Municipal powers to regulate the appointment of Education and Administrative BoardsFacultades municipales para reglamentar el nombramiento de Juntas de Educación y Administrativas

Legal Opinion: 109 - J of 09/20/2024 September 20, 2024 PGR-OJ-109-2024 Madam Sofía Guillén Pérez Deputy Broad Front Party Caucus Dear Madam Deputy:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your communication AL-FPFA-113-OFI-2024-SGP of July 22nd last, received in this Attorney General's Office on July 26th following, through which you posed several inquiries regarding the appointment of the members of the Administrative Boards (Juntas Administrativas) and the Education Boards (Juntas de Educación).

You indicate that the purpose of the inquiry is to understand the scope of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), issued through decree No. 38249 of February 10, 2014. You note that, in particular, you are interested in knowing about the authority of the Municipal Councils (Concejos Municipales) to regulate the internal procedure for the appointment of the Boards, in accordance with the regulatory framework governing the matter, a framework within which you include Article 33 and following of the Education Code (Código de Educación), Law No. 181 of August 18, 1944; Article 41 and following of the Fundamental Law of Education (Ley Fundamental de Educación), No. 2160 of September 25, 1957; Article 13, subsections b) and g) of the Municipal Code (Código Municipal), Law No. 7794 of April 30, 1998; and the aforementioned General Regulation of Education Boards and Administrative Boards.

You state that, recently, this Attorney General's Office recognized, but also tempered, the possibility for Municipalities to regulate matters related to the appointment and removal of the members of the Education Boards and the Administrative Boards. You indicate that, on this topic, in our opinion PGR-C-169-2023 of September 4, 2023, addressed to the Municipality of San José, we held that “…independent regulations (reglamentos independientes) are intended to regulate the internal organization of administrative dependencies—autonomous organizational regulations (reglamentos autónomos de organización)—or the operation of the public services they provide—autonomous service regulations (reglamentos autónomos de servicio). Although independent regulations can be issued by both the Central Administration (based on Article 140, subsection 18, of the Political Constitution) and the decentralized Administration (based on the power of self-organization implicit in the administrative or first-degree autonomy granted to every public entity at the time of its creation), these regulatory instruments cannot invade the competencies conferred on the Executive Branch (Poder Ejecutivo); therefore, municipalities are not empowered to issue executive regulations (reglamentos ejecutivos) regarding the provisions of the Fundamental Law of Education.” You add, on the other hand, that Article 146 of the Electoral Code (Código Electoral) prohibits the members of the Boards from participating in the activities of political parties, as well as attending clubs and meetings of a political nature, therefore you have doubts regarding the possibility of appointing to these positions individuals who have participated in political-electoral activities in past elections.

I.- ON THE NATURE OF OUR STATEMENT As we have noted on other occasions (for example, in our statements OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), this Attorney General's Office deploys its advisory function with respect to the Public Administration (Administración Pública). In that sense, our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), provides, in its Article 4, that “The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office; in each case, they must attach the opinion of the respective legal advisory body, except in the case of internal auditors, who may submit the inquiry directly.” (The underlining is ours).

From the transcribed rule, it is clear that the Attorney General's Office is only empowered to issue opinions at the request of an organ of the Public Administration, opinions to which Article 2 of the cited law attributes binding effects. In this case, we are not before an inquiry posed by an organ of the Public Administration, but by a deputy in the exercise of political oversight duties; therefore, in principle, the inquiry would be inadmissible.

Despite the foregoing, in consideration of the office of the inquirer and as a way of collaborating with her important work, this Attorney General's Office will issue a statement on the matter consulted, with the warning that the opinion to be issued lacks binding effects, and its value is that of a legal opinion.

II.- ON THE QUESTIONS POSED As a general framework for responding to the inquiries posed to us, it is important to note that the Fundamental Law of Education provided that in each school district there must be an Education Board appointed by the Municipality of the canton, upon the proposal of the officials exercising the inspection of the schools in the Circuit, after consulting with the directors, who in turn will consult the teaching staff of their respective school (Article 41). It also establishes that the Education Boards will act as delegations of the Municipalities, will be auxiliary bodies of the Public Administration, and will simultaneously serve as agencies to ensure the integration of the community and the school. (Article 42).

Regarding the Administrative Boards, the Fundamental Law of Education provides, as relevant, that each secondary education institution will have an Administrative Board appointed by the respective Municipality, whose members must be selected from the shortlists (ternas) sent by the corresponding Teachers' Councils (Concejos de Profesores). (Article 43).

Then, concerning the nature of the position and the appointment term, the Fundamental Law of Education indicates that the members of the Education or Administrative Boards exercise their position for a period of three years, with the possibility of reelection. Furthermore, regarding the operation of the Boards, it established that a special law would define how to integrate them, as well as their powers, duties, and those of their members (Article 44). Despite the foregoing, such regulation was not carried out by legal means, but by regulatory means. The current regulation on this matter was issued by means of the aforementioned decree No. 38249, which is the “General Regulation of Education Boards and Administrative Boards.” Likewise, the Municipal Code, in its Article 13, subsection g), entrusted the Municipal Councils of each canton to “Directly appoint, by simple majority and with a criterion of gender equity (equidad entre géneros), the persons who are members of the administrative boards of the official teaching centers and the education boards, who may only be removed for just cause. (…).” For its part, the Education Code also contains regulations related to the Education Boards and the Administrative Boards. From this Code, it is of interest to transcribe, for the purposes of this inquiry, its Article 33, which provides the following:

“Article 33.- When, for legal or justified reasons, a vacancy occurs in the personnel of an Education Board during the regular term determined by law for the exercise of its functions, the Circuit Inspector shall present a shortlist (terna) to the Municipality chosen from among the candidates proposed by the respective School Directors.

The Municipality must make the appointment within the month following the date of presentation of the shortlist. Once this period has elapsed without the appointment having been made, the person whose name heads the shortlist shall be considered appointed and shall act as a member of the Board, upon prior acceptance of the position, which shall be made before the Provincial Directorate of Schools of their respective province or, failing that, before the Inspector delegated by it.

