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C-139-2024
OutcomeResultado
The Attorney General's Office declares the inquiry inadmissible because it involves a jurisdictional conflict that must be resolved by the President of the Republic, and because it fails to meet formal requirements such as the lack of a legal advisory opinion.La Procuraduría declara inadmisible la consulta por tratarse de un conflicto de competencias que debe resolver el Presidente de la República, y por incumplir requisitos formales como la ausencia del criterio de la Asesoría Jurídica.
SummaryResumen
The Attorney General's Office declares inadmissible the inquiry from the National Geographic Institute (IGN) regarding which entity—IGN or INDER—has the authority to certify the location of properties within indigenous territories, as well as to delimit and formalize their geographic location. The inquiry stems from a disagreement over the interpretation of powers assigned by the Indigenous Law (article 8) and the IGN Creation Law, compounded by an excerpt from ruling 52-F-S1-2021 of the First Chamber invoked by INDER to argue that the IGN holds the competence. The Office concludes that this is a negative administrative jurisdictional conflict, as both institutions mutually refuse the attribution. It holds that its advisory function does not authorize it to settle jurisdictional conflicts, a power that belongs exclusively to the President of the Republic under articles 26(c), 71.3, and 78 of the General Public Administration Law. Additionally, the inquiry fails to meet admissibility requirements by not providing the legal opinion of the IGN's Legal Advisory Office.La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta planteada por el Instituto Geográfico Nacional (IGN) sobre cuál entidad —IGN o INDER— tiene competencia para certificar la ubicación de propiedades dentro de territorios indígenas, así como para delimitar y oficializar su ubicación geográfica. La consulta surge de un desacuerdo interpretativo sobre las competencias asignadas por la Ley Indígena (artículo 8) y la Ley de Creación del IGN, agravado por un extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera que el INDER invoca para afirmar que el IGN es el competente. La Procuraduría concluye que se trata de un conflicto administrativo de competencia negativo, pues ambas instituciones se niegan recíprocamente la atribución. Señala que su función consultiva no la habilita para dirimir conflictos de competencia, competencia que corresponde exclusivamente al Presidente de la República según los artículos 26 inciso c), 71.3 y 78 de la Ley General de la Administración Pública. Adicionalmente, la consulta incumple requisitos de admisibilidad al no aportar el criterio de la Asesoría Jurídica del IGN.
Key excerptExtracto clave
The inquiry is inadmissible because it involves an administrative jurisdictional conflict. The rules governing the Attorney General's Office do not authorize it to resolve matters of this nature. Jurisdictional conflicts arising between the Central Government Administration and a decentralized entity must be resolved exclusively by the President of the Republic, to whom the interested parties must turn if they fail to reach an agreement and submit it for his consideration, in accordance with General Public Administration Law No. 6227/1978. (...) the President of the Republic shall exclusively exercise the following powers: (...) c) Settle administratively conflicts between decentralized entities and between these and the Central Government Administration. (...) Article 78.- When a conflict of jurisdiction or of any other nature arises between a Ministry and a decentralized institution, or among these, the decision shall be made by the President of the Republic.La consulta es inadmisible por estarse en presencia de un conflicto administrativo de competencias. Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole. Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración, conforme a lo dispuesto en la Ley 6227/1978, General de la Administración Pública. (…) el Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: (…) c) Dirimir en vía administrativa los conflictos entre los entes descentralizados y entre éstos y la Administración Central del Estado. (…) artículo 78.-Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República.
Pull quotesCitas destacadas
"La consulta es inadmisible por estarse en presencia de un conflicto administrativo de competencias. Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole."
"The inquiry is inadmissible because it involves an administrative jurisdictional conflict. The rules governing the Attorney General's Office do not authorize it to resolve matters of this nature."
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
"La consulta es inadmisible por estarse en presencia de un conflicto administrativo de competencias. Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole."
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
"Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración."
"Jurisdictional conflicts arising between the Central Government Administration and a decentralized entity must be resolved exclusively by the President of the Republic, to whom the interested parties must turn if they fail to reach an agreement and submit it for his consideration."
