to justice a reality under conditions of equality, since the economic situation of the parties cannot place one of them in a situation of privilege over the other nor, consequently, foster discrimination” (emphasis not in original).

However, the Colombian Constitutional Court, in its ruling Judgment C-713 of 2008, expressly stated that the principle of gratuity of justice cannot be conceived in absolute terms, reiterating what was stated in ruling C-037 of 1996:

“The principle of gratuity aims, then, to make effective the fundamental constitutional right to equality. The Court does not mean by this that those expenses that originated the functioning or start-up of the judicial apparatus, due to the claim of one of the parties, must likewise be subject to the principle of gratuity. On the contrary, while every person has the right to access the administration of justice at no cost, the same does not apply to the expenses necessary to obtain the declaration of a right.” In this context, the aforementioned Constitutional Court has stated that the fact that the judicial tariff has the nature of being a parafiscal contribution does not mean, in advance, that it is contrary to the constitutional provisions that enshrine principles such as gratuity, access to justice, and equality:

“According to the formula of application and exclusion chosen by the legislator, it is clear that the judicial tariff is designed to affect only those who do have sufficient resources to access the administration of justice, since it is valid to presume that the person who presents claims in their favor, for an amount equivalent to or greater than 200 current legal monthly minimum wages (approximately $103,000,000), is in a real capacity to contribute to the judicial apparatus for its strengthening. Especially if the payment of the contribution is adjusted to a rate of 2% or 1%, depending on the circumstances, which in any case is not disproportionately burdensome for plaintiffs in enforcement proceedings who carry out claims exceeding 200 current legal monthly minimum wages” (emphasis not in original, Judgment C-368/2011).

Likewise, in relation to the principle of equality, the high Court mentions in the aforementioned ruling:

“The tax burden derived from it is directed at a group of people who are in the same factual and legal situation—those who present claims for an amount equivalent to or greater than 200 current legal monthly minimum wages—to whom the same rules apply for collection purposes, such as the fact that a judgment has been imposed by the judge in the sentence, that it is favorable to the plaintiff, that it is duly final (ejecutoriada), and that the payment interest has been satisfied.

Additionally, equality and proportionality are also manifested in the fact that, among the recipients of the tax who exceed the minimum base for its causation, those who receive more are called upon to pay a higher amount” (emphasis not in original, Judgment C-368/2011).

In Spain, the regulation of judicial fees begins with Decree 1035/1959 of June 18, whose objective was to unify a set of non-systematized rules on various fees in force up to that date. Said Decree was complemented and modified by Decree 1868/1959 of November 5, remaining in force until the elimination of the judicial fee system in 1986[17]. As a consequence of the abolition of the judicial fee system, the Justice Administration System faced serious shortcomings. Therefore, the reintroduction of judicial fees was chosen again. However, this system had to operate as an effective and efficient mechanism capable of contributing resources to the Justice Administration System and, in that way, significantly reducing the congestion and delays characteristic of the Spanish courts. Its purpose was to be an efficient mechanism, capable of reducing dilatory legal claims, as well as a successful financing system that could achieve collection objectives[18]. Thus, in 2003, through Articles 35 and 36 of Law 53/2002 on Tax, Administrative, and Social Order Measures, of December 30, 2002, a “fee for the exercise of jurisdictional power, at the request of a party, in the civil and contentious-administrative jurisdictional orders” was established. Subsequently, Law 10/2012 of November 20, 2012, was enacted, modified by Royal Decree-Law 3/2013 of February 22, through which the previous fees were repealed and natural persons were exempted from paying the respective tax[19].

These regulations applied to certain procedural acts such as: (i) filing the complaint in all types of declaratory and enforcement proceedings in the civil jurisdictional order, formulation of a counterclaim, and the initial presentation of the payment order proceeding (procedimiento monitorio) and the European payment order proceeding (proceso monitorio europeo); (ii) filing of a contentious-administrative appeal; (iii) filing of appeals in both the civil and contentious-administrative orders; and (iv) filing of a cassation appeal in both orders and an extraordinary appeal for procedural infringement in the civil order[20]. In this way, the payment of the judicial fee had to be made prior to the presentation of any document, complaint, or appeal, in civil and contentious-administrative matters, becoming a procedural requirement for the admissibility of the processing thereof, that is, a condition sine qua non for obtaining judicial protection[21]. This procedural requirement was questioned, as occurred in other systems, and analyzed in light of the right to effective judicial protection, safeguarded by Article 24 of the Spanish Constitution.

However, facing the aforementioned questioning, Spanish jurisprudence has widely considered that this right may be limited to a certain extent, but must never be distorted[22]. That is, the judicial fee system could establish limits on the exercise of effective judicial protection, considered constitutionally valid, only if they respect its essential content and are aimed at protecting other constitutionally protected rights, goods, or interests, and furthermore, maintain adequate proportionality and a consistent relationship with the nature of the process and the purpose pursued[23]. Thus, to address the issue of effective judicial protection contemplated in Article 24 of the Spanish Constitution, and in response to the questioning regarding the payment of the judicial fee and its transformation into an admissibility and access to justice requirement, the exemption from said payment for certain judicial actors was determined.

In 2012, as indicated above, a new model of court fees was implemented aimed at correcting certain inaccuracies of the previous model and delving deeper into specific aspects.[24] The objective was to rationalize the exercise of jurisdictional power and avoid excessive dilatory litigation, considering the associated costs. In addition, it sought to raise new resources for the judicial system, capable of financing legal aid services aimed at the most economically disadvantaged sector of the population.[25] To achieve this, the payment of court fees was generalized, subjecting all legal entities and even natural persons, in the civil, social, and contentious-administrative orders, in addition to increasing their amounts, but without a clear weighting and determination measure or formula. Consequently, these measures sought to obtain a successful financing system that would achieve the necessary revenue objectives to subsidize the free judicial system for those sectors of the population that did not have the economic means to access the judicial system privately.[26] However, the generalization of court fees for both natural and legal persons was the subject of strong constitutional criticism. Therefore, through Decree-Law 1/2015, of February 27, natural persons were exempted from paying this Tax, since the legislator's intention was that only large companies, which are the largest litigants in the country, would assume this cost, thus protecting the fundamental right to effective judicial protection enshrined in article 24 of the Spanish Constitution. In this way, it was guaranteed that the average citizen would not be hindered in accessing justice, in accordance with article 119 of the same Fundamental Norm, which establishes: "Justice shall be free of charge when the law so provides and, in any case, for those who prove insufficient resources to litigate." This sought to ensure that persons with greater economic capacity (legal entities or unincorporated entities with for-profit purposes), who mostly used the judicial system and benefited from it, would assume the cost of the Administration of Justice.[27] Even so, the imposition of fees for legal entities or unincorporated entities with for-profit purposes generated serious constitutional debates. However, the Spanish Constitutional Court held that the right to effective judicial protection cannot—and must not—be confused with the right to free justice, as they correspond to two different legal realities. This is understood in the sense that when the Constitution entrusts the legislator with regulating the scope of the latter, it is admitting that the citizen can pay for the judicial services received from the Administration of Justice. Furthermore, only in those cases where "insufficient resources to litigate" is proven does the Constitution enshrine the gratuity of justice.

In this regard and as has occurred in other legislations, in Spanish legislation there are cases of exemption from the court fee, both from an objective and a subjective perspective. In the latter, there are non-profit entities, entities exempt from Corporate Tax, natural persons, and taxpayers considered as small-sized entities.[28] With which, the court fee system remains in force only for legal entities that are not beneficiaries of the right to free legal aid or that are not included in any of the provided objective exemption cases.

It remains to be noted that, even though the countries mentioned have implemented the court fee model in their regulations, it is worth questioning whether the implementation of such a system in our country, where it currently does not exist, could constitute a setback in the guarantee of access to justice, taking into consideration the principle of progressivity and non-regression of fundamental rights, which implies that once a right is recognized, there must be no regression in its enjoyment, nor in the conditions for its exercise. Thus, it is crucial to carefully weigh these principles in any project or reform that seeks to establish new requirements for access to justice and that, ultimately, the Constitutional Chamber must decide.

B. Regarding the case of Costa Rica: applicable constitutional principles and the compatibility of a court fee system.

In our country, no specific legislation on the matter has been adopted to date, so it is now necessary to refer to different constitutional principles that revolve around the implementation of this type of court fees and their possible compatibility with our constitutional system.

Regarding the fundamental right of access to justice or effective judicial protection, constitutional article 41 refers to this constitutional principle, which provides:

"ARTICLE 41.- By resorting to the laws, everyone must find reparation for the injuries or damages they have received in their person, property, or moral interests. Justice must be rendered promptly, fully, without denial, and in strict conformity with the laws." From the foregoing, it follows that this right guarantees citizens the possibility of defending their rights in a fair and equal manner before the law, without suffering any discrimination. In this sense, our Constitutional Chamber has developed this principle by affirming:

"Regarding the right of access to justice. In judgment No. 2005-011532 of 12:09 hours and nine minutes of August twenty-six, two thousand five, this Chamber referred to the right of access to justice protected in numeral 41 of the Political Constitution: 'The right of access to justice. At the base of all procedural order is the principle and, with it, the fundamental right to justice, understood as the existence and availability of a system of administration of justice, that is, a set of suitable mechanisms for the exercise of the State's jurisdictional function—declaring the disputed right or reestablishing the violated one, interpreting and applying it impartially in specific cases—; which comprises, in turn, a set of independent judicial bodies specialized in that exercise, the availability of that apparatus to resolve conflicts and correct the wrongs that social life originates, in a civilized and effective manner, and the guaranteed access to that justice for all persons, under conditions of equality and without discrimination. Article 41 of the Political Constitution guarantees access to prompt and full justice, in favor of those who have suffered harm that deserves to be repaired. (...) This Tribunal has developed this constitutional right in its jurisprudence (judgment 2001-3945 of 16:07 hours of May 15, 2001), indicating that from said precept it follows that, by legal means, the parties can demand protection for an injured or disputed right, requesting from the jurisdictional body the pertinent measures and the necessary intervention to guarantee them the legitimate use of that right'” (resolution No. 2019-3225 of 09:45 hours of February 22, 2019).

Around the principle of access to justice or effective judicial protection revolve other constitutional principles, such as the gratuity of justice. Our constitutional jurisprudence has referred to this principle in the following sense:

"The principle of gratuity, consisting of facilitating all persons access to the Courts in pursuit of the satisfaction of their own claims, without personal economic conditions being able to curtail such right, enshrined in the Political Constitution in its article 41" (judgment No. 1220-90 of 14:30 hours of October 2, 1990).

In the same vein, this Attorney General's Office has pronounced on the principle of gratuity in opinion C-94-2010 of May 5, 2010, in the following terms:

"One of the principles developed regarding the Fundamental Right to effective judicial protection is the gratuity of justice.

Within this conception, gratuity of justice is gratuity of the service, insofar as persons have the possibility of organically and functionally accessing the Judicial Branch, defending or claiming positions, without having to assume the costs formally referring to the jurisdictional function. From this perspective, the gratuity of justice is not opposed to the fact that the parties must assume the procedural and personal costs of a given process.

But the term gratuity of justice can have a broader scope. It derives from the recognition that any potential litigant could see their right to effective judicial protection affected if for economic reasons they cannot access it in conditions to obtain a reasoned resolution on the claims raised. That is, to access and remain in the process with the possibility of obtaining a judgment. A possibility that can be affected by economic and social conditions. It is evident that to guarantee access to justice under equal conditions for the entire population, it is not enough to establish that the State assumes the general expenses, including salaries of the Judicial Branch officials. On the contrary, the guarantee of that access requires the creation of mechanisms that enable real access and, therefore, the possibility of a full defense for those who find themselves in those unfavorable social and economic conditions. Given this, the issue of free justice must have a broader meaning than gratuity of the public service. That is, beyond the expenses referring to the public service of justice, the problem of free justice is linked to the existence of the economic conditions necessary to face a process; therefore, it alludes to the procedural and personal expenses that the process generates. A right that must be recognized for those who cannot meet the expenses incurred in the process. The State becomes obligated to cover all or part of the procedural expenses for those who are not in a position to assume them. A duty that is assumed in the terms established by the legal system, as will be indicated below.

(...) Gratuity of justice refers, then, to access to justice under equal conditions for citizens with limited economic resources.

(...) Precisely because one of the aims is to level positions, the different legal systems recognize various exceptions to expenses that may originate or derive from processes. It is important to emphasize that the scope of gratuity is determined by the norms that create the specific assistance or aid at issue. A norm that must be of legal rank since the gratuity of justice involves a fundamental right (access to justice) and constitutes an exception to the general principles regarding the process and its cost" (the underlining and bold are added).

Under that understanding, the gratuity of justice refers to equitable access to justice for citizens with limited economic resources. Its objective is to facilitate access to the courts, ensuring that economic status does not constitute an obstacle that hinders or prevents the satisfaction of the claims raised.

However, it is important to keep in mind that this principle is not absolute. For example, there are procedural aspects that by nature entail costs. On this, see resolution No. 442-2013 of 15:03 hours of May 13, 2013, of the Agrarian Tribunal of the Second Judicial Circuit of San José:

"IV. With respect to the principle of gratuity, as well expounded by vote 1220, of October 2, 1990, of the Constitutional Chamber, which the appellant cites in his appeal, it consists of '... facilitating all persons access to the Courts in pursuit of the satisfaction of their own claims, without personal economic conditions being able to curtail such right, enshrined in the Political Constitution, in its article 41.' However, from the integral reading of this vote, it is concluded, the principle of gratuity is not absolute in agrarian matters, as there are procedural aspects that are onerous by nature, as is the case with prejudgment attachment and costs. If said principle were applied absolutely, this would indeed entail a procedural imbalance that contravenes article 33 of the Political Constitution. In this case, this Chamber does not appreciate that there has been denial of access to justice" (the underlining is not from the original).

Another constitutional principle related to the imposition of the referred court fee is the principle of equality, which is established in constitutional article 33; in this sense, said numeral provides:

"ARTICLE 33.- Every person is equal before the law, and no discrimination contrary to human dignity may be practiced." Regarding this constitutional principle, the jurisprudence of the Constitutional Chamber has held:

"II.- ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY AND NON-DISCRIMINATION. Article 33 of the Political Constitution, as well as article 24 of the American Convention on Human Rights, recognize the right to equality and the prohibition of any discrimination that violates human dignity. Likewise, it has been defined that equality is, at the same time, a constitutional obligation consisting of treating equally those who find themselves in equal factual conditions, thereby standing as a limit on the action of public power. However, it has also been established that the principle of equality does not have an absolute character, as it does not properly grant a right to be equated to any individual without distinction of circumstances, but rather, to demand that the law not make differences between two or more persons who are in the same legal situation or in identical conditions" (the underlining is not from the original, judgment No. 2023-08977 of 09:20 hours of April 21, 2023).

