Consultation on authentic interpretation of Articles 67 and 77 of the General Public Procurement LawConsulta sobre interpretación auténtica de artículos 67 y 77 Ley General de Contratación Pública

Ruling: 084 of 02/05/2024 May 2, 2024 PGR-C-084-2024 Ms.

Daniela Agüero Bermúdez Head of Legislative Affairs VII Legislative Assembly Dear Ms. Agüero:

By your official letter no. AL-CPAJUR-1046-2024 of February 27, 2024, we are informed that the Permanent Commission of Legal Affairs requested our legal opinion on bill no. 24100, entitled: “AUTHENTIC INTERPRETATION OF ARTICLES 67 AND 77 OF THE GENERAL PUBLIC CONTRACTING LAW, LAW NO. 9986 OF MAY 27, 2021, AND ITS AMENDMENTS”.

I. REGARDING THE INQUIRIES FORMULATED BY THE LEGISLATIVE ASSEMBLY AND ITS DEPUTIES

In accordance with Articles 1°, 2°, and 3°, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the inquiries formulated by the Legislative Assembly and its Deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed of general interest.

As we have provided on other occasions, this form of collaboration not provided for in the Law is intended to collaborate in the fulfillment of parliamentary functions, doing so through strictly legal advice.

Said advice cannot denature the consultative function of the Office of the Attorney General nor mediatize its function, to the point of preventing it from providing advice to those legitimately entitled to request it, namely the Public Administration. Thus, the advice provided to the Deputies has as its limits the proper content of the consultative function, its efficient exercise regarding the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry formulated. (See our pronouncements nos. OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, C-071-2020 of March 2, 2020, C-145-2020 of April 20, 2020, PGR-C-262-2023 of December 12, 2023, among others).

Hence, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to overlook the essential admissibility requirements of the inquiries, since doing otherwise would imply denaturing our advisory function. (See our pronouncements nos. OJ-095-2009 of October 5, 2005, OJ-53-2010 of August 9, 2010, OJ-030-2017 of March 9, 2017, OJ-061-2017 of May 29, 2017, C-198-2018 of August 17, 2018, C-101-2019 of April 5, 2019, PGR-C-318-2021 of November 23, 2021, PGR-C-262-2023 of December 12, 2023, among others).

Aside from the foregoing, we have noted that since the procedure for inquiries from the Legislative Assembly to the Office of the Attorney General is not legally regulated, the admissibility of the inquiries formulated is resolved through interpretation by this advisory body. Hence, regarding our advice on the content of bills, it has been customary for the Office of the Attorney General to refer to them as part of the process that the Legislative Commissions conduct when discussing and analyzing them. That is, the Office of the Attorney General has addressed only those inquiries that are posed by the Commission or legislative body responsible for processing and discussing the respective legal initiative, but not those inquiries that, although their purpose is the analysis of a bill, are posed by one or several Deputies, without the endorsement of the corresponding legislative body. (See in this regard our legal opinion no. OJ-127-2019 of October 30, 2019, and rulings nos. C-170-2020 of March 10, 2020, C-235-2020 of June 23, 2020, C-471-2020 of December 9, 2020, C-075-2021 of March 12, 2021).

II. INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY

As provided in the preceding section, the collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Deputies does not allow us to overlook the essential admissibility requirements of the inquiries, since doing otherwise would imply denaturing our advisory function.

In that sense, Article 5° of our Organic Law provides that matters pertaining to administrative bodies that possess a special jurisdiction (jurisdicción especial) established by law are not subject to consultation. And, therefore, one of the admissibility requirements for inquiries is that they do not concern matters whose knowledge falls within the competence of another body.

For that reason, on multiple occasions we have provided that the Office of the Attorney General cannot render its opinion on matters reserved, legally and constitutionally, to the Office of the Comptroller General of the Republic.

In this regard, we have stated:

“In relation to the matter consulted, the Advisory Body lacks competence to issue a ruling, given that we are dealing with a matter in which the Office of the Comptroller General of the Republic exercises a prevalent, exclusive, and exclusionary competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, it is this Body that is responsible for ruling on those matters where the correct use of public funds and budgetary matters are at stake, as well as on administrative contracting matters. In this sense, this Advisory Body, in several rulings, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Office of the Comptroller General of the Republic is the body constitutionally responsible for the oversight of the Public Treasury and, legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, and therefore the opinions it issues are mandatory for compliance by the Public Administration, which is clearly reflected in the aforementioned Article 12, which establishes: ‘The Office of the Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight system contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives it issues, within the scope of its competence, are mandatory for compliance and shall prevail over any other provision of the passive subjects that oppose them.’” (Ruling no. C-339-2005 of September 30, 2005. The bold text does not correspond to the original. In the same sense, rulings nos. C-071-2009 of March 13, 2009, C-219-2014 of July 18, 2014, C-220-2016 of October 27, 2016, C-045-2020 of February 10, 2020, PGR-C-146-2023 of July 31, 2023, among many others).

