Scope of Article 4 of Law 5060 after reform by Law 10343 on cantonal road widths and regulatory plansAlcance del artículo 4 de la Ley 5060 tras reforma por Ley 10343 sobre ancho de la red vial cantonal y planes reguladores

Opinion : 133 of 24/06/2024 June 24, 2024 PGR-C-133-2024 Ms.

María Parra Campos Secretary of the Council Municipalidad de San Isidro Dear Ms. Parra Campos:

With the approval of the Procurador General de la República, I am responding to your official communication no. MSIH-CM-SCM-1509-2023 of December 6, 2023, submitted to the Procuraduría on January 8, 2024, through which you inform us that the Municipal Council agreed to request our opinion on the following:

“Which legal norm takes precedence in the case of 5 discrepancies between the measures established for the width of roads or streets within the cantonal road network: the current Plan Regulador with its Reglamento de Vialidad, or Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos, according to the reform of article 4 through Ley N° 10343 published in La Gaceta N° 62 of April 12, 2023?” The opinion of the legal advisory office is attached (official communication no. SI-032-2023 of November 27, 2023), which concludes that:

“… in light of the principle of regulatory specialty (principio de especialidad normativa), the regulation established in the current Plan Regulador and its Reglamento de Vialidad must prevail over the general provisions of Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos. This conclusion is based on the greater specificity and detail with which the Plan Regulador, through its Reglamento de Vialidad, regulates the width of streets and roads at the cantonal level.” The question posed is not entirely clear, as the supposed five incongruities existing between the local plan regulador and article 4° of the Ley General de Caminos Públicos (Ley no. 5060 of August 22, 1972) are not specified. And, given that it is not the task of the Procuraduría to review the entire plan regulador to determine what those possible normative conflicts are, the consultation will be addressed by rendering a general opinion that allows the administration to elucidate the possible problems of applying the provisions of the plan regulador, in view of the provisions of article 4° of Ley 5060.

For this, it is necessary to refer to what is stated in article 4° of the Ley General de Caminos Públicos, the administrative case law that has been developed in this regard, and the modification made through Ley no. 10343 of March 29, 2023. Then, it is necessary to determine the legal nature of the planes reguladores and their relationship with the Law, to finally issue our opinion on what aspects a plan regulador could cover in relation to what article 4° of Ley 5060 and other related regulations state.

Beforehand, it is necessary to warn that, in accordance with the provisions of article 5° of our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría cannot refer to matters the knowledge of which is the exclusive and prevailing competence of other organs of the Administration with special jurisdiction to hear the matter, as this would imply invading areas of competence that do not correspond to us.

Thus, in this opinion we will refer to what is stated in article 4° of Ley 5060 regarding the width of the right-of-way (derecho de vía) of the cantonal road network, which is strictly what is required to answer the consultation, without issuing an opinion regarding the possibility of using resources from the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 of July 4, 2001) on local roads, the method of distributing those resources, or the limitations established for that purpose, since, as we have pointed out on other occasions, that is a matter reserved exclusively to the Contraloría General de la República, in its role as governing body of the higher control and oversight system. (Dictámenes nos. C-071-2009 of March 13, 2009, C-219-2014 of July 18, 2014, C-220-2016 of October 27, 2016, C-155-2018 of June 27, 2018, PGR-C-224-2022 of October 12, 2022, PGR-C-146-2023 of July 31, 2023, among others).

I. ON THE PROVISIONS OF ARTICLE 4° OF THE LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS

The Ley General de Caminos Públicos, in its article 1°, provides that the cantonal road network is composed of three types of roads:

• a)Vecinal roads (Caminos vecinales): Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the national road network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips.
• b)Local streets (Calles locales): Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the national road network.
• c)Unclassified roads (Caminos no clasificados): Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths (caminos de herradura), footpaths (sendas), trails (veredas), which provide access to very few users, who will defray the costs of maintenance and improvement.

Article 4° of the Ley General de Caminos Públicos, before being reformed by Ley no. 10343, provided the following:

"Article 4º.- The width of highways (carreteras) and vecinal roads will be that indicated by the Technical Departments of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes, without it being less than twenty meters for the former and fourteen meters for the latter." Regarding what was stated in that norm, the Procuraduría referred to it on several occasions, indicating that the minimum measure of fourteen meters established therein was applicable to the right-of-way of vecinal roads, and that the measure of the right-of-way of local streets would be that established by the Municipalidades in their planes reguladores or, failing that, the norms of the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Specifically, in opinion no. C-070-2011 of March 16, 2011, after a detailed analysis of the background of Ley 5060, its original version, and subsequent modifications, it was stated:

"According to the foregoing, these norms, taken up in subsequent laws, did not include streets and therefore it is not appropriate to assert that vecinal roads and streets are treated indiscriminately.

(…)

From the previous analysis, it can be concluded that historically the width of streets has not been subject to regulation in the Leyes de Caminos Públicos.

(…)

From the foregoing, it is concluded that article 4 of the Ley General de Caminos Públicos does not regulate the width of local streets, and on this single point, Opinion No. C-178-1997 of September 22, 1997, is reconsidered, in that it deemed that this norm establishes that the minimum width of streets must be fourteen meters.

By reason of the foregoing, the width of local streets will be that established by the Plan Regulador, approved by the Dirección de Urbanismo and published in the official gazette (diario oficial) (article 17 of the Ley de Planificación Urbana), which must: respond to the satisfaction of the general interest; adjust to reasonableness parameters; and adhere to the rules of science and technique, and to basic principles of logic and convenience (articles 16 and 160 of the Ley General de la Administración Pública).

In the absence of regulation of the width of streets in local Planes Reguladores, the norms of the Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo are applicable, by virtue of Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana." This criterion was upheld in subsequent pronouncements, noting that:

"…that norm only establishes the minimum width of the right-of-way for vecinal roads, therefore, the corresponding measure for local streets will be that determined in the local plan regulador, and, in its absence, the norms of the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the INVU are applicable. (In this regard, see our dictámenes nos. C-070-2011 of March 16, 2011, C-268-2016 of December 16, 2016, and C-014-2017 of January 25, 2017)." (Opinion no. C-231-2021 of August 12, 2021).

The provisions of article 4° of Ley 5060 have had an impact on the possibility of using the fuel tax resources allocated to the Municipalidades in accordance with article 5° of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, since the fifth paragraph of article 2° of the Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 of October 15, 2015), before also being reformed by Ley no. 10343, provided:

"The activities indicated in the first paragraph of this article, except for investment in conservation and improvement on cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in article 4 of Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, of August 22, 1972, may be executed both with resources from Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, of July 4, 2001, and its reforms, and from this law and other related regulations." The Contraloría General de la República, in exercise of its competencies as governing body of the higher control and oversight system, issued its opinion regarding the possibility of investing public funds in vecinal roads with less than fourteen meters. Specifically, in official communication no. DFOE-LOC-0617 of August 5, 2021, the Área de Fiscalización para el Desarrollo Local of the División de Fiscalización Operativa y Evaluativa of that institution, stated the following:

"Thus, for the purposes of allocating resources from Ley n.° 8114, vecinal roads and unclassified roads are not exempt from complying with the regulations established in the LGCP, because so determines Ley n.° 9329; and therefore, in this type of roads, meeting the minimum right-of-way width established of 14 meters is imposed as a limit, a situation that must be determined by the Local Government itself, and based on the pertinent technical studies." Later, at the request of Deputy Gilberth Jiménez Siles, the Contraloría, in official communication no. DFOE-LOC-1320 of August 9, 2022, clarified what was stated in that previous opinion:

"It is the municipalidades themselves, prior to making investments of public funds, who are called upon to analyze and corroborate that conditions exist that enable the investment of resources from Leyes nos. 8114 and 9329, applying the filter of the minimum width of 14 meters for this type of roads, vecinal roads, carrying out the specific studies that correspond.

(…)

The Contraloría General, under the principles of reasonableness, efficiency, and prioritization of the investment of funds from leyes nos 8114 and 9329, suggested within the analyses of vecinal roads to determine the historical origin of those roads, but other influential factors may exist." The Procuraduría, in opinion no. PGR-C-234-2022 of October 30, 2022, reiterated that article 4° of Ley 5060 -before its reform- expressly provided what the minimum width of the right-of-way for vecinal roads should be and that, regarding local streets, the measure would be that determined in the local plan regulador, and, in its absence, the norms of the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the INVU.

Regarding what was stated at the time by the fifth paragraph of article 2 of Ley 9329 and following the opinion expressed by the Contraloría General de la República, that opinion indicated that there was no “legal authorization to use the resources derived from Ley 8114 on vecinal roads that do not meet the established minimum measure of fourteen meters,” but that the municipalidades did have “the competence to invest public funds in vecinal roads with measures less than fourteen meters, provided that the investment comes from a financing source other than that from the single fuel tax (impuesto único a los combustibles), regulated in Ley 8114.” Subsequently, in response to a request for clarification from Deputy Gilberth Jiménez Siles on the scope of that opinion, legal opinion no. PGR-OJ-120-2022 of November 9, 2022, provided that:

"…despite the existence of vecinal roads with measures less than fourteen meters, created under previous legislation, the legislator opted in 2015 to limit the investment of resources from the single fuel tax only to those that met the minimum measures allowed at that time, that is, fourteen meters in the case of vecinal roads.