Along the same lines, the Constitutional Chamber also indicated that there may be different treatment among persons, provided there is an objective and reasonable justification for it. Thus, this principle can be evaluated based on specific circumstances and the proportionality between the means and the ends pursued, ensuring that any difference in treatment is justified and necessary to achieve legitimate constitutional objectives. In judgment No. 2006-007262 of 14:46 hours of May 23, 2006, that high Tribunal stated:

"The principle of equality, contained in Article 33 of the Political Constitution, does not imply that in all cases, equal treatment must be given regardless of the possible differentiating elements of legal relevance that may exist; or what is the same, not all inequality necessarily constitutes discrimination. Equality, as the Chamber has stated, is only violated when the inequality is devoid of objective and reasonable justification. Additionally, the cause of justification for the act considered unequal must be evaluated in relation to the purpose and its effects, such that a reasonable relationship of proportionality must necessarily exist between the means employed and the purpose itself. That is, equality must be understood based on the circumstances that concur in each specific case where it is invoked, such that the universal application of the law does not prohibit contemplating different solutions for different situations, as diverse treatment. All of the foregoing means that equality before the law cannot imply material equality or real and effective economic equality" (the underlining is not from the original; in the same sense, see judgment No. 04771-2012 of 10:42 hours of April 13, 2012).

Now, on the specific topic of court fees, the Attorney General's Office had the opportunity to pronounce in the two legal opinions cited at the beginning, in which, in general terms, it considered that the proposed regulations could present frictions with Constitutional Law. Regarding the opinion rendered in OJ-126-2020, we indicated:

"From the study carried out, it appears that the draft submitted for consideration by the Attorney General's Office proposes the creation of 9 articles with which it is intended to establish a fee that taxes the filing of certain payment order processes and other procedural actions by creditors in order to achieve an improvement of collection justice in our country (...)

Now, regarding the draft itself, it is noted that the fee intended to be created has as its object the improvement of collection justice, as inferred from the heading of article 1 of the draft. Meanwhile, article 2 comes to establish as the taxable event of the fee the effective or potential provision of an individualized public service.

It is important to refer to this article 2 of the draft, since in the judgment of the Attorney General's Office it exceeds the scope of what should be conceptualized as a fee in light of article 4 of the Code of Tax Norms and Procedures. Although the fee is defined as the tax whose taxable event is constituted by the effective or potential provision of an individualized public service, the truth is that in matters of justice, regardless of the reasons a citizen has to resort to the Courts of Justice—whose access shall be guaranteed in article 41 of the Political Constitution—we cannot speak of an individualized service, such that subjecting some citizens (creditors in payment order processes, mortgage foreclosures, pledge foreclosures, security interest foreclosures, repossession of security interests, prejudgment attachments falling under the jurisdiction of the Collection Courts) to the payment of a tax amounts to odious discrimination with respect to other citizens who have the right to access justice free of charge, which would constitute a flagrant violation of constitutional article 33 by creating a distinction among equals and violating the gratuity in access to justice derived from constitutional article 41.

Furthermore, we cannot fail to warn either that, although article 18 of the Political Constitution establishes the obligation of Costa Ricans to contribute to public expenses, the truth is that justice must be financed with the taxes paid by Costa Ricans, and from which the corresponding budget allocations are made, including to the Judicial Branch for meeting the expenses demanded by the administration of justice.

From the reading of article 3, it is clearly evident that the proposal of the deputies threatens access to justice, by providing that 'With the filing of the claim or initial filing, the payment of the respective fee must be accredited...' under the warning of declaring the claim inadmissible for non-payment.

Regarding article 5 of the draft, it should be noted that the tariff established in a staggered or fixed manner (minimum 2% and maximum 7%), and with the claim estimate as the tax base, could violate the principles of reasonableness and proportionality that inspire substantive tax justice, since the norm does not establish how the fixed or staggered percentage should be applied, apart from delegating to the Full Court of the Judicial Branch the power to establish the minimums or maximums of the tariff, which could lead to abuses to provide resources to judicial offices that must cover their expenses via the national budget.

Regarding the provisions of article 6, giving the character of specific allocation in accordance with article 15 of Title IV of Law No. 9635 to the amounts collected with the proposed fee, in the judgment of the Attorney General's Office it violates the Single Treasury principle provided for in article 185 of the Political Constitution.

Regarding article 8 of the draft Law, it is worth reminding the Deputies that the principle of tax immunity of the State disappears with the enactment of Law No. 9635, so it would be more advisable to create a subjective exemption in favor of the State and public entities...

It is the opinion of the Attorney General's Office that the proposed draft Law violates the provisions of articles 41, 33, and 185 of the Political Constitution." Subsequently, in pronouncement PGR-OJ-090-2023, we again expressed constitutional doubts about a draft consisting of six articles, by means of which it is intended to establish a tax that taxes the filing of judicial collection processes, in order to provide an additional source of income to the Judicial Investigation Agency and the Specialized Collection Courts, to thus achieve an improvement in the operability of both:

"In attention to constitutional article 41, it reads as follows: (...) From the transcribed ordinal, a series of rights are broken down, such as the 'Right to Prompt and Full Justice', the 'Right to Honor', and the 'Right to Integral Reparation of Damage', among others. Likewise, the principle of 'Access to Justice' follows, which for our purposes is the one we are interested in developing, due to the intrinsic relationship it will have with the draft under consultation.

This principle is understood as the fundamental right that allows citizens to assert their rights fairly and equitably before the law without prejudice of any discrimination...

Given the foregoing, and in consideration of the content of article 2 of this draft, this advisory body considers that establishing a stamp as a mandatory legal requirement for filing claims could limit access to justice in collection matters by the administered parties, should it become an insurmountable barrier to the effective implementation of the fundamental right.

The Constitutional Tribunal, in a similar situation, analyzed an action of unconstitutionality against the Stamp of the Bar Association, as a form of violation of the right of access to justice. At the time, that Tribunal stated that, 'The payment of various classes of stamps is part of the normal functioning of the judicial system and those payments can be understood at most as legitimate limitations on access to justice, but it could never be understood that they signify the denial of the right or the service.' (Vote No. 13332-2006 of 17:35 hours of September 6, 2006).

Now, this conclusion must be analyzed from the proper nature of this Bar Association stamp, since the Constitutional Chamber itself held that this stamp is not a requirement for access to the jurisdiction, as it is something that must be paid not by the party, but by their lawyer; the stamp constitutes a surcharge on the fees of legal professionals...; given this situation, it likens it to costs inherent to judicial processes such as the guarantee for costs, the setting and deposit of expert fees, the cost of a judicial inspection, among others.

In this sense, it is feasible to conclude that we are in factually distinct situations, since article 2 of the draft itself states that the stamp has the character of a mandatory legal requirement for the filing of judicial collection claims, and must be assumed by every natural and legal person who appears as plaintiff in this type of process.

Given this situation, we could be facing a possible constitutional breach by the legislator, by establishing a procedural obstacle that could potentially prevent access to justice for a particular group of the population, by expressly indicating that 'Every person, natural or legal, who appears as plaintiff in said processes must pay the corresponding stamp...' (...)

In conclusion, and according to the foregoing, we can conclude that the cited article could rub against the constitutional principles of 'Non-Discrimination' and 'Access to Justice', set forth in articles 33 and 41 of our Magna Carta, which is why it is recommended to submit this draft for assessment to the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in accordance with the provisions of article 96 of the Law of Constitutional Jurisdiction" (the underlining is not from the original).

Based on the foregoing and relying on the comparative law experience previously studied on court fees, we can determine that their imposition has been an instrument used by several legislations in our environment to finance the justice system and ensure it has the necessary resources to operate effectively, especially in jurisdictions where a greater number of cases, such as collection cases, are filed, causing congestion in the respective Courts. Although constitutionality issues have been debated, normative adjustments were also made to mitigate these potential conflicts.

Hence, the position expressed in pronouncements OJ-126-2020 and PGR-OJ-090-2023, recently mentioned, cannot be considered a definitive position of the Attorney General's Office on the matter, especially since they were conditioned on the content of each draft analyzed on those occasions. In any case, it will be the Constitutional Chamber that definitively determines whether a fee imposition system is compatible with our constitutional order.

Notwithstanding the foregoing, given the legal evolution and the experience of this figure in those other legislations, and in order to mitigate eventual constitutional frictions of law proposals of this nature, it is important to consider a series of guarantees to protect the rights involved, justify a fee system, and facilitate its effective establishment in our country. Some of these precautions are mentioned below:

i. Proportionality and Reasonableness: It is recommended to implement a court fee model that is proportional and reasonable, preventing them from becoming an obstacle to access to justice. The fees should be based on technical criteria and economic studies that justify their amount. This approach must guarantee that the fees are equitable and not excessively burdensome, thus promoting fair and effective access to the judicial system.

ii. Exemptions and Subsidies: It is recommended to clearly define the exemption categories to ensure that economically and socially vulnerable groups of society are not excluded from access to justice.

iii. Legal Nature of the Charge Made: It is recommended to clearly define the legal nature of the obligation to be charged, so it is important to specify whether we are dealing with a fee proper or a parafiscal contribution.

iv. Destination of the Collected Funds: The revenues from the fees should be exclusively allocated to improving the courts and tribunals affected by the massive caseload and judicial backlog, including infrastructure, technology, and staff training, under an ideal of transparent administration and in observance of the constitutional principle of the Single Treasury (constitutional article 185).

v. Transparency and Accountability: Transparency and accountability mechanisms must be implemented for the use of the resources obtained through court fees.

vi. Payment Procedures and Requirements: It is recommended to clearly define the moment when court fees must be paid, considering the experience in other legislations. Requiring payment at the beginning of the litigation can hinder access to justice and raise constitutionality problems. Many systems have opted for payment at the end of the process or in stages.

Consequently, to develop a court fee model in Costa Rica, it is essential to find a balance between the need to finance the judicial system and guaranteeing access to justice. Comparative experience offers valuable data on how to structure a fair, proportional, and efficient system, avoiding constitutional conflicts and ensuring that all citizens have effective access to justice.

In accordance with the foregoing, it is important to note that, should there be a consensus for the implementation of the proposed fee, an exhaustive analysis is necessary to determine if it complies with the constitutional principles previously referred to in light of constitutional jurisprudence and that of the Inter-American Court of Human Rights. In this sense, it is fundamental to consider the arguments previously set forth by both instances.

In summary, before proceeding with the approval of the draft law and establishing the referred judicial collection fee, it is imperative to ensure that the measure is fair, equitable, and does not generate arbitrary discrimination.

Having clarified the foregoing, we will proceed to carry out a specific analysis of those articles that, in our opinion, merit some type of comment, emphasizing that our analysis will not focus on matters of timeliness and convenience, but solely on strictly legal and legislative technique aspects.

V. SPECIFIC OBSERVATIONS ON THE BILL SUBMITTED FOR CONSIDERATION

The initiative consists of nine articles and contains neither transitory provisions nor reforms to other existing laws. Of these precepts, the most relevant are:

Articles 1 and 2: On the creation of the tax (tasa) and its legal nature Article 1 establishes the creation of a new tax (tasa) intended to improve efficiency in the management of judicial collection processes.

While Article 2 defines the taxable event (hecho generador) of the new levy and the judicial processes to which it would apply, namely: monetary payment orders (monitorios dinerarios), mortgage foreclosures (ejecuciones hipotecarias), pledge foreclosures (ejecuciones prendarias), security interest foreclosures (ejecuciones de garantías mobiliarias), repossession of security interests (reposesión de garantías mobiliarias), prejudgment attachments (embargos preventivos) that fall under the jurisdiction of the judicial collection courts, and summary judicial collection proceedings (procesos sumarios de cobro judicial).

Both precepts define the legal nature of the levy intended to be implemented, by conceptualizing it, as just indicated, as a tax (tasa). The Code of Tax Rules and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios) (Law No. 4755 of May 3, 1971) –CNPT– in its Article 4, defines it as “the levy whose obligation has as its taxable event (hecho generador) the effective or potential provision of a public service individualized to the taxpayer; and whose proceeds must not have a destination other than the service that constitutes the reason for the obligation. The consideration received from the user in payment for services not inherent to the State is not a tax (tasa).” In that sense, Article 2 of the bill seeks to assimilate the proposed judicial tax (tasa judicial) with that definition by defining it as the “levy whose taxable event (hecho generador) is the effective or potential provision of the public service of collection justice.” In our administrative case law and, specifically, in the cited pronouncement OJ-126-2020, we had questioned that nature, by pointing out that “regardless of the reasons a citizen may have to go to the Courts of Justice – access to which will be guaranteed in Article 41 of the Political Constitution – we cannot speak of an individualized service.” Hence, we have also pointed out that, in reality, this charge constitutes a parafiscal contribution (contribución de carácter parafiscal), as it does not adhere to the principle of tax justice, since it does not contemplate the economic capacity of the taxpayer (sujeto pasivo), but rather their belonging to a specific group, where the amounts collected have a specific destination that the bill specifies in Articles 6 and 7 (see pronouncements C-270-2003 of September 12, 2003 and C-39-2010 of March 16, 2010, as well as the aforementioned legal opinion PGR-OJ-090-2023).

Beyond the fact that it is advisable to specify the legal nature of this contribution being sought to be created and the treatment that must be given to the amounts collected based on it, informed by the experience offered by comparative law, for the sake of legal certainty, the Attorney General's Office reconsiders its initial position held in the cited pronouncements OJ-126-2020 and PGR-OJ-090-2023 in light of what was stated by the Inter-American Court of Human Rights in the case of Cantos vs. Argentina, to the effect that not necessarily and in all cases does the imposition of such a levy run contrary to constitutional Article 41, insofar as it does not become an obstacle to full access to justice and the parameters indicated above are observed, principally, that equitable access to judicial protection is guaranteed for persons with limited economic resources.

From the outset, this body observes that this collection is taken into account in Article 8 of the bill, since natural and even legal persons, whose habitual activity is not the granting or collection of credits, would be exempt from paying this “tax (tasa)”; because its objective is rather to levy a charge on banking or financial credit entities, based on the statement of motives, “that the judicial apparatus is acting as a collector for private entities, free of charge, using the resources of the judiciary, auxiliary and technical personnel, as well as the entire array of resources, to obtain a specific result in collection matters, with little or no compensation for the public apparatus and through the use of resources that could be allocated to other matters or jurisdictions, to improve the guarantee of prompt and complete justice.” The foregoing reveals the existence of a specific group of creditors, whose commercial line of business places them in a different legal situation from the rest of the users of collection processes, as justification for limiting the scope of the principle of equality, regarding which the constitutional case law analyzed earlier emphasizes that it does not possess an absolute character.