The same shall be done when, for any legal reason, it is necessary to replace a proprietary or alternate member who has not completed their term. In both cases, the replacement shall be considered appointed only for the time remaining for the substituted member to complete their legal term.

Whenever a partial renewal of a Board occurs, a new installation shall proceed.” We will now refer, in a specific manner, to each of the questions posed:

“1. Can the Municipal Councils, [within] the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, issue internal manuals or regulations to establish internal deadlines, responsible bodies, additional forms, and other information for the appointment of Boards (within the framework of Article 13.b and 13.g of the Municipal Code) without invading the competencies of the Executive Branch, or would any municipal regulation on the matter interfere with the provisions of the Fundamental Law of Education?” As we already indicated, the rules governing the matter entrust the Municipal Council of each canton with the task of appointing the members of the Administrative Boards and the Education Boards, for which they must use the shortlists (ternas) sent by each educational center as a basis.

For the exercise of this competency, the municipalities may regulate, through autonomous regulations (reglamentos autónomos), matters related to the procedure to be observed for carrying out these appointments, provided that this does not infringe upon, obstruct, or make impossible the fulfillment of the provisions contained in the applicable legal rules, nor in their executive regulation (reglamento ejecutivo).

It must be kept in mind that municipalities, like any other public entity, can issue autonomous organizational or service regulations to exercise the competencies that have been conferred upon them. Article 4, subsection a), of the Municipal Code ratifies this possibility by including among municipal powers, “To issue autonomous organizational and service regulations, as well as any other provision authorized by the legal system.” Similarly, Article 13, subsection c), of the same Code assigns to the Municipal Council the task of “Issuing the regulations of the Corporation, in accordance with this law.” In any case, it is important to remember that Article 6 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) regulates the hierarchical order of the sources of the administrative legal system. Said norm provides:

“Article 6.- 1. The hierarchy of the sources of the administrative legal system shall be subject to the following order:

• a)The Political Constitution; b) International treaties and the norms of the Central American Community; c) Laws and other acts with the force of law; d) The decrees of the Executive Branch that regulate the laws, those of the other Supreme Powers in their area of competence; e) The other regulations of the Executive Branch, the statutes, and the regulations of the decentralized entities; and f) The other norms subordinated to the regulations, central and decentralized.

2. The autonomous regulations of the Executive Branch and those of the decentralized entities are subordinated to each other within their respective fields of validity.

3. In matters not expressly provided for, the regulations shall be subject to the rules and principles that govern administrative acts.” (The underlining is not from the original).

Obviously, since both the law and executive regulations (reglamentos ejecutivos) are located in a hierarchically superior position with respect to autonomous regulations (reglamentos autónomos), the latter could not contradict those higher-ranking norms.

It is important to reiterate what we had already indicated in opinion PGR-C-169-2023 of September 4, 2023, in the sense that Municipalities cannot issue executive regulations, since that power belongs to the Executive Branch, according to the provisions of Article 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution; but it is possible for them to issue independent or autonomous regulations.

Regarding the difference between executive regulations and autonomous regulations, we must indicate that the former are those called upon to develop the law and to specify its contents, with the purpose of promoting its correct and timely application; while autonomous regulations have the function of regulating the exercise of the competencies attributed to the Administration. The issuance of executive regulations is an exclusive competence of the Executive Branch; while autonomous regulations (organizational or service) can be issued both by the Executive Branch, for the exercise of its own competencies, and by decentralized entities.

In summary, municipalities are indeed legitimized to issue autonomous organizational and service regulations to regulate the manner in which they must exercise the competencies attributed to them, among them, the one related to the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards. Said autonomous regulations are subordinated to the law and to the executive regulations governing the matter.

“2. Can the Municipal Councils, [within] the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, request from aspiring individuals and educational centers additional information they deem appropriate to make the appointment, which is additional to what is contemplated in the General Regulation of Boards, within the appointment process for the Education and Administrative Boards?” The Law for the Protection of the Citizen from the Excess of Requirements and Administrative Procedures (Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos), No. 8220 of March 4, 2022, provides, in its Article 1, that its precepts are applicable to both the Central Administration and the decentralized one, including municipalities. Then, its Article 4 establishes that any procedure or requirement, in order to be demanded from the administered party, must appear in a law, an executive decree (decreto ejecutivo), a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions. And it clarifies that when the procedure or requirement is demanded in administrative provisions or general resolutions, the institution must be empowered by law to establish them.

For its part, Article 29 of the regulation to the aforementioned Law No. 8220, issued by means of decree No. 37045 of February 22, 2012, reiterates that it is not possible to demand from citizens, to carry out a specific procedure, additional documents beyond those expressly indicated in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them.

Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the Municipal Councils could only request additional information from aspiring individuals to occupy positions on the Education Boards or Administrative Boards that they deem necessary for the exercise of the competency attributed to them, when this possibility appears in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them.

Evidently, the information requested must be reasonably necessary to carry out the selection of the candidate, in such a way that it does not constitute a means of limiting access to public office, or of unduly obstructing the selection procedure.

On the other hand, regarding the possibility of requesting information from educational centers for the appointment of the members of the Boards, the same Law No. 8220 cited provides that the entity or organ of the Public Administration that, in order to resolve, requires photocopies, certificates, certifications, maps, or any information issued or held by another entity or public organ, must coordinate with it to obtain such information through the means at its disposal, so as not to request it from the administered party. (Article 8).

Along the same lines, the Regulation to Law No. 8220 indicates that the entities and organs of the Public Administration must act among themselves in a coordinated manner, exchanging the information necessary for the resolution of the procedures submitted before their instances. (Article 6). Even Article 8, subsection c), of said regulation provides that it is a right of citizens to refuse to present documents not required by regulatory provisions, or that are already held by the acting Administration, whether referring to the same procedure or to others within the same entity. And it adds that the different entities or organs of the Public Administration that are legally tasked with handling a procedure or requirement whose purpose is common, complementary, or identical, must reach an agreement to establish a single or shared procedure, clearly delimiting institutional competencies when these are not defined elsewhere in the legal system.