(…)

Even though reasons of opportunity and convenience would point to allowing the free use of those single tax resources by the municipalidades, the fact is that the legislator had a different intention in 2015, an intention that this Procuraduría cannot ignore, in the absence of the respective legal reform. Thus, it must be noted that the resources from Ley 8114 of 2001 were expressly excluded for investment in vecinal roads that do not meet the current minimum measure." Again, the Contraloría referred to the issue in official communication no. DFOE-LOC-2366 of December 12, 2022, making it clear that its criterion that the minimum width of fourteen meters of the right-of-way must be observed in the allocation of resources from Ley 8114 was applicable to vecinal roads:

"Article 4 of the LGCP establishes a measure limitation only for vecinal roads -14 meters minimum width-, among the three types of roads that make up the RVC, set forth in article 2 of that same Law; a concept that coincides with subsection c) of article 2 of Decreto n.° 40137-MOPT." Hence, it is clear that the aforementioned opinions of the Contraloría and the Procuraduría indicated that, in accordance with what the fifth paragraph of article 2° of Ley 9329 provided at the time, it was not legally possible to invest resources from Ley 8114 in the attention and conservation of vecinal roads that did not meet the measure of fourteen meters established in article 4° of Ley 5060. That is, this impossibility was indicated only with respect to vecinal roads.

In order to eliminate that limitation, Deputy Gilberth Jiménez Siles presented bill no. 23452, which gave rise to Ley no. 10343 of March 29, 2023. That Law modified the fifth paragraph of article 2° of Ley 9329, expressly establishing that the resources from Ley 8114 may be used in the conservation and improvement of cantonal routes that do not meet the minimum right-of-way width established in article 4° of Ley 5060. But, in addition to that, for the same purpose, the legislator modified article 4° of Ley 5060, as follows:

"Article 4- The width of highways (carreteras) and public roads shall be that indicated by the technical departments of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), without it being less than twenty meters (20 m) for the former and fourteen meters (14 m) for the latter, except for those routes and public streets, recognized, duly inventoried, codified, and georeferenced in national and cantonal routes, which appear in the official records of the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and of the local governments, even if they are less than twenty meters (20 m) or fourteen meters (14 m) wide, as applicable, for their due intervention, conservation, improvement, and rehabilitation, applying this exception only for current and duly registered public roads." The lack of clarity in the wording of that norm could lead one to think that the minimum measure of 14 meters established therein is applicable to all roads that make up the cantonal road network and that are declared as such after the reform carried out, that is, that it would also be required for local streets and unclassified roads.

However, it must be observed, in the first place, that the impossibility of investing resources from Ley 8114 that was intended to be resolved with the reform carried out was referred only to vecinal roads, since the opinions of the Procuraduría and the Contraloría indicated was that it was not legally possible to invest resources from Ley 8114 in the attention and conservation of vecinal roads that did not meet the measure of fourteen meters established in article 4° of Ley 5060.

And, from the statement of motives for bill no. 23452 that gave rise to the reform and from the statements of the deputies during its processing, it is understood that the purpose of the reform was precisely to eliminate the limitation that existed in the use of resources from Ley 8114 in the conservation and maintenance of roads that did not meet the measure established in article 4° of Ley 5060. And, as already stated, that limitation was indicated by the Procuraduría and the Contraloría regarding vecinal roads.

In this regard, it was stated:

"The main objective of this bill is the modification of article 4 of Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, and its Reforms, with the aim of adjusting the current regulations to the historical realities of the roads, the cantonal and vecinal roads that are included in the cantonal road network, where many, due to various factors, from neighborhoods, communication roads between districts, and rural roads in different remote areas, are less than 14 meters wide, and that in the enactment of Ley N.° 9329, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, its purpose indicates it will be delimited by what is indicated in Ley N.° 5060." Subsequently, it was set forth that the motivation of the bill was to eliminate the limitation noted by the Procuraduría and the Contraloría:

"Taking into account this sample, which, although small-scale, evidences a problem that is a reality nationwide, a large percentage of the cantonal road network is less than 14 meters wide and, knowing what is indicated in Official Communication N.° 13004, DFOE-LOC-1320 of August 9, 2022, issued by the Contraloría General de la República, regarding the consultation made by this office through Official Communication GJS.FPLN-OFI-0100-2022 of June 23, 2022, there is no authority to intervene on these routes with resources from Ley N.° 8114, for which reason, and by reason of the arguments issued both by the controlling body and by the Procuraduría General de la República in its Official Communication PGR-C-234-2022 of October 30, 2022, with respect to what is relevant in its Section III Conclusions, item e) ‘Said law also limits the municipalidades in the possibility of investing the resources derived from the single fuel tax (impuesto único a los combustibles) in cantonal public roads that do not meet the minimum measures established in article 4 of the Ley General de Caminos Públicos, under the terms recognized by the Contraloría General in the indicated official communications. It is for the foregoing that there is no legal authorization to use the resources derived from Ley N.° 8114 in vecinal roads that do not meet the established minimum measure of fourteen meters.’” (Bold added).

Then, when the bill was discussed in the plenary, the same proposing deputy referred to the opinions of the Contraloría and the Procuraduría, indicating that:

"In such a way that this bill aims to put in order and give a casual [sic], clear, concise interpretation and provide legal certainty so that the resources that are allocated according to the extension of the current cantonal and national road network, we are not including new routes, nor covering new routes, nor two codes, are truly recognized and so the resources from Ley 8114 are also used.

In addition to this, we would run the extremely high risk of not being able to intervene on the different routes because the audits of some municipalidades and of a ministry are already making those pronouncements pointing out that these routes cannot be intervened." (Legislative file no. 23452, folio 17).

"…we are not expanding the kilometers, we are not modifying the conditions of the routes, we are not varying anything at all but rather recognizing that those routes that were already recognized, it bears repeating, both by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes and by the municipalidades, but for which there existed the interpretation that, by not meeting the fourteen meters and not meeting the twenty meters for national routes, they could not be intervened with resources from Ley 8114." (Legislative file no. 23452, folio 415. Bold added).

So, the main motivation of the bill was to eliminate the legal impossibility of using resources from Ley 8114 in improvement and conservation works on vecinal roads that did not meet the 14-meter measure established in article 4° of Ley 5060, but not to modify the categorization of the roads of the cantonal road network established in article 1° of that same Law, nor to incorporate other types of roads into the regulation of the minimum width of fourteen meters set forth in article 4°.

Note that, despite the modifications made, the legislator did not reform article 1° of Ley 5060, so the cantonal road network continues to be composed of the following:

"a) vecinal roads: Public roads that provide direct access to farms and other economically rural activities; they connect hamlets and towns with the national road network, and are characterized by having low traffic volumes and high proportions of short-distance local trips. b) Local streets: Public roads included within the quadrant of an urban area, not classified as urban crossings of the national road network. c) Unclassified roads: Public roads not classified within the categories described above, such as bridle paths (caminos de herradura), footpaths (sendas), trails (veredas), which provide access to very few users, who will defray the costs of maintenance and improvement." Given that this classification is maintained and the differences existing between the three types of roads established therein, it would make no logical sense to interpret that, according to the reform carried out, all routes of the cantonal road network must comply with the minimum width of fourteen meters established in article 4° of Ley 5060, as this would imply unifying the entire cantonal road network into a single category, disregarding the specific functions and characteristics of each of the types of roads that comprise it.

In that sense, during the processing of the bill, other deputies who referred to the proposal stated:

"With this bill, what we intend is to grant local governments the authority to intervene on those roads that at the time became public without proper planning, perhaps in many cases, because they did not meet the fourteen meters in width." (Legislative file no. 23452, folio 48. Bold added).

"In such a way that, for an important legal operator, for example, in this case a municipalidad that tells us that this wording generated confusion, it is absolutely clear that in the future, naturally, that fourteen-meter norm must remain in force for new roads and that the municipalidad must carry out the corresponding steps as an active administration to ensure compliance with that regulation, that urban planning regulation, okay." (Legislative file no. 23452, folio 418. Bold added).

"And on the other hand, it must be clear that the administration must continue to ensure that the routes comply with the measures established by Ley 5060, the fourteen meters for the case of this type of roads, and that it carries out the corresponding steps, right, but that this does not halt the investment made by the municipalidad of resources for the improvement of those cantonal roads." (Legislative file no. 23452, folio 419. Bold added).

Therefore, when indicating that the 14-meter norm should remain in force, it is understood that the interest was for the norm to maintain its effects as it had been doing, that is, that it continue to be applicable to vecinal roads, which is reaffirmed when referring to "this type of roads." Consequently, for everything stated up to here, the Procuraduría considers that the minimum measure of fourteen meters established in article 4° of Ley 5060 is applicable to the right-of-way of vecinal roads that are declared as such after the entry into force of the reform carried out through Ley no. 10343.