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
"Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración."
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
"Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”."
"An opinion from the Attorney General's Office resolving a specific case of that nature 'would exceed the limits of this technical-legal advisory body's authority and would be, in accordance with the principle of legality, absolutely null.'"
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
"Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”."
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA
Full documentDocumento completo
Legal Opinion 139 Legal Opinion: 139 of 07/02/2024 July 2, 2024 PGR-C-139-2024 Master Marta Eugenia Aguilar Varela Director National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) National Registry Zapote [email protected] Dear Madam, With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter DIG-0066-2024, in which you inquire about the powers of INDER and IGN regarding which public institution has the authority to certify, issue opinions, and carry out other procedures required by third parties, concerning the location of a property within or outside the boundaries of indigenous territories; to delimit these and to formalize their geographic location.
I.- BACKGROUND You indicate that the foregoing questions are raised given the statements made by INDER through official letter INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, in which, based on an excerpt from judgment 52-F-S1-2021 of the First Chamber of the Court, it maintains that CONAI and INDER lack the authority to issue certifications of boundary locations in each indigenous territory in accordance with the current Executive Decrees and delimitation coordinates, a function that corresponds solely to the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional).
Against what is expressed in that official letter, you raise, in summary, the following objections:
According to Law 59/1944, creating the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), in conjunction with Article 59 of the General Law of Public Administration, the function of the IGN is circumscribed to the development of national policies of a cartographic, geographic, geodetic, geophysical, and similar nature that provide support for those works, in order to support planning processes; not the territorial demarcation of indigenous reserves, a power assigned in the Indigenous Law, 6172/1977, Article 8, to the Costa Rican Institute of Lands and Colonization, which was transformed by Law 6735 into the Institute of Agrarian Development, and by Law 9036 into the Institute of Rural Development: "Article 8.- The ITCO, in coordination with CONAI, shall be the body responsible for carrying out the territorial demarcation of the indigenous reserves, in accordance with the legally established boundaries." Although the IGN is responsible for the interpretation of boundaries at a cartographic level, the territorial demarcation of indigenous reserves is the exclusive authority of INDER.
Official letter INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024 omits Article 8 of the Indigenous Law and refers to executive decrees that delimit indigenous territories, without specifying them. It cites some Decrees that, although they mention the IGN map sheets and the scale at which specific indigenous reserves are located, you affirm that the delimitation or demarcation of indigenous territories is the authority of ITCO or IDA, today INDER: Decrees 5904-G, Article 3; 13571-G, Art. 5; and 13572-G, Arts. 3 and 6; Decree 29447-G, Art. 4.
INDER has not had, nor does it have, nodes or layers published on the geoportal of the National Territorial Information System (Sistema Nacional de Información Territorial, SNIT) regarding indigenous reserves, being another element that would prevent carrying out procedures or certifications related to these, in addition to the IGN's lack of authority for their delimitation. In the event that INDER were to include its delimitation on that platform, the published information would belong to it; no other user can modify the data. (The SNIT, created by Decree 37773, is the official platform that publishes fundamental, standardized geographic information, following the technical standards used in the generation of geospatial information at the national level. It is in accordance with the Spatial Data Infrastructure of Costa Rica (IDECORI), or inter-institutional coordination mechanism that integrates geographic information, considering the legal framework, policies, and resources of the public sector, private sector, and university higher education, producers and users of geographic information for the national continental and marine territory. Decree 42120/2019, Arts. 1 and 2).
By Directive No. 011-P of 2022 (On the applicable standards for the generation and publication of georeferenced territorial information), the Central and Decentralized Administration and their dependencies that have updated geospatial information are obligated to publish it on the National Territorial Information System (Sistema Nacional de Información Territorial, SNIT), in compliance with the technical standards defined by the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) of the National Registry, and shall be responsible for the official nature, maintenance, updating, and reliability of the information provided (Article 4). When institutions publish on the SNIT, the formalization of georeferenced territorial information corresponds to each of the dependencies that generate it, and official information is that which complies with the requirements on geographic data for the production and publication of SNIT geospatial information and technical provisions defined by the IGN (Directive No.011-P, Art. 3).
