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OJ-156-2024 · 18/11/2024
OutcomeResultado
The PGR concludes that the bill has constitutional defects in Transitory Provision III for delegating regulatory power to ICAFE, and makes recommendations on drafting, hearings, and financial viability.La PGR concluye que el proyecto presenta vicios de constitucionalidad en el Transitorio III por delegar la potestad reglamentaria en ICAFE, y hace recomendaciones de redacción, audiencia y viabilidad financiera.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes a bill that creates a trust fund to comprehensively address the needs of coffee producers, financed through mandatory contributions from banking and insurance entities and the transfer of public surpluses. The opinion identifies several issues: Article 3 is overly broad and mixes disparate subjects; mandatory contributions on after-tax net profits may financially harm the obligated entities and are not tax-deductible; the trust fund and its purchases would be exempt from all taxes without meeting procedural requirements; Transitory Provision III unconstitutionally delegates rule-making to ICAFE instead of the Executive Branch. It also recommends consulting the affected entities, including public banks, INS, INA, INDER, and the Ministry of Finance, and reviewing the legality of the proposed surplus transfers.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley que crea un fideicomiso para atender las necesidades integrales de los productores de café, financiado con contribuciones obligatorias de entidades bancarias, aseguradoras y el traslado de superávits públicos. La opinión identifica varios problemas: el artículo 3 es demasiado extenso y mezcla materias distintas; las contribuciones obligatorias sobre utilidades netas después de impuestos pueden afectar financieramente a las entidades obligadas y no son deducibles del impuesto sobre la renta; el fideicomiso y sus compras quedarían exonerados de todo tributo sin cumplir los requisitos del Código de Normas y Procedimientos Tributarios; el Transitorio III al delegar la elaboración del reglamento en ICAFE y no en el Poder Ejecutivo infringe el artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política. También recomienda consultar a las entidades afectadas, incluyendo bancos públicos, INS, INA, INDER y el Ministerio de Hacienda, y revisar la viabilidad del traslado de superávits.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing, this Attorney General's Office finds that the bill under consultation, entitled 'LAW FOR THE CREATION OF THE COFFEE GROWERS TRUST FUND,' processed under legislative file number 24,508, suffers from constitutional defects with respect to Transitory Provision III of the bill. Additionally, we recommend that the deputies consider the observations made in this legal opinion regarding the drafting of the bill's text and the review of the legal viability of the resource transfer proposed in Transitory Provision II. The approval of this legislative initiative falls within the discretionary authority of the legislator.Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.508, presenta vicios de constitucionalidad respecto a lo dispuesto en el Transitorio III del proyecto. Además, se recomienda a las señoras diputadas y señores diputados considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica respecto a la redacción del texto del proyecto y la revisión de la viabilidad legal del traslado de recursos que se propone en el Transitorio II. La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
Pull quotesCitas destacadas
"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política)."
"The regulatory power is the constitutional prerogative granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system through the creation of written norms (Article 140, subsections 3 and 18 of the Political Constitution)."
Análisis del Transitorio III
"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política)."
Análisis del Transitorio III
"Se desprende de lo expuesto, que las disposiciones de la aludida Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos únicamente resultan aplicables en relación con los recursos que por concepto de transferencias del presupuesto nacional reciba un organismo público y que no tenga un destino específico..."
"It follows from the foregoing that the provisions of the aforementioned Law on Efficiency in the Administration of Public Resources only apply to resources received by a public body as transfers from the national budget that lack a specific purpose..."
Análisis de los superávits
"Se desprende de lo expuesto, que las disposiciones de la aludida Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos únicamente resultan aplicables en relación con los recursos que por concepto de transferencias del presupuesto nacional reciba un organismo público y que no tenga un destino específico..."
Análisis de los superávits
"Se insiste en la necesidad de cursar la audiencia dicha, en especial, a los bancos públicos y al Instituto Nacional de Seguros, por tratarse de instituciones autónomas de derecho público."
"We emphasize the need to grant the aforementioned hearing, especially to public banks and the National Insurance Institute, as they are autonomous institutions under public law."
Recomendaciones
"Se insiste en la necesidad de cursar la audiencia dicha, en especial, a los bancos públicos y al Instituto Nacional de Seguros, por tratarse de instituciones autónomas de derecho público."
Recomendaciones
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 156 - J of 18/11/2024 November 18, 2024 PGR-OJ-156-2024 Ms. Cinthya Diaz Briceño Area Head, Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Madam:
With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter number AL-CPAAGROP-2595-2024 of September 26, 2024, received in this Attorney General's Office on September 27 following, through which we were informed that the Permanent Ordinary Commission on Agriculture of the Legislative Assembly requests the opinion of this Advisory Body regarding the text of the draft law called "LAW FOR THE CREATION OF THE COFFEE TRUST (FIDEICOMISO CAFETALERO)," which is being processed under legislative file number 24.508.
Before initiating the analysis of the draft law on which our opinion is required, we must indicate that, because the request sent to us does not come from a State body in the exercise of an administrative function, but from a parliamentary body in the exercise of a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important task, is a non-binding legal opinion, as it is evident that in that sphere our opinion could not prevail over that of the legislator.
Additionally, we must point out that the eight-day period provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it does not constitute the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution. (See, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-159-2020 of October 16, 2020, and PGR-OJ-050-2022 of March 18, 2022, PGR-0J-131-2022 of October 9, 2022, PGR-0J-134-2022 of October 12, 2022, PGR-0J-170-2022 of November 16, 2002, PGR-0J-055-2023 of May 17, 2023, PGR-0J-019-2024 of February 12, 2024, PGR-0J-027-2024 of February 26, 2024, PGR-0J-030-2024 of March 4, 2024, PGR-OJ-076-2024 of June 24, 2024, PGR-OJ-112-2024 of September 30, 2024, PGR-0J-122-2024 of October 14, 2024, PGR-0J-128-2024 of October 21, 2024, PGR-OJ-138-2024 of October 28, 2024, among others).
The draft law submitted for our consideration proposes the creation of a trust (fideicomiso) for the coffee sector that, according to its statement of motives, will focus on the comprehensive attention of the needs faced by coffee producers within Costa Rican territory due to agro-productive contingencies related to the crop, as well as the negative effects caused by exogenous factors, such as climatological, macroeconomic, and external sector factors.
In the motivation of the project, the country's coffee tradition and its presence in its socio-economic development are highlighted. Additionally, several legal norms that have been enacted over time aimed at supporting this productive activity are listed, among them, Law No. 2762 of June 21, 1961, Law of the Regime of Relations between Producers, Processors, and Exporters of Coffee (Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café), as indicated in the statement of motives:
"(…) During the Second Republic, coffee production has demonstrated a remarkable capacity to adapt to the most significant changes in the Costa Rican economy. This process has been supported by the institutional framework, which has known how to respond to its needs through pertinent legislation. An example is Law No. 2762 of June 21, 1961, Law of the Regime of Relations between Producers, Processors, and Exporters of Coffee (Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café), from which an 'equitable regime of relations between producers, processors, and exporters of coffee' has been sought, in the context of the predominance of a development model based on import substitution throughout the Latin American region, including Costa Rica, inspired by the ideas promoted by CEPAL.
In the 80s, after the deep and painful debt crisis that was aggravated by a vertiginous devaluation of the colón, the Costa Rican institutional framework legislated in a timely manner to adapt the configuration of the coffee sector to the structural reforms that were implemented in accordance with the Washington Consensus, in the diversification of exports and a greater opening of the economy to foreign trade.
In this context, Law No. 6988 of June 26, 1985, Reforms to the 'Law of Relations between Producers, Processors, and Exporters of Coffee (Ley de Relaciones entre Productores Beneficiadores y Exportadores de Cafe), No. 2762 of June 21, 1961, and its reforms' was approved. This comprehensive reform sought to more adequately align the Coffee Institute with the new development model. (…)
(…) the government of Costa Rica created the National Coffee Stabilization Fund (Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, FONECAFE), through Law 7301 of July 2, 1992, published in Gazette No. 134 of July 15 of that same year. The objective of this fund was to balance the settlement price to the producer when the final settlement of the coffee price was deficient for them, in relation to the production costs determined by ICAFE, and it constitutes another notable example of the legislation created to guarantee the permanence of coffee within the national productive matrix.
Since 1983, coffee leaf rust (roya del cafeto) had been detected in Costa Rica, and a year later it had already spread throughout much of the national coffee farming, causing a reduction of the 1985-1986 harvest of 37.5% compared to the previous period, according to data from ICAFE (2024).
On July 3, 2013, through Law No. 9153, the Trust (Fideicomiso) to Support Coffee Producers Affected by Rust (hemileia vastatrix) was created, a fungal pest that devastatingly affected the Central American region because 'climate change gave rise to meteorological conditions especially conducive to the spread of the pest,' and over which the government of the Republic declared a phytosanitary emergency for two years to stop the outbreak of the rust fungus on coffee plants, which threatened to 'decrease the 2013-2014 harvest by 10.5%'.
More recently, Law No. 9630 of December 2, 2018, Law for the Creation of the National Coffee Sustainability Fund (Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera, FONASCAFÉ), was approved, in recognition that neither in Law No. 2762 nor in its reforms such as that of 1985 was the possibility provided for of 'constituting a coffee sustainability fund (fondo de sostenibilidad cafetalera) that would allow, in the face of adverse economic situations and natural phenomena, contributing to the development of attention and coverage models for the sector,' as stated in the statement of motives of legislative file number 20485 that gave rise to that law. (…)
When it became a law of the Republic, in 2019, the Costa Rican colón experienced a temporary revaluation, although it reversed for a couple of years, but which has become a fairly abrupt recent trend, much more so than any other experienced since the country abandoned the exchange rate scheme of mini-devaluations, (…)
The exchange rate situation has represented the materialization of a catastrophic risk for many export sectors, which, since the reforms implemented to promote the diversification of exports in accordance with the development model of the 80s, experienced an exchange rate policy that guaranteed them favorable expectations before credit entities, which favored their inclusion in the financial system under the regulations of SUGEF, as a legal figure of maximum deconcentration of the BCCR according to Law No. 7558, Organic Law of the Central Bank of Costa Rica, effective since November 27, 1995.
In response to the claims of various export sectors, the government of Costa Rica, (…) has responded indicating that 'some exporting companies, which are only profitable or viable due to a very depreciated exchange rate, will have to reconsider that decision to export if at this exchange rate they were no longer profitable.' (The highlighting is from the original) (…)
Without a doubt, for productive sectors such as the coffee sector, with historical, moral, and socio-economic roots, as well as with annual productive cycles, but also 'decennial' cycles in the renewal of crops, a sudden change like the one that government authorities have recommended is irrational.
