Municipal tax and fee charges against occupants of the railroad right-of-wayCobro de impuestos y tasas municipales a ocupantes del derecho de vía ferroviario

Opinion : 131 of 17/06/2024 June 17, 2024 PGR-C-131-2024 Master Marvin Urbina Jiménez Internal Auditor Municipalidad de Golfito Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter number MG- AI-376-2023 of December 20, 2023, received electronically in this Attorney General's Office on the same date.

I. PURPOSE OF THE CONSULTATION

Through the indicated official letter, the Auditor requests a technical-legal opinion on the following questions:

• a)Can a Municipality within the canton's jurisdiction charge and collect a debt of taxes and rates from occupants in usurpation of lands covered under the railway right-of-way of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles?
• b)Can a Municipality within the canton's jurisdiction charge and collect a debt of taxes and rates from occupants under a use permit granted according to decree 22483 on lands covered under the railway right-of-way of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles?
• c)If the collection of taxes and rates from those who legally constitute a use permit on lands of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles is appropriate, to whom is the collection made, the registered owner or the permit holders?

II. REGARDING THE CONSULTATIONS RAISED BY INTERNAL AUDITORS

Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, number 6815 of September 27, 1982, allows internal auditors to formulate consultations directly, however, this power is not unrestricted but is subject to conditions under which it can be exercised.

In that sense, this Advisory Body has repeatedly indicated (see opinions PGR-C-151-2022, PGR-C-205-2022, PGR-C-006-2023, PGR-C-020-2024, PGR-C-033-2024, among many others) that the matter consultable by auditors is limited to that which belongs, in a direct way, to their functional competence, that is, the power to consult refers to the competence of the auditor and the scope of the competencies of the body they control and of which they form part, so that these internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authorized technical-legal opinion from the Superior Consultative Body of the Administration that allows them to more effectively exercise their control and validation functions.

The foregoing implies that auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence or within the competence of the administrative bodies of which they form part. For this reason, it has been considered that the consultations made by the internal audit must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective Administration, since it is this that allows us to determine the scope of that audit's competence. Hence, it is necessary that this relationship or link be proven. (Opinions Nos. C-042-2008 of February 11, 2008, C-153-2009 of June 1st, 2009, C-314-2017 of December 15, 2017, C-043-2019 of February 20, 2019, C-133-2019 of May 14, 2019, C-191-2020 of May 26, 2020, C-002-2021 of January 6, 2021).

Thus, given that the power to consult that auditors have is limited to the scope of their competencies and, therefore, to the execution of the corresponding work plan, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific and punctual legal question, and not be used to request our opinion on a large number of questions related to different matters. The breadth and diversity of questions in a consultation raised by an auditor could call into question the relationship of the formulated consultation with the exercise of their competencies and with the corresponding work plan. Consequently, it must be warned that the power granted to auditors to consult directly should not be used by the active administration to evade compliance with the admissibility requirements of consultations, channeling their requests for an opinion through the internal audit.

In turn, what was stated in opinion no. C-004-2021 of January 7, 2021 is reiterated that “the opinions issued at the request of internal audit offices bind directly only the consulting audit office. For other public bodies and institutions −including the institution in which the audit office is embedded− they constitute administrative jurisprudence, so they fulfill the function of guiding, facilitating, and standardizing the decisions of the Administration in the interpretation of written norms, as provided in article 7 of the General Law of Public Administration.” Furthermore, due to the nature of the opinions issued, auditors lack the power to carry out the reconsideration of the opinion issued to them. (C-48-2018 of March 9, 2018).

In addition to the foregoing, it must be noted that the consultations raised by internal auditors in the exercise of their competencies must comply with the admissibility requirements indicated by our Organic Law, except, of course, the need to provide a legal opinion on the consulted topic and that the consultation comes from the head of the institution.

In the present matter, the consulting Auditor states that the questions raised derive from the work of attending to complaints. Specifically, it mentions citizen complaint number MG- AI-D-030-2023, quoting from it:

“(…) carries out the collection of the Real Estate Tax (…) arguing that they are possessors, without having previously determined whether it corresponds to State property specifically to INCOFER, because they are on the railway right-of-way, these rights-of-way being public domain assets. The constitution of the railway line of the canton of Golfito and its dimensions can be observed in Executive Decree: 22483 of 01/09/1993, denominated Reglamenta Dimensión Derecho Vía Ferrocarriles Nacionales (Art. 42 Law No. 7001, Organic Law of INCOFER), article 13. This is detrimental to the municipality because we inflate the delinquency amounts, which are already high, with undue or illegal collections…” On this occasion, although the questions posed to us were formulated generically, it can be inferred from the submission that the consultation is linked to a specific case, that is, the processing of a complaint that is under the cognizance of that internal audit, related to the collection of taxes on assets presumed to belong to the State, specifically, lands that make up the railway right-of-way. Therefore, as there is a matter pending resolution before that audit department, the exercise of our consultative work is impossible.