In summary, to carry out the appointment procedure for the members of the Administrative Boards and Education Boards, municipalities could only request additional information from the aspiring individuals to occupy those positions when this possibility appears in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. If the additional information required by the municipality is held by an educational center or any other public organ or entity, the municipality can coordinate with them to obtain it. The foregoing is without prejudice to the municipality collecting, on its own account, all data and information it deems necessary to exercise the competency attributed to it by law.

“3. Does the provision in the second paragraph of Article 146 of the Electoral Code prevent the Municipal Councils from appointing to the Boards persons who have appeared in past elections as candidates, poll watchers (fiscales), or who participate in the activities of political parties, clubs, or meetings of a political nature, or does this prohibition only have prospective scope, that is: must a person appointed to an Administrative or Education Board resign from all party affiliation and participation during their appointment?” In accordance with Article 102, subsection 3), of the Political Constitution, among the functions of the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) is that of interpreting, exclusively and obligatorily, the constitutional and legal provisions concerning electoral matters.

For its part, Article 12, subsection c), of the Electoral Code, Law No. 8765 of August 19, 2009, entrusts said Tribunal with “Interpreting, exclusively and obligatorily, and without prejudice to the powers of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) in matters of conflicts of jurisdiction, the constitutional provisions and the others of the electoral legal system…”.

Based on the foregoing, this Attorney General's Office lacks the competence to interpret the norms of the Electoral Code, as this power belongs, exclusively, to the Supreme Electoral Tribunal. Therefore, the present inquiry, insofar as it seeks to elucidate the scope of Article 146 of that Code, is inadmissible.

“4. Can the Municipal Councils reject or modify the shortlists (ternas) proposed by the educational centers in case they do not comply with the requirements of parity and others established in the General Regulation of Boards, or are they obligated to choose from among the persons proposed regardless of legal and appropriateness assessments?” Article 11 of the aforementioned General Regulation of Education Boards and Administrative Boards regulates the requirements for integrating said Boards. In accordance with this rule, to be a member of a Board, it is required to be a Costa Rican citizen or a foreigner with a valid residency card, to be of legal age, to know how to read and write, to have no criminal record, and to be included in the shortlist (terna) presented by the Ministry of Public Education (Ministerio de Educación Pública, MEP).

For its part, Article 12 of that same regulation defines the procedure to be followed to form the shortlists that will serve as the basis for selecting the members of the Boards. That rule provides the following:

“Article 12.- The Director of the Educational Center, in coordination with the teaching and administrative staff, shall be responsible for proposing the shortlists for the five members who will form the Board, ensuring a transparent and participatory consultation process, as well as verifying compliance with the established requirements. The foregoing, using the form established for such purposes by the Directorate of Management and Regional Development (Dirección de Gestión y Desarrollo Regional).

The Director of the Educational Center must deliver the proposal to the Supervisor of Educational Centers, who shall ensure that the established procedure has been followed. Subsequently, it is the Supervisor's responsibility to present the documentation for its processing before the corresponding Municipal Council.” This advisory body has established that “… the Municipal Council lacks the authority to designate a person not included in that [referring to the shortlist sent by the Ministry of Education], because if it did, it would be acting against the principles of participation and publicity that must substantially inform the process of forming the shortlists (ternas).” (Opinion C-182-2021 of June 25, 2021). Moreover, it has indicated that “… if the Municipal Council elects a person for any of the positions on the Administrative or Education Boards who is not on the shortlist proposed by the director of the educational center under the indicated criteria, said appointment would suffer from a defect of invalidity.” (Opinion PGR-C-190-2023 of October 16, 2023).

In the same vein, the Administrative Litigation Court (Tribunal Contencioso Administrativo), Section III, acting as improper superior in municipal matters, resolved that “… it is mandatory for the municipal corporation to receive and respect the shortlist (terna) sent by the Supervisor and the Director of the school in order to appoint the Education Board, being unable to elect any person other than that expressly offered in such terms. In the opposite case, all actions taken are vitiated by absolute nullity due to transgression of the administrative legal system.” (Resolution No. 414-2014 of 2:15 p.m. on August 29, 2014).

It is important to keep in mind that the Municipal Code, in its Article 13, subsection g), entrusts the Municipal Council with appointing the members of the Boards “with a criterion of gender equity (equidad entre géneros),” so that the shortlists (ternas) sent by the MEP, as preparatory acts for said appointment, must be integrated in such a way as to allow the Municipal Council to respect the criterion of gender equity. In this regard, we have indicated that “… the shortlist formed by the Director of the corresponding educational center is a preparatory act that is a necessary condition for the Municipal Council to validly exercise its competence regarding the appointment of the members of the Administrative Boards of educational centers and Education Boards.” (Opinion C-182-2021 of June 25, 2021).

Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the Municipal Councils can make known to the educational centers any objections they have regarding the proposed shortlists, when they consider that they do not meet the requirements normatively provided for their preparation, including matters related to gender equity (equidad entre géneros); however, they cannot modify these shortlists by their own decision, as this would imply invading a competence that does not correspond to them, in violation of the principles of participation and publicity that must inform the selection process of the applicants.

“5. Can the Municipal Councils, within the framework of their competencies in accordance with the cited rules and municipal autonomy, appoint more than one person from the same shortlist (terna) (and none from another or other shortlists) in the event of receiving several different shortlists from an educational institution to form its Administrative or Education Board (whether due to expiration or resignation), or does the framework of legality restrict the Council's work to electing “separately” within each shortlist proposed for the same center?” The procedure for appointing the members of the Boards is regulated in Article 12 of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards, which was transcribed in answering the previous question; however, neither this norm nor the other provisions governing the matter contain rules regarding the obligation to appoint only one person per shortlist (terna), or the possibility of appointing more than one person from the same shortlist and none from another or others.

Despite the foregoing, the logic of the system is that one person is selected for each shortlist sent by the Ministry of Education (MEP). Otherwise, the system would have provided for the sending of a list (nómina) from which to freely select the members of the Boards.