(…)
That is why the creation and promotion of funds and trusts (fideicomisos) for the financing of sectors is a legally viable alternative to comply with the citizenry and the productive sectors that demand better conditions for the development of their economic activities and the exercise of their rights, redistributing available resources, given that in 2023 the primary surplus of the government was 729,712 million colones, 1.6% of the Gross Domestic Product (GDP), that in 2022 the primary surplus was 2.1% of GDP, while in 2021 it was 0.3% of GDP, and that the profits of the banking sector in 2023 before taxes were 168,783.5 million colones." (The highlighting is not from the original).
As can be deduced from the previous transcription, the purpose of this draft law is the creation of a trust (fideicomiso) that allows access to resources under favorable conditions of term, interest, and guarantees for coffee producers, justifying the initiative in "(…) the current situation that national coffee farming is going through, affected by the Monetary Policy executed by the Central Bank of Costa Rica regarding the exchange rate, as well as the impact of climate change and the scarce attention from government authorities to the requests of the national productive sector." Next, we will specifically refer to the articles of the draft law on which we are given a hearing.
The consulted draft law consists of eight articles and three transitory provisions whose purpose, as indicated, is the creation of a trust (fideicomiso) directed to the coffee sector.
In this regard, as developed in the statement of motives transcribed above, over the years, the State has promoted various initiatives to stabilize the coffee sector in the face of different needs arising from the market or environmental or agricultural factors.
Of interest, we must point out that through Law number 7301 of July 2, 1992, the National Coffee Stabilization Fund (Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, FONECAFE) was created. Said law also created a Trust (Fideicomiso) for the National Coffee Renewal Program as an aid instrument in the partial payment of interest that producers must pay before an eventual credit received, in order to develop the production, renewal, maintenance, and technical assistance of the crop, for coffee producers who participate in said Program (Article 4 bis).
Subsequently, through Law number 9630 of December 2, 2018, the National Coffee Sustainability Fund (Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera, FONASCAFE) was created, which was nurtured by resources contributed by the Coffee Institute of Costa Rica (Instituto del Café de Costa Rica, Icafé) as seed capital, the resources, defined as assets and liabilities of the Trust (Fideicomiso) to Support Coffee Producers Affected by Rust, created by Law number 9153; the resources available for the partial interest relief to those producers who participate in the National Coffee Renewal Program, in accordance with Article 4 bis of Law number 7301; donations, transfers, and special economic contributions of any kind authorized by that law.
Given the existence of the aforementioned regulations, it is pertinent that the legislators assess their scope in relation to the purpose of this initiative or, alternatively, whether it merits making any modification to the mentioned laws regarding the financial benefits they created.
Now then, with this initiative, the creation of a coffee trust (fideicomiso cafetalero) is proposed "for the comprehensive attention of the needs faced by coffee producers within Costa Rican territory due to agro-productive contingencies related to the crop, as well as the negative effects caused by exogenous climatic, economic factors or on production costs" (Article 1).
The purposes for which the trust (fideicomiso) is constituted are described in Article 2 of the initiative, and are directed at two aspects; on the one hand, the purchase and restructuring of existing debts with financial entities and private physical creditors, offering preferential conditions in rates, terms, and grace periods of at least five years to debtors who meet the conditions indicated by the norm and, on the other hand, the financing of investment projects aimed at increasing the productivity of coffee crops, at different scales, with a revolving and non-revolving nature, with the profits generated by the trust (fideicomiso), in accordance with the law's regulations.
Regarding the legal nature of the trust contract (contrato de fideicomiso), in opinion number C-129-2014 of April 22, 2014, the following was indicated:
"(…) ON THE LEGAL NATURE OF THE TRUST CONTRACT (CONTRATO DE FIDEICOMISO) In different opinions of this advisory body, we have referred to the figure of the trust (fideicomiso), indicating that 'it is a commercial contract in which three subjects participate: the settlor (fideicomitente), the trustee (fiduciario), and the beneficiary (fideicomisario). The settlor (fideicomitente) is the subject who has power over the assets that will make up the trust's estate. The trustee (fiduciario) is the person in charge of or titleholder of the trust estate (patrimonio fideicometido), which is determined in the power or in the constitutive act or, alternatively, depends on the purpose. The beneficiary (fideicomisario) is the one who benefits from the trust (fideicomiso). This figure is regulated in our legislation in articles 633 and following of the Commercial Code, from which we can extract that it is a contract of an eminently private nature' (OJ-060-2000 of June 2, 2000, and in a similar sense, pronouncements C-241-2001 of September 5, 2001, and C-014-2003 of January 27, 2003).
The trust contract (contrato de fideicomiso) has as its object the creation of an autonomous estate for the fulfillment of certain purposes; however, the transfer of property to the trustee (fiduciario) is carried out in an imperfect or limited manner. In this regard, articles 633 and 634 of the Commercial Code establish:
'ARTICLE 633.- Through the trust (fideicomiso), the settlor (fideicomitente) transfers to the trustee (fiduciario) the ownership of assets or rights; the trustee (fiduciario) is obligated to use them for the realization of lawful and predetermined purposes in the constitutive act.
ARTICLE 634.- All kinds of assets or rights that are legally within commerce may be the object of a trust (fideicomiso). The trust assets (bienes fideicometidos) will constitute an autonomous estate set aside for the purposes of the trust (fideicomiso).' It is clear then that the trust (fideicomiso) is constituted for the execution of a commission regarding an asset, so the trustee's (fiduciario) power of disposition is limited to the fulfillment of said purposes, as established in the constitutive act and in the Commercial Code. It is therefore a strictly commercial contract that does not imply the creation of an independent legal entity.
This strictly private nature of the trust contract (contrato de fideicomiso) implies that when this contract is constituted, the parties submit to the corresponding legislation, unless there is a legal provision to the contrary. Therefore, jurisprudence has accepted that state banks, when signing trust contracts (contratos de fideicomiso), act as private law entities, adjusting their operations to Commercial Law (Constitutional Chamber, vote 853-94 of 9:09 a.m. on February 11, 1994, First Chamber of the Supreme Court of Justice, vote No. 120-98 of 3:05 p.m. on November 25, 1998).
Hence, even when the Trustee (Fiduciario) is a state bank, the trust contract (contrato de fideicomiso) does not lose its private nature, since, as this advisory body has defined, even though these entities are public companies organized as autonomous institutions (art. 189 of the Constitution), and therefore, in some organizational and operational operations, they are regulated by Public Law, the truth is that the financial operations they carry out directly with their clients are governed by Private Law (opinions C-270-1998 of December 15, 1998, C-190-94 of December 9, 1994, and C-241-2001 of September 5, 2001). Consequently, the public nature of the Trustee (Fiduciario) or the Settlor (Fideicomitente) does not modify the nature of the Trust (Fideicomiso) as a legal act and its legal regime." (The highlighting is not from the original).
As can be deduced from the previous transcription, the trust (fideicomiso) is a commercial contract of a private nature, governed by the Commercial Code, in which three subjects participate: the settlor (fideicomitente), the trustee (fiduciario), and the beneficiary (fideicomisario).
Precisely, regarding the composition, the estate, and the destination of the resources of the trust (fideicomiso) proposed to be created with this initiative, article 3 of this draft law proposes the following:
"ARTICLE 3- The trust (fideicomiso) shall be composed as follows: First settlor (fideicomitente), then trustee (fiduciario), and finally beneficiaries (fideicomisarios).
1- Settlor (Fideicomitente): the settlor (fideicomitente) shall be the State, represented by the Minister of Agriculture and Livestock, in his capacity as the governing body of the agricultural sector.
2- Trustee (Fiduciario): the trustee (fiduciario) shall be a bank of the National Banking System, selected through public bidding and based on the best offer, taking into account price, service offered, and experience, from among the offers received from the invitation made by the settlor (fideicomitente) to said institutions. The offers must detail the duly justified costs, as well as the expected profitability for the bidding bank.
3- Beneficiary Persons (Personas Fideicomisarias): the beneficiary persons (personas fideicomisarias) may be:
4- Trust Estate (Patrimonio del fideicomiso): the trust (fideicomiso) shall be financed with the following resources:
For the purposes of collecting the contributions and their interest from the entities that owe them to the Coffee Trust (Fideicomiso Cafetalero), a certification issued by the comptroller of the Trust (Fideicomiso) shall be considered an enforceable title (título ejecutivo).
For the purposes of collecting the contributions and their interest from the entities that owe them to the Coffee Trust (Fideicomiso Cafetalero), a certification issued by the comptroller of the Trust (Fideicomiso) shall be considered an enforceable title (título ejecutivo).
5- Destinations of the trust (fideicomiso): The resources of the trust (fideicomiso) must be allocated in their entirety to the purposes established in this law, once the administration expenses of the trustee (fiduciario) have been covered. The administrative and operational expenses of the trustee (fiduciario) must be minimal, reasonable, proportional, and strictly necessary, because the public objective and purposes of this trust (fideicomiso) must prevail and be protected; said expenses must be permanently supervised, which may not exceed 3% of the administered assets of the trust (fideicomiso), so that 2% covers operating costs and 1% covers investment in assets. The Trust (Fideicomiso) must have its own audited and consolidated financial statements according to the most updated version of the International Financial Reporting Standards (IFRS).
6- Exemption: all income generated by the trust (fideicomiso) and any purchase made with trust resources are exempt from all taxes.
7- Currency: The Trust (Fideicomiso) may conduct its operations in the functional currency of the trust (fideicomiso) or in any currency agreed upon in the contract, seeking to safeguard the interests of the trust (fideicomiso) and the fulfillment of the purposes for which it was constituted, making the corresponding payments at the current selling exchange rate given by the Central Bank of Costa Rica according to the accrual principle." (The highlighting is not from the original).
As noted from the text of proposed Article 3, the norm is extensive and regulates different important topics in the constitution of the proposed coffee trust (fideicomiso cafetalero). Therefore, by regulating different aspects in a single norm and, for the purposes of better drafting and regulatory technique, it would be advisable to regulate each aspect separately, that is, specific norms on the composition of the trust (fideicomiso), its estate, the destination of resources, tax exemptions, and currency, so it is recommended that the legislators evaluate this aspect in order to improve the drafting of the proposed article and the text of the bill.
Now then, regarding the extensive content of Article 3 transcribed above, we must point out, on the composition of the trust (fideicomiso), that it will be as follows: settlor (fideicomitente): the State, represented by the Minister of Agriculture and Livestock; Trustee (Fiduciario): the trustee (fiduciario) shall be a bank of the National Banking System; and the Beneficiaries (Fideicomisarios) shall be the beneficiaries of the trust (fideicomiso), referring to individuals or legal entities with coffee activity, coffee producer cooperatives registered with the Ministry of Labor and Social Security, associations and organizations of coffee producers, and Processing plants (Beneficios) and micro-processing plants (microbeneficios).