The foregoing, unless the Asamblea Legislativa, in exercise of the powers established in article 121, subsection 1) of the Constitución Política, makes an authentic interpretation of the norm, by virtue of which it must be understood that its meaning is different.

Given that it is understood that the minimum width established in article 4° of Ley 5060 is applicable only to vecinal roads, the measure of the right-of-way for local streets is that established by the Municipalidades in their planes reguladores or, failing that, that established by the corresponding norms of the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Regarding unclassified roads, it is reiterated that, in accordance with article 1° of Ley 5060, these are roads that do not meet the necessary requirements and conditions to be classified within the categories of local streets or vecinal roads.

Now, it is necessary to point out that article 2° of Ley 9329 provides that "the conservation and improvement of cantonal routes is limited to the roads that strictly comply with the requirements for cantonal routes established in the regulations of this law." And, moreover, that article states that "The ownership and powers concerning the administration of vecinal roads, local streets, and unclassified roads shall correspond to the territorially competent local governments in the geographical area where each of those public roads are located, always under the general technical guidelines promulgated by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) as the governing and oversight body on the matter." Thus, the Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December 12, 2016), in its article 2°, states that local streets are public roads included within the quadrant of an urban area, or included within urbanization projects, that have the approval of the corresponding municipalidad and are not classified as crossing streets of the national road network; vecinal roads are public roads that give direct access to farms and other rural economic units, connect hamlets and towns with the national road network, and are characterized by having low traffic volumes and a high proportion of short-distance local trips; and that unclassified roads are those that do not meet the regulated right-of-way widths defined by the technical regulations made official by the MOPT, as well as those roads that are inaccessible to motor vehicles, due to their physical characteristics and conditions, also called bridle paths (caminos de herradura), footpaths (sendas), trails (veredas), or tracks (trillos).

For its part, the Reglamento para definir caminos públicos, su clasificación y codificación (Decreto Ejecutivo no. 44263 of October 15, 2015) provides that the classification and widths of local streets shall be defined based on the criteria that each municipalidad shall establish for that purpose, when the respective Plan Regulador exists; otherwise, they shall be governed by the provisions of the current Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. In addition, it indicates that to classify a public road as a local street, it must without any exception be within an urban quadrant or its expansion areas, or in a previously urbanized area when it is located outside the urban quadrant, that is, when it is an urbanization project. (Article 13).

Then, regarding vecinal roads, it indicates that they are those public roads that meet the 14 meters wide right-of-way stipulated in article 4 of the Ley General de Caminos Públicos, Ley No. 5060 and its reform, and at least three of the criteria established therein. (Article 14).

And, finally, regarding unclassified roads (caminos no clasificados), it provides that these are roads not defined within the categories of local streets (calles locales) or local roads (caminos vecinales), such as public roads that do not meet the regulated right-of-way widths defined by the technical standards officially adopted by the MOPT, as well as those roads that are inaccessible to motor vehicles due to their physical characteristics and conditions, also called bridle paths, paths, footpaths, or trails (caminos de herradura, senda, vereda o trillo) and that provide access to very few users. (Article 15).

II. ON THE SUBJECTION OF REGULATORY PLANS TO THE LAW

By constitutional mandate, the authority to manage local interests and services within the limits of each canton corresponds to the Municipalities. And this is materialized through the adoption of regulatory plans (planes reguladores) and the related urban development regulations, as established in Article 15 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana) (No. 4240 of November 15, 1968).

As indicated by Article 1 of the Urban Planning Law, as well as the Manual of Procedures for the Drafting and Preparation of Regulatory Plans (Regulation No. 6296 of December 14, 2017, published in the Official Gazette La Gaceta No. 18 of January 31, 2018), a regulatory plan (plan regulador) is a local territorial planning instrument that allows for guiding and administering the physical space of a territory, urban, tourist, agricultural, social, and economic growth, based on sustainable development policies, guidelines, and strategies.

Regarding the legal nature of regulatory plans, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated that "they are true legal norms or laws in a material sense, since they recognize rights and establish obligations for the owners and possessors of properties located within the territorial jurisdiction of the respective canton." (Voto no. 18438-2008 of 17 hours and 56 minutes of December 11, two thousand eight).

This normative character derives from the normative authority held by Local Governments, which, as the Constitutional Chamber has explained, is not unlimited or unrestricted:

"That normative capacity must be understood, in general, under the criterion that the public power of the territorial entity is not unlimited or exclusive; its definition is received from the State, generally by constitutional means, and it holds it alongside other entities of the same nature and of greater or lesser spatial scope, with which it is harmonized through the distribution of powers. For this reason, it is said that the municipal one is a true decentralization of the political function in local matters, which includes the capacity to issue norms with regulatory value, which are superior in the reserved field, that is, in the administration of local interests and services. In other words, in matters pertaining to the local sphere, no regulations from any other public entity are admissible, unless the law provides otherwise, which implies a well-founded reason for issuing the regulation; or what is the same, the municipality is not coordinated with State policy and only through a law can a matter that may be linked to local affairs be regulated, but with the reservation that such legal norm is reasonable, according to the purposes pursued." (Voto no. 3493-2002 of 14 hours 41 minutes of April 17, 2002).

In a similar vein, the Constitutional Chamber has provided that there are matters which, due to the general interest they possess, have been regulated in national legislation, which must prevail over merely local interests:

"It is worth noting that the public interest is defined by Article 113, paragraph 1, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública) of 1978 'as the expression of the coincident individual interests of the administered parties,' for its part, paragraph 2 of the cited numeral of the LGAP of 1978 clearly provides that 'The public interest shall prevail over the interest of the Public Administration when they may be in conflict.' A consequence of the foregoing is that the interests of any Costa Rican decentralized public entity, such as municipalities, cannot be placed before the clear public interest of the telecommunications infrastructure so declared expressly by the national legislator through a law that expresses the general will (Articles 105 and 121, subsection 1, of the Constitution), which must prevail over interests of a local nature, given that municipal autonomy does not allow local councils to exempt themselves from what has been declared as a national interest, otherwise, territorial autonomy is perverted, transforming municipalities into micro-states, abstracted from the intersubjective direction or oversight that the State may exercise, through the constitutional organs, by issuing valid and effective laws, the conclusion of international agreements and treaties by the Executive Branch and approved by the Legislative Assembly (Articles 7, 121, subsection 4, and 140, subsection 10, of the Political Constitution).

(…)

A second consequence drawn from the declaration of public interest is that the topic of construction, expansion, or development and improvement of infrastructure in the field of telecommunications has a clear and unequivocal national vocation. So it is the State and its organs that assume the leadership and direction in the matter to which all lesser public entities must submit in order to achieve objectives such as universal access and services, the reduction of the digital divide for reasons of solidarity, the necessary interconnection and connectivity that allow all Costa Ricans, regardless of the locality, district, canton, or region where they reside, to enjoy the benefits and advantages of the Information and Knowledge Society. The national legislator, far from 'localizing' the issue of telecommunications infrastructure, nationalized it expressly and unequivocally.

(…)

The legislator opted, then, to plan at a national level and not merely local or regional level the topic of telecommunications." (Voto no. 15763-2011 of 9 hours 46 minutes of November 16, 2011).

Also, the Constitutional Chamber has indicated that it corresponds to the legislator to determine which powers are of a national or local nature:

"It is not true what the plaintiff claims, in the sense that the legislator cannot define a given matter as one of national or local jurisdiction; on the contrary, it is peacefully accepted in the doctrine that the specification of what should be understood as national or local jurisdiction must be made by the ordinary legislator in the exercise of their freedom of configuration... Otherwise, the ordinary legislator would not have a constitutional space that the Constitution itself ensures them, because the Constitution in its article 169 does not make a list of municipal powers, but rather uses an indeterminate legal concept such as that of local interests and services, which must be specified through legislative development." (Voto no. 9514-2017 of 9 hours 15 minutes of June 21, 2017).

Furthermore, the Chamber has considered that "the power of local governments to provide for their own territorial planning through regulatory plans is subordinated and subject to environmental protective legislation and to the precautionary and environmental protection principle embodied in Article 50 of the Constitution," emphasizing that urban planning law has a strict relationship with environmental law. (Voto no. 13166-2024 of 9 hours 32 minutes of May 15, 2024).

From the foregoing, it can be affirmed that municipal normative power is subject to the body of legality (bloque de legalidad), and, for this reason, we have indicated that "when issuing its regulations, the Municipality must respect the limits that the ordinary legislator has expressly set for it, so it could not be considered that municipal autonomy exempts it from this obligation." (Opinion No. C-250-2005 of July 7, 2005).

In that same sense, in Opinion No. C-456-2007 of December 20, 2007, we indicated that regulatory plans and urban development regulations have a normative nature of a regulatory type, and that, therefore, in the exercise of the regulatory authority, the Municipalities must respect the principles that may derive from laws with superior rank, according to the hierarchy of the sources of the administrative legal system established by Article 6 of the General Law of Public Administration (No. 6227 of May 2, 1978).