Accordingly, the consultation posed to us is inadmissible, and, therefore, unfortunately we are unable to issue the required opinion.

However, in a desire to collaborate with the consulting Internal Auditor, we allow ourselves to outline some background related to the consulted topic, so that they may be used as a guiding opinion on the matter.

III. BACKGROUND ON THE CONSULTED TOPICS

• a)Regarding the railway right-of-way On this topic, one must start from article 121, subsection 14) of the Political Constitution, which determines, as relevant, the following:

“In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly: (…)

• 14)To decree the alienation or application to public uses of the Nation’s own property.

The following may not definitively leave the domain of the State:

• a)(…)
• c)(…) National railways, docks, and airports –the latter while they are in service- may not be alienated, leased, or encumbered, directly or indirectly, nor leave the domain and control of the State in any way.” (Emphasis added).

Pursuant to the indicated constitutional norm, railway assets are understood to be affected for the public domain.

In addition to this, article 7 of the General Railways Law, No. 5066 of August 30, 1972, establishes what must be understood by “railway,” listing the assets that comprise it, among which “the track” is included:

“Article 7. For the purposes of this law, railway shall mean the track, fixed and rolling stock, branches or extensions, sidings, terminals, intermediate stations, and all those buildings, installations, docks, and other ancillaries that directly or indirectly form part of a single operation.” (Emphasis added).

In this way, the assets mentioned in the article supra transcribed constitute a particular legal regime regarding their use and enjoyment, possessing a public domain nature, including the right-of-way.

On the topic, we refer to opinion number C-139-2006, which examined the public domain regime that covers the assets that form part of the railway operation:

“(…) This public domain regime covers the assets that are part of a railway operation, current or potential: “the disuse in which the railway finds itself could lead one to consider that these assets can be freely disposed of, especially the country's railway tracks. These continue to be destined for such public use, so they retain their non-disposable character for the Administration.” (Opinion C-208-96 of December 23, 1996).

Subsection 14 of article 121 of the Constitution grants railway assets “sharper protection (…) by virtue of being considered strategic for the life of the State and the purposes to which it tends.” (Opinion No. C-207-99 of October 15, 1999). Providing that they cannot be alienated, leased,2 nor encumbered “directly or indirectly, nor leave the domain and control of the State in any way.” In the words of the Constitutional Chamber:

"The norm refers, in the first place, to alienation, lease, or encumbrance, but the expression 'directly or indirectly,' in the rigid context of the provision, can refer either to the situation in which the State proceeds by itself or through other legal entities (in a subjective sense), or to cases in which modalities or means are used that have equivalent or similar consequences or legal effects, although per se they do not theoretically imply alienation, lease, or encumbrance (substantive sense). Next, this rigor is confirmed with the a broad coverage of hypotheses must also be given due to the vocation of the norm (...)" (Votos numbers 3789 of 12:00 hours on November 27, 1992 and 2318 of 17:51 hours on March 31, 1998, the emphasis is not part of the original).

However, as the Attorney General's Office has held: “the preceding constitutional regime does not imply the impossibility of carrying out private use or exploitation of the asset, since such use will be possible through a concession or use permit, in accordance with the corresponding regulation.” (Opinion No. C-389-2005 of November 14, 2005, in the same sense, opinions numbers C-083-2000 of April 28, 2000 and C-118-2002 of May 14, 2002). A line on which the Constitutional Chamber has also ruled (resoluciones numbers 5388 of 16:00 hours on October 26, 1993, 6949 of 10:39 hours on July 12, 2002, 7246 of 11:36 hours on July 19, 2002 and 4061 of 9:50 hours on May 16, 2003).

From this derives, for all these assets, a particular legal regime regarding their use and enjoyment: “a prohibition of relative scope regarding the private use or exploitation of the asset. Indeed, private use or occupation is only admissible through a use concession or, as the case may be, a use permit, regulated by the corresponding laws. This entails an administrative act aimed at allowing that private occupation or exploitation.” (Opinion of this Attorney General’s Office No. C-207-99 of October 15, 1999. In the same line as what is highlighted here, our pronouncements can be seen: C-100-95 of May 10, 1995, OJ-060-96 of September 20, 1996, C-072-97 of May 9, 1997, C-139-97 of July 31, 1997, C-081-98 of April 5, 1998, OJ-002-99 of January 6, 1999, OJ-061-2001 of May 29, 2001, OJ-138-2001 of September 26, 2001, C-162-2004 of May 27, 2004 and C-192-2005 of May 19, 2005).” Specifically regarding the right-of-way, in legal opinion number OJ-009 -2017 of January 30, 2017, the following was stated:

“(…) The same conclusion regarding its public domain character is applicable to the railway right-of-way, as it forms part of that universality of assets included under the term railway (see pronouncement OJ-058-2016, of April 27), which as such, finds special or reinforced protection in the Political Constitution itself, particularly, in article 121, subsection 14, final paragraph, when it states: “National railways, docks and airports - the latter while in service - may not be alienated, leased or encumbered, directly or indirectly, nor leave the domain and control of the State in any way.” In the sectoral legislation, there are several provisions aimed at protecting the specific element of the railway right-of-way, beginning with the General Railways Law (No. 5066 of August 30, 1972), whose articles 46 and 60 state:

"Article 46.- The company may not, nor should it allow, the erection, within the railway right-of-way, of any construction unrelated to the proper nature of the service.” "Article 60.- The company may not, nor should it allow, the erection, within the railway right-of-way, of any construction unrelated to the nature of the service, except with written authorization from the Ministry of Public Works and Transport.” For its part, article 38 of the Organic Law of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles (No. 7001 of September 19, 1985), establishes the unattachability of the equity and other assets of INCOFER, among which the Right-of-way is counted, and that pursuant to article 42 of that same law, its dimensions are specified by Executive Decree No. 22483-MOPT of September 1, 1993.

From what has been set forth so far, it follows that the railway right-of-way forms part of the public domain and enjoys, therefore, the characteristics inherent to this regime in the sense of being unattachable, imprescriptible, and inalienable. Ergo, as was warned by the Constitutional Chamber in resolución No. 2016-7360 of 9:05 hours on June 1, which heard the optional legislative consultation of constitutionality of the then bill that gave rise to the current Law for the Strengthening of the Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) and Promotion of the Interurban Electric Train of the Greater Metropolitan Area (No. 9366 of June 28, 2016): “the alienation of real estate owned by the State is susceptible to alienation, in those that do not involve public domain or patrimonial assets, since the original constituent established in that sense a restriction on certain state-owned assets, which are not susceptible to any encumbrance, an exception indicated in subsection 14) of article 121 of the constitutional text. These are, therefore, assets that by their condition belong to the State and, under no assumption, can they leave its domain or control, thus being affected exclusively for a public use, outside the commerce of men, and, characterized by being inalienable, imprescriptible, and unattachable.” (Emphasis added).

From the abovementioned opinion, it follows with total clarity that the right-of-way forms part of the universality of assets included under the term railway, therefore sharing its nature as a public domain asset and the features of unattachability, imprescriptibility, and inalienability. This is a special protection regime derived from the Constitution itself, as provided in article 121, subsection 14).

It must also be noted that Law number 7001 entrusted INCOFER with the administration of railway assets, as provided in article 36, subsection a) in relation to article 42 of the indicated law. In this way, by legal provision, the stewardship of the referred asset was entrusted to a minor public entity, but this does not make the right-of-way escape the state sphere, and much less can it be considered outside the national patrimony, since its public domain nature and, therefore, its special protection regime derives from a constitutional provision, as we have indicated.

Now, regarding the possibility of the Administration granting use permits over public domain assets, the legal system provides for this figure in article 154 of the General Law of Public Administration, which provides:

"Article 154.- Use permits for the public domain, and other acts that recognize a citizen's right expressly and validly on a precarious basis, may be revoked for reasons of opportunity or convenience without liability of the Administration; but the revocation must not be untimely nor arbitrary and a prudential period for the compliance with the revocation act must be given in all cases.” In the specific case of INCOFER, article 16, subsection e) of its Organic Law establishes the power of the Board of Directors to grant use permits subject to a fee over certain real estate to third parties.

Based on these norms, the regulation for the granting of INCOFER use permits establishes the regulatory framework for the granting of use permits, classifying them into simple use permits - which are granted under article 154 LGAP - and strategic use permits – which are granted pursuant to article 16, subsection e) of Law No. 7001-.

It is worth highlighting that article 2, subsection a) of the indicated regulation defines the use permit as that unilateral legal act authorized by the Board of Directors and signed by the Executive President, both of INCOFER, which grants a private individual (individual or legal entity), on a precarious basis, without putting at risk its disposition or recovery for the service, the useful domain also understood as the right to the mere use of a real estate, with INCOFER always reserving its ownership and direct domain over the thing. It also indicates that the granted permit does not substantially affect the disposition or special legal regime of the assets destined for the railway service while it is not in use or exploitation, ensuring its non-dismantling or destruction for a future reestablishment of the service.

Emphasized in subsection b) is the precariousness of this type of permits, with INCOFER being able to revoke it at any time, whether “due to the need to fully occupy the asset, for the construction of a public work, for requiring its use for an immediate or mediate railway project, as well as for reasons of safety, hygiene, aesthetics, public interest, or any other administrative decision, all this to the extent that if there were to be a contraposition of interests between the purpose of the asset and the granted permit, the natural use of the public thing must prevail.” Under the considerations noted, it is warned that the legal system enables the possibility of granting use permits over this type of asset. However, one cannot lose sight of the special protection granted to the right-of-way by constitutional provision, such that a permit over this type of asset would be not only precarious but very limited given that there exists an as provided in articles 46 and 60 of the General Railways Law, No. 5066. For further detail, opinion number C-139-2006, which addressed the topic of use permits over railway public domain assets, may be consulted.