On the other hand, Article 2 also refers to the taxpayer (sujeto pasivo) of the levy and the moment of its payment. Thus, the tax (tasa) must be paid in a single disbursement by the creditor upon filing the claim or the initial proceedings in the aforementioned processes, with the additional clarification that this amount may not be transferred, nor charged to the respective interest rate, nor collected or claimed from the debtor party, within the corresponding collection process, since otherwise the latter would ultimately become the person obligated for the tax obligation.

Article 3: On the mandatory nature of the tax (tasa) As can be observed from the literal wording of the proposed precept, payment of the referred tax (tasa) is configured as a mandatory requirement for access to collection justice, reiterating that payment must be accredited at the time of filing the claim or initial proceeding. This requirement seeks to ensure that the necessary resources for the improvement of the judicial system are collected from the beginning of the process. Consequently, it is constituted as a sine qua non obligation for the admission of this type of collection proceedings, since its omission may determine the inadmissibility and archiving of the process.

As has been pointed out before, in pronouncement PGR-OJ-090-2023 it was warned that this requirement could become a potential obstacle to access to justice, insofar as it becomes an insurmountable barrier to the effective exercise of the Fundamental Right enshrined in Article 41 of the Political Constitution. Hence, again, the structural elements of the levy must be imbued with the principles of proportionality and reasonableness, mainly, as far as the definition of the rate is concerned (established in Article 5 of the bill); because, if it is too high, it will make it impossible for people to go to the Courts of Justice to resolve their disputes.

Furthermore, the proposed article must be analyzed coherently with the provisions of Article 35.1 of the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil, CPC), given that it introduces a new requirement related to the form and content of a civil claim; as well as in relation to Article 35.4 which regulates matters pertaining to the “Defective Claim”. However, as mentioned earlier, the bill does not contemplate legal modifications either to said code or to other current procedural regulations.

On this same subject, the second paragraph of proposed Article 3 contemplates the cases concerning the initial proceedings for prejudgment attachments, repossessions, and appropriations of security interests, and in the same sense, if the Judge verifies the omission of payment of the tax (tasa) or insufficiency of the amount, they will warn the plaintiff of this circumstance, who will have an identical period of 5 days to correct it, in accordance with the provisions also established in Article 35.4 of the CPC. If not done, the inadmissibility of the proceeding and the termination of the process will be declared, although it refers to the appeal regime regulated by civil procedural rules so that the plaintiff can assert their rights. It is important to highlight that the prevention and correction mechanism, together with the appeal regime, could provide safeguards with which to balance the requirement of this tax (tasa) with the fundamental right of access to justice.

Additionally, it is relevant to reiterate that, to avoid constitutional conflicts related to this Fundamental Right of effective access to justice, other legislations have opted to defer payment of this charge until the end of the process or in stages.

Article 4. On the collecting entity The text of this article indicates that the tax (tasa) in question will be paid in favor of the State through deposits or by the means arranged in coordination with the Ministry of Finance (Ministerio de Hacienda). It would be advisable for the precept to specify that the amounts collected must enter the Single State Fund (Caja Única del Estado) in accordance with Article 185 of the Political Constitution and in concordance with the provisions of the recent Law on the Efficient Management of Public Sector Liquidity (No. 10495 of June 17, 2024).

On the other hand, in an inadequate legislative technique, the final part of the proposed provision adds that: “The Executive Branch shall regulate this law. The Judicial Branch shall implement the corresponding internal regulations for its execution.” Thus, doubt remains as to whether the regulation in both cases will refer to the specific matter of collection or may encompass all other aspects referred to in the content of the bill.

In any case, the proper approach is for such a provision to be set forth in an article at the end of the bill itself, without forgetting that it is the Executive Branch that is responsible for the regulation of the future legal norm, as it is an exclusive and excluding competence established directly by Article 140, subsection 3), of the Political Constitution.

In fact, Article 8 of the initiative again refers to the respective regulation regarding the parameters for exempting persons from payment of the newly created tax (tasa), it also being understood that it is the Executive Branch that is responsible for the exercise of the regulatory power over the laws of the Republic according to our constitutional order.

Article 5: On the calculation of the tax (tasa) The text of this article establishes the calculation method for the tax (tasa) being created, setting it at a percentage of five percent (5%) on the estimated value of the claim or process. This implies that the amount of the tax (tasa) is unique, so there is no progressivity and it will depend directly on the economic value of the judicial matter in question.

As has been indicated, it is essential that this percentage not be excessive to the point of becoming a barrier to access to justice, especially for parties with more limited economic resources. The reasonableness of this percentage must be justified by technical and economic studies demonstrating that it is a fair and not disproportionately burdensome tax (tasa). In this way, it will be guaranteed that the tax (tasa) fulfills its objective of improving the efficiency of the judicial system without compromising the fundamental rights of citizens (see the already cited pronouncements, OJ-126-2020 and PGR-OJ-090-2023).

In this sense, it is recommended to technically justify the calculation method for the proposed tax (tasa). Nevertheless, the exemptions in Article 8 of this bill can serve so that the rate thus defined does not become a barrier to effective access to collection justice.

Article 6 and 7: On the resources collected and the specific destination of the tax (tasa), as well as accountability Article 6 establishes the management and destination of the resources obtained through the proposed tax (tasa). The resources collected from this tax (tasa) will be subject to Article 15 of the Public Finance Strengthening Law (No. 9635 of December 3, 2018). To elaborate on the scope of the referred precept, it is pertinent to refer, insofar as relevant, to the decision of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) No. 19511-2018 of 9:45 p.m. on November 23, 2018:

“Even though the consulting party develops the eventual application of Article 15 of Title IV “Fiscal Responsibility of the Republic” as an argument for the unconstitutionality of subsection c) of numeral 31, prima facie no contradiction of that ordinal with our Fundamental Charter is observed. On this point, the deputies argue that Article 15 allows the Ministry of Finance to budget (in the budget formulation process) amounts lower than those indicated in legal specific destinations (like the legal specific destination of numeral 24 of the bill itself) and, even if already budgeted, to transfer (in the execution process) amounts lower than those indicated in the Budget Law; however, that article constitutes a manifestation of the constitutional principle of Budgetary Balance, therefore, a priori, no incompatibility in its wording is evident.” The referral to the mentioned Article 15 reveals the intention for the revenues from this levy to enter the National Budget, by conditioning its transfer to the parameters established therein, that is, in the event that the Central Government's debt exceeds 50% of nominal GDP, the Ministry of Finance may budget and transfer the resources collected from this concept considering the availability of current revenues, the levels of budget execution, and the possible free surplus generated. Although proposed Article 6 clarifies that these funds will not form part of the resources that, according to the Political Constitution, must be transferred to the Judicial Branch in the Republic's budget each year.

Subsequently, the same text indicates that the destination of these resources will be to finance, as anticipated by the statement of motives, the ordinary and investment expenses of the judicial offices that handle collection processes in the civil and agrarian jurisdictions. This provision is complemented by what is established in Article 7 of the initiative, by specifying that what is collected will be mainly destined for the improvement of the judicial administration of collections, with the objective of reducing judicial delay. This includes the creation of specialized courts, the assignment of new positions with technical support, technological and computer improvement, as well as the infrastructure and equipment of the courts of justice competent in collection matters. Additionally, 10% of what is collected annually will be allocated for the implementation of a national financial education program, focused on communities with lower cantonal human development indices, and for this purpose, it is provided that the Judicial Branch must execute framework agreements for inter-institutional cooperation with the Ministry of Public Education (MEP), public universities, and the National Learning Institute (INA). Considering that the signing of these agreements would not be optional for the Judicial Branch, such a provision would present friction with the principle of separation of powers enshrined in constitutional Article 9.

Similarly, the compatibility of said fundamental principle of the Rule of Law is questionable with the provision in the final paragraph of the cited Article 6 of the bill, in that it establishes the obligation for the Judicial Branch to render accounts before the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and the Permanent Ordinary Committee on Finance and Tax Affairs of the Legislative Assembly at the close of each fiscal year, regarding the resources allocated by the new tax (tasa), with respect to matters strictly concerning the organization and functioning of said Branch, such as “the investments made, the indicators of judicial collection case resolution and the behavior of judicial collection delay”; which, in our opinion, exceeds the provisions of Article 181 of the Political Constitution, regarding the submission to the supervisory body of the liquidation of the ordinary budget and the approved extraordinary budgets – which includes that of the Judicial Branch – for its review and subsequent definitive approval or disapproval of the accounts by Congress.

Article 8: On exemptions from payment of the tax (tasa) As anticipated, this article establishes important exceptions to the payment of the tax (tasa) for the improvement of collection justice. It begins with “public law entities,” except when they carry out commercial activities. At this point, an error is noted in establishing the basis for said exemption in the principle of fiscal immunity, ignoring that this canon will only be applicable in those factual scenarios in which the State occupies at the same time the position of active subject and taxpayer (sujeto pasivo) of the legal tax obligation, that is, when there is a subjective identity between tax creditor and debtor (see the already cited OJ-126-2020).

However, when it comes to the decentralized Administration – which comprises smaller public entities, within which municipalities, autonomous and semi-autonomous institutions are listed – such identity does not exist with the State, as a Major Public Entity, as they are distinct subjects and centers of imputation of differentiated rights and obligations. Hence, it is better to simply establish a subjective exemption in favor of the State and public entities that do not have a commercial line of business.

Likewise, as also pointed out before, natural or legal persons whose habitual occupation is not the granting or collection of credits are exempt from payment of the tax (tasa). The specific criteria for these exceptions will be determined by regulation. Again, it must be understood that it is the Executive Branch – and it should be specified as such – which constitutionally is responsible for the regulation of the law, as warned before; above all, in matters of taxation.

It is also left to the regulatory norm the parameters that the judge must use to exempt from payment of the tax (tasa) those taxpayers (sujetos pasivos) in general who incidentally demonstrate their “inability justified at the court’s discretion” to be able to make it. Such imprecision and so open to judicial discretion, in our view, is contrary to the principle of legal reservation in tax matters (Article 5, letter b) CNPT).

As previously mentioned, it is fundamental to clearly define the categories of exemptions to guarantee that vulnerable groups in society are not excluded from access to justice, so that the tax (tasa) that is intended to be created to contribute to the reduction of judicial delay and the massive indebtedness of individuals, does not instead become an obstacle to the full exercise of the Right to effective judicial protection.

Finally, because the bill under study is undoubtedly related to the organization and functioning of the Judicial Branch, prior to its possible approval, the Legislative Assembly must observe the substantial procedure provided for in Article 167 of the Political Constitution of consulting it with the Supreme Court of Justice.

VI. CONCLUSION

In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office of the Republic that the bill submitted for our consideration falls within the scope of the legislature's discretion; although it is recommended to assess the aspects of constitutionality and legislative technique commented on before proceeding to its final approval.

In any case, based on the experience offered by comparative law, the Attorney General's Office reconsiders its initial position held in pronouncements OJ-126-2020 and PGR-OJ-090-2023, to the effect that not necessarily and in all cases does the imposition of a levy or parafiscal charge on certain subjects for filing judicial collection processes run contrary to Articles 33 and 41 of the Political Constitution, insofar as it does not become an obstacle to full access to justice and equitable access to judicial protection for persons with limited economic resources is guaranteed.

Sincerely,

Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Attorney General Attorney General's Office Lawyer AAM/ACS/hsc [1] Center for Justice Studies of the Americas. Report on Private Financing of Justice: Judicial Fees. Accessed on the web at: https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/3939/jev-tasas-judiciales.pdf?sequence=1&isAllowed=y [2] Judicial fees in comparative experience. Faculty of Economics and Business, Diego Portales University. Santiago de Chile. June 2012. Accessed on the Web at: https://mail.google.com/mail/u/0/?pli=1#search/tasas+judiciales/FMfcgzQVwnVKWHnnSkWjzhMnfzhwsKlf?projector=1&messagePartId=0.2 [3] Inter-American Court of Human Rights. Case of Cantos vs. Argentina. Judgment. 2002. 32p. [online].

www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_97_esp.doc [4] Currently said law has been modified by various regulatory bodies, among them: Law No. 23,966 on “Financing of the National Social Security System. Modification of the Judicial Fees Law,” of August 1991; Law No. 23,990 on “General Budget of Expenditures and Calculation of Resources of the National Administration for the Fiscal Year,” of August 1991; Law No. 24,073 on “Modification of the Income Tax and the Tax Procedure Law” of 1992; Law No. 25,563 of 2002; and Law No. 23,898 of 2003.

[5] Judicial fees in comparative experience. Faculty of Economics and Business, Diego Portales University. Santiago de Chile. June 2012.

[6] Ibid.

[7] Law No. 23,898. Fees to which all judicial proceedings processed before the National Courts of the Federal Capital and the National Courts based in the Provinces will be subject.

[8] Judicial fees in comparative experience…

[9] FREEDMAN, Diego. Justice Fee, equality and access to Justice. [online]. CIPPEC: Public Policies. No. 19. 2005. https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2094.pdf [10] Ibid [11] Ibid [12] Torres-Castaño, A. G.; Poveda-Florez, J. G.; Penagos-Correa, J. (2015). Management of the parafiscal contribution called “judicial tariff,” specific case Superior Council of the Judicature – Quindío section. Revista Libre Empresa. 12(1). https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/6483448.pdf [13] See, https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/administrativo-y-contratacion/esta-es-la-sentencia-que-declaro-inexequible-la [14] Judicial fees in comparative experience. Faculty of Economics and Business, Diego Portales University. Santiago de Chile. June 2012.

[15] Torres-Castaño, A. G.; Poveda-Florez, J. G.; Penagos-Correa, J. (2015). Management of the parafiscal contribution called “judicial tariff,” specific case Superior Council of the Judicature – Quindío section. Revista Libre Empresa. Op cit.

[16] Judicial fees in comparative experience. Faculty of Economics and Business, Diego Portales University. Santiago de Chile. June 2012.

[17] Judicial fees in comparative experience…

[18] Ibid.

[19] Law 53/2002 on Fiscal, Administrative and Social Order Measures. Article 35, One, No. 1. [online].

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2002-25412 [20] Diego Portales University. Judicial Fees in Comparative Experience. Final Report.