You consider that attempting to have the IGN certify the delimitations of indigenous territories violates the provisions of Articles 65 and 66 of the General Law of Public Administration and would result in a conflict of powers, given that the information to be certified belongs to another entity, INDER, which becomes improper, in accordance with the principle of legality. The authority for the delimitation of indigenous territories, you conclude, corresponds to INDER, without any interference from the National Registry, beyond the publication of the boundaries described in the decrees that declare the indigenous territories.
I.1) CONCERNING THE TEXT OF THE RESOLUTION OF INTEREST The excerpt from judgment 52-F-S1-2021 of the First Chamber of the Court that, you affirm, official letter INDER-PEAJ-OFI-0079-2024 reproduces, is:
"… there is no administrative rule that authorizes INDER to certify the location of lands within Indigenous Territories. Indeed, the proof could only come from expert topographic analyses, satellite topographic surveys, or documents issued by the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional), in which its exact location was effectively established…". To which the judgment adds: "… the certifications issued by CONAI and the INDER official letter lack legal value for the purposes for which they were cited by the Court, such that they prevent establishing the location within the Indigenous Reserve…".
That judgment was issued within a declaratory proceeding to order INDER and CONAI to institute the expropriation proceeding of Article 5 of the Indigenous Law, in order to determine the area to be expropriated from a property owned by the plaintiff, who claimed it was located in an indigenous reserve, and the fair price to be indemnified. This is a specific jurisdictional act, which has effects in the proceeding where it was issued; by itself it does not constitute case law, with the value of an unwritten rule of the legal system, as a reiterated criterion of the Court of Cassation, that "originates from the core decision of the judgment (ratio decidendi)", in three or more judgments and uniform interpretation of the same legal provisions. (Arts. 9 of the Civil Code, 7 of the General Law of Public Administration, and 5 of the Organic Law of the Judicial Branch. Constitutional Chamber, judgments 3470-2013, 5945-2014, 337-2016, 14829-2016, 11979-2021, and 8867-2023). In other resolutions, the First Chamber of the Court has stated: "CONAI does not have, according to its regulations, said power; moreover, it also does not meet the requirement imposed by Article 65 subsection 2) of the General Law of Public Administration, which establishes: 'The power to issue certifications shall correspond solely to the body that has decision-making functions regarding what is certified […]'. Upon studying the Law creating CONAI, no power related to delimiting or certifying the existence of properties within indigenous territory is established therein. This activity corresponds to INDER, insofar as numeral 5 of the Indigenous Law provides its obligation to relocate non-indigenous persons or, failing that, to expropriate and indemnify them". (First Chamber of the Court, judgment 496-2023. In the same vein: First Chamber of the Court, judgment 2878-2020, cons. VII. Emphasis supplied).
II.- INADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION From the object of your consultation and the justifications you make, it is clear that through it, a resolution of a conflict of powers is requested between that body and INDER, regarding certifying the location of a property within -or outside- the boundaries of indigenous territories, delimiting these, and, as a consequence, formalizing their geographic location; a power that in your official letter you attribute to INDER, while the latter, in official letter INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, according to you, attributes it to the National Geographic Institute (Instituto Geográfico Nacional) based on the decision of the First Chamber of the Court 52-F-S1-2021, which you refute. This is a negative conflict of powers, "where the actors refuse to assume the power or attribution, since they each consider that it corresponds to the other", unlike a positive one, "where the subjects involved in it claim for themselves, exclusively and excludently, the exercise of a power or attribution". (Legal Opinion OJ-025-2004).