Finally, it must be mentioned that the legal system does not enable or endorse the occupation of State assets through usurpation, which is not only a disregard for the law, but could, eventually, constitute a criminal offense (article 227 Penal Code).

• b)Regarding the payment of taxes on public domain real estate Regarding the so-called “real estate tax” provided for in Law No. 7509 of May 9, 1995, it is a national tax –being a manifestation of the State's taxing power-. However, by express provision of the legislator in article 1 of the law in commentary, the active subject of the tax is the municipal entities, which converts it into a municipal tax by destination. Consequently, according to article 3 of the law, municipal entities will have the character of Tax Administration, with competence to collect, control, and supervise the collection of that tax. (See on this matter opinions C-114-99, C-048-2003 and C-231-2020 of June 16, 2020, among others, issued by this Advisory Body).

The object of the indicated tax is determined in article 2 of Law No. 7509 and falls upon “the lands, the fixed and permanent installations or constructions that exist there” that are found within the municipal circumscription.

Now, article 4 of the law in commentary establishes the real estate not subject to the tax. As pertinent, subsection a) states the following:

“ARTICLE 4.- Real estate not affected by the tax. The following are not affected by this tax:

• a)The real estate of the State, municipalities, autonomous and semi-autonomous institutions that, by special law, enjoy an exemption (…)” (Emphasis added).

Pursuant to transcribed article 4, a case of non-subjection to the real estate tax is established regarding the property of the State. On the topic, opinion PGR-C-284-2022 of December 16, 2022, which carries out an analysis of the concepts of non-subjection and exemption contained in the referred article 4, may be consulted.

Thus, since the right-of-way is a public domain asset belonging to the State, by provision of article 121, subsection 14) of the Constitution, it is not subject to the payment of real estate tax in accordance with what is provided in referred article 4.

• b)Rates for the provision of municipal services In the case of rates for municipal services, it is necessary to recall that, according to articles 169 and 170 of our Political Constitution, the Municipalities, as autonomous entities, are granted the competence to administer local interests and services. Furthermore, they hold tax powers that derive from the relationship of articles 121, subsection 13) and 170 of the Political Constitution, which are developed in article 83 of the Municipal Code.

On the topic, opinion number PGR-C-334-2021 of December 7, 2021, provides a count on the topic of municipal rates, their nature, and fixing, to which we refer.

Now, from article 83, it can be specified that the services provided by the municipalities require a source of financing that allows their effective provision. It is not a tax, in a technical sense, but a rate whose triggering event is the quid pro quo for a public service.

Under that understanding, in principle, every owner of a real estate, who receives the effective provision of municipal services, is subject to the payment of the rate for such services by the municipal corporation. However, the possibility exists that the legal system may provide, through a norm of legal rank, a subjective exemption regarding the payment of municipal rates.

On the topic, it has been the opinion of this Advisory Body that, according to what is provided in article 77 of the Municipal Code, the Municipalities can exempt from the payment of rates if there is a legal norm that enables such proceeding (see opinions number C-288-2008 and C-333-2003 of October 22, 2003).

In the case of the railway right-of-way, as indicated, it corresponds to a public domain asset of the State, whose administration corresponds to INCOFER (article 36, subsection a) in relation to article 42, both of Law number 7001). Based on this public domain nature, it corresponds to the Municipal Corporation to determine whether it is appropriate to collect rates for the provision of municipal services.

IV. CONCLUSION

By virtue of the considerations set forth, we are unfortunately forced to dismiss the consultation raised, due to the reference to a complaint pending resolution before that Municipal Internal Audit.

The foregoing, without prejudice to the reference to the background on the matter of interest that we have outlined, which may be taken into account by the consultant for the analysis under their purview.

Sincerely,

Sandra Sánchez Hernández Attorney

Dictamen : 131 del 17/06/2024 17 de junio de 2024 PGR-C-131-2024 Master Marvin Urbina Jiménez Auditor Interno Municipalidad de Golfito Estimado señor:

Con la aprobación del Sr. Procurador General de la República, me refiero al oficio número MG- AI-376-2023 de 20 de diciembre de 2023, recibido electrónicamente en esta Procuraduría en la misma fecha.