[21] DOMÉNECH, Gabriel. Judicial fees on trial. Critical commentary on the Constitutional Court Judgment 140/2016, of July 21. [online]. InDret: Journal for the Analysis of Law. 2017. https://indret.com/wp-content/themes/indret/pdf/1276.pdf [22] ÁLVAREZ-OSSORIO MICHEO, Fernando. Judicial Fees: Between the principle of proportionality. [online]. Spanish Journal of Constitutional Law. No. 100, January-April. 2014. 227p. https://www.cepc.gob.es/sites/default/files/2021-12/36943fernando-alvarez-ossorio-micheo.pdf [23] LIÉBANA, Juan Ramón. Comparative Law Arguments to understand Judicial Fees for the social order. International University of La Rioja. No. 15. 2017. 38p. [online].

https://publicaciones.unirioja.es/ojs/index.php/redur/article/view/4160 [24] See Law 10/2012 of November 20, which regulates certain fees in the field of the Administration of Justice and the National Institute of Toxicology and Forensic Sciences; and Royal Decree-Law 3/2013 of February 22, which modifies the regime of fees in the field of the Administration of Justice and the Free Legal Aid System.

[25] Diego Portales University. Judicial Fees in Comparative Experience. Final Report. Op cit.

[26] MEANA, Teresa. Judicial fees and the right to effective judicial protection. https://idus.us.es/handle/11441/54187 [27] DOMÉNECH, G. Op. cit..

[28] Diego Portales University. Judicial Fees in Comparative Experience. Final Report.

Opinión Jurídica : 154 - J del 18/11/2024 18 de noviembre de 2024 PGR-OJ-154-2024 Señora Daniella Agüero Bermúdez Jefa, Área de Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.°AL- CAPAJUR-2547-2023, del 21 de marzo de 2023, en cuya virtud la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa solicitó nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY DE CREACIÓN DE UNA TASA PARA LA MEJORA EN LA EFICIENCIA DE LA GESTIÓN DE LOS PROCESOS DE COBRO JUDICIAL”, de tramitación bajo el expediente n.°23.379.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las audiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021). De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

II. ACERCA DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

La iniciativa legislativa que se somete a nuestra consideración tiene por objeto, como su nombre lo indica, mejorar la eficiencia de la gestión de los procesos de cobro judicial mediante la creación de una tasa que gravaría los procesos monitorios dinerarios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposesión de garantías mobiliarias, embargos preventivos y procesos sumarios de cobro judicial, todos ellos competencia de los Juzgados de Cobro Judicial. La tasa deberá ser pagada en un único desembolso por el acreedor al presentar la demanda o las gestiones iniciales.

Por esa vía se busca abordar la mora judicial y financiar el servicio de justicia, permitiendo al Poder Judicial redirigir recursos a áreas críticas y mejorar la eficiencia en la resolución de conflictos, según lo explica la exposición de motivos. El objetivo es garantizar una justicia pronta y cumplida, sin comprometer el derecho de acceso a la justicia ni la gratuidad en ciertas materias. Además, según lo indica la misma exposición de motivos, el texto propuesto responde a la problemática de que el sistema judicial está utilizando sus recursos para cobrar deudas de entidades privadas sin recibir compensación adecuada, lo que genera altos costos y limita la capacidad del sistema para atender otras áreas importantes. Así, implementar tasas judiciales para financiar estos servicios permitirá en voz del proyecto una mejor redistribución de recursos y garantizará una justicia más eficiente y oportuna para todos.

Además, se expone que en otros países se han establecido tasas judiciales para financiar el servicio de justicia, adaptando la forma y método de cobro según sus contextos específicos y procurando así resolver las controversias de manera rápida y eficiente.

De igual forma, la propuesta legislativa también busca coordinar entre el Poder Judicial y otras instituciones la creación de un programa nacional de educación financiera, promoviendo una economía más sostenible para los hogares costarricenses y mejorando la gestión del endeudamiento.

En resumen, el proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema judicial, mediante la creación de una tasa a los procesos masivos de cobro judicial , cuya recaudación iría destinada a la jurisdicción cobratoria civil y agraria, dotándolas de nuevos recursos, para el mejoramiento de la justicia cobratoria.

III. ANTECEDENTES DE EXPEDIENTES LEGISLATIVOS SIMILARES

De previo a referirnos al proyecto de ley consultado, debemos señalar que en la Asamblea Legislativa se han tramitado diversos proyectos de ley que han pretendido regular el tema de las tasas judiciales en materia de cobro judicial. Específicamente, nos referimos a los n.°22.595, "Ley de Creación de una Tasa para el Mejoramiento de la Justicia Cobratoria" n.°22.802, “Ley de Creación de una Tasa para el Mejoramiento de la Justicia Cobratoria”. Dichos proyectos se encuentran a la fecha archivados, al considerar que presentaban vicios de inconstitucionalidad.

Adicionalmente, es importante señalar que actualmente existe otro proyecto de ley, relacionado con la materia de cobro judicial, denominado “Ley para la Creación del Timbre del Organismo de Investigación Judicial”, que se tramita bajo el expediente legislativo n.° 23.411. Dicho proyecto busca mejorar la operación y eficiencia del sistema judicial mediante la creación de un timbre, cuya recaudación iría destinada a la policía judicial, así como a la jurisdicción cobratoria, dotándolas de nuevos recursos.

Al respecto, debemos señalar que las iniciativas legislativas de los mencionados expedientes 21.275 y 23.411 fueron consultados a este órgano superior consultivo, en los que emitimos los pronunciamientos OJ-126-2020, del 21 de agosto, y PGR-OJ-090-2023 del 4 de setiembre, respectivamente, sobre los que volveremos más adelante.

IV. CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Cabe introducir el análisis del texto propuesto dedicando un espacio a algunos aspectos generales de interés para su mejor comprensión. En un primer apartado, se abordará el modelo de instauración de tasas judiciales desde la perspectiva del derecho comparado. En un segundo apartado, se hará referencia al caso de Costa Rica, incluyendo algunos principios constitucionales relacionados con la instauración de un sistema de tasas judiciales, tales como el principio de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el principio de gratuidad de la justicia y el principio de igualdad, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico, y se analizará su posible compatibilidad con el modelo propuesto. Finalmente, se presentarán una serie de garantías a tomar en cuenta en virtud de la A. El modelo de instauración de tasas judiciales desde una perspectiva de Derecho comparado En la justificación del proyecto de ley, los proponentes señalan que numerosos países han adoptado un sistema de "tasas judiciales". Antes de adentrarnos en el detalle del articulado propuesto, es crucial resaltar el contexto jurídico que enmarca esta iniciativa. La regulación de las tasas judiciales es un tema que ha sido objeto de debate en nuestro ámbito de forma relativamente reciente.

No obstante, a nivel internacional, diversas legislaciones han abordado este asunto durante muchos años, lo que indica un camino ya recorrido en relación con las problemáticas asociadas. Por lo tanto, resulta fundamental observar la evolución de este sistema en el Derecho comparado.

Como punto de partida, el sistema de tasas judiciales se ha implementado ampliamente a nivel mundial. En la región latinoamericana, la mayoría de los países, junto con Estados Unidos y Canadá, han adoptado este sistema. De igual manera, casi todos los países europeos y numerosos países de Asia han integrado tasas judiciales en sus sistemas legales. La principal razón de la inclusión de estas tasas en el Derecho Comparado es la necesidad de que los usuarios del servicio judicial contribuyan a su financiamiento, asegurando así que el sistema de justicia cuente con los recursos necesarios para su funcionamiento efectivo[1].

Así las cosas, muchos países en la región han instaurado el modelo de tasas judiciales, entre ellos podríamos mencionar Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Puerto Rico, Uruguay y Venezuela. Por su parte, en Europa alrededor de 39 países han implementado el modelo en sus sistemas, dentro de los que destaca España, legislación que como luego veremos, ha tenido una evolución controvertida en el sistema de tasas judiciales[2].

Sin embargo, a diferencia de ellos, Costa Rica no ha adoptado ninguna legislación específica en esta materia.

En esta misma línea, el sistema de tasas judiciales ha sido objeto de análisis por parte de importantes tribunales internacionales de derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por ejemplo, ha señalado que la imposición de tasas judiciales no debe ser desproporcionada, ni excesiva, de manera que no obstaculice el acceso efectivo a la justicia. Este tribunal promueve la adopción de medidas que garanticen que las tasas judiciales no se conviertan en barreras que impidan el acceso pleno a los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial establecidos en la Convención Americana[3].

En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado lo siguiente:

“62. (…) Así las cosas, este Tribunal no encuentra fundamento para considerar que el Estado ha incumplido el artículo 2 de la Convención porque su orden jurídico, considerado en su integridad, no lleva necesariamente a impedir el acceso a la justicia. En todo caso sería aconsejable que el Estado suprimiera de su ordenamiento jurídico las disposiciones que pudiesen dar lugar, de una u otra manera, a la imposición de tasas de justicia y al cálculo de honorarios que, por ser desmedidas y excesivos, impidieran el cabal acceso a la justicia. Y a su vez adopte el conjunto de medidas tendientes para que la tasa de justicia y el cobro de honorarios no se transformen en obstáculos para hacer efectivo los derechos a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados en la Convención Americana” (el subrayado es propio; véase Sentencia de 28 noviembre de 2002 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantos vs. Argentina).

A continuación, una breve reseña de algunos países que han emitido legislación tendiente a regular el tema de las tasas judiciales:

En el caso concreto de Argentina, el sistema de tasas judiciales actualmente vigente se estableció en 1990 con la promulgación de la Ley n.°23.898, la cual regula las “Tasas a las que estarán sujetas todas las actuaciones judiciales que tramiten ante los Tribunales Nacionales de la Capital Federal y los Tribunales Nacionales con asiento en las Provincias"[4]. El sistema de tasas judiciales argentino consiste en un “impuesto cuyo hecho imponible es la iniciación de un trámite judicial, gravando con un porcentaje del monto o cuantía objeto de la actuación judicial de que se trate”[5]. En efecto, el pago se hace una sola vez y cubre todo el juicio, de principio a fin, sin gravar otros actos o trámites en particular.

Sin embargo, en algunas provincias del país, estas tasas se aplican también en otras etapas del proceso judicial. Así las cosas, las tasas judiciales se aplican a procedimientos de naturaleza civil, comercial, penal y contencioso-administrativa[6]. Con respecto al obligado al pago, el artículo 9 de la Ley Nº 23.898 establece que: “La tasa será abonada por el actor, por quien reconviniere o por quien promueva la actuación o requiera el servicio de justicia” [7]. A pesar de que el pago es generalmente obligatorio, el artículo 13 de la misma ley específica algunas exenciones. Asimismo, el beneficiado directo con el cobro de la tasa judicial argentina es el Poder Judicial de la Nación, tal como señala el artículo 114 de la Constitución Política de Argentina. Esta recaudación exclusiva ha ayudado enormemente a engrosar su presupuesto[8].

De esta manera, para la legislación argentina, las tasas judiciales se perciben como un costo asociado al acceso a la justicia. En el ámbito de la justicia federal y nacional, estas tasas se aplican en la mayoría de los procesos judiciales, con ciertas excepciones, y su monto se determina en función de la cantidad reclamada. Estas tasas deben abonarse al presentar la demanda inicial ante los tribunales[9].

Las razones que se tuvieron en consideración a la hora de implementar un sistema de tasas judiciales de este tipo se basaron, en primer lugar, en que las tasas judiciales son un medio recaudatorio positivo, permitiendo financiar parte de los gastos del Poder Judicial. En segundo lugar, se ha sostenido con frecuencia que los costos asociados a los procedimientos judiciales actúan como un filtro natural, reduciendo la cantidad de litigios muchas veces innecesarios y alentando a las personas a recurrir a la justicia solo cuando enfrentan conflictos de importancia legal que realmente requieren intervención judicial para su resolución. En tercer lugar, las tasas judiciales “resultan aceptables”, ya que no toda la sociedad debe cargar con los costos de un proceso judicial que afecta en gran medida a los litigantes y que, a su vez, surge por un conflicto que las partes ocasionan y/o deciden someter voluntariamente a este método de respuesta[10].

Este país no escapa de las discusiones constitucionales en torno a las tasas judiciales y su forma de fijación, dado que montos elevados en la fijación de la misma pueden generar conflictos y/o dificultades de acceso cabal a la justicia, pudiéndose transformar en un obstáculo[11].

En este sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos analizó esta temática en el caso “Cantos vs. República de Argentina”, ya referido, indicando lo siguiente:

“54. (…) Y debe dejar establecido que la suma fijada por concepto de tasa de justicia y la correspondiente multa constituyen, a criterio de este Tribunal, una obstrucción al acceso a la justicia, pues no aparecen como razonables, aún cuando la mencionada tasa de justicia sea, en términos aritméticos, proporcional al monto de la demanda. Esta Corte considera que si bien el derecho al acceso a la justicia no es absoluto y, consecuentemente, puede estar sujeto a algunas limitaciones discrecionales por parte del Estado, lo cierto es que éstas deben guardar correspondencia entre el medio empleado y el fin perseguido y, en definitiva, no pueden suponer la negación misma de dicho derecho. En consecuencia, el monto por cobrar en el caso en estudio no guarda relación entre el medio empleado y el fin perseguido por la legislación Argentina, con lo cual obstruye, evidentemente, el acceso a la justicia del señor Cantos, y en conclusión viola los artículos 8 y 25 de la Convención” (el subrayado es propio).

En el contexto específico de Colombia, normas como la Ley 270 de 1996, Ley 1285 de 2009, Ley 1394 de 2010, y la Ley 1653 del 15 de julio de 2013, (que derogaba la anterior, pero fue declarada inconstitucional por la Corte Constitucional colombiana, según sentencia C-169 del 19 de marzo 2014), evidencian el avance en materia regulatoria de la contribución parafiscal denominada “Arancel Judicial”[12]. Dicho fallo declaró la inconstitucionalidad de esa última ley y restableció la vigencia de la Ley 1394 de 2010, al considerar que el monto que se debe pagar por dicho concepto no se determina con arreglo a criterios que demuestren la capacidad de pago; en segundo lugar, por la falta de previsión de garantías tributarias contra la confiscación y por último, porque podía convertirse en una exacción desigual para sujetos con la misma capacidad de pago[13].

El sistema de tasas judiciales colombiano estaba constituido primeramente como un tributo y luego como contribución parafiscal destinada a cubrir los gastos necesarios de funcionamiento e inversión de la administración de justicia. Determina los sujetos activos y pasivos, su hecho generador, las excepciones al cobro, la base gravable, la tarifa, forma de liquidación, destinación, vigencia y recaudo, retención y pago[14]. Este sistema tenía como objetivo alcanzar un nivel de eficacia que aportara de manera considerable al financiamiento de nuevas herramientas administrativas y judiciales diseñadas para descongestionar los tribunales y mejorar la eficiencia del sistema judicial[15].