The consultation is inadmissible due to the existence of an administrative conflict of powers. The rules governing the actions of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) do not authorize it to settle matters of that nature. Conflicts of powers that arise between the Central Administration of the State and a decentralized entity must be resolved, exclusively, by the President of the Republic, to whom the interested parties must resort if they do not reach an agreement and submit it for their consideration, in accordance with the provisions of Law 6227/1978, the General Law of Public Administration. (Legal Opinions C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87, C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016, and C-58-2017. Legal Opinions OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010):
Law 6227: "Article 26.- The President of the Republic shall exercise exclusively the following powers: (…) c) To settle, through administrative channels, conflicts between decentralized entities and between these and the Central Administration of the State"; "Article 71.- (…) 3. Conflicts, including those of powers between entities, shall be resolved in accordance with Section IV of this Chapter, through administrative channels, but each party shall retain its right to the pertinent contentious action".
"Article 78.- When a conflict of powers or of any other nature arises between a Ministry and a decentralized institution, or between these, the decision shall correspond to the President of the Republic".
Article 79 ibid establishes the procedure to follow.
A legal opinion from the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) resolving a concrete case of that nature "would exceed the limit of powers of this technical-legal advisory body and would be, in accordance with the principle of legality, absolutely null". (Legal Opinions C-214-1985 and C-205-1992). Article 5 of our Organic Law, 6815/1982, excludes from consultable matters those specific to administrative bodies that have a special power conferred by law.
Furthermore, regarding the binding nature of the legal opinions of the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República), it must be taken into account that the Full Court, acting as controller of constitutionality (file No. 0013-84), when resolving the action of unconstitutionality against Article 2 of Law 6815/1982, in Extraordinary Session No. 32 at 1:30 p.m. on May 3, 1984, interpreted that "the binding nature of the legal opinion established by Article 2 is for the administration that requested it, but not for the others, for which it constitutes administrative jurisprudence, and which is an unwritten source of the administrative legal system, and that as such a source it shall have the rank determined by the General Law of Public Administration." (See also the Contentious-Administrative Tribunal, Section VII, judgments 96-2014, 45-2015, and 91-2015. Legal Opinions C-214-1985 and C-58-2006). The legal opinion is mandatory for the consulting Administration unless, in exceptional matters, where the public interest is at stake, it obtains a dispensation from the Government Council, through a reasoned resolution, following the procedure of Law 6815, Article 6, when the public interest is at stake. The decision of the body to consult implies the acceptance of the effects of the legal opinion. The hearing or transfer that the Attorney General's Office may grant to another Public Administration body regarding an external consultation, the point of which is of its interest, does not extend the binding nature of the pronouncement to it. (Legal Opinions C-221-1989, C-231-1999, C-233-2003, and C-58-2006). If the legal opinion is unfavorable to the non-consulting institution, it would not be obligated to comply with the opinion issued. (Legal Opinion C-214-85).
It should be added that the Attorney General's Office (Procuraduría General de la República) has pronounced to the effect that "in order to avoid interference with the exercise of the jurisdictional function and, above all, to respect the criterion of normative hierarchy (…) that judicial resolutions hold in our legal system, what is decided in them prevails over any other administrative decision. (On this topic, the pronouncements OJ-043-2003 of March 12, 2003, C-053-2010 of March 25, 2010, C-278-2011 of November 10, 2011, C-18-2014 of January 17, 2014, OJ-065-2014 of June 25, 2014, C-226-2016 of October 31, 2016, OJ-030-2017 of March 9, 2017, and OJ-078-2017 of June 28, 2017, among others, can be consulted)". Legal Opinion C-029-2019, which cites PGR-C-051-2024. It is not for us to assess the judgments. (Legal Opinion PGR-C-051-2024).