The trust estate (patrimonio del fideicomiso) shall be funded by "mandatory contributions" of 5% of net profits after taxes, for a period of three years, imposed on entities in the banking and insurance sectors, as well as other contributions, as also stated in Article 3 of the bill:
· Commercial banks of the State, public or private entities authorized for financial intermediation, and private financial groups authorized and supervised by the Superintendencia General de Entidades Financieras, in accordance with the Organic Law of the National Banking System.
· Instituto Nacional de Seguros, public or private entities authorized for the sale of insurance and supervised by the Superintendencia General de Seguros, in accordance with the Insurance Market Regulatory Law, Law No. 8653 of July 22, 2008.
· The contribution from the National Coffee Sustainability Fund (Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera, Fonascafé), on a one-time basis, from the accumulated surplus and its reserves up to five percent (5%) of its liquid surplus.
· The interest and other yields generated by investments of the idle resources of the trust (fideicomiso), as well as the recovery of payments from the beneficiaries (fideicomisarios) and beneficiaries.
· Donations, capital contributions, and transfers of any kind that individuals, public or private entities, and national and international organizations make in its favor.
Regarding this provision, it must be pointed out that, in the terms it has been drafted, it imposes a mandatory contribution on the entities mentioned in the article, which could not be deducted from the payment of income tax. This is, firstly, because the calculation of that contribution must be made on "net profits after taxes," meaning this mandatory contribution is prevented from being considered an expense for the obligated entity and from being accounted for as such, which could generate an impact on the income statement, as well as on the reporting of profits obtained at the end of the fiscal period. Secondly, and linked to the above, the denomination "mandatory contribution" is not contemplated as a case of deductible expense, according to Article 8 of the Income Tax Law, which also affects the possibility of declaring it as such, and from being deducted from taxes; aspects that undoubtedly have implications not only at the accounting level, but also on the profits obtained at the end of the fiscal period for those entities obligated to pay under this norm.
In addition to the above, given that the imposition of the referred payment may financially affect the entities forced to contribute, it is essential that a hearing on this bill be granted to all those who may be affected—both public and private—by the eventual payment of the proposed "contribution," due to the effects it would have on the financial results of those obligated to said payment, especially since the calculation of the contribution would be made on "net profits after taxes." We insist on the need to grant said hearing, especially to public banks and the Instituto Nacional de Seguros, as they are autonomous institutions under public law.
On the other hand, regarding the destination of the trust's (fideicomiso) resources, subsection 5) of article 3 indicates that they must be allocated in their entirety to the purposes established in this law, set forth in article 2 of the bill, once the administration expenses of the trustee (fiduciario) have been covered, which may not exceed 3% of the assets. It is indicated that the expenses will be permanently supervised, but it omits to indicate the body that will have such a task and the mechanisms for carrying out such control, except for the indication that the trust (fideicomiso) must have its audited and consolidated financial statements according to the most updated version of the International Financial Reporting Standards (IFRS, NIIF).
However, from a reading of Article 4 of the bill, it can be inferred that the supervisory duties correspond to the trustee (fiduciario). Nevertheless, it is advisable that in the drafting of subsection 5) of article 3 under comment, the subject responsible for the supervision of expenses indicated in the proposed norm be expressly stated.
Likewise, given that the rule under review establishes that the trust must have its financial statements audited and consolidated according to the most current version of the International Financial Reporting Standards (IFRS) (Normas Internacionales de Información Financiera, NIIF), it is important that the Dirección General de Contabilidad Nacional, an organ of the Ministerio de Hacienda, be granted a hearing on this bill, in its capacity as head of the Subsistema de Contabilidad, which is responsible for evaluating the implementation of IFRS standards in the Public Sector.
On the other hand, subsection 6) of numeral 3 of the proposed text provides that all income generated by the trust and all purchases made with trust resources are exempt from all taxes. It is worth noting regarding the granting of exemptions, that these, as a dispensation from the payment of the tax obligation, can only be created or modified by law and must also comply with the requirements established in Article 62 of the Código de Normas y Procedimientos Tributarios regarding the specification of “the conditions and requirements set for granting them, the beneficiaries, the goods, the taxes it covers, whether it is total or partial, the term of its duration and whether at the end or during said period the goods can be released or if the taxes must be settled, or if the transfer to third parties can be authorized and under what conditions (…)”.
Finally, subsection 7) of the text of Article 3 under review proposes that the Trust may conduct its operations in the functional currency of the trust or in any currency agreed upon in the contract, seeking to safeguard the interests of the trust and the fulfillment of the purposes for which it was established.
On another note, regarding the obligations of the parties that make up the trust, Articles 4, 5, and 6 of the bill propose the obligations that fall upon each of them, namely the trustee (fiduciario) (Article 4, related to the administration of the trust's assets), the settlor (fideicomitente) (Article 5, related to the oversight of the purposes and objectives of the trust and the preparation of accountability reports), and the beneficiaries (fideicomisarios) (Article 6, referring to compliance with credit obligations to the trust).
Numeral 7 creates the “Comité Especial del Fideicomiso” as a technical body attached to the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), which will advise the trustee in fulfilling its obligations and contribute to the fulfillment of the purposes of this law, guaranteeing transparency and the participation of the sector in the trust's operation process.
The aforementioned Committee shall be composed of three members: one from the Consejo Ejecutivo of FONASCAFÉ, one designated by the Junta Directiva of the Colegio de Ingenieros Agrónomos, and a representative of the Sistema Bancario Nacional, designated by the Asociación Bancaria Costarricense. Suitability criteria must be observed in the designation. They shall hold office for two years, with the possibility of reelection for two consecutive periods, and shall receive per diem payments (dietas) for each session of said body.
While it is indicated that the “Comité Especial del Fideicomiso” is constituted as a technical body attached to the Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), that is, a body of the aforementioned ministry, the proposal omits establishing the manner in which it will function at the administrative level. That is, it does not indicate whether it must be provided with a structure for executing the assigned functions, nor the source of financing for carrying out its work, except for the provision for the payment of its per diem payments, regarding which the proposal expressly indicates that they will be covered with trust funds. The foregoing is an aspect that is believed should be analyzed by the legislators, so that the eventual approval of this bill does not generate difficulties in its application, given the existence of regulatory gaps.
Linked to the content of the commented Article 7, Article 8 of the bill establishes the functions of the Comité Especial del Fideicomiso, related to the annual establishment of prioritization, requirements, modalities, and criteria for approving financing; as well as the mechanisms for monitoring and evaluating the impacts of projects on the fulfillment of the trust's purposes and the eradication of illegitimate interests, all through strategic and operational plans. However, as noted, the regulation omits to indicate whether this committee will have an administrative structure to support the granted powers and the source of financing for executing them.
Finally, regarding the transitory provisions proposed by the bill, it should be noted that the function of this type of provision is to adjust or accommodate the transition from a new regulation to the existing one.
To this effect, the bill before us proposes three transitory provisions. The first and second relate to the transfer of resources to the trust, and the third relates to the issuance of the regulation to this law.
In this regard, Transitorio I authorizes the Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ) to transfer, on a one-time basis, from the accumulated surplus and its reserves, up to five percent (5%) of the liquid surplus without causing detriment to its assets, to contribute to the Fideicomiso Cafetalero as seed capital. This article is in accordance with Article 3, subsection of the bill, regarding the trust's assets.
Regarding this regulation, it is important for FONASCAFE to indicate the state of its economic situation and to pronounce on whether the transfer of resources ordered in this transitory provision causes detriment or not. Therefore, it is recommended to request a hearing from FONASCAFE so that it can pronounce on this provision.
Transitorio II authorizes the “Ministerio de Hacienda to transfer to the trust at least the equivalent in national currency to four million dollars. To this end, it is authorized to allocate the surpluses of INA and INDER, as well as the annual collection from the tariff headings for imports of coffee and its derivatives, for this purpose.” Regarding this provision, firstly, it is recommended that the legislators request a hearing on this bill from the Ministerio de Hacienda, as it authorizes transferring public resources to the trust in the amount of at least the equivalent of four million dollars. Such a provision may have an impact on public finances; therefore, the Ministerio de Hacienda must necessarily pronounce on the viability of “transferring” resources in the stated amount and, furthermore, the viability of transferring them from the surpluses of INA and INDER, as well as from the annual collection from tariff headings for imports of coffee and its derivatives.
Secondly, it is respectfully recommended that the legislators consider, regarding the transfer of surpluses, that both the Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) and the Instituto de Desarrollo Rural (INDER) are autonomous entities.
In the case of INA, this Institute was created by Ley No. 6868 of May 6, 1983, with the primary purpose of promoting and developing “the training and professional formation of workers in all sectors of the economy, to boost economic development and contribute to the improvement of the living and working conditions of the Costa Rican people.” To this end, the legal system provides financial resources to INA, according to the provisions of Article 15 of the indicated Law, which refers mainly to the contribution levied on the payrolls paid by various employers.
Regarding the nature of these resources, legal opinion number C-392-2005 of November 15, 2005, stated the following: “(…) It is a contribution of a tax nature (contribución de naturaleza tributaria) and is imposed to satisfy social purposes under the responsibility of an autonomous entity with its own budget. The particularity of these resources is that they do not enter the state budget: the contribution is of a parafiscal nature (carácter parafiscal). Indeed, it is an obligation coercively imposed by the State in exercise of its sovereign power. Therefore, it meets the indispensable requirements to be considered a tax imposition (…)” The mentioned opinion highlights that these resources do not enter the State's budget:
“(…) These are, thus, taxes destined to finance specific activities and whose resources do not enter the State's budget. This non-incorporation into the budget is not motivated by the presence of a tax with a specific destination, intended to disregard the principle of budgetary unity in its various manifestations. On the contrary, the mechanics of the imposition itself determine that they are not state revenues, but rather that the taxes are collected by another entity for the fulfillment of the social or economic purpose that determines the imposition. Parafiscality (parafiscalidad) constitutes the normal financing mechanism for social security organizations or entities representing productive or professional interests, without it being possible to consider that the resources generated by the tax are state resources. In that sense, the parafiscal contribution is the instrument primarily used by the legislator to finance benefits with clear social content and, as such, aimed at maintaining the Social State of Law. This does not exclude that it has also been used to finance economic activities or entities representing sectoral interests.” In the case of INDER, it corresponds to an autonomous public law institution, with legal personality, its own assets, and administrative independence, as established in Article 14 of Ley No. 9036 of May 11, 2012. Regarding its resources, Article 34 of the indicated Law establishes that INDER's assets are constituted by various items, among them, lands, subsidies, and special contributions recognized in the budget of the Republic, the proceeds from taxes and contributions contemplated in Ley No. 9036, also in Ley No. 5792, and those established through special laws, among others.