It is not clear what the objective was in establishing the sending of shortlists (ternas) and not lists (nóminas). It is possible that for this, the possibility of placing the members of each shortlist in some order of priority according to the capacity or interest they had shown in occupying one of the vacant positions was taken into account. In any case, having opted to use the figure of shortlists, the reasonable course is that one person is chosen per shortlist.

It is important to mention that the decision to use the shortlist system is not exclusive to the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards, since both the Education Code, in its Article 33, and the Fundamental Law of Education, in its Article 43, refer to that figure. Even Article 33 of the Education Code gives special treatment to the person who occupies the first place on the shortlist, as it establishes that the municipality must make the appointment to the vacant positions within the month following the date on which the shortlists were presented and adds that, after this period has elapsed without the appointment having been made, “… the person whose name heads the shortlist shall be considered appointed and shall act as a member of the Board, upon prior acceptance of the position…”.

The Superior Labor Tribunal (Tribunal Superior de Trabajo), in its Resolution No. 414-2014 already cited, reiterated the obligation of the municipalities to submit to the existing legal framework regarding the appointment of the members of the Education Boards and Administrative Boards, a framework that includes matters related to the use of the shortlist system:

“The Municipal Council cannot transgress a rule of legal order whose application is indisputable, which is that contained in Article 41 of the Fundamental Law of Education, where it subjects the local government to receiving the integration of the shortlist (terna) sent by the Supervisor of the zone together with the Director of the corresponding school center. (…) municipal autonomy implies, yes, the submission of all its decisions to the framework of administrative legality, so that any law of public order binds it. It is incorrect for the municipal body to understand that its range of discretion extends, in this case, to the point of not submitting to the existing legal framework, as this is a clear transgression of Article 13 of the General Law of Public Administration, repealing and disapplying the provisions of the Fundamental Law of Education, which obliges it to receive the shortlists from the respective school authorities, in order to appoint its Education Board. Note, even, the reasonableness of the rule, since it is indeed the persons who are in the educational center who have the knowledge to propose the persons whose personal and even professional qualities are suitable for the administration of the administrative board (junta de administración), making the free and absolute choice of such members by the municipal body inappropriate and incorrect.” Based on the foregoing, it is the criterion of this Attorney General's Office that the Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory norms governing the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards; and the logic of that system consists of choosing one person for each of the shortlists (ternas) proposed by the educational centers.

“6. Are the Municipal Councils the legally competent entity to verify and establish objective standards, and compliance with the provision in paragraph 12 of the General Regulation of Boards regarding the “transparent and participatory consultation process” for the formation of shortlists (ternas) for the Boards that they will have to elect?” In accordance with Article 12 of the General Regulation of Education Boards and Administrative Boards (Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas), the Director of each educational center is responsible for verifying compliance with the requirements established for the formation of the shortlists (ternas) on the basis of which the Municipal Council must elect the members of the Education Boards (Juntas de Educación) and Administrative Boards (Juntas Administrativas), for which purpose they must ensure a transparent and participatory consultation process.

According to the second paragraph of the aforementioned Article 12, the Supervisor of the educational center is the official in charge of presenting the documentation for its processing before the Municipal Council, but before presenting it, they must corroborate that the established procedure has been respected.

For its part, Article 94 of the cited regulation reiterates that it is the responsibility of the Supervisor of each Educational Center to “Assess the documentation and grant approval (visto bueno) to the shortlists issued by the Directors of the Educational Centers, related to the formation of the respective Board.” In accordance with the foregoing, the task of verifying that the selection of the members of the shortlists has been carried out through a transparent and participatory process is the responsibility of the Director and the Supervisor of each educational center. If the Municipal Council considers that the shortlist was not formed in compliance with the requirements demanded by the legal system (including matters related to the requirements for the members of the shortlist, as well as matters related to the transparent and participatory consultation process), it may raise any observations it deems appropriate before the educational center; however, if the body proposing the shortlist maintains its position, the Council could not vary the composition of the shortlist, since, as we have already indicated, this would imply invading a competence whose exercise does not belong to the Municipality.

III.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office (Procuraduría) reaches the following non-binding conclusions:

1.- Municipalities are empowered to issue autonomous organizational and service regulations to regulate the manner in which they must exercise the competences attributed to them, among them, that related to the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards. Said autonomous regulations are subordinate to the law and the executive decrees (decretos ejecutivos) governing the matter.

2.- To carry out the procedure for appointing the members of the Administrative Boards and the Education Boards, the municipalities may only request additional information from applicants seeking to hold those positions when that possibility is stated in a law, an executive decree, a regulation, or in administrative provisions such as general resolutions, when the institution is empowered by law to establish them. If the additional information required by the municipality is held by an educational center or any other public body or entity, the municipality may coordinate with them to obtain it. The foregoing is without prejudice to the municipality collecting, on its own account, all data and information it deems necessary to exercise the competence attributed to it by law.

3.- This Attorney General's Office lacks the competence to interpret the norms of the Electoral Code (Código Electoral), because that attribution belongs exclusively to the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones). Therefore, the inquiry aimed at elucidating the scope of Article 146 of that Code is inadmissible.

4.- The Municipal Councils may make known to the educational centers the objections they have regarding the shortlists proposed for the selection of the members of the Boards, when they consider that they do not meet the requirements normatively established for their preparation, including matters related to gender equity; however, they cannot modify those shortlists on their own decision, since this would imply invading a competence that does not belong to them, in violation of the principles of participation and publicity that must inform the selection process of the applicants.

5.- The Municipal Councils must adhere to the shortlist system established in the legal and regulatory norms governing the appointment of the members of the Administrative Boards and the Education Boards; and the logic of that system consists of electing one person from each of the shortlists proposed by the educational centers.

6.- The task of verifying that the selection of the members of the shortlists has been carried out through a transparent and participatory process is the responsibility of the Director and the Supervisor of each educational center. If the Municipal Council considers that the shortlist was not formed in compliance with the requirements demanded by the legal system (including matters related to the requirements for the members of the shortlist, as well as matters related to the transparent and participatory consultation process), it may raise any observations it deems appropriate before the educational center; however, if the body proposing the shortlist maintains its position, the Council could not vary the composition of the shortlist, since this would imply invading a competence whose exercise does not belong to the Municipality.