The legal opinion of the Legal Advisory Office was also not provided, with analysis and response to the questions posed, as required by our Organic Law, Article 4: "The bodies of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal criterion of the Attorney General's Office; in each case, they must accompany the opinion of the respective legal advisory office, except in the case of internal auditors, who may make the consultation directly". From Articles 3, subsection b, 4, and 5 of that Law, by administrative jurisprudence, three minimum admissibility requirements for consultations have been established: a) That its object is posed clearly and precisely and deals with legal topics in general. b) That the criterion of the institution's legal advisory office on all the questioned topics is attached, and c) That the consultation is formulated by the administrative head of the corresponding institution. (Legal Opinion PGR-C-136-2023, among many, which cites as antecedents the pronouncements C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-377-2019, C-080-2020, and C-065-2021). The last requirement, "by virtue of the significance that a binding legal opinion can have for an institution, the power to consult corresponds to the head, since they are in a better position to assess the possibility and need to request a legal criterion from this advisory body. The foregoing, far from being a mere formality, aims to guarantee that the corresponding head assessed the convenience and timeliness of requesting our binding criterion on a specific topic. (See our legal opinions nos. C-044-2016 of February 29, 2016, C-315-2019 of October 30, 2019, C-366-2019 of December 11, 2019, C-006-2020 of January 9, 2020, C-211-2021 of July 19, 2021, among others)". (Legal Opinion PGR-C-136-2023).
III.- CONCLUSION By reason of the foregoing, the consultation is inadmissible, because through it, the Attorney General's Office is being asked to settle a conflict of powers between that body and INDER, which exceeds our powers, and is the exclusive purview of the President of the Republic, before whom the interested parties may raise it, if they see fit, in compliance with the provisions of the General Law of Public Administration, Articles 26, subsection c, 71.3, 78, and 79. In addition, the criterion of the Legal Advisory Office was not provided with the consultation and it fails to meet admissibility requirements.
Sincerely,
José J. Barahona Vargas Code 2153-2024 C: Osvaldo Artavia Carballo Executive President INDER
Texto Dictamen 139 Dictamen : 139 del 02/07/2024 02 de julio de 2024 PGR-C-139-2024 Máster Marta Eugenia Aguilar Varela Directora Instituto Geográfico Nacional Registro Nacional Zapote [email protected] Estimada señora:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio DIG-0066-2024, en el que consulta sobre las competencias del INDER e IGN en punto a cuál es la institución pública con competencia para certificar, emitir criterios y demás gestiones requeridas por terceros, en relación con la ubicación de una propiedad dentro o fuera de los límites de los territorios indígenas; para delimitar estos y oficializar su ubicación geográfica.
I.- ANTECEDENTES Indica que los anteriores cuestionamientos los realiza dadas las manifestaciones hechas por el INDER mediante oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, en el que, con base en un extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte, sostiene que la CONAI y el INDER carecen de competencia para emitir certificaciones de ubicación de los límites en cada territorio indígena acorde con los Decretos Ejecutivos vigentes y coordenadas de delimitación, lo que corresponde únicamente al Instituto Geográfico Nacional.
Contra lo expresado en ese oficio, hace, en resumen, las siguientes objeciones:
De acuerdo con la Ley 59/1944, de Creación del Instituto Geográfico Nacional, en concordancia con el 59 de la Ley General de la Administración Pública, la función del IGN está circunscrita al desarrollo de las políticas nacionales de carácter cartográfico, geográfico, geodésico, geofísico y de índole similar que permitan dar soporte a esas obras, con el fin de apoyar los procesos de planificación; no así la demarcación territorial de las reservas indígenas, competencia asignada en la Ley Indígena, 6172/1977, artículo 8, al Instituto Costarricense de Tierras y Colonización, que por Ley 6735 se transformó en el Instituto de Desarrollo Agrario, y con la Ley 9036 en el Instituto de Desarrollo Rural: “Artículo 8º.- El ITCO, en coordinación con la CONAI, será el organismo encargado de efectuar la demarcación territorial de las reservas indígenas, conforme a los límites legalmente establecidos.” Si bien al IGN le corresponde la interpretación de los límites a nivel cartográfico, es competencia exclusiva del INDER la demarcación territorial de las reservas indígenas.