The foregoing reference makes clear the legal nature of INA and INDER as autonomous entities that have their own budgets, with incomes largely nourished by parafiscal contributions and percentages of taxes.
Under this panorama, it is recommended that the legislators analyze the appropriateness of the transitory provision under review, in the sense of authorizing the Ministerio de Hacienda to transfer the surpluses of INA and INDER to the trust intended to be created, given that these are not organs of the Central Administration, but rather, as indicated, autonomous entities with their own budgets. In addition to the foregoing, hearings must be granted to the indicated autonomous entities, as the provision on the transfer of surpluses may affect their budgets and the fulfillment of the purposes for which they were created.
Additionally, it is also recommended that the legislators examine whether the surpluses intended to be transferred for the creation of the Fideicomiso Cafetalero correspond to free surpluses (superávits libres) or specific surpluses (superávits específicos), with only the former being able to be freely redirected or allocated to a specific end, such as the financing of a trust.
Regarding the subject of surpluses, legal opinion number PGR-C-230-2023 of November 22, 2023, stated the following:
“(…) it must be clarified that the resources resulting from a budget under-execution are classified, according to Article 2 of the cited Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos, into free surplus (superávit libre) and specific surplus (superávit específico). The first type is defined as ‘the excess of executed income over actual expenses made at the end of a budget period, which are freely available regarding the type of item or sub-item they can finance’; while the specific surplus ‘is that excess which, by regulatory or operational provision, is committed to a specific purpose and can be used in subsequent periods’, and the same precept clarifies that ‘[s]aid resources may not be used to establish the surplus of the subsequent period, nor may they be encumbered in any way’.” That is to say, and as we stated in legal opinion C-292-2019 of October 8, “unlike the free surplus which has no specific destination, the specific surplus is destined for a previously defined end or activity, therefore the Administration has no discretion to determine for what the corresponding resources will be used.” Subsequently, the scope of application of Ley n.°9371 in regulating the future destination of free surpluses is referred, according to its Articles 1 and 3, to resources transferred by the Central Administration or originating from the budget of the Republic and that have not been executed by the beneficiary in accordance with the established schedule. In fact, the meaning of transfer handled by the same law refers to the fact that these are “financial resources that the institutions receive from the Central Administration to satisfy public needs of diverse nature, without a consideration in goods, services, or rights in favor of the one transferring the resources” (underlining is not from the original), encompassing transfers with a specific destination authorized by law, with or without a funding source, but whose origin always comes from the national budget.
In this regard, in legal opinion C-292-2019 of October 8, we made the following clarification about the scope of the aforementioned legal norm: “The efficiency of resources is not determined in the Ley de Eficiencia regarding other funding sources that the beneficiary of a transfer may have, and specifically, organs with instrumental legal personality. When creating or regulating a public body, the legislator can provide that this beneficiary will be financed with the proceeds of fines, fees, or the sale of goods and services, resources that do not enter the national budget. ‘Own’ resources that are not included in Ley 9371. This aspect is important insofar as the budget execution of the corresponding appropriations can also give rise to surpluses. It suffices now to reiterate that the destination of the surpluses generated with those resources is not the object of this Ley 9371 nor of the Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635” (underlining is not from the original).
It follows from the foregoing that the provisions of the aforementioned Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos are only applicable in relation to resources received by a public body as transfers from the national budget that do not have a specific destination; since it is precisely with respect to that money that greater efficiency and effectiveness in its execution is sought, compelling its use in accordance with the objectives and goals programmed annually within a determined period, if the organ or entity in question does not wish to lose them in favor of their use for the amortization of the public debt of the Central Administration (Article 5 of Ley n.°9371). (…)” (The highlighting is not from the original).
Finally, the proposed Transitorio III establishes that the “regulation of this law shall be presented by the Junta Ejecutiva of ICAFE to the Ministerio de Agricultura y Ganadería within sixty days following the publication of this law. The absence of a regulation shall not impede the application of this law.” Regarding this transitory provision, the first mandatory observation that must be made focuses on the fact that the regulatory power (potestad reglamentaria) is attributed to the Poder Ejecutivo in accordance with Article 140, subsection 3) of the Constitución Política.
Consequently, it is the responsibility of the Poder Ejecutivo to issue the so-called executive regulations (reglamentos ejecutivos), whose purpose is to develop the principles established by the law being regulated, having their limit therein, and being unable to exceed them.
On the subject of regulatory power, legal opinion number OJ-078-2003 of May 23, 2003, stated the following:
“(…) The regulatory power is the power to issue legal norms with efficacy inferior to formal law. In that sense, it consists of a power to create legal norms, norms that concur to form part of the legal system. The definition given by E. García Enterría and T. Fernández is classic:
'It is called regulatory power the power by virtue of which the Administration issues Regulations; it is perhaps its most intense and serious power, since it implies participating in the formation of the legal system. In this way, the Administration is not only a subject of Law subject like others to its imposed legal system, but it also has the capacity to form, to a certain extent, its own legal system and even that of others...', E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168.
In that sense, the regulation is a written norm issued by the Public Administration with efficacy inferior to the law.
The regulatory power is a power subject to formal and material limits. Among the former is that of competence. The power cannot be exercised by an agency that has not been enabled by the legal system to issue regulations.
The Constitución Política recognizes the Poder Ejecutivo's power to regulate laws and a power of self-organization that entails the power to issue organizational regulations. It should be noted that this power is a principle in every Administration. Consequently, even in the absence of an express provision enabling the exercise of the regulatory power in matters of organization, it could be pointed out that said power corresponds to every public body and, in particular, to its head.
All secondary norms whose object is to complement, develop, or specify the precepts contained in the law being regulated fall into this category of executive regulations. The proper function of the Executive Regulation is to develop the law, specifying its contents, in order to permit its correct and timely application and, therefore, the fulfillment of the purposes it protects. However, the law frames its content and determines its scope of validity. Indeed, the regulation is subordinate to the content of the law, which constitutes its foundation of validity and, therefore, a limit to the regulation. Consequently, beyond what is provided by the law, the regulatory provision lacks validity (judgments Ns. 031-95 of 4:30 p.m. on January 3, 1995, 4571-97 of 12:54 p.m. on August 1, 1997, 7619-99 of 4:12 p.m. on October 5, 1999, and 8865-2002 of 2:43 p.m. on September 11, 2002). The law is, then, the limit of the regulation, to the point that it can be said that the regulation that exceeds it contains a 'legislación ex novo', in the sense of provisions not foreseen by the law that the regulation develops.
Constitutional jurisprudence has developed and applied the constitutional precept, sanctioning the violation of the Poder Ejecutivo's power with a declaration of unconstitutionality:
'…As can be seen, the Court has been consistent in upholding the essential principle of the regulatory power of laws, in the hands of the Poder Ejecutivo, and from this perspective, not only would Article 31 of the Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 of June 17, 1983, be contrary to the Constitución Política, insofar as it confers on the Contraloría General de la República the power to regulate said law, but also, and by connection and in accordance with Article 89 of the Law of this Jurisdiction, the entire Regulation on the matter issued by the Contraloría General de la República on October 8, 1983, and published in La Gaceta N. 198 of October 20 of that same year, for being contrary to the principle of separation of State functions contained in Article 9 and the principle of the executive regulatory power of Article 140, subsection 3, both constitutional….' , Sala Constitucional, N° 2934-93 of 3:27 p.m. on June 22, 1993.
'Finally, regarding the unconstitutionality of the Reglamento de Cobro para las Deudas de Agentes Recaudadores con el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, the Court considers that it must be declared, because it is unconstitutional for violating Article 140, subsection d) of the Constitución Política, which confers on the Poder Ejecutivo, composed of the President and the respective Minister, the regulatory power. However, the regulation under study was issued by the Comisión Interventora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. In the Court's opinion, the norms under study are not a Self-Organization and Service Regulation, for the issuance of which the Commission would indeed have competence, but rather an Executive Regulation, as it develops the Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas and has external effects, such that the Commission was totally incompetent to issue a regulation of that nature. Consequently, a power of the Poder Ejecutivo has been invaded, therefore, as to this extreme, the action must be granted.' Sala Constitucional, Resolución N° 3721-97 of 4:39 p.m. on July 1, 1997.
Resolución N° 12823-2001 of 10:34 a.m. on December 14, 2001, reaffirms the impossibility for the rest of the Central Administration and the Decentralized Administration to regulate laws.” (The highlighting is not from the original).
On the same topic, the limits to the regulatory power, the Sala Constitucional, in judgment number 243-93 of three forty-five p.m. on January nineteenth, nineteen ninety-three, stated the following:
“(…) The regulatory power is the constitutional attribution granted to the Administration, which constitutes the power to contribute to the formation of the legal system, through the creation of written norms (Article 140, subsections 3 and 18 of the Constitución Política). The particularity of the regulation is precisely that it is a secondary and complementary norm, at the same time, to the law whose essence is its sovereign character (only limited by the Constitution itself), in the creation of Law. As the most qualified doctrine of Administrative Law highlights, the submission of the regulation to the law is absolute, in several senses: it is not produced except in the areas that the law leaves it, it cannot attempt to nullify legal precepts or contradict them, it cannot supplant the law by producing a certain effect not desired by the legislator or regulating a certain content not contemplated in the norm being regulated…’ In view of the cited considerations regarding the regulatory power of the Poder Ejecutivo, it is estimated that the Transitorio III under review could contain constitutionality problems, insofar as it provides that the “regulation of this law shall be presented by the Junta Ejecutiva of ICAFE to the Ministerio de Agricultura y Ganadería”, that is, the norm establishes that the drafting of the regulation is delegated to ICAFE and not to the Poder Ejecutivo in accordance with constitutional numeral 140, subsection 3). Therefore, it is recommended that the legislators review the extreme indicated in light of the referred numeral.
Likewise, it is recommended that the legislators assess the reasonableness of the 60-day period granted for the issuance of the respective regulation.
Based on the considerations set forth in this legal opinion and, because it is a bill that imposes mandatory contributions on various entities, including banking and insurance entities, it is deemed pertinent that these be consulted on this initiative.
Likewise, given that the bill imposes on the Ministerio de Hacienda the transfer of resources to the trust proposed to be created, it is also appropriate that a hearing be requested from that ministerial body so it can provide its technical opinion, as well as from the Instituto Nacional de Aprendizaje and the Instituto de Desarrollo Rural regarding the transfer of their surpluses to the trust.
Finally, it is advisable that a hearing be requested from the Dirección General de Contabilidad Nacional of the Ministerio de Hacienda, in its capacity as head of the Subsistema de Contabilidad, which is responsible for evaluating the implementation of IFRS standards in the Public Sector.
Based on the foregoing, this Procuraduría considers that the bill under consultation, titled “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, processed under legislative file number 24.508, presents constitutionality defects with respect to the provisions of Transitorio III of the bill.