Cordially, Julio César Mesén Montoya Attorney General (Procurador)

Opinión Jurídica : 109 - J del 20/09/2024 20 de setiembre de 2024 PGR-OJ-109-2024 Señora Sofía Guillén Pérez Diputada Fracción Partido Frente Amplio Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPFA-113-OFI-2024-SGP del 22 de julio último, recibido en esta Procuraduría el 26 de julio siguiente, por medio del cual nos planteó varias consultas en relación con el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación.

Nos indica que la consulta tiene como finalidad conocer el alcance del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, emitido mediante el decreto n.° 38249 de 10 de febrero del 2014. Señala que, en particular, le interesa conocer sobre la facultad de los Concejos Municipales de regular el procedimiento interno para el nombramiento de las Juntas, conforme al marco normativo que rige el tema, marco dentro del cual incluye el artículo 33 y siguientes del Código de Educación, ley n.° 181 de 18 de agosto de 1944; el artículo 41 y siguientes de la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 de 25 de setiembre de 1957; el artículo 13 inciso b) y g) del Código Municipal, ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998; y el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas ya citado.

Afirma que, recientemente, esta Procuraduría reconoció, pero también atemperó, la posibilidad de que las Municipalidades reglamenten lo relativo al nombramiento y remoción de los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas. Indica que, sobre ese tema, en nuestro dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, dirigido a la Municipalidad de San José, sostuvimos que “…los reglamentos independientes tienen por objeto regular la organización de las dependencias administrativas a lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el funcionamiento de los servicios públicos que prestan −reglamentos autónomos de servicio−. Si bien los reglamentos independientes pueden ser emitidos tanto por la Administración Central (con fundamento en el artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política) como por la Administración descentralizada (con fundamento en la potestad de autoorganización implícita en la autonomía administrativa o de primer grado que se le otorga a todo ente público al momento de su creación), esos instrumentos normativos no pueden invadir las competencias conferidas al Poder Ejecutivo, por lo que las municipalidades no están facultadas para emitir reglamentos ejecutivos en torno a lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación.” Agrega, por otra parte, que el artículo 146 del Código Electoral prohíbe a los miembros de las Juntas participar en las actividades de los partidos políticos, así como asistir a clubes y a reuniones de carácter político, por lo que tiene dudas en cuanto a la posibilidad de nombrar en esos puestos a quienes hayan participado en actividades político electorales en elecciones pasadas.

I.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública. En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone, en su artículo 4, que “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (El subrayado es nuestro).

De la norma transcrita queda claro que la Procuraduría General solo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano de la Administración Pública, dictámenes a los cuales el artículo 2 de la citada ley les atribuye efectos vinculantes. En este caso, no estamos frente a una consulta planteada por un órgano de la Administración Pública, sino por una diputada en ejercicio de labores de control político, por lo que, en principio, la consulta resultaría inadmisible.

A pesar de lo anterior, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaborar con su importante labor, esta Procuraduría se pronunciará sobre el tema consultado, con la advertencia de que el criterio que se emitirá carece de efectos vinculantes, por lo que su valor es el de una opinión jurídica.

II.- SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS Como marco general para dar respuesta a las consultas que se nos formulan, interesa señalar que la Ley Fundamental de Educación dispuso que en cada distrito escolar debe haber una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón, a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los directores, quienes a su vez consultarán al personal docente de su respectiva escuela (Artículo 41). Establece además que las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades, serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán a la vez como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela. (Artículo 42).

En lo que se refiere a las Juntas Administrativas, la Ley Fundamental de Educación dispone, en lo que interesa, que cada institución de enseñanza media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, cuyos integrantes deben ser seleccionados de las ternas enviadas por los Concejos de Profesores correspondientes. (Artículo 43).

Luego, en lo que concierne a la naturaleza del cargo y al plazo de nombramiento, la Ley Fundamental de Educación señala que los miembros de las Juntas de Educación o Administrativas ejercen su cargo por un periodo de tres años, con posibilidad de reelección. Además, en lo relativo al funcionamiento de las Juntas, estableció que una ley especial definiría la forma de integrarlas, así como sus atribuciones, sus deberes, y los de sus miembros (artículo 44). A pesar de lo anterior, tal regulación no se llevó a cabo por vía legal, sino reglamentaria. El reglamento vigente sobre esa materia fue emitido por medio del decreto n.° 38249 ya citado, que es el “Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas.” Asimismo, el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g), encomendó a los Concejos Municipales de cada cantón “Nombrar directamente, por mayoría simple y con un criterio de equidad entre géneros, a las personas miembros de las juntas administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las juntas de educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa. (…).” Por su parte, el Código de Educación también contiene regulaciones relacionadas con las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas. De ese Código interesa transcribir, para efectos de la consulta, su artículo 33, el cual dispone lo siguiente:

“Artículo 33.- Cuando por motivos legales o justificados, quedare una vacante en el personal de una Junta de Educación durante el lapso regular que la ley determina para el ejercicio de sus funciones, el Inspector del Circuito presentará a la Municipalidad una terna escogida entre los candidatos que propongan los respectivos Directores de Escuela.

La Municipalidad deberá hacer el nombramiento dentro del mes siguiente a la fecha de presentación de la terna. Transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado, se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo que hará ante la Dirección Provincial de Escuelas de su respectiva provincia o en su defecto ante el Inspector Delegado por ésta.

Lo mismo se hará cuando por cualquier motivo legal fuere necesario reponer a un miembro propietario o suplente que no hubiera cumplido su período. En ambos casos el reemplazante se considerará nombrado únicamente para el tiempo que falte al sustituido para completar su período legal.

Siempre que ocurra renovación de parte de una Junta, se procederá a nueva instalación.” Seguidamente nos referiremos, de manera puntual, a cada una de las interrogantes formuladas:

“1. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden emitir manuales o reglamentos internos para establecer plazos internos, órganos responsables, formularios adicionales y otra información para el nombramiento de Juntas (en el marco de artículo 13.b y 13.g del Código Municipal) sin invadir las competencias del Poder Ejecutivo, o toda regulación municipal sobre la materia interferiría con lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación?” Como ya indicamos, las normas que rigen la materia encomiendan al Concejo Municipal de cada cantón la tarea de nombrar a los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, para lo cual deben utilizar como base las ternas enviadas por cada centro educativo.