I. OBJETO DE LA CONSULTA

Mediante el oficio indicado, el Sr. Auditor solicita criterio técnico -jurídico sobre las siguientes preguntas:

• a)¿Puede una Municipalidad dentro de la jurisdicción del cantón cargar y cobrar una deuda de impuestos y tasas a ocupantes en usurpación de terrenos cubiertos bajo el derecho de vía férrea del Instituto Costarricense de Ferrocarriles?
• b)¿Puede una Municipalidad dentro de la jurisdicción del cantón cargar y cobrar una deuda de impuestos y tasas a ocupantes en permiso de uso otorgado según decreto 22483 en terrenos cubiertos bajo el derecho de vía férrea del del Instituto Costarricense de Ferrocarriles?
• c)¿De ser procedente el cobro de impuestos y tasas a los que legalmente constituyan un permiso de uso en terrenos del Instituto Costarricense de Ferrocarriles a quien se realiza el cobro al propietario registral o a los permisionarios?

II. SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, número 6815 de 27 de setiembre de 1982, permite que los auditores internos puedan formular consultas de forma directa, sin embargo, esa facultad no es irrestricta, sino que está sujeta a condiciones bajo las cuales puede ejercerse.

En ese sentido, éste Órgano Asesor ha señalado, de forma reiterada (ver dictámenes PGR-C-151-2022, PGR-C-205-2022, PGR-C-006-2023, PGR-C-020-2024, PGR-C-033-2024, entre muchos otros) ha indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.

Lo indicado implica que, los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, se ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021).

Así, dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. En consecuencia, debe advertirse que la facultad otorgada a los auditories para consultar de forma directa, no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Aunado a lo anterior, debe indicarse que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

En el presente asunto, el Auditor consultante manifiesta que las interrogantes que plantea se derivan de la labor de atención de denuncias. En concreto, menciona la denuncia ciudadana número MG- AI-D-030-2023, de la cual cita:

“(…) realiza el cobro del impuesto sobre Bienes Inmuebles (…) aduciendo que son poseedores, sin haber determinado previamente si corresponde a bienes del Estado específicamente al INCOFER, por estar en el derecho de vía del ferrocarril, siendo estas vías corresponden a bienes demaniales. La constitución de la línea férrea del cantón de Golfito y sus dimensiones las podemos observar en Decreto Ejecutivo: 22483 del 01/09/1993, denominado Reglamenta Dimensión Derecho Vía Ferrocarriles Nacionales (Art. 42 Ley N.º 7001, Orgánica del INCOFER), artículo n 13. Esto es perjudicial para la municipalidad por cuanto, engrosamos los montos de la morosidad, que de por sí ya es alta con cobros indebido o ilegales…” En esta oportunidad, aunque las interrogantes que se nos formularon fueron planteadas de forma genérica, se desprende de la gestión que la consulta está ligada a un caso concreto, esto es, el trámite de una denuncia que se encuentra en conocimiento de esa auditoría interna, relacionada con el cobro de impuestos a bienes que se presumen pertenecen al Estado, en concreto, terrenos que conforman el derecho de vía ferroviario. Por ello, al existir un asunto pendiente de resolución ante ese departamento de auditoría, se imposibilita el ejercicio de nuestra labor consultiva.

Así las cosas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible, y, por tanto, lamentablemente nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido.

No obstante, en un afán de colaboración con el Sr. Auditor Interno consultante, nos permitimos reseñar algunos antecedentes relacionados con el tema consultado, a fin de que puedan ser utilizados como un criterio orientador sobre la materia.

III. ANTECEDENTES SOBRE LOS TEMAS CONSULTADOS

• a)Sobre el derecho de vía ferroviario Sobre este tema, debe partirse del artículo 121 inciso 14) de la Constitución Política que determina, en lo que interesa, lo siguiente:

“Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa: (…)

• 14)Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

No podrán salir definitivamente del dominio del Estado:

• a)(…)
• c)(…) Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales –éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado”. (Lo resaltado no es del original).

Conforme a la norma constitucional indicada, los bienes ferroviarios se entienden afectos al dominio público.

Aunado a ello, el artículo 7 de la Ley General de Ferrocarriles, No. 5066 de 30 de agosto de 1972, establece que debe entender por “ferrocarril”, enumerando los bienes que lo conforman, dentro de los cuales se incluye “la vía”:

“Artículo 7. Para los efectos de la presente ley se entiende por ferrocarril la vía, el material fijo y rodante, los ramales o extensiones, los apartaderos, las terminales, las estaciones intermedias y todas aquellas edificaciones, instalaciones, muelles y otras anexidades que de manera directa o indirecta formen parte de una misma explotación." (Lo resaltado no es del original).

De ese modo, los bienes que menciona el numeral supra transcrito, constituyen un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute, al poseer una naturaleza demanial, incluido, el derecho de vía.

Sobre el tema, remitimos al dictamen número C-139-2006 que examinó el régimen demanial que cubre a los bienes que forman parte de la explotación ferroviaria:

“(…) Este régimen demanial cobija a los bienes que se encuentren formando parte de una explotación ferroviaria, actual o potencial: “el desuso en que se encuentra el ferrocarril podría llevar a considerar que puede disponerse libremente de estos bienes, en especial de las vías ferroviarias del país. Estas siguen estando destinadas a tal uso público, por lo que conservan su carácter indisponible para la Administración.” (Dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996).