Additionally, it is recommended that the legislators consider the observations made in this legal opinion regarding the drafting of the bill's text and the review of the legal viability of the transfer of resources proposed in Transitorio II.
The approval of this legislative initiative falls within the scope of the legislator's discretion.
Sincerely,
Sandra Sánchez Hernández
Opinión Jurídica : 156 - J del 18/11/2024 18 de noviembre de 2024 PGR-OJ-156-2024 Señora Cinthya Diaz Briceño Jefe de Área, Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPAAGROP-2595-2024 de 26 de setiembre de 2024, recibido en esta Procuraduría, el día 27 de setiembre siguiente, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Agropecuarios de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de este Órgano Asesor con relación al texto del proyecto de ley denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número 24.508.
Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio, debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.
Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022, PGR-0J-131-2022 de 9 de octubre de 2022, PGR-0J-134-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-0J-170-2022 de 16 de noviembre de 2002, PGR-0J-055-2023 de 17 de mayo de 2023, PGR-0J-019-2024 de 12 de febrero de 2024, PGR-0J-027-2024 de 26 de febrero de 2024, PGR-0J-030-2024 de 4 de marzo de 2024, PGR- OJ-076-2024 de 24 de junio de 2024, PGR-OJ-112-2024 de 30 de setiembre de 2024,PGR-0J-122-2024 de 14 de octubre de 2024, PGR-0J-128-2024 de 21 de octubre de 2024, PGR-OJ-138-2024 de 28 de octubre de 2024, entre otros).
El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, propone la creación de un fideicomiso para el sector cafetalero que, según su exposición de motivos, se enfocará a la atención integral de las necesidades que enfrentan los productores y productoras de café dentro del territorio costarricense debido a las contingencias agroproductivas relacionadas con el cultivo, así como las afectaciones negativas originadas por factores exógenos, como los climatológicos, los macroeconómicos y del sector externo.
En la motivación del proyecto, se resalta la tradición cafetalera del país y su presencia en el desarrollo socio económico del mismo. Además, se enumeran varias normas legales que se han dictado a lo largo del tiempo, tendientes a apoyar esta actividad productiva, entre ellas, la ley N° 2762 del 21 de junio 1961, Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café, tal y somo se indica en la exposición de motivos:
“(…) Durante la Segunda República, la producción cafetalera ha demostrado una notable capacidad para adaptarse a los cambios más significativos de la economía costarricense. Este proceso ha sido respaldado por la institucionalidad, que ha sabido responder ante sus necesidades, mediante legislación pertinente. Un ejemplo es la ley N° 2762 del 21 de junio 1961, Ley del Régimen Relaciones de Productores, Beneficiadores y Exportadores Café, a partir de la cual se ha procurado un “régimen equitativo de relaciones entre productores, beneficiadores y exportadores de café”, en el contexto del predominio de un modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones en toda la región latinoamericana, incluyendo Costa Rica, inspirado en las ideas promovidas por la CEPAL.
En los años 80, luego de la profunda y dolorosa crisis de la deuda que se vio agravada por una vertiginosa devaluación del colón, la institucionalidad costarricense legisló de manera oportuna para adaptar la configuración del sector cafetalero a las reformas estructurales que se implementaron de acuerdo con el Consenso de Washington, en la diversificación de exportaciones y una mayor apertura de la economía al comercio exterior.
En este contexto se aprobó la Ley N° 6988 del 26 de junio de 1985, Reformas a la “Ley de Relaciones entre Productores Beneficiadores y Exportadores de Cafe, Nº. 2762 del 21 de junio de 1961 y sus reformas”. Esta reforma integral buscó alinear de manera más adecuada al Instituto del Café con el nuevo modelo de desarrollo,.(…)
(…) el gobierno de Costa Rica creó El Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE), mediante Ley 7301 del 2 de Julio de 1992, publicada en la Gaceta Nº134 del 15 de julio de ese mismo año. El objetivo de este fondo fue equilibrar el precio de liquidación al productor, cuando la liquidación final del precio del café fuera deficitaria para éste, en relación con los costos de producción determinados por el ICAFE, y constituye otro notable ejemplo de la legislación creada para garantizar la permanencia del café dentro de la matriz productiva nacional.
Desde 1983 se había detectado la roya del cafeto en Costa Rica y un año después ya se había extendido por gran parte de la caficultura nacional, provocando una reducción de la cosecha 1985-1986 del 37.5% respecto al periodo anterior, según datos del ICAFE (2024).
El 3 de julio del 2013 mediante la Ley N° 9153, se creó el Fideicomiso de apoyo a productores de café afectados por la Roya (hemileia vastatrix), plaga de un hongo que afectó de manera devastadora a la región centroamericana debido a que “el cambio climático dio origen a unas condiciones meteorológicas especialmente propicias para la difusión de la plaga”, y sobre el cual el gobierno de la República decretó una emergencia fitosanitaria por dos años para frenar el brote del hongo de la roya en las plantas de café, que amenazó con “disminuir en un 10,5 % la cosecha 2013-2014”.
Más recientemente, se aprobó la Ley N° 9630 del 02 de diciembre del 2018, Ley de Creación del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ), ante el reconocimiento que ni en la Ley N° 2762 ni en sus reformas como la de 1985, se previó la posibilidad de “constituir un fondo de sostenibilidad cafetalera, que permitiera ante situaciones económicas y fenómenos naturales adversos contribuir al desarrollo de modelos de atención y cobertura al sector” como se plantea en la Cuando se convirtió en ley de la República, en el 2019, el colón costarricense experimentó una revaluación temporal, aunque se revirtió durante un par de años, pero que se ha convertido en una tendencia reciente bastante abrupta, mucho más que cualquiera otra experimentada desde que el país abandonó el esquema cambiario de las minidevaluaciones, (…)
La situación del tipo de cambio ha representado la materialización de un riesgo catastrófico para muchos sectores exportadores, los cuales desde las reformas implementadas para promover la diversificación de las exportaciones de acuerdo con el modelo de desarrollo de los años 80, crediticias, lo que favorecía su inclusión en el sistema financiero bajo las regulaciones de la SUGEF, como figura jurídica de desconcentración máxima del BCCR según la Ley N° 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, vigente desde el 27 de noviembre de 1995.
Ante los reclamos de diversos sectores exportadores, el gobierno de Costa Rica, (…) han respondido indicando que “algunas empresas exportadoras, que solamente son rentables o viables debido a un tipo de cambio muy depreciado, van a tener que reconsiderar esa decisión de exportar si ya a este tipo de cambio ya no fueran rentables.” (El resaltado es del original) (…)
Sin duda alguna, para sectores productivos como el cafetalero, con arraigo histórico, moral y socioeconómico, así como con ciclos productivos anuales, pero además “decenales” en la renovación de los cultivos, resulta irracional un cambio súbito como el que ha recomendado las autoridades gubernamentales.
(…)
Por eso la creación y promoción de fondos y fideicomisos para el financiamiento de sectores es una alternativa viable jurídicamente, para cumplirle a la ciudadanía y a los sectores productivos que reclaman mejores condiciones para el desarrollo de sus actividades económicas y el ejercicio de los derechos, redistribuyendo los recursos disponibles, dado que en 2023 el superávit primario del gobierno fue de 729.712 millones de colones, 1,6% del Producto Interno Bruto (PIB), que en 2022 el superávit primario fue de 2.1 del PIB, mientras que en 2021 fue de 0.3% del PIB y que las utilidades del sector bancario en el 2023 antes de impuestos fueron de 168783.5 millones de colones.” (Lo resaltado no es del original).
Como se desprende de la anterior transcripción, la finalidad de este proyecto de ley es la creación de un fideicomiso que permita el acceso de recursos en condiciones de plazo, intereses y garantías favorables a los productores de café, justificado la iniciativa en “ (…) la situación actual por la que atraviesa la caficultura nacional, afectada por la Política Monetaria ejecutada por el Banco Central de Costa Rica con respecto al tipo de cambio, así como el impacto del cambio climático y la escasa atención de las autoridades del gobierno a las solicitudes del sector productivo nacional”.
A continuación, nos referiremos puntualmente al articulado del proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia.
El proyecto de ley consultado se compone de ocho artículos y tres transitorios cuya finalidad, como se indicó, es la creación de un fideicomiso dirigido al sector cafetalero.
Al respecto, tal y como se desarrolla en la exposición de motivos supra transcrita, a lo largo de los años, el Estado ha impulsado diversas iniciativas a efecto de estabilizar al sector cafetalero ante las distintas necesidades derivadas del mercado o de factores ambientales o agropecuarios.
En lo de interés, debemos señalar que mediante ley número 7301 del 02 de julio de 1992 se creó el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera (FONECAFE). Dicha ley creó también un Fideicomiso para el Programa Nacional de Renovación Cafetalera como un instrumento de auxilio en el pago parcial de intereses que deben cancelar los productores ante un eventual crédito recibido, a efectos de desarrollar la producción, la renovación, el mantenimiento y la asistencia técnica del cultivo, a los productores de café que participen en dicho Programa (artículo 4 bis).
Posteriormente, mediante la Ley número 9630 del 02 de diciembre del 2018, se creó el Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFE), el cual se nutrió de recursos aportados por el Instituto del Café de Costa Rica (lcafé) como capital semilla, los recursos, definidos como activos y pasivos del Fideicomiso de Apoyo a Productores de Café Afectados por la Roya, creado por Ley número 9153; los recursos disponibles para el auxilio parcial de intereses a aquellos productores que participen en el Programa Nacional de Renovación Cafetalera, conforme al artículo 4 bis de la Ley número 7301; las donaciones, las transferencias y los aportes económicos especiales de cualquier clase autorizados por esa ley.
Dada la existencia de las regulaciones señaladas, resulta pertinente que los señores diputados valoren sus alcances con relación a la finalidad de la presente iniciativa o bien, si merece efectuar alguna modificación a las leyes mencionadas en torno a los beneficios financieros que éstas crearon.
Ahora bien, con la presente iniciativa, se propone la creación de un fideicomiso cafetalero “para la atención integral de las necesidades que enfrentan los productores y productoras de café dentro del territorio costarricense debido a las contingencias agroproductivas relacionadas con el cultivo, así como las afectaciones negativas originadas por factores exógenos climáticos, económicos o sobre los costos de producción” (artículo 1).
Los fines para los cuales se constituye el fideicomiso se describen en el artículo 2 de la iniciativa, y se direccionan en dos aspectos; por un lado, la compra y readecuación de deudas existentes ante entidades financieras y acreedores físicos privados, ofreciendo condiciones preferenciales en tasas, plazos y periodos de gracia de, al menos, cinco años, a los deudores que cumplan las condiciones que indica la norma y, por otro lado, el financiamiento de proyectos de inversión orientados a aumentar la productividad de los cultivos de café, en las diferentes escalas, con carácter revolutivo y no revolutivo, con las utilidades generadas por el fideicomiso, de acuerdo con reglamento de la ley.