El oficio INDER-PE-AJ-OFI-0079-2024 omite el artículo 8 de la Ley Indígena y hace referencia a decretos ejecutivos que delimitan territorios indígenas, sin precisarlos. Cita algunos Decretos que, aunque mencionan las hojas del IGN y las escala en que se localizan reservas indígenas específicas, afirma que la delimitación o demarcación de territorios indígenas es competencia del ITCO o IDA, hoy INDER: Decretos 5904-G, artículo 3°; 13571-G, art. 5; y 13572-G, arts. 3° y 6; Decreto 29447-G, art. 4.
El INDER no ha tenido, ni tiene, nodo o capas publicitadas en el geoportal del Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT) referente a las reservas indígenas, siendo un elemento más que impediría realizar gestiones o certificaciones relacionadas con estas, adicional a la carencia de competencia del IGN para su delimitación. En el supuesto de que el INDER incluyera su delimitación en esa plataforma, la información publicitada sería de su pertenencia; ningún otro usuario puede modificar los datos. (El SNIT, creado por Decreto 37773, es la plataforma oficial que publica la información geográfica fundamental, estandarizada, siguiendo las normas técnicas utilizadas en la generación de información geoespacial a nivel nacional. Está en concordancia con la Infraestructura de Datos Espaciales de Costa Rica, IDECORI, o mecanismo de coordinación interinstitucional que integra la información geográfica, considerando el marco legal, las políticas y los recursos del sector público, privado y educación superior universitaria, productoras y usuarias de información geográfica del territorio continental y marino nacional. Decreto 42120/2019, arts. 1 y 2).
Por Directriz N° 011-P de 2022 (Sobre las normas aplicables para generación y publicación de información territorial georreferenciada), la Administración Central y Descentralizada y sus dependencias que cuenten con información geoespacial actualizada, están obligadas a publicarla en el Sistema Nacional de Información Territorial (SNIT), con ajuste a las normas técnicas y estándares definidos por el Instituto Geográfico Nacional del Registro Nacional, y serán responsables por la oficialidad, el mantenimiento, actualización y confiabilidad de la información suministrada (artículo 4°). Cuando las instituciones publicitan en el SNIT, la oficialización de la información territorial georreferenciada corresponde a cada una de las dependencias que la genera, y es información oficial la que cumpla con los requerimientos sobre datos geográficos para la producción y publicación de información geoespacial del SNIT y disposiciones de orden técnico definidas por el IGN (Directriz N°011-P, art. 3°).
Estima que pretender que el IGN certifique las delimitaciones de territorios indígenas violenta lo dispuesto en los artículos 65 y 66 de la Ley General de la Administración Pública y resultaría en un conflicto de competencias, dado que la información a acreditar pertenece a otra entidad, el INDER, lo que deviene improcedente, con arreglo al principio de legalidad. La competencia para la delimitación de los territorios indígenas, concluye, corresponde al INDER, sin injerencia alguna del Registro Nacional, más allá de la publicidad de los límites descritos en los decretos que declaren los territorios indígenas.
I.1) ACERCA DEL TEXTO DE LA RESOLUCIÓN DE INTERÉS El extracto de la sentencia 52-F-S1-2021 de la Sala Primera de la Corte que, afirma, reproduce el oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, es:
“… no existe norma administrativa que autorice al INDER a certificar la ubicación de terrenos dentro de Territorios Indígenas. Efectivamente, la prueba solo podía provenir de análisis periciales de topografía, levantamientos topográficos satelitales, o documentos emitidos por el Instituto Geográfico Nacional, en los cuales efectivamente se estableciera su ubicación exacta…”. A lo que añade la sentencia: “… las certificaciones emitidas por la CONAI y oficio del INDER, carecen de valor jurídico a los efectos en que han sido citadas por el Tribunal, de modo que impiden tener la localización dentro de la Reserva Indígena…”.