Este arancel inicialmente interpretaba el concepto de tasa, según criterio de la Corte Colombiana, como un tributo destinado a la recuperación del costo de un bien o servicio proporcionado por el Estado. Su cuantía debe estar directamente relacionada y ser proporcional al costo del bien o servicio prestado, ya que su propósito es financiar servicios públicos. En ese sentido, la Corte Constitucional colombiana mediante la sentencia C-577/1995 señaló:

“Se denomina "tasa" a un gravamen que tiende a la recuperación del costo de un bien o un servicio ofrecido por el Estado. La cuantía del gravamen debe guardar una relación directa y proporcional con el costo del bien o servicio prestado, ya que su objeto es el de financiar servicios públicos divisibles. En principio, puede afirmarse que la tasa no es una imposición obligatoria, toda vez que el particular tiene la opción de adquirir o no el bien o servicio. En el establecimiento de la tarifa de este gravamen sólo ocasionalmente caben criterios distributivos a través del establecimiento de tarifas diferenciales como ocurre, por ejemplo, con los precios de los servicios públicos domiciliarios. La tasa se paga a titulo definitivo, pero el pago se encuentra condicionado a la efectiva prestación del servicio. (…) La doctrina y la jurisprudencia laboral han interpretado las diferentes disposiciones relativas a la gratuidad en las actuaciones de los procesos laborales, en el sentido de que el principio no opera de manera absoluta sino relativa. Es así como la gratuidad no exonera a las partes de la obligación de cubrir determinados gastos” (el subrayado es propio).

Los procesos a los que son aplicables las tasas judiciales son los de tipo ejecutivo civil, comercial y contencioso-administrativos, si bien existen exenciones para procedimientos penal, laboral, contencioso laborales, de familia, de menores, declarativos, conflictos de la seguridad social, juicios de control constitucional, acciones constitucionales, y aquellos sujetos que gozan de subsidio o beneficio de pobreza, no aplicando el arancel judicial para los niveles 1 y 2 del Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales, que permite clasificar a la población de acuerdo con sus condiciones de vida e ingreso. El principal beneficiario de la recaudación de la tasa judicial es el Consejo Superior de la Judicatura y los recursos recaudados se destinan a financiar la Administración de Justicia. Se incluye a la jurisdicción indígena para que la misma se beneficie con el 10% del recaudo. Existe una disposición que llama la atención, y es que se plasmó una obligación referente a todos los procesos, en el sentido de que estos deben resolverse dentro del plazo previsto por la ley, independientemente de si se ha cobrado o no la tasa judicial en ellos. Así las cosas, el incumplimiento de esta disposición constituirá una falta disciplinaria gravísima por parte del juez, siempre y cuando el retraso carezca de una justificación válida.

Entre las razones que se tuvieron en consideración a la hora de implementar un sistema de tasas judiciales de este tipo se halla, primordialmente, que son un medio recaudatorio, permitiendo financiar parte de los gastos del Poder Judicial[16].

Así como ha ocurrido en otros países, Colombia no escapa de las discusiones constitucionales en torno a las tasas judiciales. Temas como la naturaleza jurídica de las tasas, su proporcionalidad, el principio de gratuidad en el acceso a la justicia y el correlativo acceso en condiciones de igualdad, han sido sobradamente discutidos. Dado lo anterior, es importante señalar que en Colombia, la gratuidad en el acceso a la justicia es un principio que la norma superior no consagra de manera derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado”.

Sin embargo, el legislador ha incluido este principio en varias de sus leyes, y la jurisprudencia también lo ha respaldado. Es así como en sentencia T-522 de 1994, el alto Tribunal señaló que:

“No existe una norma constitucional que expresamente consagre la gratuidad del servicio de justicia que presta el Estado, pero por vía legislativa aparece reconocido el principio de gratuidad de la justicia, aun cuando con algunas limitaciones, en los Códigos de Procedimiento Laboral y Civil.

De la Constitución se puede inferir el principio de gratuidad de la circunstancia de que la justicia constituye uno de los pilares o fundamentos esenciales para lograr la convivencia, la paz y un orden justo que haga realidad la igualdad jurídica y material, enmarcado dentro de la filosofía y el realismo del Estado Social de Derecho, justicia cuya aplicación, operatividad y eficacia se hace efectiva cuando las instituciones procesales creadas como instrumentos para asegurar su vigencia, arbitran los mecanismos idóneos para que puedan acceder a ellas todas las personas en condiciones de igualdad. La gratuidad es, en esencia, la condición para hacer realidad el acceso a la justicia en condiciones de igualdad, pues la situación económica de las partes no puede colocar a una de ellas en situación de privilegio frente a la otra ni propiciar, por consiguiente, la discriminación” (el subrayado no es del original).

No obstante, la Corte Constitucional colombiana en su voto Sentencia C-713 de 2008 señaló reiterando lo señalado en el fallo C-037 de 1996:

“El principio de gratuidad apunta, pues, a hacer efectivo el derecho constitucional fundamental a la igualdad. Con ello no quiere la Corte significar que aquellos gastos que originó el funcionamiento o la puesta en marcha del aparato judicial, debido a la reclamación de una de las partes, tengan igualmente que someterse al principio de gratuidad. Por el contrario, si bien toda persona tiene el derecho de acceder sin costo alguno ante la administración de justicia, no sucede lo mismo con los gastos necesarios para obtener la declaración de un derecho”.

En este contexto, la referida Corte Constitucional ha manifestado que el hecho de que el arancel judicial tenga la naturaleza de ser una contribución parafiscal, no quiere decir de antemano, que la misma sea contraria a las disposiciones constitucionales que consagran principios como el de gratuidad, acceso a la justicia e igualdad:

“De acuerdo con la fórmula de aplicación y exclusión escogida por el legislador, es claro que el arancel judicial está diseñado para afectar solo a quien sí cuenta con recursos suficientes para acceder a la administración de justicia, pues resulta válido presumir que la persona que presenta acreencias a su favor, por una cifra equivalente o mayor a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes (aproximadamente $103.000.000), está en capacidad real de contribuir con el aparato judicial en aras de su fortalecimiento. Máxime, si el pago de la contribución se ajusta a una tarifa del 2% o del 1%, según las circunstancias, que en todo caso no resulta desproporcionadamente gravosa frente a demandantes de procesos ejecutivos que llevan a cabo reclamaciones superiores a los 200 salarios mínimos legales mensuales vigentes” (el subrayado no es del original, la sentencia C-368/2011).

Asimismo, en relación con el principio de igualdad, el alto Tribunal menciona en la sentencia antes aludida:

“La carga impositiva que se deriva del mismo se dirige a un grupo de personas que se encuentra en una misma situación de hecho y de derecho -las que presenten acreencias por una cifra equivalente o mayor a los 200 SSMLMV- a quienes aplican las mismas reglas para efectos de su cobro, como es el hecho de que se haya producido una condena impuesta por el juez en la sentencia, que la misma resulte favorable al demandante, que se encuentre debidamente ejecutoriada y que haya sido satisfecho el interés de pago.

Adicionalmente, la igualdad y proporcionalidad también se manifiestan en el hecho de que, entre los destinatarios del tributo que superan la base mínima para su causación, quienes más reciben están llamados a pagar un mayor valor” (el subrayado no es del original, sentencia C-368/2011).

En España, la regulación de las tasas judiciales comienza con el Decreto 1035/1959 de 18 de junio, cuyo objetivo era unificar un conjunto de normas no sistematizadas sobre diversas tasas vigentes hasta esa fecha. Dicho Decreto fue complementado y modificado por el Decreto 1868/1959 de 5 de noviembre, permaneciendo vigente hasta la eliminación del sistema de tasas judiciales en el año 1986[17]. Como consecuencia de la supresión del sistema de tasas judiciales, el Sistema de Administración de Justicia enfrentó graves falencias. Por ello, se optó nuevamente por la reincorporación de las tasas judiciales. No obstante, dicho sistema debía operar como un mecanismo efectivo y eficiente que fuese capaz de aportar recursos al Sistema de Administración de Justicia y, de esa manera, disminuir significativamente la congestión y dilación propia de los tribunales españoles. Su propósito era ser un mecanismo eficiente, capaz de reducir las pretensiones jurídicas dilatorias, así como un sistema exitoso de financiamiento que lograra alcanzar objetivos recaudatorios[18]. Es así como en el año 2003, a través de los artículos 35 y 36 de la Ley 53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, de 30 de diciembre de 2002, se estableció una “tasa por el ejercicio de la potestad jurisdiccional, a instancia de parte, en los órdenes jurisdiccionales civil y contencioso administrativo”. Posteriormente, se promulgó la Ley 10/2012 de 20 de noviembre de 2012, modificada por el Real Decreto-Ley 3/2013 de 22 de febrero, a través del cual quedan derogadas las anteriores tasas y se exime a las personas físicas del pago del respectivo tributo[19].

Estas regulaciones aplicaban a determinados actos procesales tales como: (i) interposición de la demanda en toda clase de procesos declarativos y de ejecución en el orden jurisdiccional civil, formulación de reconvención y la presentación inicial del procedimiento monitorio y del proceso monitorio europeo; (ii) interposición de recurso contencioso-administrativo; (iii) interposición de recursos de apelación tanto en el orden civil como contencioso-administrativo; y (iv) interposición de recurso de casación en ambos órdenes y extraordinario por infracción procesal en el orden civil[20]. De esta manera, el pago de la tasa judicial debía ser previo a la presentación de cualquier escrito, demanda o recurso, en las materias civiles y contencioso-administrativas, convirtiéndose en un requisito procesal de admisibilidad de la tramitación de los mismos, es decir, como una condición sine qua non para obtener tutela judicial[21]. Este requisito procesal fue cuestionado, como ocurrió en otros sistemas, y analizado a la luz del derecho de la tutela judicial efectiva, resguardado por el artículo 24 de la Constitución Española.

Sin embargo, frente al referido cuestionamiento, la jurisprudencia española ha considerado ampliamente que dicho derecho puede ser limitado en cierta medida, pero jamás debe desnaturalizarse[22]. Es decir, el sistema de tasas judiciales podría establecer límites al ejercicio de la tutela judicial efectiva, considerados constitucionalmente válidos, solo si respetan contenido esencial de la misma y están orientados a proteger otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos, y además, guardan la adecuada proporcionalidad y relación consecuente con la naturaleza del proceso y la finalidad perseguida[23]. Así, para abordar el tema de la tutela judicial efectiva contemplada en el artículo 24 de la Constitución Española, y frente al cuestionamiento relativo al pago de la tasa judicial y su transformación en un requisito de admisibilidad y de acceso a la justicia, se determinó la exención de dicho pago para determinados actores judiciales.

En el año 2012, como se indicó antes, se implementó un nuevo modelo de tasas judiciales destinado a corregir ciertas imprecisiones del modelo anterior y profundizar en determinados aspectos[24]. El objetivo era racionalizar el ejercicio de la potestad jurisdiccional y evitar la excesiva litigiosidad de carácter dilatorio, considerando los costos asociados. Además, se pretendía reunir nuevos recursos para el sistema judicial, capaces de financiar los servicios de asistencia jurídica orientados al sector de la población más desfavorecido económicamente[25]. Para lograr esto, se generalizó el pago de las tasas judiciales, sujetando a todas las personas jurídicas e incluso a las físicas, en los órdenes civil, social y contencioso-administrativo, además de incrementar las cuantías de las mismas, pero sin una medida ni fórmula de ponderación y determinación claras. En consecuencia, con estas medidas se pretendía obtener un sistema de financiamiento exitoso, que lograra alcanzar los objetivos recaudatorios necesarios para subvencionar el sistema judicial gratuito para aquellos sectores de la población que no contaban con los medios económicos para acceder al sistema judicial de manera particular[26].

Sin embargo, la generalización de las tasas judiciales tanto para personas físicas como jurídicas fue objeto de fuertes críticas constitucionales. Por lo que, a través del Decreto-Ley 1/2015, de 27 de febrero, se eximió a las personas físicas del pago de este Tributo, ya que la intención del legislador era que solo las grandes empresas, que son los mayores litigantes en el país, asumieran este costo, protegiendo así el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva contemplado en el artículo 24 de la Constitución Española. De esa manera, se garantizaba que al ciudadano promedio no se le obstaculizara el acceso a la justicia, en concordancia con el artículo 119 de la misma Norma Fundamental, que establece: “La justicia será gratuita cuando así lo disponga la ley y, en todo caso, respecto de quienes acrediten insuficiencia de recursos para litigar”. Con ello se buscaba que las personas con mayor capacidad económica (personas jurídicas o entidades sin personalidad jurídica con ánimo de lucro), que utilizaban mayoritariamente el sistema judicial y se beneficiaban de este asumieran el costo de la Administración de Justicia[27].

Aun así, la imposición de tasas para las personas jurídicas o entidades sin personalidad jurídica con ánimo de lucro generó serios debates constitucionales. No obstante, el Tribunal Constitucional español sostuvo que el derecho a la tutela judicial efectiva no puede –ni debe- ser confundido con el derecho a la justicia gratuita, ya que corresponden a dos realidades jurídicas diferentes. Esto se entiende en el sentido de que cuando la Constitución encarga al legislador la regulación del alcance de esta última, está admitiendo que el ciudadano puede pagar por los servicios judiciales que recibe de la Administración de Justicia. Además, solo en aquellos casos en que se acredite “insuficiencia de recursos para litigar”, la Constitución consagra la gratuidad de la justicia.

A este respecto y como ha ocurrido en otras legislaciones, en la legislación española hay supuestos de exención de la tasa judicial, tanto desde una vertiente objetiva como subjetiva. En esta última, están las entidades sin fines de lucro, entidades exentas del Impuesto sobre Sociedades, personas físicas y los sujetos pasivos considerados como entidades de reducida dimensión[28]. Con lo cual, el sistema de tasas judiciales se mantiene vigente solo para las personas jurídicas que no resulten beneficiarias del derecho de asistencia gratuita o que no se incluyan en algunos de los supuestos de exención objetiva previstos.

Resta indicar que, aun cuando los países mencionados han implementado el modelo de tasas judiciales en sus regulaciones, cabe cuestionarse si la implementación de un sistema así en nuestro país, donde actualmente no existe, podría constituir un retroceso en la garantía del acceso a la justicia, tomando en consideración el principio de progresividad y no regresión de los derechos fundamentales, que implica que una vez reconocido un derecho, no debe retrocederse en su disfrute, ni en las condiciones para su ejercicio. Así las cosas, es crucial ponderar cuidadosamente dichos principios en cualquier proyecto o reforma que pretenda establecer nuevos requisitos para el acceso a la justicia y que, en definitiva, deberá decidir la Sala Constitucional.

B. Sobre el caso de Costa Rica: principios constitucionales aplicables y la compatibilidad de un sistema de tasas judiciales.

En nuestro país no se ha adoptado a la fecha ninguna legislación específica en la materia, por lo que resulta necesario referirnos ahora a diferentes principios constitucionales que giran en torno a la implementación de este tipo de tasas judiciales y su posible compatibilidad con nuestro sistema constitucional.