Sobre la naturaleza jurídica del contrato de fideicomiso, en el dictamen número C-129-2014 de 22 de abril del 2014, se indicó lo siguiente:
“(…) SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CONTRATO DE FIDEICOMISO En diferentes criterios de este órgano asesor nos hemos referido a la figura del fideicomiso, indicando que “es un contrato comercial en el que intervienen tres sujetos: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario. El fideicomitente es el sujeto que tiene el poder sobre los bienes que integrarán el patrimonio del fideicomiso. El fiduciario es el encargado o titular del patrimonio fideicometido, lo cual es determinado en el poder o en el acto constitutivo o bien, depende del fin. El fideicomisario es el que se ve beneficiado por el fideicomiso. Esta figura se encuentra regulada en nuestra legislación en los artículos 633 y siguientes del Código de Comercio, de los cuales podemos extraer que se trata de un contrato de naturaleza eminentemente privada" (OJ-060-2000 del 2 de junio de 2000, y en sentido similar los pronunciamientos C-241-2001 de 5 de setiembre del 2001 y C-014-2003 de 27 de enero del 2003).
El contrato de fideicomiso tiene como objeto la creación de un patrimonio autónomo para el cumplimiento de determinados fines, sin embargo, el traslado de la propiedad al fiduciario se realiza de manera imperfecta o limitada. Al respecto, los artículos 633 y 634 del Código de Comercio establecen:
“ARTÍCULO 633.- Por medio del fideicomiso el fideicomitente trasmite al fiduciario la propiedad de bienes o derechos; el fiduciario queda obligado a emplearlos para la realización de fines lícitos y predeterminados en el acto constitutivo.
ARTÍCULO 634.- Pueden ser objeto de fideicomiso toda clase de bienes o derechos que legalmente estén dentro del comercio. Los bienes fideicometidos constituirán un patrimonio autónomo apartado para los propósitos del fideicomiso.” Es claro entonces que el fideicomiso se constituye para la ejecución de un encargo respecto de un bien, por lo que la facultad de disposición del fiduciario está limitada al cumplimiento de dichos fines, según lo establecido en el acto constitutivo y en el Código de Comercio. Es por tanto un contrato estrictamente comercial que no implica la creación de una persona jurídica independiente.
Esta naturaleza estrictamente privada del contrato de fideicomiso implica que al constituirse este contrato, las partes se someten a la legislación correspondiente, salvo disposición legal en contrario. Por ello, la jurisprudencia ha aceptado que los bancos estatales al suscribir contratos de fideicomiso actúan como personas de derecho privado, ajustando su operar al Derecho Comercial (Sala Constitucional, voto 853-94 de 9:09 horas del 11 de febrero de 1994, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, voto N° 120-98 de las 15 120-98 de las 15: 05 horas del 25 de noviembre de 1998).
De ahí que aun cuando el Fiduciario sea un banco del Estado, el contrato de fideicomiso no pierde su naturaleza privada, pues según lo ha definido este órgano asesor, aún y cuando estas entidades sean empresas públicas organizadas como instituciones autónomas (art. 189 constitucional), y por ello, en algunas operaciones de organización y funcionamiento, las regule el Derecho Público, lo cierto es que las operaciones financieras que realice directamente con sus clientes se rigen por el Derecho Privado (dictámenes C-270-1998 del 15 de diciembre de 1998, C-190-94 del 9 de diciembre de 1994 y C-241-2001 del 5 de setiembre de 2001). Consecuentemente, la naturaleza pública del Fiduciario o del Fideicomitente no modifica la naturaleza del Fideicomiso como acto jurídico y su régimen legal.” (Lo resaltado no es del original).
Como se desprende de la anterior transcripción, el fideicomiso es un contrato comercial de naturaleza privada, regido por el Código de Comercio, en el que intervienen tres sujetos: el fideicomitente, el fiduciario y el fideicomisario.
Precisamente, sobre la integración, el patrimonio y el destino de los recursos del fideicomiso que se propone crear con esta iniciativa, el numeral 3 del presente proyecto de ley, propone lo siguiente:
“ARTÍCULO 3- El fideicomiso estará integrado de la siguiente manera: Primero fideicomitente, luego fiduciario y finalmente fideicomisarios.
1- Fideicomitente: el fideicomitente será el Estado, representado por el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, en su condición de ente rector del sector agropecuario.
2- Fiduciario: el fiduciario será un banco del Sistema Bancario Nacional, seleccionado mediante licitación pública y en función de la mejor oferta, tomando en cuenta el precio, servicio ofrecido y experiencia, entre las ofertas recibidas a partir de la invitación que realice el fideicomitente a dichas instituciones. Las ofertas deberán detallar los costos debidamente justificados, así como la rentabilidad esperada por el banco licitante.
3- Personas Fideicomisarias: los personas fideicomisarias podrán ser:
4- Patrimonio del fideicomiso: el fideicomiso se financiará con los siguientes recursos:
Para los efectos de realizar el cobro de los aportes y sus intereses a los entes que los adeuden al Fideicomiso Cafetalero, se considerará título ejecutivo una certificación emitida por el contralor del Fideicomiso.
Para los efectos de realizar el cobro de los aportes y sus intereses a los entes que los adeuden al Fideicomiso Cafetalero, se considerará título ejecutivo una certificación emitida por el contralor del Fideicomiso.
5- Destinos del fideicomiso: Los recursos del fideicomiso deberán ser destinados en su totalidad a los fines establecidos en esta ley, una vez cubiertos los gastos de administración del fiduciario. Los gastos administrativos y operativos del fiduciario deben ser mínimos, razonables, proporcionales y estrictamente necesarios, debido a que el objetivo y fines públicos de este fideicomiso deben prevalecer y ser tutelados; dichos gastos deberán ser permanentemente fiscalizados, los cuales no podrán superar el 3% de los activos administrados del fideicomiso, para que con el 2% se cubra los costos de operación y con el 1% se cubra la inversión en activos. El Fideicomiso deberá tener sus propios estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera, (NIIF).
6- Exoneración: todos los ingresos generados por el fideicomiso y toda compra realizada con recursos del fideicomiso, quedan exonerados de todo tributo.
7- Moneda: El Fideicomiso podrá realizar sus operaciones en la moneda funcional del fideicomiso o en cualquier moneda que se pacte en el contrato, procurando salvaguardar los intereses del fideicomiso y el cumplimiento de los fines para el que fue constituido, realizando los pagos correspondientes al tipo de cambio de venta vigente dado por el Banco Central de Costa Rica según el principio de devengo”. (Lo resaltado no es del original).
Como se advierte del texto del artículo 3 propuesto, la norma resulta extensa y regula distintos tópicos de importancia en la constitución del fideicomiso cafetalero propuesto. Por ello, al regularse aspectos distintos en una misma norma y, a efectos de una mejor técnica de redacción y regulación, sería conveniente normar cada aspecto por separado, esto es, normas específicas sobre la integración del fidecomiso, su patrimonio, el destino de los recursos, exoneraciones fiscales y moneda, de manera que se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas valorar este aspecto a efectos de mejorar la redacción del artículo propuesto y del texto del proyecto.
Ahora bien, sobre el extenso contenido del artículo 3 supra transcrito, debemos señalar sobre la integración del fideicomiso, que ésta será la siguiente: fideicomitente: el Estado, representado por el ministro o la ministra de Agricultura y Ganadería, Fiduciario: el fiduciario será un banco del Sistema Bancario Nacional y los Fideicomisarios serán los beneficiarios del fideicomiso, referidos a personas físicas o jurídicas con actividad cafetalera, cooperativas de productores de café inscritas en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asociaciones y organizaciones de productores de café y Beneficios y microbeneficios.
El patrimonio del fideicomiso se nutrirá de “contribuciones obligatorias” del 5% de las utilidades netas después de impuestos, por un periodo de tres años, que se impone a entidades del sector bancario y de seguros, así como otros aportes, tal y como también se consigna en el artículo 3 del proyecto:
· Bancos comerciales del Estado, las entidades públicas o privadas autorizadas para la intermediación financiera y los grupos financieros privados autorizados y fiscalizados por la Superintendencia General de Entidades Financieras, de conformidad con la Ley Orgánica del Sistema Bancario.
· Instituto Nacional de Seguros, las entidades públicas o privadas autorizadas para la venta de seguros y fiscalizadas por la Superintendencia General de Seguros, de conformidad con la Ley Reguladora del Mercado de Seguros, Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008.
· El aporte del Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (Fonascafé) por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) de su superávit líquido.
· Los intereses y demás rendimientos generados por las inversiones de los recursos ociosos del fideicomiso, así como la recuperación de los pagos de los fideicomisarios y de los beneficiarios.
· Las donaciones, los aportes de capital y las transferencias de toda índole que las personas físicas, las entidades públicas o privadas y los organismos nacionales e internacionales realicen a su favor.
Respecto a esta disposición, debe señalarse que, en los términos que ha sido redactada, impone un aporte obligatorio a las entidades mencionadas en el artículo, que no podría ser deducido del pago del impuesto de renta, ello, en primer lugar, porque el cálculo de esa contribución deberá realizarse sobre las “utilidades netas después de impuestos”, es decir, se impide que esa contribución obligatoria sea considerada como un gasto para la entidad obligada y que pueda ser contabilizado como tal, lo que podría generar una afectación en el estado de resultados, así como en el reporte de las utilidades obtenidas al final del periodo fiscal. En segundo lugar y, ligado a lo antes dicho, la denominación de “contribución obligatoria” no se contempla como un supuesto de gasto deducible, conforme al numeral 8 de la Ley sobre el impuesto de renta, lo que también incide en la posibilidad de declararlo como tal, y que pueda ser deducido de impuestos; aspectos que, sin duda, tiene implicaciones no solo a nivel contable, sino también en las utilidades que se obtengan al final del periodo fiscal para aquellas entidades que se obligan al pago en esta norma.
Aunado a lo indicado, siendo que la imposición del pago referido puede afectar financieramente a las entidades que se fuerzan a contribuir, resulta indispensable que se curse audiencia de éste proyecto a todas las que pueden verse afectadas -tanto públicas como privadas- con el eventual pago de la “contribución” propuesta, por los efectos que tendría en los resultados financieros de las obligadas al pago indicado, máxime que el cálculo de la contribución se realizaría sobre “utilidades netas después de impuestos.
Se insiste en la necesidad de cursar la audiencia dicha, en especial, a los bancos públicos y al Instituto Nacional de Seguros, por tratarse de instituciones autónomas de derecho público.