It is clear, then, that regulatory plans must be in accordance with the provisions of the law, as we stated in that same opinion regarding the Urban Planning Law and the Construction Law (Ley de Construcciones):

"Now, in the exercise of that regulatory authority, the Municipality must respect the principles that may derive from the Urban Planning Law as well as what the Construction Law establishes in the matter. In that sense, the Construction Regulations (Reglamento de Construcciones) cannot provide against the Construction Law. The principle of normative hierarchy simply prevents it. Nor can it constitute an enforcement norm of the cited Construction Law, since it is not an executive regulation thereof." (Opinions Nos. C-062-94 of April 25, 1994 and C-456-2007 of December 20, 2007).

The normative hierarchy constitutes one of the fundamental limits of the regulatory authority, since it starts from the premise that the administrative legal system is a structural unit in which the different sources of law coexist and are articulated, which are ordered around a prevailing hierarchy of application, as provided in the aforementioned Article 6 of the General Law of Public Administration. In this way, and in case of conflict, the one of lower rank, which is in a relationship of subordination with respect to the superior ones, which it cannot modify or substitute, will be disapplied. (Pronouncements Nos. C-073-99 of April 14, 1999, C-122-2006 of March 22, 2006, OJ-116-2005 of August 8, 2005, C-360-2019 of December 3, 2019).

Conflicts in the application of contradictory norms can be resolved through the principle of superior law (principio de ley superior) or the principle of posterior law (principio de ley posterior). Thus, "when the conflict is between two norms of different rank, the principle of lex superior applies, the effect of which is the nullity of the lower-ranking norm, although in some hypotheses the temporal criterion can also be applied and speak of repeal. That is what can happen when the superior-ranking norm is later in time than the lower-ranking norm…" (Opinion No. C-323-2004 of November 8, 2004).

And regarding the principle of normative hierarchy, we have indicated:

"The first rule we have is the principle of normative hierarchization (principio de jerarquización normativa), which establishes that in the legal system there are some norms that are superior to others. The consequences of this principle are: the superior norm prevails over the inferior one; the lower-ranking norm cannot modify the one of higher hierarchy; and, the legal operator has the duty to always opt for the precept of higher rank.

This principle is contained in the Costa Rican legal system in Articles 7 and 10, and implicitly, in Articles 121 and 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, in Articles 1 and 2 of the Civil Code, in Article 1 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional) and in Article 6 of the General Law of Public Administration." (Opinion No. C-038-2003 of February 14, 2003).

Thus, in accordance with that principle, the scope of action or regulation of a regulatory plan is limited by what the law provides, that is, it cannot contradict norms of a legal nature. In the event of a conflict between a regulatory plan and certain legal provisions, the norm of higher rank must prevail and be applied.

The same happens, even when a legal modification occurs that introduces provisions that are contrary to what is regulated in a regulatory plan, since the former must be understood as inapplicable in the future, insofar as it contravenes the new regulation of higher rank. (See Opinions Nos. C-311-2019 of October 24, 2019 and C-360-2019 of December 3, 2019).

III. SUBJECTION OF REGULATORY PLANS TO THE GENERAL ROADS LAW (LEY GENERAL DE CAMINOS)

For all that has been said so far, it is clear that regulatory plans and their urban development regulations must be consistent with the provisions of the General Roads Law, since it can be understood that the regulation referring to public roads is a matter of national interest, which is not limited to the strictly local sphere, and that, for this reason, a legal norm providing for a certain uniformity and integrity in the matter is necessary.

In this way, the provisions of a regulatory plan must be consistent with the classification of the cantonal road network indicated by the General Roads Law, the rules and conditions provided for each type of road, the provisions of Law 9329, and related regulations.

Law 5060 defines, in its Article 1, the classification of the cantonal road network: local streets (calles locales), local roads (caminos vecinales), and unclassified roads (caminos no clasificados). And, Article 4 provides that the width of public roads shall be that indicated by the technical departments of the Ministry of Public Works and Transport, without it being possible to be less than fourteen meters.

Based on what was indicated in the first section, that minimum measurement of the right-of-way of fourteen meters is applicable to local roads (caminos vecinales). Therefore, a measure different from that indicated in Article 4 of Law 5060 for local roads could not be established in a local regulation, nor could a classification be established that is not consistent with that provided in that Law.

From the provisions of Law 5060, as well as Law 9329 and the regulations linked to it that were set forth above, it is understood that, regarding the establishment of the minimum width of the right-of-way for cantonal routes, what national legislation reserved to Local Governments is the power to determine, through their regulatory plan and urban development regulations, the minimum width of local streets (calles locales), since, as stated, according to that regulation, the width of the right-of-way of local streets shall be that determined by the regulatory plans or, in their absence, the Subdivision and Urbanization Regulation (Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones) of the INVU.

In determining the measurement of local streets, regulatory plans must conform to the definition given by the Law for that type of road, that is, they must be cantonal public roads included within the quadrant of an urban area and, in addition, must respond to technical criteria and parameters of reasonableness, as we have previously indicated:

"The width of local streets is that provided by the municipal regulatory plan. It must respond to the satisfaction of the general interest, adjust to parameters of reasonableness, adhere to the rules of science and technique, and to elementary principles of logic and convenience (Constitutional Article 169; Law 4240, Articles 15, 19; Law 6227, Articles 16 and 160, constitutional rulings 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-2006 and 11900-2007; Opinion C-070-2011), under the perspective that the right of building and urban subdivision (fraccionamiento) must be exercised in accordance with the law, the regulations, and said regulatory plan, which binds the inhabitants of the canton and the local authority itself (Opinions C-020-2009 and C-001-2013)." (Opinion No. C-166-2023 of September 4, 2023).

II. CONCLUSIONS

Based on all the foregoing, the Office of the Attorney General (Procuraduría) considers that:

1. The minimum measurement of fourteen meters provided in Article 4 of Law 5060 is applicable only to the right-of-way of local roads (caminos vecinales) that are declared as such after the entry into force of the reform made through Law No. 10343. That measurement was already applicable to local roads before the reform, even though, in accordance with Law 10343, those roads already declared that do not meet that minimum width may be intervened with the resources coming from Law 8114. The foregoing, unless the Legislative Assembly, in exercise of the powers set forth in Article 121, subsection 1) of the Political Constitution, makes an authentic interpretation of the norm, by virtue of which its meaning must be understood to be different.

2. The scope of action or regulation of a regulatory plan is limited by what the law provides, that is, it cannot contradict norms of a legal nature. In the event of a conflict between a regulatory plan and certain legal provisions, the norm of higher rank must prevail and be applied.

3. The provisions of regulatory plans must be consistent with the classification of the cantonal road network indicated by the General Roads Law, the rules and conditions provided for each type of road, the provisions of Law 9329, and related regulations. Consequently, a measure different from that indicated in Article 4 of Law 5060 for local roads (caminos vecinales) could not be established in a local regulation, nor could a classification be established that is not consistent with that provided in that Law.

4. What a Municipality can determine in its regulatory plan and its urban development regulations is the measurement of the right-of-way of local streets (calles locales), taking into account the nature and conditions of that type of road and adjusting to technical criteria and parameters of reasonableness.

Sincerely yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney General (Procuradora) Cód. 30-2024

Dictamen : 133 del 24/06/2024 24 de junio de 2024 PGR-C-133-2024 Señora María Parra Campos Secretaria del Concejo Municipalidad de San Isidro Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. MSIH-CM-SCM-1509-2023 de 6 de diciembre de 2023, presentado en la Procuraduría el 8 de enero de 2024, mediante el cual nos comunica que el Concejo Municipal acordó requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:

“¿Qué norma jurídica tiene prevalencia en el caso de 5 discrepancias entre las medidas establecidas para el ancho de caminos o calles dentro de la red vial cantonal: el Plan Regulador vigente con su Reglamento de Vialidad, o la Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos según reforma del artículo 4 mediante Ley N° 10343 publicada en La Gaceta N° 62 del 12 de abril de 2023?” Se adjunta el criterio de la asesoría legal (oficio no. SI-032-2023 de 27 de noviembre de 2023), en el que se concluye que:

“… a la luz del principio de especialidad normativa, debe prevalecer la regulación establecida en el Plan Regulador Vigente y su Reglamento de Vialidad sobre las disposiciones generales de la Ley 5060, Ley General de Caminos Públicos. Esta conclusión se sustenta en la mayor especificidad y detalle con que el Plan Regulador, a través de su Reglamento de Vialidad, regula el ancho de las calles y caminos en el ámbito cantonal.” La pregunta formulada no es completamente clara, pues no se precisan cuáles son las supuestas cinco incongruencias existentes entre el plan regulador local y el artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos (Ley no. 5060 de 22 de agosto de 1972). Y, dado que no es tarea de la Procuraduría revisar la totalidad del plan regulador para determinar cuáles son esos posibles conflictos normativos, la consulta se atenderá rindiendo un criterio general que permita a la administración dilucidar los posibles problemas de aplicación de las disposiciones del plan regulador, de cara a lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060.