On this occasion, the consulted bill seeks to make an authentic interpretation of numerals 67 and 77 of the General Public Contracting Law (No. 9986 of May 27, 2021), in order to limit, in its application, lease and financial lease contracts, based on the text already set forth in the norm. This is based, as indicated, on discrepancies in criteria that have arisen in its application between Administrations and the Office of the Comptroller General of the Republic itself. Hence, undoubtedly, a legal opinion on this matter would concern the public contracting regime and would analyze figures and regulations specific to that subject.

As we have seen, consultative competence in this matter must be exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic, and, in accordance with Articles 128 and 129 of Law 9986, by the Dirección de Contratación Pública of the Ministry of Finance, when applicable.

Consequently, upon making a better assessment of the subject matter involved in the consulted bill and in congruence with the position we have long held, through rulings, what is consistent with the framework of our competencies is that we not render an opinion, even if it is through a non-binding legal opinion, on matters that are reserved by law to other State bodies.

In other words, by virtue of the provisions of Article 5° of our Organic Law, it is not possible to issue the requested opinion on the authentic interpretation of regulatory texts or bills clearly related to administrative contracting, for which the law has provided other consultative instances.

The foregoing, without prejudice to any future occasion on which we must render a legal opinion on topics or matters that, although related to a bill concerning the subject of administrative contracting, also concern other topics on which we do exercise our consultative competence.

For all the stated reasons, the inquiry regarding bill no. 24100, entitled “AUTHENTIC INTERPRETATION OF ARTICLES 67 AND 77 OF THE GENERAL PUBLIC CONTRACTING LAW, LAW NO. 9986 OF MAY 27, 2021, AND ITS AMENDMENTS”, is inadmissible.

Sincerely yours, Iván Vincenti Rojas Attorney General of the Republic IVR/gtp/mrly Code 1653-2024

Dictamen : 084 del 02/05/2024 02 de mayo de 2024 PGR-C-084-2024 Señora Daniela Agüero Bermúdez Jefa de Área Legislativa VII Asamblea Legislativa Estimada señora:

Mediante su oficio no. AL-CPAJUR-1046-2024 de 27 de febrero del 2024 se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos requirió nuestro criterio jurídico sobre el proyecto de ley no.24100, denominado: “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986 DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS REFORMAS”.

I. SOBRE LAS CONSULTAS FORMULADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA Y SUS DIPUTADOS

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Tal y como hemos dispuesto en otras ocasiones, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, entre otros).

Aparte de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea Legislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas formuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro asesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se refiera a éstos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos y analizarlos. Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la Comisión u órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal respectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de ley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo correspondiente. (Véase al respecto nuestra opinión jurídica no. OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019 y los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-2020 de 9 de diciembre de 2020, C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).

II.INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

Tal y como se dispuso en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

En ese sentido, el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica dispone que no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley. Y, por ello, uno de los requisitos de admisibilidad de las consultas es que éstas no versen sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano.

Por esa razón, en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre materias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.

Al respecto, hemos señalado:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).

En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta pretende hacer una interpretación auténtica de los numerals 67 y 77 de la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021), con el fin de limitar en su aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a partir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, según se indica, en discordancias de criterio que en su aplicación han surgido entre Administraciones y la propia Contraloría General de la República. De ahí que, indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen de contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia.

Como vimos, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General de la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de Contratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda.

En consecuencia, haciendo una mejor ponderación de la materia que involucra el proyecto de ley consultado y en congruencia con la posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes, lo apegado al marco de nuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica no vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado.

En otras palabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir el criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos normativos o proyectos de ley relacionados claramente relacionados con la contratación administrativa, para las cuales la ley ha previsto otras instancias consultivas.

Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre temas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación administrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia consultiva.

Por todo lo expuesto, la consulta del proyecto de ley no. 24100, denominado “INTERPRETACIÓN AUTÉNTICA DE LOS ARTÍCULOS 67 Y 77 DE LA LEY GENERAL DE CONTRATACIÓN PÚBLICA, LEY NO. 9986 DE 27 DE MAYO DE 2021 Y SUS REFORMAS”, es inadmisible.

De usted, atentamente, Iván Vincenti Rojas IVR/gtp/mrly