Por otro lado, respecto al destino de los recursos del fideicomiso, en inciso 5) del numeral 3 indica que deberán ser destinados en su totalidad a los fines establecidos en esta ley, fijados en el numeral 2 del proyecto, una vez cubiertos los gastos de administración del fiduciario que no podrán superar el 3% de los activos. Se indica que los gastos serán permanentemente fiscalizados, pero se omite indicar el órgano que tendrá tal labor y los mecanismos para realizar tal control, salvo la indicación de que el fideicomiso deberá contar con sus estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF).
No obstante, de la lectura del artículo 4 del proyecto, se puede desprender que las labores de fiscalización corresponden al fiduciario, sin embargo, resulta conveniente que en la redacción del inciso 5) del numeral 3 de comentario, se consigne expresamente el sujeto que le corresponde la fiscalización de gastos indicada en la norma que se propone.
Asimismo, dado que la norma de comentario establece que el fideicomiso deberá contar con sus estados financieros auditados y consolidados según la versión más actualizada de las Normas Internacionales de Información Financiera (NIIF), resulta importante que se conceda audiencia de este proyecto a la Dirección General de Contabilidad Nacional, órgano del Ministerio de Hacienda. en su condición de rector del Subsistema de Contabilidad, que tiene a su cargo la valoración de la implementación de las normas NIIF en el Sector Público.
Por otro lado, el inciso 6) del numeral 3 del texto propuesto dispone que todos los ingresos generados por el fideicomiso y toda compra realizada con recursos del fideicomiso, quedan exonerados de todo tributo. Valga indicar respecto a la concesión de exoneraciones, que éstas, como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo pueden ser creadas o modificadas por ley y además deben cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración y si al final o en el transcurso de dicho período se pueden liberar las mercancías o si deben liquidar los impuestos, o bien, si se puede autorizar el traspaso a terceros y bajo qué condiciones (…)”.
Finalmente, el inciso 7) del texto del artículo 3 de comentario, propone que el Fideicomiso podrá realizar sus operaciones en la moneda funcional del fideicomiso o en cualquier moneda que se pacte en el contrato, procurando salvaguardar los intereses del fideicomiso y el cumplimiento de los fines para el que fue constituido.
Por otra parte, en cuanto a las obligaciones de las partes que conforman el fideicomiso, los artículos 4,5 y 6 del proyecto propone las obligaciones que recaen sobre cada una de ellas, sea el fiduciario (artículo 4, relacionadas con la administración del patrimonio del fideicomiso), fideicomitente (artículo 5 relacionado con fiscalización de los fines y objetivos del fideicomiso y la realizar informes de rendición de cuentas) y los fideicomisarios (artículo 6, referidas al cumplimiento de las obligaciones crediticias con el fideicomiso).
En el numeral 7 se crea el “Comité Especial del Fideicomiso” como un órgano técnico adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), que asesorará al fiduciario en el cumplimiento de sus obligaciones y coadyuvará en el cumplimiento de los fines de esta ley, garantizando la transparencia y la participación del sector en el proceso de la operación del fideicomiso.
El referido Comité, estará integrado por tres miembros, uno del Consejo Ejecutivo del FONASCAFÉ, uno designado por la Junta directiva del Colegio de Ingenieros Agrónomos y un representante del Sistema Bancario Nacional, designado por la Asociación Bancaria Costarricense. En la designación deberán observarse criterios de idoneidad. Duraran en su cargo dos años con posibilidad de reelección por dos períodos consecutivos y devengaran dietas por cada sesión de dicho órgano.
Si bien, se indica que el “Comité Especial del Fideicomiso” se constituye como un órgano técnico adscrito al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), es decir, un órgano del referido ministerio, se omite establecer la forma en que funcionará éste a nivel administrativo, es decir, no se indica si deberá dotarse de una estructura para la ejecución de las funciones que se asignan ni la fuente de financiamiento para la ejecución de sus labores, salvo, la previsión del pago de sus dietas, respecto de las cuales la propuesta indica expresamente que se cubrirán con fondos del fideicomiso. Lo antes indicado es un aspecto que se estima debe ser analizado por los señores legisladores y señoras legisladores, a efectos de que, la eventual aprobación de este proyecto de ley, no genere dificultades en su aplicación, ante la existencia de vacíos normativos.
Ligado al contenido del artículo 7 comentado, el artículo 8 del proyecto establece las funciones del Comité Especial del Fideicomiso, relacionadas con el establecimiento anual de la priorización, los requisitos, las modalidades y los criterios para aprobar financiamientos; así como los mecanismos para el seguimiento y la evaluación de los impactos de los proyectos sobre el cumplimiento de los fines del fideicomiso y la erradicación de intereses ilegítimos, todo ello, mediante planes estratégicos y operativos. No obstante, como se señaló, la regulación omite señalar si este comité contará con una estructura administrativa que de soporte a las atribuciones que se concede y la fuente de financiamiento para la ejecución de las mismas.
Finalmente, con relación a las normas transitorias que propone el proyecto de ley, debe indicarse que la función de ese tipo de disposiciones es la de ajustar o acomodar el tránsito de una normativa nueva a la existente.
Al efecto, en el proyecto de ley que nos ocupa, se proponen tres transitorios, el primero y segundo se relacionan con el traslado de recursos al fideicomiso y el tercero con la emisión del reglamento a esta ley.
Al respecto, el Transitorio I, autoriza al Fondo Nacional de Sostenibilidad Cafetalera (FONASCAFÉ) para que traslade, por una única vez, del superávit acumulado y sus reservas hasta un cinco por ciento (5%) del superávit líquido sin que ello cause menoscabo a su patrimonio, para aportar al Fideicomiso Cafetalero, a modo de capital semilla. Este artículo está en concordancia con el artículo 3 inciso del proyecto, respecto al patrimonio del fideicomiso.
Sobre esta regulación, resulta importante que FONASCAFE señale cuál es el estado de su situación económica y se pronuncie sobre si el traslado de los recursos ordenados en este transitorio le produce o no un menoscabo, de suerte que, se recomienda cursar audiencia a FONASCAFE, a efecto de que se pronuncie sobre esta disposición.
El Transitorio II, autoriza al “Ministerio de Hacienda a trasladar al fideicomiso al menos el equivalente en moneda nacional a cuatro millones de dólares. Para ello se le autoriza destinar los superávits del INA y del INDER, así como la recaudación anual de las partidas arancelarias de importación de café y sus derivados, para este fin”.
Sobre esta disposición, en primer lugar, se recomienda a los legisladores y las legisladoras cursar audiencia de este proyecto de ley al Ministerio de Hacienda, en tanto, le autoriza trasladar recursos públicos al fideicomiso en al menos el equivalente a cuatro millones de dólares. Tal disposición puede tener una afectación en las finanzas públicas, por lo que, necesariamente, deberá el Ministerio de Hacienda pronunciarse sobre la viabilidad de “trasladar” recursos en la suma señalada y, además, la viabilidad de trasladarlos de los superávits de INA y el INDER, así como de recaudación anual de las partidas arancelarias de importación de café y sus derivados.
En segundo lugar, respetuosamente se recomienda a los señores y las señoras legisladoras considerar, respecto al traslado de superávits, que tanto el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) como el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) son entidades autónomas.
En el caso del INA, este Instituto fue creado mediante la Ley No. 6868 de 6 de mayo de 1983 con la finalidad principal el promover y desarrollar “la capacitación y formación profesional de los trabajadores, en todos los sectores de la economía, para impulsar el desarrollo económico y contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo del pueblo costarricense”.
Para tal fin, el ordenamiento dota de recursos financieros al INA, según lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley indicada que remite, principalmente, a la contribución que pesa sobre las planillas de salarios pagadas por distintos patronos.
Sobre la naturaleza de estos recursos, en el dictamen número C-392-2005 de 15 de noviembre de 2005 se indicó lo siguiente: “(…) Se trata de una contribución de naturaleza tributaria y que es impuesta para satisfacer fines sociales a cargo de una entidad autónoma con presupuesto propio. La particularidad de esos recursos es que no ingresan al presupuesto estatal: la contribución es de carácter parafiscal. En efecto, se trata de una obligación impuesta coactivamente por el Estado en ejercicio de su potestad de imperio. Por lo que reúne los requisitos indispensables para considerar que se está ante una imposición tributaria (…)” El dictamen mencionado resalta que esos recursos no ingresan al presupuesto del Estado:
“(…) Se trata, así, de tributos destinados a financiar actividades específicas y cuyos recursos no ingresan al presupuesto del Estado. Esa no incorporación al presupuesto no se motiva en la presencia de un tributo con destino específico, con el cual se pretenda desconocer el principio de unidad presupuestaria en sus diversas manifestaciones. Por el contrario, la mecánica misma de la imposición determina que no se trata de rentas estatales, sino que los tributos sean recubiertos por otra entidad para el cumplimiento del fin social o económico que determina la imposición. La parafiscalidad se constituye en el mecanismo normal de financiamiento de organismos de seguridad social o de entes representativos de intereses productivos o profesionales, sin que pueda considerarse que los recursos que el tributo genere sean recursos estatales. En ese sentido, la contribución parafiscal es el instrumento utilizado primordialmente por el legislador para financiar prestaciones de claro contenido social y como tales, dirigidas a mantener el Estado Social de Derecho. Lo que no excluye que también haya sido utilizado para financiar actividades económicas o entes representativos de intereses sectoriales.” En el caso del INDER, éste corresponde a una institución autónoma de derecho público, con personalidad jurídica, patrimonio propio e independencia administrativa, según se establece en el artículo 14 de la Ley No. 9036 de 11 de mayo de 2012. En cuanto a sus recursos, el artículo 34 de la Ley indicada establece que el patrimonio del INDER está constituido por distintos rubros, entre ellos, tierras, subvenciones y aportes especiales que se reconozcan en el presupuesto de la República, el producto de impuestos y las contribuciones contemplados en la ley No. 9036, también en la Ley No.5792 y las que se establezcan mediante leyes especiales, entre otros.
La anterior referencia deja claro la naturaleza jurídica del INA y del INDER, como entidades autónomas que poseen presupuesto propio, con ingresos que son nutridos, en buena parte, con contribuciones parafiscales y porcentajes de impuestos.
Bajo ese panorama, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas, analizar la procedencia de la disposición transitoria de comentario, en el sentido de autorizar al Ministerio de Hacienda a trasladar los superávits de INA y el INDER al fideicomiso que se pretende crear, en tanto, no se trata de órganos de la Administración Central, sino, como se indicó, de entidades autónomas con prepuesto propio. Aunado a lo anterior, deberá concederse audiencias a las entidades autónomas indicadas, en tanto la disposición del traslado de superávits puede afectar sus presupuestos y el cumplimiento de los fines para los cuales fueron creadas.