Para ello, es necesario referirse a lo que se señala en el artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos, la jurisprudencia administrativa que se ha desarrollado al respecto y la modificación efectuada mediante la Ley no. 10343 de 29 de marzo de 2023. Luego, es preciso determinar cuál es la naturaleza jurídica de los planes reguladores y su relación con la Ley, para, finalmente, emitir nuestro criterio sobre qué aspectos podría abarcar un plan regulador de frente a lo que señala el artículo 4° de la Ley 5060 y otra normativa relacionada.

De previo, es necesario advertir que, conforme con lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría no puede referirse a materias cuyo conocimiento sea competencia exclusiva y prevalente de otros órganos de la Administración con jurisdicción especial para conocer el asunto, pues ello implicaría invadir ámbitos de competencias que no nos corresponden.

De tal forma, en este dictamen nos referiremos a lo señalado en el artículo 4° de la Ley 5060 sobre el ancho del derecho de vía de la red vial cantonal, que es estrictamente lo que se requiere para contestar la consulta, sin emitir un criterio en cuanto a la posibilidad de utilizar los recursos provenientes de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en las vías locales, la forma de distribuir esos recursos ni las limitaciones dispuestas al efecto, pues, como ya hemos señalado en otras ocasiones, esa es una materia reservada, exclusivamente, a la Contraloría General de la República, en su rol de rectoría del ordenamiento de control y fiscalización superiores. (Dictámenes nos. C-071-2009 del 13 de marzo de 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-155-2018 del 27 de junio de 2018, PGR-C-224-2022 de 12 de octubre de 2022, PGR-C-146-2023 de 31 de julio de 2023, entre otros).

I. SOBRE LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 4° DE LA LEY GENERAL DE CAMINOS PÚBLICOS

La Ley General de Caminos Públicos, en su artículo 1°, dispone que la red vial cantonal está integrada por tres tipos de vías:

• a)Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.
• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.

El artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos, antes de ser reformado mediante la Ley no. 10343, disponía lo siguiente:

“Artículo 4º.- El ancho de las carreteras y de los caminos vecinales será el que indique los Departamentos Técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de veinte metros para las primeras y de catorce metros para los segundos.” Sobre lo señalado en esa norma, la Procuraduría se refirió en varias ocasiones, indicando que la medida mínima de catorce metros allí dispuesta resultaba aplicable al derecho de vía de los caminos vecinales, y que, la medida del derecho de vía de las calles locales, sería el que dispusieran las Municipalidades en sus planes reguladores o, en su defecto, las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

Concretamente, en el dictamen no. C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, después de un detallado análisis de los antecedentes de la Ley 5060, su versión original y modificaciones posteriores, se indicó:

“De acuerdo con lo anterior, estas normas, retomadas en las leyes posteriores, no comprendían las calles y por lo tanto no procede afirmar que se traten indiscriminadamente los caminos vecinales y las calles.

(…)

Del análisis anterior cabe concluir que históricamente el ancho de las calles no ha sido objeto de regulación en las Leyes de Caminos Públicos.

(…)

De lo expuesto se concluye que el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos no regula el ancho de las calles locales, y en este único punto se reconsidera el Dictamen No. C-178-1997 del 22 de setiembre de 1997, en cuanto estima que esa norma establece que el ancho mínimo de las calles debe ser de catorce metros.

En razón de lo anterior, el ancho de las calles locales será el que disponga el Plan Regulador, aprobado por la Dirección de Urbanismo y publicado en el diario oficial (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana), el cual debe: responder a la satisfacción del interés general; ajustarse a parámetros de razonabilidad; y apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).

En defecto de regulación del ancho de las calles en Planes Reguladores locales, resultan aplicables las normas del Reglamento para el control nacional de fraccionamientos y urbanizaciones emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, en virtud del transitorio II de la Ley de Planificación Urbana.” Ese criterio se sostuvo en pronunciamientos posteriores, señalándose que:

“…esa norma únicamente establece el ancho mínimo del derecho de vía de los caminos vecinales, por lo que, la medida correspondiente a las calles locales será la que se determine en el plan regulador local, y, en su ausencia, resultan aplicables las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU. (Al respecto, véanse nuestros dictámenes nos. C-070-2011 de 16 de marzo de 2011, C-268-2016 de 16 de diciembre de 2016 y C-014-2017 de 25 de enero de 2017).” (Dictamen no. C-231-2021 de 12 de agosto de 2021).

Lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060 ha tenido injerencia en la posibilidad de utilizar los recursos del impuesto a los combustibles asignados a las Municipalidades conforme con el artículo 5° de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, pues, el párrafo quinto del artículo 2° de la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), antes de ser reformado también por la Ley no. 10343, disponía:

“Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo, salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972, podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la presente ley y demás normativa conexa.” La Contraloría General de la República, en ejercicio de sus competencias como rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, emitió su criterio en cuanto a la posibilidad de invertir fondos públicos en caminos vecinales con menos de catorce metros. Concretamente, en el oficio no. DFOE-LOC-0617 de 5 de agosto de 2021, el Área de Fiscalización para el Desarrollo Local de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa de esa institución, señaló lo siguiente:

“Así las cosas, para efectos de la asignación de recursos de la Ley n.° 8114, los caminos vecinales y los caminos no clasificados, no están exentos de cumplir con las regulaciones establecidas en la LGCP, porque así lo determina la Ley n.° 9329; y por ende, en ese tipo de vías, se impone como límite el cumplir con el ancho mínimo del derecho de vía establecido de 14 metros, situación que debe ser determinada por el mismo Gobierno Local, y fundamentada en los estudios técnicos pertinentes.” Más adelante, por solicitud del diputado Gilberth Jiménez Siles, la Contraloría, en el oficio no. DFOE-LOC-1320 de 9 de agosto de 2022, aclaró lo señalado en ese criterio anterior:

“Son las mismas municipalidades, previo a realizar inversiones de fondos públicos, las llamadas a analizar y corroborar que existan condiciones que posibiliten la inversión de los recursos de las Leyes nos. 8114 y 9329, aplicando el filtro del ancho mínimo de 14 metros para este tipo de vías, caminos vecinales, haciendo los estudios específicos que correspondan.

(…)

La Contraloría General, bajo los principios de razonabilidad, eficiencia, y priorización de la inversión de los fondos provenientes de las leyes nos 8114 y 9329, sugirió dentro de los análisis de los caminos vecinales, determinar el origen histórico de esas vías, pero pueden existir otros factores influyentes” La Procuraduría, en el dictamen no. PGR-C-234-2022 de 30 de octubre de 2022, reiteró que el artículo 4° de la Ley 5060 -antes de su reforma- disponía expresamente cuál debía ser el ancho mínimo de los derechos de vía de los caminos vecinales y que, en cuanto a las calles locales la medida sería la que se determine en el plan regulador local, y, en su ausencia, las normas del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.

En cuanto a lo señalado en su momento por el párrafo quinto del artículo 2 de la Ley 9329 y siguiendo el criterio externado por la Contraloría General de la República, en ese dictamen se indicó que no existía “autorización legal para utilizar los recursos derivados de la Ley 8114 en caminos vecinales que no reúnan la medida mínima de catorce metros dispuesta”, pero que las municipalidades sí tenían “la competencia para invertir fondos públicos en caminos vecinales con medidas inferiores a los catorce metros, siempre que la inversión sea de una fuente de financiamiento distinta a la proveniente del impuesto único a los combustibles, regulada en la Ley 8114.” Posteriormente, ante una solicitud de aclaración del diputado Gilberth Jiménez Siles, sobre los alcances de ese dictamen, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-120-2022 de 9 de noviembre de 2022, se dispuso que:

“…a pesar de la existencia de caminos vecinales con medidas inferiores a catorce metros, creados bajo legislaciones anteriores, el legislador se decantó en el año 2015, por limitar la inversión de los recursos del impuesto único de los combustibles únicamente a aquellos que cumplieran con las medidas mínimas permitidas en ese momento, sea los catorce metros en el caso de caminos vecinales.

(…)

Aun cuando razones de oportunidad y conveniencia apuntarían a permitir el uso libre de esos recursos del impuesto único por parte de las municipalidades, lo cierto es que el legislador tuvo otra intención en el año 2015, intención que esta Procuraduría no puede desconocer, en ausencia de la respectiva reforma legal. Así las cosas, debe señalarse que los recursos de la Ley 8114 del año 2001 fueron excluidos expresamente para la inversión en los caminos vecinales que no cumplan la medida mínima vigente.” Nuevamente, la Contraloría se refirió al tema en el oficio no. DFOE-LOC-2366 de 12 de diciembre de 2022, dejando claro que su criterio en cuanto a que el ancho mínimo de catorce metros del derecho de vía debe ser observado en la asignación de recursos de la Ley 8114, resultaba aplicable a los caminos vecinales:

“El artículo 4 de la LGCP establece una limitación de medida únicamente para caminos vecinales -14 metros de ancho mínimo-, de entre los tres tipos de vías que componen la RVC, expuestos en el artículo 2 de esa misma Ley; concepto que es coincidente con el inciso c) del artículo 2 del Decreto n.° 40137-MOPT.” De ahí que, resulta claro que los criterios de la Contraloría y la Procuraduría antes citados señalaron que, conforme con lo que en su momento disponía el párrafo quinto del artículo 2° de la Ley 9329, no era legalmente posible invertir los recursos provenientes de la Ley 8114 en la atención y conservación de caminos vecinales que no cumplieran con la medida de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060. Es decir, esa imposibilidad se señaló, únicamente, con respecto a los caminos vecinales.