Sobre el derecho fundamental de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva, el artículo 41 constitucional hace referencia a este principio constitucional, el cual dispone:

“ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales. Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad con las leyes”.

De lo anterior se desprende que, este derecho garantiza a los ciudadanos la posibilidad de defender sus derechos de manera justa e igualitaria ante la ley, sin sufrir discriminación alguna. En este sentido, nuestra Sala Constitucional ha desarrollado este principio al afirmar:

“Sobre el derecho de acceso a la justicia. En la sentencia Nº 2005-011532 de las 12:09 horas y nueve minutos del veintiséis de agosto del dos mil cinco, esta Sala se refirió al derecho de acceso a la justicia tutelado en el numeral 41 de la Constitución Política: “El derecho de acceso a la justicia. En la base de todo orden procesal está el principio y, con él, el derecho fundamental a la justicia, entendida como la existencia y disponibilidad de un sistema de administración de la justicia, sea, de un conjunto de mecanismos idóneos para el ejercicio de la función jurisdiccional del Estado -declarar el derecho controvertido o restablecer el violado, interpretándolo y aplicándolo imparcialmente en los casos concretos-; lo cual comprende, a su vez, un conjunto de órganos judiciales independientes especializados en ese ejercicio, la disponibilidad de ese aparato para resolver los conflictos y corregir los entuertos que origina la vida social, en forma civilizada y eficaz, y el acceso garantizado a esa justicia para todas las personas, en condiciones de igualdad y sin discriminación. El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el acceso a la justicia pronta y cumplida, en favor de quienes han sufrido un daño que merece ser reparado. (…) Este Tribunal ha desarrollado este derecho constitucional en su jurisprudencia (sentencia 2001-3945 de las 16:07 horas del 15 de mayo del 2001), señalando que de dicho precepto se desprende que, por los medios legales, las partes pueden demandar amparo a un derecho lesionado o discutido, solicitando del órgano jurisdiccional las medidas pertinentes y la intervención necesaria para que se les garantice el uso legítimo de ese derecho” (resolución n.°2019-3225 de las 09:45 horas del 22 de febrero de 2019).

En torno al principio de acceso a la justicia o tutela judicial efectiva giran otros principios constitucionales, como el de gratuidad de la justicia. Nuestra jurisprudencia constitucional se ha referido a este principio en el siguiente sentido:

“El principio de gratuidad, consistente en facilitar a todas las personas el acceso a los Tribunales en procura de la satisfacción de sus propias pretensiones, sin que las condiciones personales de índole económica puedan coartar tal derecho, consagrado en la Constitución Política en su artículo 41” (sentencia n.°1220-90 de las 14:30 horas del 02 de octubre de 1990).

En el mismo orden de ideas, esta Procuraduría se ha pronunciado sobre el principio de gratuidad en el dictamen C-94-2010 del 5 de mayo de 2010, en los siguientes términos:

“Uno de los principios desarrollados respecto del Derecho Fundamental a la tutela judicial efectiva es el de la gratuidad de la justicia.

Dentro de esta concepción, gratuidad de la justicia es gratuidad del servicio, en tanto las personas tienen la posibilidad de acceder orgánica y funcionalmente ante el Poder Judicial, defendiendo o reclamando posiciones, sin que deban asumir los costos formalmente referentes a la función jurisdiccional. Bajo esta perspectiva, la gratuidad de la justicia no se contrapone al hecho de que las partes tengan que asumir las costas procesales y personales de un proceso determinado.

Pero el término gratuidad de la justicia puede tener un alcance más amplio. Deriva del reconocimiento de que todo posible justiciable podría ver afectado su derecho a la tutela judicial efectiva si por razones económicas no puede acceder a ella en condiciones de obtener una resolución fundada sobre las pretensiones planteadas. Esto es acceder y permanecer en el proceso con posibilidad de obtener una sentencia. Una posibilidad que puede verse afectada por condiciones económicas y sociales. Resulta evidente que para garantizar el acceso a la justicia en condiciones iguales a toda la población no es suficiente con que se establezca el que el Estado asuma los gastos generales incluyendo salarios de los funcionarios del Poder Judicial. Por el contrario, la garantía de ese acceso requiere la creación de mecanismos que posibiliten el acceso real y, por ende, la posibilidad de amplia defensa a quienes se encuentren en esas condiciones sociales y económicas desfavorables. Ante ello, la cuestión de una justicia gratuita debe tener un significado más amplio que gratuidad del servicio público. Es decir, más allá de los gastos referentes al servicio público de la justicia, el problema de la justicia gratuita está ligado con la existencia de condiciones económicas necesarias para hacer frente a un proceso; por ende, alude a los gastos procesales y personales que el proceso genera. Un derecho que debe reconocerse a quienes no pueden hacer frente a los gastos originados en el proceso. El Estado deviene obligado a sufragar la totalidad o parte de los gastos procesales a quienes no están en condiciones de asumirlos. Un deber que se asume en los términos en que el ordenamiento lo dispone, según se indicará de seguido.

(…)Gratuidad de la justicia se refiere, entonces, al acceso a la justicia en igualdad de condiciones para los ciudadanos con recursos económicos limitados.

(…) Precisamente porque uno de los fines es nivelar posiciones, los distintos ordenamientos reconocen diversas excepciones ante gastos que puedan originar o derivarse de los procesos. Importa recalcar que el alcance de la gratuidad es determinado por las normas que crean la asistencia o auxilio de que se trate. Una norma que debe ser de rango legal ya que la gratuidad de la justicia involucra un derecho fundamental (el acceso a la justicia) y constituye una excepción a los principios generales en orden al proceso y su costo” (el subrayado y la negrita son añadidos).

Bajo esa inteligencia, la gratuidad de la justicia se refiere al acceso equitativo a la justicia para los ciudadanos con recursos económicos limitados. Su objetivo es facilitar el acceso a los tribunales, asegurando que la condición económica no constituya un obstáculo que dificulte o impida la satisfacción de las pretensiones planteadas.

Sin embargo, es importante tener en cuenta que este principio no es absoluto. Por ejemplo, existen aspectos procesales que por naturaleza conllevan costos. Sobre ello véase la resolución n.°442-2013 de las 15:03 horas del 13 de mayo de 2013, del Tribunal Agrario del Segundo Circuito Judicial de San José:

“IV. Con respecto al principio de gratuidad, como bien lo expone el voto 1220, del 2 de octubre de 1990, de la Sala Constitucional, el cual cita el apelante en su recurso, el mismo consiste en "... facilitar a todas las personas el acceso a los Tribunales en procura de la satisfacción de sus propias pretensiones, sin que las condiciones personales de índole económica puedan coartar tal derecho, consagrado en la Constitución Política, en su artículo 41". Sin embargo, de la lectura integral de este voto, se concluye, el principio de gratuidad no es absoluto en materia agraria, al existir aspectos procesales que son onerosos por naturaleza, como es el caso del embargo preventivo y las costas. De aplicar en forma absoluta dicho principio, ello si conllevaría un desequilibrio procesal que contraviene el artículo 33 de la Constitución Política. En este caso no aprecia esta Cámara haya existido denegación al acceso a la justicia” (el subrayado no es del original) Otro principio de raigambre constitucional relacionado con la imposición de la referida tasa judicial, es el principio de igualdad, que se encuentra establecido en el artículo 33 constitucional, en este sentido dicho numeral dispone:

“ARTÍCULO 33.- Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana”.

Acerca de este principio constitucional, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sostenido:

“II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. El artículo 33, de la Constitución Política, así como el artículo 24, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el derecho de igualdad y la prohibición de cualquier discriminación que atente contra la dignidad humana. Asimismo, se ha definido que la igualdad es, al mismo tiempo, una obligación constitucional que consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho, erigiéndose como tal en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también se ha establecido que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede, propiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias, sino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran en una misma situación jurídica o en condiciones idénticas” (el subrayado no es del original, sentencia n.°2023-08977 de las 09:20 horas del 21 de abril de 2023).

En la misma línea, la Sala Constitucional también indicó que puede existir un trato diferente entre las personas, siempre que haya una justificación objetiva y razonable para ello. Así las cosas, este principio puede evaluarse en función de las circunstancias específicas y la proporcionalidad entre los medios y los fines perseguidos, asegurando que cualquier diferencia de trato esté justificada y sea necesaria para alcanzar objetivos constitucionales legítimos. En la sentencia n.°2006-007262 de las 14:46 horas del 23 de mayo de 2006, ese alto Tribunal señaló:

“El principio de igualdad, contenido en el Artículo 33 de la Constitución Política, no implica que en todos los casos, se deba dar un tratamiento igual prescindiendo de los posibles elementos diferenciadores de relevancia jurídica que pueda existir; o lo que es lo mismo, no toda desigualdad constituye necesariamente una discriminación. La igualdad, como lo ha dicho la Sala, sólo es violada cuando la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable. Pero además, la causa de justificación del acto considerado desigual, debe ser evaluada en relación con la finalidad y sus efectos, de tal forma que deba existir, necesariamente, una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad propiamente dicha. Es decir, que la igualdad debe entenderse en función de las circunstancias que concurren en cada supuesto concreto en el que se invoca, de tal forma que la aplicación universal de la ley, no prohíbe que se contemplen soluciones distintas ante situaciones distintas, como tratamiento diverso. Todo lo expresado quiere decir, que la igualdad ante la ley no puede implicar una igualdad material o igualdad económica real y efectiva” (el subrayado no es del original, en el mismo sentido véase la sentencia n.°04771-2012 de las 10:42 horas del 13 de abril de 2012).

Ahora bien, en el tema concreto de las tasas judiciales, la Procuraduría tuvo oportunidad de pronunciarse en las dos opiniones jurídicas citadas al inicio, en las que, en términos generales, consideró que las regulaciones propuestas podían presentar roces con el Derecho de la Constitución. Tratándose del criterio rendido en la OJ-126-2020, señalamos:

“Del estudio realizado, se tiene que el proyecto que se somete a consideración de la Procuraduría General de la República propone la creación de 9 artículos con los cuales se pretende establecer una tasa que grave la presentación de ciertos procesos monitorios y otras actuaciones procesales por parte de acreedores a fin de lograr un mejoramiento de la justicia cobratoria en nuestro país (…)

Ahora bien, en cuanto al proyecto propiamente, se tiene que la tasa que se pretende crear tiene como objeto el mejoramiento de la justicia cobratoria, tal y como se desprende del enunciado del artículo 1 del proyecto. En tanto el artículo 2° viene a establecer como hecho generador de la tasa la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado.

Es importante referirse a este artículo 2 del proyecto, por cuanto a juicio de la Procuraduría General rebaza los alcances de lo que debe de ser conceptuado como una tasa a la luz del artículo 4 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Si bien se define la tasa como el tributo cuyo hecho generador lo constituye la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado, es lo cierto que en materia de justicia, independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado, de suerte tal que sujetar a algunos ciudadanos (acreedores en los procesos monitorios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposición de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los Juzgados de Cobros ) al pago de un tributo viene a constituir una discriminación odiosa con respecto a otros ciudadanos que tienen derecho a acceder a la justicia de manera gratuita, lo que vendría a constituir una flagrante violación al artículo 33 constitucional al crear una distinción entre iguales y violentar la gratuidad en el acceso a la justicia que deriva del artículo 41 constitucional.

Por otra parte, no podemos tampoco dejar de advertir, de que si bien el artículo 18 de la Constitución Política establece la obligación de los costarricenses de contribuir con los gastos públicos, es lo cierto que la justicia debe de ser financiada con los impuestos que pagan los costarricenses, y de los cuales se hacen las correspondientes asignaciones presupuestarias, incluyendo al Poder Judicial para la atención de los gastos que demande la administración de justicia.

De la lectura del artículo 3 se desprende de manera diáfana, que la propuesta de los señores diputados atenta contra el acceso a la justicia, al disponer que “Con la presentación de la demanda o gestión inicial, deberá acreditarse el pago de la respectiva tasa…” bajo el apercibimiento de declarar inadmisible la demanda por falta de pago.

En cuanto al artículo 5 del proyecto cabe indicar que la tarifa que se establece de manera escalonada o fija (mínimo 2% y máximo 7%), y como base imponible la estimación de la demanda, podría quebrantar los principios de razonabilidad y proporcionalidad que inspiran la justicia tributaria material, por cuanto no se establece en dicha norma como se deben aplicar el porcentaje fijo o escalonado, aparte de que delega en la Corte Plena del Poder Judicial la potestad para establecer los mínimos o máximos de la tarifa, lo que podría llevar abusos para dotar de recursos a los despachos judiciales que deben sufragar sus gastos vía presupuesto nacional.

En cuanto a lo dispuesto por el artículo 6, de darle carácter de destino específico conforme al artículo 15 del Título IV de la Ley N°9635 a los montos que se recauden con la tasa que se propone, a juicio de la Procuraduría General atenta contra el principio de Caja Única previsto en el artículo 185 de la Constitución Política.

En cuanto al artículo 8 del proyecto de Ley, valga recordar a los señores Diputados que el principio de inmunidad fiscal del Estado desaparece con la promulgación de la Ley N°9635, por lo cual sería más conveniente crear una exoneración subjetiva a favor del Estado y los entes públicos…

Es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de Ley propuesto atenta contra lo dispuesto en el artículo 41, 33 y 185 de la Constitución Política”.

Luego, en el pronunciamiento PGR-OJ-090-2023, volvimos a externar las dudas de constitucionalidad sobre un proyecto consistente en seis artículos, mediante los cuales se pretende establecer un tributo que grave la presentación de procesos de cobro judicial, a fin de dotar de una fuente adicional de ingresos al Organismo de Investigación Judicial y a los Juzgados de Especializados de Cobro, para así lograr un mejoramiento en la operatividad de ambos:

“En atención al artículo 41 constitucional, el mismo reza lo siguiente: (…) Del ordinal transcrito, se desglosa una serie de derechos, como son el “Derecho a una Justicia Pronta y Cumplida”, el “Derecho al Honor” y el “Derecho a la Reparación Integral del Daño”, entre otros. De igual forma, se desprende el principio de “Acceso a la Justicia”, el cual para nuestros efectos es el que nos interesa desarrollar, producto de la relación intrínseca que tendrá con el proyecto en consulta.

Este principio se entiende como, el derecho fundamental que permite a los ciudadanos poder hacer valer sus derechos de forma justa y equitativa ante la ley sin prejuicio de discriminación alguna…

órgano asesor que el establecer un timbre con carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de demandas, podría limitar el acceso a la justicia en materia cobratoria por parte de los administrados, en caso de que se convierta en una barrera insalvable para la efectiva puesta en práctica del derecho fundamental.