Esa sentencia se dictó dentro de un proceso de conocimiento para que se ordenara al INDER y la CONAI a instruir el trámite de expropiación del artículo 5° de la Ley Indígena, a fin de determinar el área a expropiar de un inmueble propiedad de la actora, que alegó estar ubicado en una reserva indígena, y el justiprecio a indemnizar. Se trata de un acto jurisdiccional concreto, que tiene efectos en el proceso donde se dictó; por sí solo no constituye jurisprudencia, con valor de norma no escrita del ordenamiento jurídico, como criterio reiterado de la Sala de Casación, que “provenga del núcleo decisorio de la sentencia (ratio dicidendi)”, en tres o más sentencias e interpretación uniforme de las mismas disposiciones legales. (Arts. 9 del Código Civil, 7 de la Ley General de la Administración Pública y 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Sala Constitucional, sentencias 3470-2013, 5945-2014, 337-2016, 14829-2016, 11979-2021 y 8867-2023). En otras resoluciones, la Sala Primera de la Corte ha expresado: "La CONAI no cuenta según su normativa con dicha facultad, además, tampoco cumple con el requisito impuesto por el artículo 65 inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece: ’La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado […]’. Al hacer un estudio de la Ley de Creación de la CONAI, no se establece en esta ninguna potestad relacionada con delimitar o certificar la existencia de predios dentro de territorio indígena. Esta actividad le corresponde al INDER, en el tanto el numeral 5 de la Ley Indígena dispone su obligación de reubicar a las personas no indígenas o bien en su defecto expropiarlas e indemnizarlas”. (Sala Primera de la Corte, sentencia 496-2023. En igual sentido: Sala Primera de la Corte, sentencia 2878-2020, cons. VII. Énfasis suplido).
II.- INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA Del objeto de su consulta y justificaciones que hace se desprende que a través de la misma se solicita resolver un conflicto de competencia, entre ese órgano y el INDER, en torno a certificar la ubicación de un inmueble dentro -o fuera- de los límites de los territorios indígenas, delimitar estos y, como consecuencia, oficializar su ubicación geográfica; competencia que en su oficio atribuye al INDER, en tanto éste, a su decir, en el oficio INDER-PEAJ-OFI-0079-2024, la achaca al Instituto Geográfico Nacional con fundamento en el voto de la Sala Primera de Corte 52-F-S1-2021, lo que rebate. Se trata de un conflicto de competencia negativo, “donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro”, a diferencia del positivo, “donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí, y en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución”. (Opinión Jurídica OJ-025-2004).
La consulta es inadmisible por estarse en presencia de un conflicto administrativo de competencias. Las normas que regulan la actuación de la Procuraduría General de la República no la autorizan a dirimir asuntos de esa índole. Los conflictos de competencia que se susciten entre la Administración Central del Estado y un ente descentralizado deben resolverse, en forma exclusiva, por el Presidente de la República, a quien han de acudir los interesados si no logran un acuerdo y lo someten a su consideración, conforme a lo dispuesto en la Ley 6227/1978, General de la Administración Pública. (Dictámenes C-177-85, C-214-85, C-041-86, C-106-87-1, C-179-87, C-254-87, C-205-92, C-215-95, C-234-95, C-11-97, C-179-97, C-269-2011, C-211-2015, C-99-2016 y C-58-2017. Opiniones Jurídicas OJ-79-1999, OJ-108-2001, OJ-25-2004, OJ-4-2010):
Ley 6227: “Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones: (…)
3. Los conflictos, incluso de competencia entre entes, serán resueltos de conformidad con la Sección IV de este Capítulo, en la vía administrativa, pero cada parte conservará su derecho a la acción contenciosa pertinente”.
“Artículo 78.-Cuando surja un conflicto de competencia o de cualquier otra naturaleza entre un Ministerio y una institución descentralizada, o entre éstas, la decisión corresponderá al Presidente de la República”.
El artículo 79 ibid fija el trámite a seguir.
Un dictamen de la Procuraduría General de la República resolviendo un caso concreto de esa naturaleza “excedería el límite de atribuciones de este órgano consultivo técnico-jurídico y sería, conforme al principio de legalidad, absolutamente nulo”. (Dictámenes C-214-1985 y C-205-1992). El artículo 5 de nuestra Ley Orgánica, 6815/1982, exceptúa de los asuntos consultables los propios de los órganos administrativos que tienen una competencia especial conferida por ley.