El inciso 14 del artículo 121 constitucional otorga a los bienes ferroviarios “una protección más aguda (…) en virtud de que se les considera estratégicos para la vida del Estado y las finalidades a que tiende.” (Dictamen No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999). Disponiéndose que no pueden ser enajenados, arrendados,2 ni gravados “directa o indirectamente, ni salir en forma alguna del dominio y control del Estado.”.

En palabras de la Sala Constitucional:

"La norma alude, en primer lugar, a enajenación, arrendamiento o gravamen, pero la expresión "directa o indirectamente", en el contexto rígido de la disposición puede referirse lo mismo a la situación en que el Estado procede por sí o por medio de otras entidades jurídicas (en sentido subjetivo), o a los casos en que se emplean modalidades o medios que tengan consecuencias o efectos jurídicos equivalentes o similares, aunque per se no supongan teóricamente enajenación, arrendamiento o gravamen (sentido sustantivo). A continuación, este rigor se confirma con la también hay que dar una amplia cobertura de hipótesis por la vocación de la norma (...)" (Votos números 3789 de las 12 horas del 27 de noviembre de 1992 y 2318 de las 17 horas 51 minutos del 31 de marzo de 1998, el destacado no pertenece al original).

Sin embargo, como lo ha sostenido la Procuraduría: “el anterior régimen constitucional no implica la imposibilidad de realizar una utilización o una explotación privativa del bien, pues tal uso será posible mediante una concesión o permiso de uso, de conformidad con la normativa correspondiente.” (Dictamen No. C-389-2005 del 14 de noviembre del 2005, en el mismo sentido, dictámenes números C-083-2000 del 28 de abril del 2000 y C-118-2002 del 14 de mayo del 2002). Línea en la que también se ha pronunciado la Sala Constitucional (resoluciones números 5388 de las 16 horas del 26 de octubre de 1993, 6949 de las 10 horas 39 minutos del 12 de julio del 2002, 7246 de las 11 horas 36 minutos del 19 de julio del 2002 y 4061 de las 9 horas 50 minutos del 16 de mayo del 2003).

De allí se deriva, para todos estos bienes un régimen jurídico particular en cuanto a su uso y disfrute: “una prohibición de alcances relativos en orden a uso o explotación privativa del bien. En efecto, un uso u ocupación privativa solo es admisible por medio de una concesión de uso o, en su caso, de un permiso de uso, regulados por las leyes correspondientes. Lo que entraña un acto administrativo dirigido a permitir esa ocupación o explotación privativa.” (Dictamen de esta Procuraduría No. C-207-99 del 15 de octubre de 1999. En la misma línea de lo aquí destacado, pueden verse nuestros pronunciamientos: C-100-95 del 10 de mayo de 1995, OJ-060-96 del 20 de setiembre de 1996, C-072-97 del 9 de mayo de 1997, C-139-97 del 31 de julio de 1997, C-081-98 del 5 de abril de 1998, OJ-002-99 del 6 de enero de 1999, OJ-061-2001 del 29 de mayo del 2001, OJ-138-2001 del 26 de setiembre del 2001, C-162-2004 del 27 de mayo del 2004 y C-192-2005 del 19 de mayo del 2005).” Propiamente sobre el derecho de vía, en la opinión jurídica número OJ-009 -2017 de 30 de enero de 2017 se señaló lo siguiente:

“(…) La misma conclusión respecto a su carácter demanial resulta aplicable al Derecho de vía ferroviario, al formar parte de esa universalidad de bienes que comprende el término ferrocarril (ver el pronunciamiento OJ-058-2016, de 27 de abril), que como tal, encuentra una protección especial o reforzada en la misma Constitución Política, en particular, en el artículo 121, inciso 14, párrafo in fine, cuando afirma: “Los ferrocarriles, muelles y aeropuertos nacionales - éstos últimos mientras se encuentren en servicio- no podrán ser enajenados, arrendados ni gravados, directa o indirectamente, ni salir en forma del dominio y control del Estado.” En la legislación sectorial se encuentran varias disposiciones dirigidas a tutelar el elemento concreto del derecho de vía del ferrocarril, empezando por la Ley General de Ferrocarriles (n.°5066 del 30 de agosto de 1972), cuyos artículos 46 y 60 señalan:

“Artículo 46.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza propia del servicio.” “Artículo 60.- La empresa no podrá, ni deberá permitir, levantar, dentro del derecho de vía del ferrocarril, construcción alguna ajena a la naturaleza del servicio, salvo con autorización escrita del Ministerio de Obras Públicas y Transportes.” Por su parte, el artículo 38 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (n.°7001 del 19 de setiembre de 1985), establece la inembargabilidad del patrimonio y los demás bienes del INCOFER, entre los que se cuenta el Derecho de vía, y que en atención al artículo 42 de esa misma ley, sus dimensiones son precisadas por el Decreto Ejecutivo n.° 22483-MOPT del 1 de setiembre de 1993.