Para el ejercicio de esa competencia, las municipalidades pueden regular, mediante reglamentos autónomos, lo relativo al trámite que ha de observarse para llevar a cabo esos nombramientos, siempre que con ello no se infrinja, obstruya o imposibilite el cumplimiento de las disposiciones contenidas en las normas legales aplicables, ni en su reglamento ejecutivo.

Debe tenerse presente que las municipalidades, como cualquier otro ente público, pueden emitir reglamentos autónomos de organización o de servicio para ejercer las competencias que les han sido conferidas. El artículo 4, inciso a), del Código Municipal ratifica esa posibilidad al incluir dentro de las atribuciones municipales, “Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.” De igual forma, el artículo 13, inciso c), del mismo Código atribuye al Concejo Municipal la tarea de “Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.” En todo caso, es importante recordar que el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública regula el orden jerárquico de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo. Dicha norma dispone:

“Artículo 6º.- 1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

• a)La Constitución Política; b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana; c) Las leyes y los demás actos con valor de ley; d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia; e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.” (El subrayado no es del original).

Obviamente, al estar ubicada tanto la ley como los reglamentos ejecutivos en una posición jerárquica superior con respecto a los reglamentos autónomos, no podrían estos últimos contradecir aquellas normas de rango superior.

Es importante reiterar lo que ya habíamos indicado en el dictamen PGR-C-169-2023 del 4 de septiembre del 2023, en el sentido de que las Municipalidades no pueden emitir reglamentos ejecutivos, pues esa potestad pertenece al Poder Ejecutivo, según lo dispuesto en el artículo 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política; pero sí les es posible emitir reglamentos independientes o autónomos.

Con respecto a la diferencia entre los reglamentos ejecutivos y los reglamentos autónomos, debemos indicar que los primeros son los llamados a desarrollar la ley, y a especificar sus contenidos, con la finalidad de propiciar su correcta y oportuna aplicación; mientras que los reglamentos autónomos tienen como función regular el ejercicio de las competencias atribuidas a la Administración. La emisión de los reglamentos ejecutivos es una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo; mientras que los reglamentos autónomos (de organización o de servicio) pueden ser emitidos tanto por el Poder Ejecutivo, para el ejercicio de las competencias que le son propias, como por los entes descentralizados.

En síntesis, las municipalidades sí están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación. Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.

“2. ¿Los Concejos Municipales, [en] el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden solicitar a las personas aspirantes y centros de educación información adicional, que consideren oportuna para realizar el nombramiento y que sea adicional a lo que contempla el Reglamento General de Juntas, dentro del proceso de nombramiento de las Juntas de Educación y Administrativas?” La Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, n.° 8220 de 4 de marzo de 2022, dispone, en su artículo 1°, que sus preceptos son aplicables tanto a la Administración Central como a la descentralizada, incluyendo a las municipalidades. Luego, su artículo 4 establece que todo trámite o requisito, para que pueda exigirse al administrado, deberá constar en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales. Y aclara que cuando el trámite o requisito es exigido en disposiciones administrativas, o en resoluciones generales, la institución debe estar facultada por ley para establecerlos.

Por su parte, el artículo 29 del reglamento a la ley n.° 8220 mencionada, emitido mediante el decreto n.° 37045 de 22 de febrero de 2012, reitera que no es posible exigir a los ciudadanos, para realizar un trámite determinado, documentos adicionales a los que se encuentren administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.

Partiendo de lo anterior, considera esta Procuraduría que los Concejos Municipales solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar puestos en las Juntas de Educación o Juntas Administrativas información adicional que consideren necesaria para el ejercicio de la competencia que les fue atribuida, cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos.

Evidentemente, la información que se solicite tiene que ser la razonablemente necesaria para llevar a cabo la selección del candidato, de manera tal que no constituya una forma de limitar el acceso a cargos públicos, o de obstruir indebidamente el procedimiento de selección.

Por otra parte, en lo que se refiere a la posibilidad de solicitar información a los centros de educativos para el nombramiento de los integrantes de las Juntas, la misma ley n.° 8220 citada dispone que la entidad u órgano de la Administración Pública que para resolver requiera fotocopias, constancias, certificaciones, mapas o cualquier información que emita o posea otra entidad u órgano público, deberá coordinar con esta su obtención por los medios a su alcance, para no solicitarla al administrado. (Artículo 8).

En la misma línea, el Reglamento a la ley n.° 8220 señala que los entes y órganos de la Administración Pública deberán actuar entre sí de manera coordinada, intercambiando la información necesaria para la resolución de los trámites planteados ante sus instancias. (Artículo 6). Incluso, el artículo 8, inciso c), de dicho reglamento dispone que es un derecho de los ciudadanos negarse a presentar documentos no exigidos por disposiciones normativas, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante, sea que refieran a un mismo trámite o para otros dentro de la misma entidad. Y agrega que las diferentes entidades u órganos de la Administración Pública que por ley están encargados de conocer sobre un trámite o requisito cuyo fin es común, complementario o idéntico, deberán llegar a un acuerdo para establecer un trámite único o compartido, delimitando claramente las competencias institucionales cuando éstas no estén definidas en el resto del ordenamiento.

En resumen, para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos. Si la información adicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro órgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla. Lo anterior sin perjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información que estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.

“3. ¿Lo dispuesto en el párrafo segundo del artículo 146 del Código Electoral impide a los Concejos Municipales nombrar en las Juntas a personas que hayan figurado en pasadas elecciones como candidatas, fiscales o participen en actividades de los partidos políticos, clubes o reuniones de carácter político, o esta prohibición solamente tiene alcances hacia futuro, es decir: una persona nombrada en una Junta Administrativa o de Educación deberá renunciar a toda afiliación y participación partidaria durante su nombramiento?”.