Por lo demás, en cuanto a la vinculatoriedad de los dictámenes de la Procuraduría General de la República, ha de tenerse en cuenta que la Corte Plena, actuando como contralor de constitucionalidad (expediente N° 0013-84), al resolver la acción de inconstitucionalidad contra el artículo 2° de la Ley 6815/1982, en Sesión Extraordinaria N° 32 de las 13 horas con 30 minutos del 3 de mayo de 1984, interpretó que “la obligatoriedad del dictamen que establece el artículo 2º lo es para la administración que lo solicitó, no así en cuanto a las demás, para las que constituye jurisprudencia administrativa, y que es fuente no escrita del ordenamiento jurídico administrativo, y que como tal fuente tendrá el rango que determina la Ley General de la Administración Pública." (Vid. también del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII, sentencias 96-2014, 45-2015 y 91-2015. Dictámenes C-214-1985 y C-58-2006). El dictamen es de acatamiento obligatorio para la Administración consultante a menos que, en asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, obtenga su dispensa del Consejo de Gobierno, mediante resolución razonada, siguiendo el trámite de la Ley 6815, artículo 6°, cuando esté en juego el interés público. En la decisión de consultar del órgano va implícita la de aceptar los efectos del dictamen. La audiencia o traslado que la Procuraduría pueda otorgar a otro organismo de la Administración Pública en torno a una consulta ajena, cuyo punto sea de su interés, no extiende a éste la vinculatoriedad del pronunciamiento. (Dictámenes C-221-1989, C-231-1999, C-233-2003 y C-58-2006). Si el dictamen es desfavorable a la institución no consultante, no estaría obligada a acatar la opinión vertida. (Dictamen C-214-85).
Agréguese que la Procuraduría General de la República se ha pronunciado en el sentido de que “con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa (…) que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa. (Sobre el tema pueden consultarse los pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, y OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017, entre otros)”. Dictamen C-029-2019, que cita el PGR-C-051-2024. No nos corresponde valorar las sentencias. (Dictamen PGR-C-051-2024).
Tampoco se aportó la opinión legal de la Asesoría Jurídica, con análisis y respuesta a las interrogantes que se plantean, como lo exige nuestra Ley Orgánica, artículo 4°: “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”. De los artículos 3, inciso b, 4 y 5 de esa Ley, por jurisprudencia administrativa se han establecido tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que su objeto sea planteado de forma clara, precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución correspondiente. (Dictamen PGR-C-136-2023, entre muchos, que cita como antecedentes los pronunciamientos C-158-2008, C-157-2013, C-121-2014, C-99-2016, C-377-2019, C-080-2020 y C-065-2021). El último requisito, “en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor. Lo anterior, lejos de ser una mera formalidad, pretende garantizar que el jerarca correspondiente valoró la conveniencia y oportunidad de requerir nuestro criterio vinculante sobre un tema específico. (Véanse nuestros dictámenes nos. C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, C-006-2020 de 9 de enero de 2020, C-211-2021 de 19 de julio de 2021, entre otros)”. (Dictamen PGR-C-136-2023).
III.- CONCLUSIÓN En razón de lo expuesto, la consulta es inadmisible, por cuanto a través la misma se pretende que la Procuraduría dirima un conflicto de competencias entre ese órgano y el INDER, lo que excede nuestras atribuciones, y es del resorte exclusivo del Presidente de la República, ante quien pueden plantearlo los interesados, si a bien lo tienen, con apego a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública, artículos 26, inciso c, 71.3, 78 y 79. Además, con la consulta no se aportó el criterio de la Asesoría Jurídica e incumple requisitos de admisibilidad.
De usted, atentamente, José J. Barahona Vargas C: Osvaldo Artavia Carballo Presidente Ejecutivo INDER
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