De lo expuesto hasta ahora se desprende que el derecho de vía ferroviario forma parte del dominio público y goza, por tanto, de las características propias de este régimen en el sentido de ser inembargable, imprescriptible e inalienable. Ergo, como se advirtió por la Sala Constitucional en la resolución n.°2016-7360 de las 9:05 horas del 1 de junio, que conoció de la consulta legislativa facultativa de constitucionalidad del entonces proyecto de ley que dio lugar a la vigente Ley de Fortalecimiento del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) y Promoción del Tren Eléctrico Interurbano de la Gran Área Metropolitana (n.°9366 del 28 de junio de 2016): “la enajenación de los inmuebles propiedad del Estado, es susceptible de enajenación, en aquellos que no se trate de bienes demaniales o dominicales, pues el constituyente originario estableció en ese sentido una restricción sobre algunos bienes propiedad del Estado, los cuales, no (sic) susceptibles de afectación alguna, excepción que señala el inciso 14) del artículo 121 del texto constitucional. Se trata entonces de bienes que por su condición pertenecen al Estado y, bajo ningún supuesto, pueden salir de su dominio o control, quedando por ello afectados de forma exclusiva a un uso público, fuera del comercio de los hombres y, caracterizados por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables.” (Lo resaltado no es del original).

Del criterio supra trascrito, se deriva con total claridad que el derecho de vía forma parte de la universalidad de bienes que comprende el ferrocarril, por lo que comparte su naturaleza de bien demanial y los rasgos de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad. Se trata de un régimen especial de protección derivado de la Constitución misma, según lo dispuesto en el artículo 121 inciso 14).

Debe también señalarse que la Ley número 7001 le confió al INCOFER la administración de los bienes ferroviarios, según lo dispuesto en el artículo 36 inciso a) con relación al 42 de la ley indicada. De ese modo, por disposición legal, se confirió a un ente público menor la tutela del referido bien, pero ello, no hace que el derecho de vía escape a la órbita estatal y, mucho menos, que pueda considerarse fuera del patrimonio nacional, toda vez que, su naturaleza demanial y, por ende, su régimen de protección especial deviene de una disposición constitucional, como hemos señalado.

Ahora bien, respecto a la posibilidad de que la Administración conceda permisos de uso sobre bienes demaniales, el ordenamiento jurídico prevé dicha figura en el numeral 154 de la Ley General de la Administración Pública, que dispone:

“Artículo 154.- Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.” En el caso concreto del INCOFER, el artículo 16 inciso e) de su ley Orgánica establece la atribución del Consejo Directivo de conceder permiso de uso sujetos a canon sobre determinados bienes inmuebles a terceros.

A partir de esas normas, el reglamento para el otorgamiento de permisos de uso del INCOFER establece el marco normativo para la concesión de permisos de uso, clasificándolos en permiso de uso simple -que se conceden al amparo del artículo 154 LGAP- y permisos de uso estratégico – que se otorguen conforme al numeral 16 inciso e) de la Ley No. 7001-.

Valga resaltar, que el de artículo 2 inciso a) del reglamento indicado, define el permiso de uso, como aquel acto jurídico unilateral autorizado por la Junta Directiva y suscrito por el Presidente Ejecutivo ambos de INCOFER, que otorga a un particular (persona física o jurídica), a título precario, sin poner en riesgo su disposición ni recuperación para el servicio, el dominio útil también entendido como el derecho al mero aprovechamiento de un bien inmueble, reservándose siempre el INCOFER su propiedad y el dominio directo sobre la cosa. Indica, además, que el permiso otorgado no afecta sustancialmente la disposición o régimen jurídico especial de los bienes destinados al servicio de ferrocarril mientras éste no esté en uso o explotación, asegurando su no desmantelamiento ni destrucción para un futuro restablecimiento del servicio.

Se resalta en el inciso b) la precaridad de este tipo de permisos, pudiendo el INCOFER revocarlo en cualquier momento sea “por la necesidad de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública, por requerir utilizarlo para un proyecto ferroviario mediato o inmediato, al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, de interés público, o cualquier otra decisión administrativa, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública”.

Bajo las consideraciones señaladas, se advierte que el ordenamiento habilita la posibilidad de otorgar permisos de uso sobre ese tipo de bienes. Sin embargo, no puede perderse de vista la protección especial otorgada al derecho de vía por disposición constitucional, de suerte que, un permiso sobre este tipo de bienes seria no solo precario sino muy limitado dado que existe prohibición expresa para el levantamiento de construcciones ajenas a la naturaleza del servicio, según los dispuesto en los artículos 46 y 60 de la Ley General de Ferrocarriles, No. 5066. A mayor abundamiento, puede consultarse el dictamen número C-139-2006 que abordó el tema del permiso de uso sobre bienes de dominio público ferroviario.