Con el fin de eliminar esa limitante, el diputado Gilberth Jiménez Siles presentó el proyecto de ley no. 23452, que dio origen a la Ley no. 10343 de 29 de marzo de 2023. Esa Ley modificó el párrafo quinto del artículo 2° de la Ley 9329, estableciendo expresamente que los recursos de la Ley 8114 sí pueden ser utilizados en la conservación y mejoramiento de las rutas cantonales que no cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4° de la Ley 5060. Pero, además de eso, con la misma finalidad, el legislador modificó el artículo 4° de la Ley 5060, de la siguiente manera:

“Artículo 4- El ancho de las carreteras y de los caminos públicos será el que indiquen los departamentos técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), sin que pueda ser menor de veinte metros (20 m) para las primeras y de catorce metros (14 m) para los segundos, salvo para aquellas rutas y calles públicas, reconocidas, debidamente inventariadas, codificadas y georreferenciadas en rutas nacionales y cantonales, que consten en los registros oficiales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y de los gobiernos locales, así tengan menos de veinte metros (20 m) o catorce metros (14 m) de ancho, según corresponda, para su debida intervención, conservación, mejoramiento y rehabilitación, aplicando esta excepción únicamente para los caminos públicos actuales y debidamente registrados.” La falta de claridad en la redacción de esa norma, podría hacer pensar que la medida mínima de 14 metros allí dispuesta le resulta aplicable a todas las vías que integran la red vial cantonal y que sean declaradas como tales después de la reforma practicada, es decir, que también le resultaría exigible a las calles locales y a los caminos no clasificados.

Sin embargo, debe observarse, en primer lugar, que la imposibilidad de invertir los recursos de la Ley 8114 que se pretendió solventar con la reforma practicada estaba referida, únicamente, a los caminos vecinales, pues los criterios de la Procuraduría y la Contraloría lo que señalaron fue que no era legalmente posible invertir los recursos provenientes de la Ley 8114 en la atención y conservación de caminos vecinales que no cumplieran con la medida de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060.

Y, de la exposición de motivos del proyecto de ley no. 23452 que dio origen a la reforma y de las manifestaciones de los diputados al tramitarlo, se entiende que la finalidad de la reforma era, justamente, eliminar la limitante que existía en la utilización de recursos de la Ley 8114 en la conservación y mantenimiento de las vías que no cumplieran con la medida dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060. Y, como ya se dijo, esa limitante fue señalada por la Procuraduría y la Contraloría en cuanto a los caminos vecinales.

Al respecto, se indicó:

“El objetivo principal de este proyecto de ley es la modificación del artículo 4 de la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, y sus Reformas, con el objetivo de ajustar la normativa actual a la realidades históricas de las vías, los caminos cantonales y vecinales que se incluyen en la red vial cantonal, donde muchos, por diversos factores, desde barriadas, caminos de comunicación entre distritos y caminos rurales en las diferentes zonas alejadas poseen menos de 14 metros de ancho, y que en la promulgación de la Ley N.° 9329, Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, indica en su objeto que estará delimitado por lo indicado en la Ley N.° 5060.” Seguidamente, se expuso que la motivación del proyecto era eliminar la limitación señalada por la Procuraduría y la Contraloría:

“Tomando en cuenta esta muestra, la cual, si bien es de pequeña escala, evidencia un problema que a nivel nacional es una realidad, un gran porcentaje de la red vial cantonal posee menos de 14 metros de ancho y, a sabiendas de lo indicado en el Oficio N.° 13004, DFOE-LOC-1320 de 9 de agosto 2022, emitido por la Contraloría General de la República, respecto a la consulta realizada por este despacho mediante el Oficio GJS.FPLN-OFI-0100-2022 de 23 de junio de 2022, no hay facultad de intervenir estas rutas con recursos de la Ley N.° 8114, por lo cual, y en razón de los argumentos emitidos tanto por el órgano contralor como por la Procuraduría General de la República en su Oficio PGR-C-234-2022 de 30 de octubre del 2022, para lo que interesa en su apartado III Conclusiones inciso e) «Dicha ley también limita a las municipalidades la posibilidad de invertir los recursos derivados del impuesto único a los combustibles en las vías públicas cantonales que no cumplan las medidas mínimas dispuestas en el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos, en los términos reconocidos por la Contraloría General en los oficios indicados. Es por lo anterior, que no existe autorización legal para utilizar los recursos derivados de la Ley N.° 8114 en caminos vecinales que no reúnan la medida mínima de catorce metros dispuesta».” (Se añade la negrita).

Luego, al discutirse el proyecto en el plenario, el mismo diputado proponente hizo referencia a los criterios de la Contraloría y de la Procuraduría, indicando que:

“De tal manera que este proyecto lo que lleva es a poner en orden y a dar una interpretación casual [sic], clara, concisa y dar certeza jurídica para que los recursos que se asignan conforme la extensión de la red vial cantonal y nacional actual, no estamos incluyendo nuevas rutas, ni abarcando nuevas rutas, ni dos códigos, sean realmente reconocidas y también sean utilizados los recursos de la Ley 8114.

Además de esto, correríamos el altísimo riesgo de no poder intervenir las diferentes rutas porque ya las auditorías de algunas municipalidades y de un ministerio están con esos pronunciamientos señalando que no pueden intervenirse estas rutas.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 17).

“…no estamos ampliando los kilómetros, no estamos modificando las condiciones de las rutas, no estamos variando absolutamente nada sino reconociendo que esas rutas que ya estaban reconocidas valga la redundancia tanto por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes tanto por las municipalidades pero que existía la interpretación de que al no cumplir con los catorce metros y no cumplir con este los veinte metros de ruta nacionales no podrían intervenirse con los recursos de la Ley 8114.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 415. Se añade la negrita).

Entonces, la motivación principal del proyecto era eliminar la imposibilidad legal de utilizar los recursos de la Ley 8114 en obras de mejoramiento y conservación en los caminos vecinales que no cumplieran con la medida de 14 metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060, pero no modificar la categorización de las vías de la red vial cantonal dispuesta en el artículo 1° de esa misma Ley ni incorporar otro tipo de vías en la regulación del ancho mínimo de catorce metros que señala el artículo 4°.

Nótese que, pese a las modificaciones hechas, el legislador no reformó el artículo 1° de la Ley 5060, por lo que, la red vial cantonal sigue estando conformada de la siguiente manera:

“a) caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

• b)Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.
• c)Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento.” Dado que se mantiene esa clasificación y las diferencias existentes entre los tres tipos de vías allí dispuestos, no tendría sentido lógico interpretar que, según la reforma efectuada, todas las rutas de la red vial cantonal deben cumplir con el ancho mínimo de catorce metros dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060, pues ello implicaría unificar en una sola categoría toda la red vial cantonal, desconociendo las funciones y características propias de cada uno de los tipos de vías que la conforman.

En ese sentido, en la tramitación del proyecto, otros de los diputados que se refirieron a la propuesta, señalaron:

“Con este proyecto lo que pretendemos es otorgarles a los gobiernos locales la facultad de intervenir aquellos caminos que en su momento se hicieron públicos sin la debida planificación, quizá en muchos casos, porque no cumplían con los catorce metros de ancho.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 48. Se añade la negrita).

“De tal manera que, para un operador jurídico importante, por ejemplo, en este caso una municipalidad que nos señala que generaba confusión esa redacción, queda absolutamente claro que a futuro, naturalmente esa norma de los catorce metros tiene que seguir vigente para nuevos caminos y que la municipalidad tiene que realizar las gestiones que le corresponden como administración activa para asegurar que se cumpla con esa normativa, esa regulación urbanística, okey.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 418. Se añade la negrita).

“Y por otra parte tiene que quedar claro que la administración tiene que seguir velando porque las rutas cumplan con las medidas que establece la Ley 5060, los catorce metros para el caso de este tipo de caminos, y que realice las gestiones que correspondan, verdad, pero que no tenga esto la inversión que realiza la municipalidad de recursos para el mejoramiento de esas vías cantonales.” (Expediente legislativo no. 23452, folio 419. Se añade la negrita).

Entonces, al indicarse que la norma de 14 metros debía seguir vigente, se entiende que el interés era que la norma mantuviera sus efectos como lo venía haciendo, es decir, que siguiera siendo aplicable a los caminos vecinales, lo cual se reafirma al hacerse referencia a “este tipo de caminos.” En consecuencia, por todo lo dicho hasta aquí, la Procuraduría considera que la medida mínima de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060, resulta aplicable al derecho de vía de los caminos vecinales que se declaren como tales a partir de la entrada en vigencia de la reforma practicada mediante la Ley no. 10343.