El Tribunal Constitucional, en una situación similar, analizó una acción de inconstitucionalidad en contra del Timbre del Colegio de Abogados, como una forma de violación al derecho de acceso a la justicia. En su momento, dicho Tribunal señaló que, “El pago de varias clases de timbres parte del normal funcionamiento del sistema judicial y esos pagos pueden entenderse a lo sumo como limitaciones legítimas al acceso a la justicia, pero nunca podría entenderse que signifiquen la denegación del derecho o del servicio.” (Voto No. 13332-2006 de las 17:35 horas del 06 de setiembre de 2006).

Ahora bien, dicha conclusión debe de analizarse desde la naturaleza propia de este timbre del colegio de abogados, toda vez que, la misma Sala Constitucional dispuso que este timbre no es un requisito de acceso a la jurisdicción, ya que es algo que debe pagar no la parte, sino su abogado, el timbre constituye un recargo de honorarios de los profesionales en Derecho…; ante esta situación, lo asemeja a costos propios de procesos judiciales como lo son la garantía de costas, la fijación y depósito de honorarios de peritos, el costo de un reconocimiento judicial, entre otros.

En este sentido, es dable concluir que nos encontramos en situaciones de hecho distintas, ya que el mismo artículo 2 del proyecto, señala que el timbre tiene un carácter de requisito legal obligatorio para la presentación de las demandas de cobro judicial, y debe ser asumido por toda persona física y jurídica que figure como actor en este tipo de procesos.

Ante esta situación, podríamos estar ante un posible quebranto constitucional por parte del legislador, al establecer un obstáculo procesal, que podría llegar a impedir el acceso a la justicia a un grupo particular de la población, al indicar expresamente que “Toda persona, física o jurídica, que figure como actor en dichos procesos deberá pagar el timbre correspondiente…” (…)

En conclusión, y de acuerdo a lo expuesto, podemos concluir que el citado artículo, podría rozar con los principios constitucionales de “No Discriminación” y “Acceso a la Justicia”, dispuestos en los artículos 33 y 41 de nuestra Carta Magna, razón por la cual se recomienda someter a valoración el presente proyecto a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, conforme lo dispuesto por el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional” (el subrayado no es del original).

A partir de lo expuesto y basándonos en la experiencia del Derecho comparado antes estudiada sobre las tasas judiciales, podemos determinar que la imposición de estas ha sido un instrumento utilizado por varias legislaciones de nuestro entorno para financiar el sistema de justicia y asegurar que cuente con los recursos necesarios para operar efectivamente, especialmente, en las jurisdicciones donde se presenta una mayor cantidad de casos, como los cobratorios, provocando la congestión de los respectivos Tribunales. Aunque se han debatido cuestiones de constitucionalidad, también se aprovechó para realizar ajustes normativos para mitigar estos posibles conflictos.

De ahí que la posición externada en los pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023, recién mencionados, no pueda tenerse como una posición definitiva de la Procuraduría sobre el particular, sobre todo, por estar condicionadas al contenido de cada proyecto analizado en esas oportunidades. En todo caso, será la Sala Constitucional la que, en definitiva, determine si un sistema de imposición de tasas resulta compatible con nuestro ordenamiento constitucional.

Sin perjuicio de ello, dada la evolución legal y la experiencia de esta figura en esas otras legislaciones, y con el fin de mitigar eventuales roces de constitucionalidad de las propuestas de ley de esta naturaleza, resulta importante considerar una serie de garantías para tutelar los derechos involucrados, justificar un sistema de tasas y facilitar su instauración efectiva en nuestro país. A continuación, se mencionan algunas de estas cautelas:

i. Proporcionalidad y Razonabilidad: Se recomienda implementar un modelo de tasas judiciales que sea proporcional y razonable, evitando que las mismas se conviertan en un obstáculo al acceso a la justicia. Las tasas deben basarse en criterios técnicos y estudios económicos que justifiquen su cuantía. Este enfoque debe garantizar que las tasas sean equitativas y no excesivamente gravosas, promoviendo así un acceso justo y efectivo al sistema judicial.

ii. Exenciones y Subsidios: Se recomienda definir claramente las categorías de exenciones para garantizar que los grupos económica y socialmente vulnerables de la sociedad no sean excluidos del acceso a la justicia.

iii. Naturaleza Jurídica del Cobro Efectuado: Se recomienda definir claramente la naturaleza jurídica de la obligación a cobrar, por lo que resulta importante precisar si estamos ante una tasa propiamente dicha o bien ante una contribución de carácter parafiscal.

iv. Destino de los Fondos Recaudados: Se deben destinar los ingresos de las tasas exclusivamente a mejorar los juzgados y tribunales afectados por el circulante masivo de casos y la mora judicial, incluyendo infraestructura, tecnología y capacitación del personal, bajo un ideal de administración transparente y con observancia del principio constitucional de Caja Única (artículo 185 constitucional).

v. Transparencia y Rendición de Cuentas: Se debe implementar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas para el uso de los recursos obtenidos a través de las tasas judiciales.

vi. Procedimientos y Requisitos de Pago: Se recomienda definir claramente el momento en que se deben pagar las tasas judiciales, considerando la experiencia en otras legislaciones. Exigir el pago al inicio del litigio puede obstaculizar el acceso a la justicia y plantear problemas de constitucionalidad. Muchos sistemas han optado por el pago al final del proceso o en etapas.

En consecuencia, para desarrollar un modelo de tasas judiciales en Costa Rica, es esencial encontrar un equilibrio entre la necesidad de financiar el sistema judicial y garantizar el acceso a la justicia. La experiencia comparada ofrece valiosos datos sobre cómo estructurar un sistema justo, proporcional y eficiente, evitando conflictos constitucionales y asegurando que todos los ciudadanos tengan acceso efectivo a la justicia.

De acuerdo con lo antes mencionado, es importante señalar que, en caso de existir consenso para la implementación de la tasa propuesta, es necesario realizar un análisis exhaustivo para determinar si cumple con los principios constitucionales anteriormente referidos a la luz de la jurisprudencia constitucional y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En este sentido, es fundamental considerar los argumentos previamente expuestos por ambas instancias.

En síntesis, antes de proceder con la aprobación del proyecto de ley y establecer la referida tasa de cobro judicial, es imperativo asegurar que la medida sea justa, equitativa y no genere una discriminación arbitraria.

Una vez teniendo claro lo anterior, procederemos a realizar un análisis específico de aquellos artículos que, a nuestro criterio, merecen algún tipo de comentario, siendo enfáticos en que nuestro análisis no se centrará en temas de oportunidad y conveniencia, sino únicamente en aspectos estrictamente de tipo jurídico y de técnica legislativa.

V. OBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSIDERACIÓN

La iniciativa se compone de nueve artículos y no contiene ni disposiciones transitorias, ni reformas a otras leyes vigentes. De estos preceptos, los más relevantes son:

Artículos 1 y 2: Sobre la creación de la tasa y su naturaleza jurídica El artículo 1 establece la creación de una nueva tasa destinada a mejorar la eficiencia en la gestión de los procesos de cobro judicial.

Mientras que el artículo 2 define el hecho generador del nuevo tributo y los procesos judiciales a los que se les aplicaría, a saber: monitorios dinerarios, ejecuciones hipotecarias, ejecuciones prendarias, ejecuciones de garantías mobiliarias, reposesión de garantías mobiliarias, embargos preventivos que sean competencia de los juzgados de cobro judicial y procesos sumarios de cobro judicial.

Ambos preceptos definen la naturaleza jurídica del tributo que se pretende implementar, al conceptualizarlo, según se acaba de indicar, como tasa. El Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.° 4755 del 03 de mayo de 1971) –CNPT– en su artículo 4, lo define como“el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación. No es tasa la contraprestación recibida del usuario en pago de servicios no inherentes al Estado”.

En ese sentido, el artículo 2 del proyecto busca asimilar la tasa judicial propuesta con dicha definición al definirla como el “tributo cuyo hecho generador es la prestación efectiva o potencial del servicio público de justicia cobratoria”.

En nuestra jurisprudencia administrativa y, concretamente, en el citado pronunciamiento OJ-126-2020 habíamos cuestionado esa naturaleza, al señalar que “independientemente de las razones que tenga el ciudadano para acudir a los Tribunales de Justicia -cuyo acceso estará garantizado en el artículo 41 de la Constitución Política- no podemos hablar de un servicio individualizado”. De ahí que hayamos señalado también que, en realidad, este cobro constituye una contribución de carácter parafiscal, al no obedecer al principio de justicia tributaria, pues no contempla la capacidad económica del sujeto pasivo, sino su pertenencia a un determinado grupo, donde lo recaudado tiene un destino específico que en el proyecto de ley se precisa en los artículos 6 y 7 (ver los pronunciamientos C-270-2003 del 12 de setiembre de 2003 y C-39-2010 del 16 de marzo de 2010, así como la mencionada opinión jurídica PGR-OJ-090-2023).

Más allá de que resulta recomendable precisar la naturaleza jurídica de este aporte que se busca crear y el tratamiento que se le debe dar a los montos recaudados en función de ello a partir de la replantea la posición inicial sostenida en los citados pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR- OJ-090-2023 a la luz de lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Cantos vs. Argentina, en el sentido de que no necesariamente y en todos los supuestos, la imposición de un tributo así resulta contrario al artículo 41 constitucional, en la medida en que no resulte un obstáculo para el cabal acceso a la justicia y se observen los parámetros antes señalados, principalmente, que se garantice un acceso equitativo a la protección judicial para las personas con recursos económicos limitados.

De entrada, este órgano observa que ese recaudo se toma en el artículo 8 del proyecto de ley, pues las personas físicas e incluso jurídicas, cuya actividad habitual no sea el otorgamiento o cobro de créditos, estarían exoneradas de pagar esta “tasa”; debido a que su objetivo es gravar más bien a las entidades bancarias o financieras crediticias, al considerar la exposición de motivos, “que el aparato judicial está haciendo las veces de cobrador de las entidades privadas, de forma gratuita, utilizando los recursos de la judicatura, personal auxiliar y técnico, así como toda la batería de recursos, para obtener un resultado específico en materia de cobro, con poco o ninguna retribución para el aparato de lo público y mediante la utilización de recursos que pueden destinarse para otras materias o jurisdicciones, para mejorar la garantía de justicia pronta y cumplida”.

Lo anterior pone de manifiesto la existencia de un grupo determinado de acreedores, cuyo giro comercial los coloca en una situación jurídica distinta al de resto de usuarios de los procesos cobratorios, como justificación para limitar los alcances del principio de igualdad, del que la jurisprudencia constitucional antes analizada destaca que no posee un carácter absoluto.

Por otra parte, el artículo 2 alude también al sujeto pasivo del tributo y el momento de su cancelación. De forma que, la tasa deberá ser pagada en un único desembolso por el acreedor al presentar la demanda o las gestiones iniciales en los procesos antes mencionados, con la aclaración adicional de que ese monto no podrá ser trasladado, ni cargado en la tasa de interés respectiva, como tampoco cobrado o reclamado a la parte deudora, dentro del proceso de cobro correspondiente, pues de lo contrario este último al final de cuentas pasaría a ser el sujeto obligado de la obligación tributaria.

Artículo 3: Sobre la obligatoriedad de la tasa Tal y como se observa del tenor literal del precepto propuesto, el pago de la referida tasa se configura como un requisito obligatorio para el acceso a la justicia cobratoria, reiterando que el pago deberá acreditarse al momento de presentar la demanda o gestión inicial. Este requisito busca asegurar que los recursos necesarios para la mejora del sistema judicial sean recaudados desde el inicio del proceso. En consecuencia, se constituye como una obligación sine qua non para la admisión de este tipo de gestiones de cobro, pues su omisión puede determinar la inadmisibilidad y el archivo del proceso.

Como se ha señalado antes, en el pronunciamiento PGR-OJ-090-2023 se advirtió que este requerimiento podía convertirse en un obstáculo potencial al acceso a la justicia, en la medida en que se convierta en una barrera insalvable para el ejercicio efectivo del Derecho Fundamental consagrado en el artículo 41 de la Constitución Política. De ahí que, nuevamente, los elementos estructurales del tributo deben estar impregnados por los principios de proporcionalidad y razonabilidad, principalmente, en lo que a la definición de la tarifa se refiere (establecida en el artículo 5 del proyecto); debido a que, si es muy elevada, imposibilitará que las personas puedan acudir a los Tribunales de Justicia a dirimir sus controversias.

Por lo demás, el artículo propuesto debe ser analizado de manera coherente con lo establecido en el artículo 35.1 del Código Procesal Civil (CPC), dado que introduce un nuevo requisito relacionado con la forma y contenido de una demanda civil; al igual que en lo relativo al artículo 35.4 que regula lo pertinente a la “Demanda defectuosa”. Empero, como se mencionó líneas atrás, el proyecto no contempla modificaciones legales ni a dicho código, ni a otras normativas procesales vigentes.

Sobre este mismo tema, el párrafo segundo del artículo 3 propuesto contempla los supuestos concernientes a las gestiones de inicio de embargos preventivos, reposesiones y apropiaciones de garantías mobiliarias, y en igual sentido, de constatarse por el Juez la omisión de pago de la tasa o insuficiencia del monto, prevendrá al actor de esa circunstancia, quien contará con idéntico plazo de 5 días para subsanarlo, conforme así lo establece también el artículo 35.4 del CPC. De no hacerlo, se declarará la inadmisibilidad de la gestión y la terminación del proceso, si bien remite al régimen recursivo regulado por la normativa procesal civil para que el accionante pueda hacer valer sus derechos. Es importante destacar que el mecanismo de prevención y corrección, junto con el régimen recursivo, podrían proporcionar salvaguardias con las cuales equilibrar la exigencia de esta tasa con el derecho fundamental de acceso a la justicia.

Además, es relevante reiterar que, para evitar conflictos constitucionales relacionados con este Derecho Fundamental de acceso efectivo a la justicia, otras legislaciones han optado por diferir el pago de esta carga al final del proceso o en etapas.

Artículo 4. Sobre el ente recaudador El texto de este artículo señala que la tasa en cuestión se cancelará a favor del Estado mediante enteros o por la forma que se disponga en coordinación con el Ministerio de Hacienda. Sería recomendable que el precepto precisara que los montos recaudados deben ingresar a la Caja Única del Estado conforme al artículo 185 de la Constitución Política y en concordancia con lo dispuesto en la reciente Ley del Manejo eficiente de la liquidez del sector público (n.°10495 del 17 de junio de 2024).