Adicionalmente, también se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas examinar, si los superávits que se pretenden trasladar para la creación del fideicomiso cafetalero corresponden a superávits libres o superávits específicos, siendo que solo el primero puede ser redirigido o destinado libremente a un fin concreto como lo sería el financiamiento de un fideicomiso.
Sobre el tema de los superávits, en el dictamen número PGR-C-230-2023 de 22 de noviembre de 2023 se indicó lo siguiente:
“(…) cabe aclarar que los recursos fruto de una subejecución presupuestaria se califican de acuerdo al artículo 2 de la citada Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos en superávit libre y superávit específico. El primer tipo se define como “el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final de un ejercicio presupuestario, que son de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar”; mientras que el específico “es aquel excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes”, y el mismo precepto aclara que “[d]ichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma”.
Es decir, y como así lo indicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, “a diferencia del superávit libre que no tiene un destino específico, el superávit específico está destinado a un fin o actividad previamente definida, por lo que no existe discrecionalidad de la Administración para determinar en qué se utilizarán los recursos correspondientes”.
Luego, el ámbito de aplicación de la Ley n.°9371 en la regulación del destino futuro de los superávits libres está referido, conforme a sus artículos 1 y 3, a los recursos transferidos por la Administración Central o provenientes del presupuesto de la República y que no hayan sido ejecutados por el beneficiario de acuerdo con la programación establecida. De hecho, la acepción de transferencia que maneja la misma ley, alude a que se trata de “recursos financieros que las instituciones reciben de la Administración Central para satisfacer necesidades públicas de diversa naturaleza, sin que medie una contraprestación de bienes, servicios o derechos a favor de quien traslada los recursos” (el subrayado no es del original), abarcando las transferencias de destino específico autorizadas por ley, con o sin fuente de financiamiento, pero cuyo origen siempre provenga del presupuesto nacional.
A este respecto, en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre, hicimos la siguiente aclaración acerca de los alcances de la aludida norma legal: “La eficiencia de los recursos no se determina en la Ley de Eficiencia respecto de otras fuentes de financiamiento que pueda tener el beneficiario de una transferencia y en concreto, los órganos con personalidad jurídica instrumental. Al crear o regular un organismo público, el legislador puede disponer que ese beneficiario se financiará con el producto de multas, de cánones o bien, la venta de bienes y servicios, recursos que no ingresan al presupuesto nacional. Recursos “propios” que no están comprendidos en la Ley 9371. Aspecto que es importante en el tanto la ejecución presupuestaria de los créditos correspondientes puede también dar lugar a superávits. Basta reiterar ahora que el destino de los superávits que se generen con esos recursos no es objeto de esta Ley 9371 ni tampoco de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N. 9635” (el subrayado no es del original).
Se desprende de lo expuesto, que las disposiciones de la aludida Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos únicamente resultan aplicables en relación con los recursos que por concepto de transferencias del presupuesto nacional reciba un organismo público y que no tenga un destino específico; pues es precisamente respecto a esos dineros que se procura alcanzar una mayor eficiencia y eficacia en su ejecución, compeliendo a su uso conforme a los objetivos y metas programadas anualmente en un plazo determinado, si es que el órgano o ente de que se trate no los quiere perder a favor de su empleo en amortización de la deuda pública de la Administración Central (artículo 5 de la Ley n.°9371).(…)” (Lo resaltado no es del original).
Finalmente, el Transitorio III propuesto, establece que el “reglamento de la presente ley será presentado por la Junta Ejecutiva de ICAFE al Ministerio de Agricultura y Ganadería dentro de los sesenta días siguientes a la publicación de esta ley. La falta de reglamento no impedirá la aplicación de esta ley”.
Sobre este transitorio, la primera observación obligatoria que debe realizarse se centra en que, la potestad reglamentaria se atribuye al Poder Ejecutivo conforme al artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política.
De ese modo, le corresponde al Poder Ejecutivo emitir los llamados reglamentos ejecutivos, cuyo objeto es desarrollar los principios establecidos por la ley que reglamenta, teniendo en ellos su límite, y no pudiendo exceder éstos.
Sobre el tema de la potestad reglamentaria, en la opinión jurídica número OJ-078-2003 de 23 de mayo de 2003, se indicó lo siguiente:
“(…) La potestad reglamentaria es la potestad de emitir normas jurídicas con eficacia inferior a la ley formal. En ese sentido consiste en una potestad de crear normas jurídicas, normas que concurren a formar parte del ordenamiento jurídico. Es clásica la definición dada por E, García Enterría y T, Fernández:
"Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De ese modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a su ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en una cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás...", E. GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNÁNDEZ: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas, 1998, p. 168.
En ese sentido, el reglamento es una norma escrita dictada por la Administración Pública con eficacia inferior a la ley.
La potestad reglamentaria es una potestad sujeta a límites formales y materiales. Entre los primeros se encuentra el de la competencia. La potestad no puede ser ejercida por un organismo que no ha sido habilitado por el ordenamiento jurídico para dictar reglamentos.
La Constitución Política reconoce al Poder Ejecutivo la potestad de reglamentar las leyes y una potestad de autoorganización que conlleva el poder de dictar reglamentos de organización. Es de advertir que esta potestad es de principio en toda Administración. Por consiguiente, aún en ausencia de disposición expresa habilitando el ejercicio de la potestad reglamentaria en materia de organización, cabría señalar que dicha potestad corresponde a todo organismo público y, en particular, al jerarca del mismo.
Entran en esta categoría de reglamentos ejecutivos todas las normas secundarias que tengan como objeto complementar, desarrollar o precisar los preceptos contenidos en la ley que se reglamenta. La función propia del Reglamento Ejecutivo es la de desarrollar la ley, especificando sus contenidos, a fin de permitir su correcta y oportuna aplicación y, por ende, el cumplimiento de los fines que tutela. Empero, la ley enmarca su contenido y determina su ámbito de vigencia. En efecto, el reglamento está subordinado al contenido de la ley, que constituye su fundamento de validez y, por ende, un límite a la regulación. Por consiguiente, más allá de lo dispuesto por la ley, la disposición reglamentaria carece de validez (sentencias Ns. 031-95 de 16:30 hrs. del 3 de enero de 1995, 4571-97 de 12:54 hrs. del 1 de agosto de 1997, 7619-99 de 16:12 hrs de 5 de octubre de 1999 y 8865-2002 de 14:43 hrs. del 11 de setiembre de 2002). La ley es, entonces, el límite del reglamento, al punto que puede decirse que el reglamento que la sobrepase contiene una "legislación ex novo", en el sentido de disposiciones no previstas por la ley que el reglamento desarrolla.
La jurisprudencia constitucional ha desarrollado y aplicado el precepto constitucional, sancionando con la declaratoria de inconstitucionalidad la violación de la potestad del Poder Ejecutivo:
"…Como puede advertirse, la Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de la leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, N° 6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también, y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República el 8 de octubre de 1983 y publicado en La Gaceta N. 198 del 20 de octubre de ese mismo año, por ser contrarios al principio de separatividad de funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140 inciso 3, ambos constitucionales….", Sala Constitucional, N° 2934-93 de 15:27 hrs. del 22 de junio de 1993.
"Finalmente, en cuanto la inconstitucionalidad del Reglamento de Cobro para las Deudas de Agentes Recaudadores con el Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas, la Sala estima que debe declararse, pues es inconstitucional por vulnerar el artículo 140, inciso d) de la Constitución Política, que confiere al Poder Ejecutivo, compuesto por el Presidente y el Ministro respectivo, la potestad reglamentaria. Sin embargo, el reglamento en estudio fue dictado por la Comisión Interventora del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas. A juicio de la Sala las normas en estudio no son un Reglamento de Auto-Organización y Servicio, para cuya emisión sí tendría competencia la Comisión, sino que es un Reglamento Ejecutivo, pues desarrolla la Ley de Creación del Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas y tiene efectos externos, por lo que la Comisión era totalmente incompetente para emitir un reglamento de esa naturaleza. En consecuencia, se ha invadido una potestad del Poder Ejecutivo, por lo que en cuanto a este extremo la acción debe ser declarada con lugar". Sala Constitucional, Resolución N° 3721-97 de 16:39 hrs. del 1 de julio de 1997.
La resolución N° 12823-2001 de 10:34 hrs. del 14 de diciembre de 2001 reafirma la imposibilidad del resto de la Administración Central y de la Administración Descentralizada para reglamentar las leyes.” (Lo resaltado no es del original).
Sobre el mismo tópico, los límites a la potestad reglamentaria, la Sala Constitucional en sentencia número 243-93 de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres, señaló lo siguiente:
“(…) La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta...’ Con vista las consideraciones citadas respecto a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, se estima que el Transitorio III de comentario podría contener problemas de constitucionalidad, en tanto, dispone que el “reglamento de la presente ley será presentado por la Junta Ejecutiva de ICAFE al Ministerio de Agricultura y Ganadería”, es decir, la norma establece que la elaboración del reglamento se delega en el ICAFE y no en el Poder Ejecutivo conforme al numeral 140 inciso 3) constitucional, por ende, se recomienda a los señores diputados revisar el extremo señalado a la luz del numeral referido.
Asimismo, se recomienda a los señores diputados y señoras diputadas valorar la razonabilidad del plazo de 60 días concedido para la emisión del respectivo reglamento.
Con base en las consideraciones expuestas en esta opinión jurídica y, por tratarse de un proyecto de ley que impone contribuciones obligatorias a distintas entidades, entre ellas, las entidades bancarias y aseguradoras, se estima pertinente que éstas sean consultadas sobre la presente iniciativa.
Asimismo, dado que el proyecto impone al Ministerio de Hacienda el traslado de recursos al fideicomiso que se propone crear, también resulta oportuno que se curse audiencia a ese órgano ministerial para que brinde su criterio técnico, así como al Instituto Nacional de Aprendizaje y al Instituto de Desarrollo Rural respecto al traslado de sus superávits al fideicomiso.
Finalmente, es conveniente que se curse audiencia a la Dirección General de Contabilidad Nacional del Ministerio de Hacienda. en su condición de rector del Subsistema de Contabilidad, que tiene a su cargo la valoración de la implementación de las normas NIIF en el Sector Público.
Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA LA CREACIÓN DEL FIDEICOMISO CAFETALERO”, que se tramita bajo el en el Transitorio III del proyecto.
Además, se recomienda a las señoras diputadas y señores diputados considerar las observaciones realizadas en esta opinión jurídica respecto a la redacción del texto del proyecto y la revisión de la viabilidad legal del traslado de recursos que se propone en el Transitorio II.
La aprobación de esta iniciativa de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador.
Atentamente,
Sandra Sánchez Hernández
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