Lo anterior, a menos que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de las facultades dispuestas en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, realice una interpretación auténtica de la norma, en virtud de la cual deba entenderse que su sentido es distinto.

Dado que se entiende que el ancho mínimo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 5060 es aplicable, únicamente, a los caminos vecinales, la medida del derecho de vía de las calles locales, es el que dispongan las Municipalidades en sus planes reguladores o, en su defecto, el que establezcan las normas correspondientes del Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.

En cuanto a los caminos no clasificados, se reitera que, conforme con el artículo 1° de la Ley 5060, se trata de caminos que no cumplen con los requisitos y condiciones necesarias para poder ser clasificados dentro de las categorías de calles locales o caminos vecinales.

Ahora bien, es preciso señalar que el artículo 2° de la Ley 9329 dispone que “la conservación y el mejoramiento de las rutas cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la presente ley.” Y, además, ese artículo señala que “La titularidad y las potestades concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) como ente rector y fiscalizador en la materia.” Así las cosas, el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), en su artículo 2°, señala que las calles locales son las vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, o incluidas dentro de proyectos de urbanización, que cuenten con el aval de la municipalidad correspondiente y que no estén clasificadas como calles de travesía de la red vial nacional; los caminos vecinales son caminos públicos que dan acceso directo a las fincas y otras unidades económicas rurales, unen caseríos y poblados con la red vial nacional y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y una alta proporción de viajes locales de corta distancia; y que los caminos no clasificados son aquellos que no cumplen con los anchos de derecho de vía reglamentados y definidos por la normativa técnica oficializada por el MOPT, así como aquellos caminos que son inaccesibles a vehículos automotores, debido a sus características y condiciones físicas, también denominados caminos de herradura, senda, vereda o trillo.

Por su parte, el Reglamento para definir caminos públicos, su clasificación y codificación (Decreto Ejecutivo no. 44263 de 15 de octubre de 2015) dispone que la clasificación y anchos de las calles locales se definirán con base en los criterios que al efecto establecerá cada municipalidad, cuando exista el respectivo Plan Regulador; de lo contrario, se regirán por lo dispuesto en el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones vigente emitido por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Además, indica que para clasificar una vía pública como calle local, esta debe sin excepción alguna estar dentro de un cuadrante urbano o sus áreas de expansión, o bien en un área previamente urbanizada cuando se ubique fuera del cuadrante urbano, es decir, cuando se trate de un proyecto de urbanización. (Artículo 13).

Luego, en cuanto a los caminos vecinales, indica que son aquellos caminos públicos que cumplen con los 14 metros de ancho de derecho de vía estipulado en el artículo 4 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley No. 5060 y su reforma, y al menos, con tres de los criterios que allí se fijan. (Artículo 14).

Y, por último, sobre los caminos no clasificados, dispone que son caminos no definidos dentro de las categorías de calles locales o caminos vecinales, tales como caminos públicos que no cumplen con los anchos de derecho de vía reglamentados y definidos por la normativa técnica oficializada por el MOPT, así como aquellos caminos que son inaccesibles a vehículos automotores, debido a sus características y condiciones físicas, también denominados caminos de herradura, senda, vereda o trillo y que proporcionan acceso a muy pocos usuarios. (Artículo 15).

II. SOBRE LA SUJECIÓN DE LOS PLANES REGULADORES A LA LEY

Por mandato constitucional, la competencia para gestionar los intereses y servicios locales dentro de los límites de cada cantón, le corresponde a las Municipalidades. Y ello se materializa mediante la adopción de los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, según lo establecido en el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968).

Tal y como lo señala el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana, así como el Manual de procedimientos para la redacción y elaboración de planes reguladores (Reglamento no. 6296 de 14 de diciembre de 2017, publicado en el Diario Oficial La Gaceta no. 18 de 31 de enero de 2018), un plan regulador es un instrumento de planificación territorial local, que permite orientar y administrar el espacio físico de un territorio, el crecimiento urbano, turístico, agrario, social y económico, con fundamento en las políticas, directrices y estrategias de desarrollo sostenible.

Sobre la naturaleza jurídica de los planes reguladores, la Sala Constitucional ha dicho que “se trata de verdaderas normas jurídicas o leyes en sentido material, toda vez que reconoce derechos y establece obligaciones para los titulares y poseedores de los inmuebles ubicados en la circunscripción territorial del respectivo cantón”. (Voto no. 18438-2008 de las 17 horas y 56 minutos de 11 de diciembre del dos mil ocho).

Ese carácter normativo deviene de la potestad normativa que poseen los Gobiernos Locales, la cual, como lo ha expuesto la Sala Constitucional, no es ilimitada o irrestricta:

“Esa capacidad normativa debe entenderse, en general, bajo el criterio de que el poder público del ente territorial no es ilimitado ni exclusivo; su definición la recibe del Estado, generalmente por vía constitucional y lo tiene junto a otros entes de igual naturaleza y de mayor o menor radio espacial, respecto de los cuales se armoniza mediante la distribución de competencias. Por ello se dice que la municipal es una verdadera descentralización de la función política en materia local, que incluye la capacidad de dictar normas con valor reglamentario, que resultan superiores en el campo reservado, o sea, en la administración de los intereses y servicios locales. En otras palabras, en lo atinente a lo local no caben regulaciones de ningún otro ente público, salvo que la ley disponga lo contrario, lo que implica un fundado motivo para dictar la regulación; o lo que es lo mismo, el municipio no está coordinado con la política del Estado y solo por la vía de la ley se puede regular materia que pueda estar vinculada con lo local, pero a reserva que esa norma jurídica resulte razonable, según los fines que se persiguen." (Voto no. 3493-2002 de las 14 horas 41 minutos de 17 de abril de 2002).

En similar sentido, la Sala Constitucional ha dispuesto que existen materias que, por el interés general que poseen, han sido reguladas en la legislación nacional, la cual debe prevalecer sobre los intereses meramente locales:

“Cabe advertir que el interés público es definido por el artículo 113, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978 “como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados”, por su parte, el párrafo 2 del numeral citado de la LGAP de 1978 dispone, claramente, que “El interés público prevalecerá sobre el interés de la Administración Pública cuando pueda estar en conflicto”. Una consecuencia de lo anterior es que los intereses de cualquier ente público descentralizado costarricense, como podrían ser las municipalidades, no puede anteponerse al claro interés público de la infraestructura en telecomunicaciones así declarado, (artículos 105 y 121, inciso 1°, de la Constitución), el que debe prevalecer sobre los intereses de carácter local, dado que, la autonomía municipal no le permite a los ayuntamientos sustraerse de lo que ha sido declarado como un interés de carácter nacional, de lo contrario se pervierte la autonomía territorial transformando a los municipios en micro estados, abstraídos de la dirección intersubjetiva o tutela que pueda ejercer el Estado, a través de los órganos constitucionales, mediante la emisión de leyes válidas y eficaces, la celebración de convenios y tratados internacionales por el Poder Ejecutivo y aprobados por la Asamblea Legislativa (artículos 7°, 121, inciso 4°, y 140, inciso 10°, de la Constitución Política).

(…)

Una segunda consecuencia que se extrae de la declaratoria de interés público, es que el tema de construcción, ampliación o desarrollo y mejora de la infraestructura en materia de telecomunicaciones tiene una clara e inequívoca vocación nacional. De modo que es el Estado y sus órganos los que asumen la rectoría y dirección en la materia a la que deben someterse todos los entes públicos menores para lograr objetivos como el acceso y servicios universales, la reducción de la brecha digital por razones de solidaridad, la interconexión y conectividad necesarias que le permitan a todos los costarricenses, independientemente de la localidad, distrito, cantón o región donde habiten, gozar de los beneficios y ventajas de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. El legislador nacional, lejos de “localizar” el tema de la infraestructura en telecomunicaciones lo nacionalizó expresa e inequívocamente.

(…)

El legislador optó, entonces, por planificar a nivel nacional y no meramente local o regional el tema de las telecomunicaciones.” (Voto no. 15763-2011 de las 9 horas 46 minutos de 16 de noviembre de 2011).

También, la Sala Constitucional ha señalado que corresponde al legislador determinar cuáles competencias son de carácter nacional o local:

“No es cierto lo que afirma el accionante en el sentido que el legislador no puede definir determinada materia como de competencia nacional o local, al contrario, se encuentra pacíficamente aceptado en la doctrina que la especificación de lo que debe entenderse como una competencia nacional o local, debe hacerla el legislador ordinario en el ejercicio de su libertad de configuración... De lo contrario, no tendría el legislador ordinario un espacio constitucional que la propia Constitución le asegura, por cuanto, ésta en su artículo 169 constitucional no hace un elenco de las competencias municipales, sino que emplea un concepto jurídico indeterminado como lo es el de intereses y servicios locales, el que debe ser concretado a través del desarrollo legislativo.” (Voto no. 9514-2017 de las 9 horas 15 minutos de 21 de junio de 2017).