Finalmente, debe mencionarse que el ordenamiento no habilita ni avala la ocupación de bienes del Estado mediante usurpación, lo que no solo es desapegado a derecho, sino que, eventualmente, podría constituir un delito penal (artículo 227 Código Penal).

• b)Sobre el pago tributos respecto bienes inmuebles demaniales Respecto al llamado “impuesto sobre los bienes inmuebles” dispuesto en la Ley No. 7509 del 9 de mayo de 1995, es un impuesto de carácter nacional –al ser una manifestación del poder tributario del Estado-. Sin embargo, por disposición expresa del legislador en el artículo 1 de la ley de comentario, el sujeto activo del impuesto son las entidades municipales, lo que lo convierte en un tributo municipal por destino. Consecuentemente, conforme al artículo 3 de la ley las entidades municipales tendrán el carácter de Administración Tributaria, con competencia para recaudar, controlar y fiscalizar el cobro de ese tributo. (Véase al respecto los dictámenes C-114-99, C-048-2003 y C-231-2020 de 16 de junio de 2020, entre otros, emitidos por este Órgano Asesor).

El objeto del impuesto indicado se determina en el numeral 2 de la Ley No. 7509 y recae sobre “los terrenos, las instalaciones o las construcciones fijas y permanentes que allí existan” que se encuentren dentro de la circunscripción municipal.

Ahora bien, el numeral 4 de la ley de comentario establece los bienes inmuebles no afectos al impuesto. En lo que interesa, el inciso a) señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 4.- Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:

• a)Los inmuebles del Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas que, por ley especial, gocen de exención (…)” (Lo resaltado no es del original).

Conforme al numeral 4 transcrito, se establece un supuesto de no sujeción al impuesto de bienes inmuebles respecto de los bienes del Estado. Sobre el tema puede consultarse el dictamen PGR-C-284-2022 de C- 16 de diciembre del 2022 que realiza un análisis de los conceptos de no sujeción y exención contenidos en el artículo 4 referido.

De ese modo, al ser el derecho de vía un bien demanial que pertenece al Estado, por disposición del artículo 121 inciso 14) Constitucional, no se encuentra sujeto al pago del impuesto sobre bienes inmuebles en concordancia con lo dispuesto en el numeral 4 referido b) Tasas por la prestación de servicios municipales En el caso de las tasas por servicios municipales, es necesario recordar que conforme a los artículos 169 y 170 de nuestra Constitución Política, las Municipalidades, en tanto entes autónomos, se les otorga la competencia para administrar los intereses y servicios locales. Además, ostentan potestad tributaria que deriva de la relación de los artículos 121 inciso 13) y 170 de la Constitución Política, misma que se desarrolla en el artículo 83 del Código Municipal.

Sobre el tema, en el dictamen número PGR-C-334-2021 del 7 de diciembre del 2021 se realiza un recuento sobre el tema de las tasas municipales su naturaleza y fijación, al cual remitimos.

Ahora bien, del artículo 83, se puede precisar que los servicios prestados por las municipalidades requieren de una fuente de financiamiento que le permita su efectiva prestación. No se trata de un impuesto, en sentido técnico, sino de una tasa cuyo hecho generador es la contraprestación de un servicio público.

Bajo ese entendido, en principio, todo propietario de un bien inmueble, que reciba la prestación efectiva de servicios municipales, está sujeto al pago de la tasa por tales servicios por parte de la corporación municipal. No obstante, cabe la posibilidad que el ordenamiento jurídico disponga, mediante una norma de rango legal, una exoneración subjetiva respecto del pago de tasas municipales.

Sobre el tema, ha sido criterio de este Órgano Asesor que conforme a lo dispuesto en el numeral 77 del Código Municipal, las Municipalidades pueden exonerar del pago de tasas si existe norma legal que habilite tal proceder (ver dictámenes número C-288-2008 y C-333-2003 del 22 de octubre del 2003).

En el caso del derecho de vía ferroviario, como indicamos, corresponde a un bien demanial del Estado, cuya administración corresponde al INCOFER (artículo 36 inciso a) con relación al 42, ambos de la Ley número 7001). Partiendo de esa naturaleza demanial, corresponde a la Corporación Municipal determinar si corresponde realizar el cobro de tasas por prestación de servicios municipales.

IV. CONCLUSIÓN

En virtud de las consideraciones expuestas, lamentablemente nos vemos obligados a disponer el rechazo de la consulta planteada, ello, ante la referencia de una denuncia pendiente de resolver ante esa Auditoría Interna Municipal.

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia a los antecedentes sobre la materia de interés que hemos reseñado, los cuales podrán ser tomados en cuenta por el consultante para el análisis que le compete.

Atentamente,

Sandra Sánchez Hernández