De conformidad con el artículo 102, inciso 3), de la Constitución Política, dentro de las funciones del Tribunal Supremo de Elecciones se encuentra la de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral.

Por su parte, el artículo 12, inciso c), del Código Electoral, ley n.° 8765 de 19 de agosto del 2009, encarga a dicho Tribunal “Interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, y sin perjuicio de las atribuciones de la Sala Constitucional en materia de conflictos de competencia, las disposiciones constitucionales y las demás del ordenamiento jurídico electoral…”.

Partiendo de lo anterior, esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. Por ello, la presente consulta, en tanto pretende dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código, resulta inadmisible.

“4. ¿Los Concejos Municipales pueden rechazar o modificar las ternas propuestas por los centros educativos en caso de no cumplir con los requisitos de paridad y otros fijados en el Reglamento General de Juntas o están obligadas a elegir dentro de las personas propuestas independientemente de valoraciones legales y de oportunidad?” El artículo 11 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas ya mencionado, regula los requisitos para integrar dichas Juntas. De conformidad con esa norma, para ser miembro de una Junta se requiere ser costarricense o extranjero con cédula de residencia vigente, ser mayor de edad, saber leer y escribir, no contar con antecedentes penales y estar incluido en la terna presentada por el Ministerio de Educación Pública.

Por su parte, el artículo 12 de ese mismo reglamento define el trámite a seguir para conformar las ternas que servirán de base para seleccionar a los integrantes de las Juntas. Esa norma dispone lo siguiente:

“Artículo 12.- El Director del Centro Educativo, en coordinación con el personal docente y administrativo, será el responsable de proponer las ternas para los cinco miembros que conformarán la Junta, procurando un proceso de consulta transparente y participativa, así como de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos. Lo anterior haciendo uso del formulario establecido para tales efectos por medio de la Dirección de Gestión y Desarrollo Regional.

El Director del Centro Educativo deberá entregar la propuesta al Supervisor de Centros Educativos, quien velará porque se haya cumplido el procedimiento establecido. Posteriormente, corresponde al Supervisor presentar la documentación para su trámite ante el correspondiente Concejo Municipal.” Este órgano asesor ha establecido que “… el Concejo Municipal carece de atribuciones para designar a una persona no incluida en aquella [haciendo referencia a la terna enviada por el Ministerio de Educación], pues si así fuese, se estaría actuando a contrapelo de los principios de participación y publicidad que deben informar sustancialmente el proceso de conformación de las ternas.” (Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021). Además, ha indicado que “… si el Concejo Municipal elige a una persona para alguno de los puestos de las Juntas Administrativas o de Educación, que no se encuentre en la terna propuesta por el director del centro educativo bajo los criterios señalados, dicho nombramiento sufriría de un vicio de invalidez.” (Dictamen PGR-C-190-2023 del 16 de octubre del 2023).

En el mismo sentido, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, en funciones de jerarca impropio en materia municipal, resolvió que “… es obligatorio, para la corporación municipal, recibir y respetar la terna enviada por el Supervisor y la Directora de la escuela a efecto de nombrar la Junta de Educación, no pudiendo elegir a ninguna persona que no sea aquella de nulidad absoluta por transgresión al ordenamiento jurídico administrativo.” (Resolución n.° 414-2014 de las 14:15 horas del 29 de agosto del 2014).

Es importante tener presente, que el Código Municipal, en su artículo 13, inciso g), encarga al Concejo Municipal nombrar a los integrantes de las Juntas “con un criterio de equidad entre géneros”, por lo que las ternas que envíe el MEP, como actos preparatorios para dicho nombramiento, deben estar integradas de manera tal que permitan al Concejo Municipal respetar el criterio de equidad entre géneros. Al respecto hemos indicado que “… la terna que conforma el Director del correspondiente centro educativo, es un acto preparatorio que es condición necesaria para que el Concejo Municipal pueda ejercer válidamente su competencia en materia de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas de centros educativos y Juntas de Educación”. (Dictamen C-182-2021 del 25 de junio de 2021).

Con base en lo anterior, estima esta Procuraduría que los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas propuestas, cuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para elaborarlas, incluido lo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con violación de los principios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección de los postulantes.

“5. ¿Los Concejos Municipales, en el marco de sus competencias conforme a las citadas normas y la autonomía municipal, pueden nombrar a más de una persona de una misma terna (y a ninguna de otra u otras ternas) en caso de recibir varias ternas distintas por parte de una institución educativa para conformar su Junta Administrativa o de Educación (ya sea por vencimiento o renuncia) o acaso el marco de legalidad circunscribe la labor del Concejo a elegir “por separado” dentro de cada terna propuesta para un mismo centro?” El procedimiento para nombrar a los integrantes de las Juntas está regulado en el artículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el cual fue transcrito al contestar la pregunta anterior; no obstante, ni esa norma, ni las demás disposiciones que rigen la materia, contienen reglas sobre la obligación de nombrar a una sola persona por cada terna, o sobre la posibilidad de nombrar a más de una persona de una misma terna y a ninguna de otra u otras.

A pesar de lo anterior, la lógica del sistema consiste en que se seleccione a una persona por cada terna enviada por el Ministerio de Educación. De lo contrario, se habría dispuesto el envío de una nómina para seleccionar de ella, libremente, a los integrantes de las Juntas.

No está claro cuál fue el objetivo de establecer el envío de ternas y no de nóminas. Es posible que para ello se haya tomado en cuenta la posibilidad de ubicar a los integrantes de cada terna en algún orden de prioridad según la capacidad o el interés que hubiesen mostrado en ocupar uno de los puestos vacantes. En todo caso, al haberse optado por utilizar la figura de las ternas, lo razonable es que se elija a una persona por terna.