Además, la Sala ha considerado que “la facultad de los gobiernos locales para darse su propia ordenación territorial a través de los planes reguladores está subordinada y sometida a la legislación tutelar ambiental y al principio precautorio y proteccionista del ambiente recogido en el art. 50 constitucional”, enfatizando que el derecho urbanístico tiene estricta relación con el derecho ambiental. (Voto no. 13166-2024 de las 9 horas 32 minutos de 15 de mayo de 2024).

De lo anterior, se puede afirmar que el poder normativo municipal se encuentra sujeto al bloque de legalidad, y, por esa razón, hemos indicado que “al emitir sus reglamentos, la Municipalidad debe respetar los límites que le ha fijado el legislador ordinario expresamente, por lo que no podría considerarse que la autonomía municipal le exima de esta obligación.” (Dictamen no. C-250-2005 de 7 de julio de 2005).

En ese mismo sentido, en el dictamen no. C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007 indicamos que los planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano tienen una naturaleza normativa de índole reglamentaria, y que, por ello, en el ejercicio de la potestad reglamentaria, las Municipalidades deben respetar los principios que puedan derivarse de las leyes con rango superior, según la jerarquía de las fuentes del ordenamiento administrativo que establece el artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978).

Resulta claro, entonces, que los planes reguladores deben ser conformes con lo dispuesto en la ley, tal y como lo expusimos en ese mismo dictamen con respecto a la Ley de Planificación Urbana y la Ley de Construcciones:

“Ahora bien, en el ejercicio de esa potestad reglamentaria, la Municipalidad debe respetar los principios que puedan derivarse de la Ley de Planificación Urbana así como lo que en la materia establezca la Ley de Construcciones. En ese sentido, el Reglamento de Construcciones no puede disponer en contra de la Ley de Construcciones. Simplemente el principio de jerarquía normativa lo impide. Tampoco puede constituirse en una norma de ejecución de la citada Ley de Construcciones, puesto que no es un reglamento ejecutivo de ella.” (Dictámenes nos. C-062-94 del 25 de abril de 1994 y C-456-2007 de 20 de diciembre de 2007).

La jerarquía normativa se constituye como uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria, por cuanto se parte de que el ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural en la que coexisten y se articulan las distintas fuentes de derecho, que se ordenan alrededor de una jerarquía prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el precitado artículo 6° de la Ley General de la Administración Pública. De esa manera, y en caso de conflicto, se desaplicará la de inferior rango, que se encuentra en una relación de subordinación respecto de las superiores, a las cuales no pueden modificar ni sustituir. (Pronunciamientos nos. C-073-99 de 14 de abril de 1999, C-122-2006 de 22 de marzo de 2006, OJ- 116-2005 del 8 de agosto del 2005, C-360-2019 de 3 de diciembre de 2019).

Los conflictos de aplicación de normas contradictorias pueden resolverse mediante el principio de ley superior o el principio de ley posterior. Así, “cuando el conflicto es entre dos normas de distinto rango, se aplica el principio de lex superior, cuyo efecto es la nulidad de la norma de rango inferior, aunque en algunas hipótesis también se puede aplicar el criterio temporal y hablar de derogatoria. Es lo que puede suceder cuando la norma de rango superior es posterior en el tiempo a la norma de rango inferior…” (Dictamen no. C-323-2004 de 8 de noviembre de 2004).

Y sobre el principio de jerarquía normativa hemos indicado:

“La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.

Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Dictamen no. C-038-2003 de 14 de febrero de 2003).

De tal forma, en atención a ese principio, el ámbito de acción o de regulación de un plan regulador está limitado por lo que disponga la ley, es decir, no puede contrariar normas de carácter legal. En caso de conflicto entre un plan regulador y determinadas disposiciones legales, debe prevalecer y aplicarse la norma de mayor rango.

Lo mismo sucede, incluso, cuando se produce una modificación legal que introduce disposiciones que resultan contrarias a lo regulado en un plan regulador, pues, aquél deberá entenderse inaplicable a futuro, en lo que contravenga a la nueva regulación de rango superior. (Véanse los dictámenes nos. C-311-2019 de 24 de octubre de 2019 y C-360-2019 de 3 de diciembre de 2019).

III. SUJECIÓN DE LOS PLANES REGULADORES A LA LEY GENERAL DE CAMINOS

Por todo lo dicho hasta aquí, resulta claro que los planes reguladores y sus reglamentos de desarrollo urbano deben ser acordes con las disposiciones de la Ley General de Caminos, pues, puede entenderse que la regulación referida a los caminos públicos, reviste un interés nacional, que no se limita a lo estrictamente local, y que, por ello, es necesaria una norma legal que disponga cierta uniformidad e integridad en la materia.

De tal modo, las disposiciones de un plan regulador deben ser acordes a la clasificación de la red vial cantonal que señala la Ley General de Caminos, las reglas y condiciones dispuestas para cada tipo de vía, las disposiciones de la Ley 9329 y normativa conexa.

La Ley 5060 define, en su artículo 1°, la clasificación de la red vial cantonal: calles locales, caminos vecinales y caminos no clasificados. Y, el artículo 4° dispone que el ancho de los caminos públicos será el que indiquen los departamentos técnicos del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, sin que pueda ser menor de catorce metros.

Por lo señalado en el primer apartado, esa medida mínima del derecho de vía de catorce metros, le resulta aplicable a los caminos vecinales. Entonces, no podría fijarse, en una regulación local, una medida distinta a la señalada en el artículo 4° de la Ley 5060 para los caminos vecinales, ni establecerse una clasificación que no sea acorde a la dispuesta en esa Ley.

De lo dispuesto en la Ley 5060, así como en la Ley 9329 y los reglamentos ligados a ella que fueron expuestos anteriormente, se entiende que, en cuanto a la fijación del ancho mínimo del derecho de vía de las rutas cantonales, lo que la legislación nacional reservó a los Gobiernos Locales, es la facultad de determinar, a través de su plan regulador y reglamentos de desarrollo urbano, el ancho mínimo de las calles locales, pues, como se expuso, según esa normativa, el ancho del derecho de vía de las calles locales será el que determinen los planes reguladores o, en su defecto, el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones del INVU.

En la determinación de la medida de las calles locales, los planes reguladores deben ajustarse a la definición dada por la Ley para ese tipo de vías, es decir, deben tratarse de vías públicas cantonales incluidas dentro del cuadrante de un área urbana y, además, debe responder a criterios técnicos y parámetros de razonabilidad, tal y como lo hemos señalado anteriormente:

“El ancho de las calles locales es el que disponga el plan regulador municipal. Éste debe responder a la satisfacción del interés general, ajustarse a parámetros de razonabilidad, apegarse a las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de la lógica y conveniencia (artículo 169 Constitucional; Ley 4240, artículos 15, 19; Ley 6227, artículos 16 y 160, sentencias constitucionales 5097-93, 5306-93, 6706-93, 4957-96, 6419-96, 6346-2006 y 11900-2007; dictamen C-070-2011), bajo la óptica de que el derecho de edificación y fraccionamiento urbano debe ser ejercido con apego a la ley, los reglamentos y dicho plan regulador, lo cual vincula a los habitantes del cantón y a la propia autoridad local (dictámenes C-020-2009 y C-001-2013).” (Dictamen no. C-166-2023 de 4 de setiembre de 2023).

II. CONCLUSIONES

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría considera que:

1. La medida mínima de catorce metros dispuesta en el artículo 4° de la Ley 5060, resulta aplicable, únicamente, al derecho de vía de los caminos vecinales que se declaren como tales a partir de la entrada en vigencia de la reforma practicada mediante la Ley no. 10343. Esa medida ya les resultaba aplicable a los caminos vecinales desde antes de la reforma, aun y cuando, conforme con la Ley 10343 aquellos caminos ya declarados que no cumplan con ese ancho mínimo puedan ser intervenidos con los recursos provenientes de la Ley 8114. Lo anterior, a menos que la Asamblea Legislativa, en ejercicio de las facultades dispuestas en el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política, realice una interpretación auténtica de la norma, en virtud de la cual deba entenderse que su sentido es distinto.

2. El ámbito de acción o de regulación de un plan regulador está limitado por lo que disponga la ley, es decir, no puede contrariar normas de carácter legal. En caso de conflicto entre un plan regulador y determinadas disposiciones legales, debe prevalecer y aplicarse la norma de mayor rango.

3. Las disposiciones de los planes reguladores deben ser acordes a la clasificación de la red vial cantonal que señala la Ley General de Caminos, las reglas y condiciones dispuestas para cada tipo de vía, las disposiciones de la Ley 9329 y normativa conexa. En consecuencia, no podría fijarse, en una regulación local, una medida distinta a la señalada en el artículo 4° de la Ley 5060 para los caminos vecinales, ni establecerse una clasificación que no sea acorde a la dispuesta en esa Ley.

4. Lo que puede determinar una Municipalidad en su plan regulador y sus reglamentos de desarrollo urbano, es la medida del derecho de vía de las calles locales, teniendo en cuenta la naturaleza y condiciones de ese tipo de vías y ajustándose a criterios técnicos y parámetros de razonabilidad.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Cód. 30-2024