Por otro lado, en una inadecuada técnica legislativa, la parte final de la disposición propuesta, añade que: “El Poder Ejecutivo reglamentará esta ley. El Poder Judicial implementará la normativa interna correspondiente para su ejecución”. Con lo cual, queda la duda de si la reglamentación en ambos casos se referirá al tema concreto de la recaudación o podrá abarcar todos los demás aspectos a que se refiere el contenido del proyecto de ley.

En todo caso, lo procedente es que una previsión así se disponga en un artículo al final del mismo proyecto, sin olvidar que es al Poder Ejecutivo al que le corresponde la reglamentación de la futura norma legal, al tratarse de una competencia exclusiva y excluyente establecida directamente por el artículo 140, inciso 3), de la Constitución Política.

De hecho, el artículo 8 de la iniciativa vuelve a remitir al reglamento respectivo lo relativo a los parámetros para exonerar a las personas del pago de la tasa de nueva creación, debiéndose entender también que es al Poder Ejecutivo al que le corresponde el ejercicio de la potestad reglamentaria de las leyes de la República conforme a nuestro orden constitucional.

Artículo 5: Sobre el cálculo de la tasa El texto de este artículo establece el método de cálculo de la tasa que se está creando, fijándola en un porcentaje del cinco por ciento (5%) sobre el valor de la estimación de la demanda o proceso. Esto implica que el monto de la tasa es único, de modo que no hay progresividad y dependerá directamente del valor económico del asunto judicial en cuestión.

Como se ha indicado, es esencial que este porcentaje no sea excesivo al punto de convertirse en una barrera al acceso a la justicia, especialmente para las partes con recursos económicos más limitados. La razonabilidad de este porcentaje debe ser justificada por estudios técnicos y económicos que demuestren que es una tasa justa y no desproporcionadamente gravosa. De esta manera, se garantizará que la tasa cumpla su objetivo de mejorar la eficiencia del sistema judicial sin comprometer los derechos fundamentales de los ciudadanos (ver los pronunciamientos ya citados, OJ-126-2020 y PGR-OJ-090-2023).

En este sentido, se recomienda justificar técnicamente el método de cálculo de la tasa propuesta. Con todo, las exoneraciones del artículo 8 del presente proyecto pueden servir para que la tarifa así definida no se convierta en una barrera para el acceso efectivo a la justicia cobratoria.

Artículo 6 y 7: Sobre los recursos recaudados y el destino específico de la tasa, así como la rendición de cuentas El artículo 6 establece la gestión y destino de los recursos obtenidos mediante la tasa propuesta. Los recursos recaudados por esta tasa estarán sujetos al artículo 15 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018). Para ampliar sobre el alcance del referido precepto, es pertinente hacer referencia en lo conducente, al voto de la Sala Constitucional n.°19511-2018 de las 21:45 horas del 23 de noviembre de 2018:

“Aun cuando la parte consultante desarrolle la eventual aplicación del artículo 15 del título IV “Responsabilidad Fiscal de la República” como argumento de la inconstitucionalidad del inciso c) del numeral 31, prima facie no se observa alguna contradicción de ese ordinal con nuestra Carta Fundamental. Sobre este punto, las diputadas y los diputados argumentan que el artículo 15 permite al Ministerio de Hacienda presupuestar (en el proceso de formulación del presupuesto) montos inferiores a los indicados en destinos específicos legales (como el destino específico legal del numeral 24 del propio proyecto) y, aunque ya estuvieren presupuestados, girar (en el proceso de ejecución) montos inferiores a los indicados en la Ley de Presupuesto; no obstante, ese artículo constituye una manifestación del principio constitucional de Equilibrio Presupuestario, por lo que, a priori, no se evidencia alguna incompatibilidad en su redacción”.

La remisión al artículo 15 mencionado pone de manifiesto la intención de que los ingresos por este tributo ingresen al Presupuesto Nacional, al condicionar su giro a los parámetros que allí se establecen, esto es, que en el evento de que la deuda del Gobierno central supere el 50% del PIB nominal, el Ministerio de Hacienda podrá presupuestar y girar los recursos recaudados por ese concepto considerando la disponibilidad de ingresos corrientes, los niveles de ejecución presupuestaria y el posible superávit libre generado. Si bien, el artículo 6 propuesto aclara que esos dineros no formarán parte de los recursos que, conforme a la Constitución Política, deben ser traslados al Poder Judicial en el presupuesto de la República de cada año.

Luego, el mismo texto indica que el destino de esos recursos será para financiar, según lo adelantaba la exposición de motivos, los gastos ordinarios y de inversión de los despachos judiciales que conozcan procesos cobratorios de las jurisdicciones civil y agraria. Esta disposición se complementa con lo establecido en el artículo 7 de la iniciativa, al concretar que lo recaudado se destinará principalmente al mejoramiento de la administración judicial de cobros, con el objetivo de reducir el retraso judicial. Esto incluye la creación de tribunales especializados, la asignación de nuevas plazas con sustento técnico, la mejora tecnológica e informática, así como la infraestructura y equipamiento de los tribunales de justicia competentes en materia cobratoria. Además, se destinará un 10% de lo recaudado en el año para la implementación de un programa nacional de educación financiera, enfocado en comunidades con menores índices de desarrollo humano cantonal, y a tal efecto, se dispone que el Poder Judicial debe realizar convenios marco de cooperación interinstitucional con el Ministerio de Educación Pública (MEP), las universidades públicas y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA). Tomando en cuenta que la suscripción de esos convenios no sería opcional para el Poder Judicial, una previsión así presentaría roces con el principio de independencia de poderes consagrado en el artículo 9 constitucional.

De igual forma, resulta cuestionable la compatibilidad de dicho principio basilar del Estado de Derecho con la previsión del párrafo in fine del citado artículo 6 del proyecto, en cuanto establece la obligación para el Poder Judicial de rendir cuentas ante la Contraloría General de la República y la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa al cierre de cada ejercicio económico, sobre los recursos asignados por la nueva tasa, respecto a temas estrictamente concernientes a la organización y funcionamiento de dicho Poder, como lo serían “las inversiones realizadas, los indicadores de resolución de casos de cobro judicial y del comportamiento de mora judicial cobratoria”; lo que, en nuestro criterio, excede lo dispuesto en el artículo 181 de la Constitución Política, respecto al envío al órgano contralor de la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios aprobados –que incluye el del Poder Judicial– para su dictamen y posterior aprobación o improbación definitiva de las cuentas a cargo del Congreso.

Artículo 8: Sobre las exoneraciones del pago de la tasa Según se adelantó, este artículo establece importantes excepciones al pago de la tasa para el mejoramiento de la justicia cobratoria. Inicia con las “entidades de derecho público”, salvo cuando realizan actividades comerciales. En este punto se nota un error al establecer el fundamento para dicha exención en el principio de inmunidad fiscal, obviando que este canon solo será de aplicación en aquellos supuestos fácticos en los cuales el Estado ocupe al mismo tiempo la posición de sujeto activo y de sujeto pasivo de la obligación jurídica tributaria, es decir cuando haya una identidad subjetiva entre acreedor y deudor tributario (ver la OJ-126-2020 ya citada).

Empero, cuando se trata de la Administración descentralizada –que comprende a los entes públicos menores, dentro de los cuales se enlistan las municipalidades, instituciones autónomas y semiautónomas– tal identidad no presenta con el Estado, en tanto Ente Público Mayor, al tratarse de sujetos distintos y centros de imputación de derechos y obligaciones diferenciados. De ahí que sea mejor establecer simplemente una exoneración subjetiva a favor del Estado y los entes públicos que no tiene un giro comercial.

Asimismo, como también se señaló antes, se exonera del pago de la tasa a las personas físicas o jurídicas que no tienen como ocupación habitual el otorgamiento o cobro de créditos. Los criterios específicos para estas excepciones serán determinados mediante reglamento. De nuevo, hay que entender que es al Poder Ejecutivo –y así debería precisarse– a quien constitucionalmente le corresponde la reglamentación de la ley, según se advirtió antes; sobre todo, tratándose de materia impositiva.

A la norma reglamentaria se deja también los parámetros que deberá utilizar el juzgador para exonerar del pago de la tasa a los sujetos pasivos en general que demuestren incidentalmente su “imposibilidad justificada a criterio del tribunal” para poder efectuarlo. Tal imprecisión y tan abierta al arbitrio judicial, a nuestro parecer, resulta contraria al principio de reserva de ley en materia tributaria (artículo 5, letra b) CNPT).

Como se ha mencionado previamente, es fundamental definir con claridad las categorías de exenciones para garantizar que los grupos vulnerables de la sociedad no sean excluidos del acceso a la justicia, de forma que la tasa que se pretende crear para contribuir con la disminución de la mora judicial y el endeudamiento masivo de las personas, no se convierta más bien en un obstáculo para el ejercicio pleno del Derecho a la tutela judicial efectiva.

Finalmente, en razón de que el proyecto de ley bajo estudio guarda relación indudablemente con la organización y funcionamiento del Poder Judicial, previo a su posible aprobación, la Asamblea Legislativa debe observar el trámite sustancial previsto en el artículo 167 de la Constitución Política de consultárselo a la Corte Suprema de Justicia.

VI. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; si bien se recomienda valorar los aspectos de constitucionalidad y de técnica legislativa comentados antes de proceder a su aprobación definitiva.

En todo caso, a partir de la experiencia que brinda el Derecho comparado, la Procuraduría se replantea la posición inicial sostenida en los pronunciamientos OJ-126-2020 y PGR- OJ-090-2023, en el sentido de que no necesariamente y en todos los supuestos, la imposición de un tributo o carga parafiscal a determinados sujetos por la interposición de procesos de cobro judicial resulta contrario a los artículos 33 y 41 de la Constitución Política, en la medida en que no se convierta en un obstáculo para el cabal acceso a la justicia y se garantice un acceso equitativo a la protección judicial para las personas con recursos económicos limitados.

Atentamente,

Dr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano Procurador Abogado de Procuraduría AAM/ACS/hsc [1] Centro de Estudios de Justicia de las Américas. Informe Financiamiento Privado de la Justicia de la Justicia: Las Tasas Judiciales. Consultado en web en: https://biblioteca.cejamericas.org/bitstream/handle/2015/3939/jev-tasas- judiciales.pdf?sequence=1&isAllowed=y [2] Tasas judiciales en la experiencia comparada. Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego Portales. Santiago de Chile. Junio 2012. Consultado en Web en: https://mail.google.com/mail/u/0/?pli =1#search/tasas+judiciales/FMfcgzQVwnVKWHnnSkWjzhMnfzhwsKlf?projector=1&messagePartId=0.2 [3] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Cantos vs. Argentina. Sentencia. 2002. 32p. [en línea].

www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_97_esp.doc [4] Actualmente dicha ley ha sido modificada por diversos cuerpos normativos, entre ellos: Ley Nº 23.966 sobre “Financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social. Modificación de la Ley de Tasas Judiciales”, de agosto de 1991; Ley Nº 23.990 sobre “Presupuesto General de Gastos y Cálculo de Recursos de la Administración Nacional para el Ejercicio”, de agosto de 1991; Ley Nº 24.073 sobre “Modificación del Impuesto a las ganancias y a la Ley de Procedimiento Tributario” de 1992; Ley Nº 25.563 de 2002;y Ley Nº 23.898 de 2003.

[5] Tasas judiciales en la experiencia comparada. Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego Portales. Santiago de Chile. Junio 2012.

[6] Ibid.

[7] Ley Nº 23.898. Tasas a las que estarán sujetas todas las actuaciones judiciales que tramiten ante los Tribunales Nacionales de la Capital Federal y los Tribunales Nacionales con asiento en las Provincias.

[8] Tasas judiciales en la experiencia comparada…

[9] FREEDMAN, Diego. Tasa de Justicia, igualdad y acceso a la Justicia. [en línea]. CIPPEC: Políticas Públicas. Nº 19. 2005. https://www.cippec.org/wp-content/uploads/2017/03/2094.pdf [10] Ibid [11] Ibid [12] Torres-Castaño, A. G.; Poveda-Florez, J. G.; Penagos-Correa, J. (2015). Manejo de la contribución parafiscal denominada “arancel judicial”, caso concreto Consejo Superior de la Judicatura – seccional Quindío. Revista Libre Empresa. 12(1) . https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/6483448.pdf [13] Ver, https://www.ambitojuridico.com/noticias/general/administrativo-y-contratacion/esta-es-la- sentencia-que-declaro-inexequible-la [14] Tasas judiciales en la experiencia comparada. Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego Portales. Santiago de Chile. Junio 2012.

[15] Torres-Castaño, A. G.; Poveda-Florez, J. G.; Penagos-Correa, J. (2015). Manejo de la contribucion parafiscal denominada “arancel judicial”, caso concreto Consejo Superior de la Judicatura – seccional Quindío. Revista Libre Empresa. Op cit.

[16] Tasas judiciales en la experiencia comparada. Facultad de Economía y Empresa, Universidad Diego Portales. Santiago de Chile. Junio 2012.

[17] Tasas judiciales en la experiencia comparada…

[18] Ibid.

[19] Ley 53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social. Artículo 35, Uno, Nº1. [en línea].

https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2002-25412 [20] Universidad Diego Portales. Tasas Judiciales en la Experiencia Comparada. Informe Final.

[21] DOMÉNECH, Gabriel. Las tasas judiciales a juicio. Comentario crítico de la Sentencia del Tribunal Constitucional 140/2016, de 21 de julio. [en línea]. InDret: Revista para el Análisis del Derecho. 2017. https://indret.com/wp-content/themes/indret/pdf/1276.pdf [22] ÁLVAREZ-OSSORIO MICHEO, Fernando. Tasas Judiciales: Entre principio de proporcionalidad. [en línea]. Revista Española de Derecho Constitucional. Nº 100, enero-abril. 2014. 227p. https://www.cepc.gob.es/sites/default/files/2021-12/36943fernando-alvarez-ossorio-micheo.pdf [23] LIÉBANA, Juan Ramón. Argumentos de Derecho Comparado para entender las Tasas Judiciales al orden social. Universidad Internacional de La Rioja. Nº 15. 2017. 38p. [en línea].

https://publicaciones.unirioja.es/ojs/index.php/redur/article/view/4160 [24] Ver Ley 10/2012 de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicologia y Ciencias Forenses; y Real Decreto Ley 3/2013 de 22 de febrero, por el que se modifica el régimen de las tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y el Sistema de Asistencia Jurídica Gratuita.

[25] Universidad Diego Portales. Tasas Judiciales en la Experiencia Comparada. Informe Final. Op cit.

[26] MEANA, Teresa. Las tasas judiciales y el derecho a la tutela judicial efectiva. https://idus.us.es/handle/11441/54187 [27] DOMÉNECH, G. Op. cit..

[28] Universidad Diego Portales. Tasas Judiciales en la Experiencia Comparada. Informe Final.