Es importante mencionar que la decisión de utilizar el sistema de ternas no es exclusiva del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, pues tanto el Código de Educación, en su artículo 33, como la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 43, hacen referencia a esa figura. Incluso, el artículo 33 del Código de Educación le da un tratamiento especial a la persona que ocupe el primer lugar en la terna, pues establece que la municipalidad debe hacer el nombramiento de los puestos vacantes dentro del mes siguiente a la fecha en que se presentaron las ternas y agrega que, transcurrido ese plazo sin que se haya efectuado el nombramiento, “… se tendrá por nombrada y actuará como miembro de la Junta, la persona cuyo nombre encabece la terna, previa aceptación del cargo…”.

El Tribunal Superior de Trabajo, en su resolución n.° 414-2014 ya citada, reiteró la obligación de las municipalidades de someterse al bloque de legalidad existente en lo relativo al nombramiento de los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, bloque que incluye lo relativo a la utilización del sistema de ternas:

“No puede el Concejo Municipal, transgredir una norma de orden legal cuya aplicación es indiscutible, cual es la contenida en el artículo 41 de la Ley Fundamental de Educación, en donde somete al gobierno local, a recibir la integración de la terna que envía el Supervisor de la zona en conjunto con el Director del centro escolar correspondiente. (…) la autonomía municipal implica, eso sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad administrativa, de modo tal que toda ley de orden público, la vincula. Es incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de discrecionalidad llega, en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente, pues ello es una clara transgresión al artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, derogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación, que la obliga a recibir las ternas de las autoridades escolares respectivas, a efecto de nombrar su Junta de Educación. Nótese, inclusive, la razonabilidad de la norma, pues en efecto son las personas que están en el centro educativo, quienes tienen el conocimiento para proponer las personas cuyas cualidades personales y hasta profesionales sean aptas para la administración de la junta de administración, resultando inapropiada e incorrecta, la escogencia libre y absoluta de tales integrantes por parte del cuerpo edil.” Por lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.

“6. ¿Los Concejos Municipales son el ente legalmente competente para verificar y establecer estándares objetivos, el cumplimiento de lo dispuesto en el párrafo 12 del Reglamento General de Juntas en relación con el “proceso de consulta transparente y participativa” para la conformación de ternas para las Juntas que tendrán que elegir?” De conformidad con el artículo 12 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, el Director de cada centro educativo es el responsable de verificar el cumplimiento de los requisitos establecidos para la conformación de las ternas con base en las cuales el Concejo Municipal debe elegir a los integrantes de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, para lo cual debe procurar un proceso de consulta transparente y participativo.

Según el párrafo segundo del artículo 12 mencionado, el Supervisor del centro educativo es el funcionario encargado de presentar la documentación para su trámite ante el Concejo Municipal, pero antes de presentarla, debe corroborar que se haya respetado el procedimiento establecido.

Por su parte, el artículo 94 del reglamento citado reitera que corresponde al Supervisor de cada Centro Educativo “Valorar la documentación y otorgar el visto bueno a las ternas emitidas por los Directores de los Centros Educativos, relacionadas con la conformación de la Junta respectiva.” De conformidad con lo anterior, la tarea de verificar que la selección de los integrantes de las ternas se haya realizado mediante un proceso transparente y participativo está a cargo del Director y del Supervisor de cada centro educativo. Si el Concejo Municipal considera que la terna no se conformó con sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico (incluido lo relativo a los requisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con el proceso de consulta transparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime convenientes ante el centro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su posición, el Concejo no podría variar la integración de la terna pues, como ya hemos indicado, ello implicaría invadir una competencia cuyo ejercicio no le corresponde a la Municipalidad.

III.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones no vinculantes:

1.- Las municipalidades están legitimadas para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio para regular la forma en que han de ejercer las competencias que les han sido atribuidas, entre ellas, la relativa al nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y las Juntas de Educación. Dichos reglamentos autónomos están subordinados a la ley y a los reglamentos ejecutivos que rijan la materia.

2.- Para llevar a cabo el trámite de nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación, las municipalidades solo podrían solicitar a los aspirantes a ocupar esos puestos información adicional cuando esa posibilidad conste en una ley, en un decreto ejecutivo, en un reglamento o en disposiciones administrativas como resoluciones generales, cuando la institución esté facultada por ley para establecerlos. Si la información adicional que requiere la municipalidad está en poder de un centro educativo o de cualquier otro órgano o ente público, la municipalidad puede coordinar con ellos para obtenerla. Lo anterior sin perjuicio de que la municipalidad recopile, por su propia cuenta, todos los datos y la información que estime necesaria para ejercer la competencia que le ha sido atribuida por ley.

3.- Esta Procuraduría carece de competencia para interpretar las normas del Código Electoral, pues esa atribución pertenece, de forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. Por ello, la consulta orientada a dilucidar los alcances del artículo 146 de ese Código resulta inadmisible.

4.- Los Concejos Municipales pueden hacer saber a los centros educativos las objeciones que tengan en relación con las ternas propuestas para la selección de los integrantes de las Juntas, cuando consideren que no cumplen los requisitos normativamente dispuestos para elaborarlas, incluido lo relativo a la equidad entre géneros; sin embargo, no pueden modificar esas ternas por decisión propia, pues ello implicaría invadir una competencia que no les corresponde, con violación de los principios de participación y publicidad que deben informar el proceso de selección de los postulantes.

5.- Los Concejos Municipales deben sujetarse al sistema de ternas establecido en las normas legales y reglamentarias que rigen el nombramiento de los integrantes de las Juntas Administrativas y de las Juntas de Educación; y la lógica de ese sistema consiste en que se elija a una persona por cada una de las ternas propuestas por los centros educativos.

6.- La tarea de verificar que la selección de los integrantes de las ternas se haya realizado mediante un proceso transparente y participativo está a cargo del Director y del Supervisor de cada centro educativo. Si el Concejo Municipal considera que la terna no se conformó con sujeción a los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico (incluido lo relativo a los requisitos de los integrantes de la terna, así como lo relacionado con el proceso de consulta transparente y participativo) puede plantear las observaciones que estime convenientes ante el centro educativo; sin embargo, si el órgano que propone la terna mantiene su posición, el Concejo no podría variar la integración de la terna, pues ello implicaría invadir una competencia cuyo ejercicio no le corresponde a la Municipalidad.

Cordialmente, Julio César Mesén Montoya