Legal Nature and Employment Regime of the SBD Governing Council and Technical SecretariatNaturaleza jurídica y régimen de empleo del Consejo Rector y Secretaría Técnica del SBD

Opinion : 070 of 22/04/2024 PGR-C-070-2024 22 April 2024 Mrs.

Marlene Victoria Villanueva Executive Director a.i.

Technical Secretariat Development Banking System Dear Mrs. Villanueva:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letters CR/SBD-0102-2023, of 26 June 2023 – expanded by official letter CR/SBD-0173-2023 of 05 October 2023 –, accompanied by agreement of ordinary session no. 07-2023 AG-058-07-2023 of 13 June 2023 of the Governing Board (Consejo Rector), through which you formulate the following consultations: 1) legal nature of the Governing Board (Consejo Rector) and of the Technical Secretariat of the Development Banking System (hereinafter SBD), 2) Does the Public Employment Framework Law apply to the Technical Secretariat of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo)?, 3) Does Article 19 subsection c) of Law No. 8346, Organic Law of the National Radio and Television System, apply to the Technical Secretariat? 4) Does the Law for the Strengthening of Public Finances apply to the Governing Board (Consejo Rector) and the Technical Secretariat?

I. Purpose of the consultation

In the legal opinion attached to the submission (official letter Ref. AJ-54-22 of 22 February 2022) signed by Licda. María Laura Quesada Flores, Coordinator of the Legal Advisory Office of the Technical Secretariat, it is concluded:

"The Governing Board (Consejo Rector) is a non-state public entity, which, according to its competencies and the role it fulfills within the Financial System, through the commercial functions it carries out as a second-tier bank and the investments over which it has complete disposition and influence, has characteristics of a public enterprise that operates within a competitive sector. Regarding the legal nature of the Technical Secretariat, it can be indicated that it is a body attached to the Governing Board (Consejo Rector), which acts as its executor and has instrumental legal personality." Regarding the application of the Public Employment Framework Law, by means of an addition to the previous legal opinion, in official letter AJ-086-2023 of 2 May 2023, it is indicated:

"Regarding the provisions of the new Regulation to Law No. 8634, indicated above, although it is true that it states that the Public Employment Framework Law applies to positions that perform public management, we would be facing a norm that contradicts what is provided in the Law, for which reason it is considered that it must yield by reason of the principle of hierarchy of norms, the legal norm and not the regulatory one being applicable." Regarding the legal duty to schedule advertising and information in the National Radio and Television System, it concludes the following:

"In the case of the Governing Board (Consejo Rector) and the Technical Secretariat of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), they do not depend on the State, as MIDEPLAN has clearly indicated, according to the opinion indicated in opinion AJ-55-2022. Additionally, in the case of the Governing Board (Consejo Rector), it does not have assets, only the Technical Secretariat does. Now, considering that the norm also includes public enterprises, it is considered that it would apply in relation to the Technical Secretariat given that, as indicated in opinion AJ-55-2022, it is a public enterprise in competition." Regarding the application of the Law for the Strengthening of Public Finances, by legal opinion dated 14 September 2019, signed by Elena Fallas, it is considered:

"5. The promulgation of Law No. 9635 Strengthening of Public Finances did not include the SBD in any way. Consequently, it was excluded from the application of the referred regulation as far as public employment is concerned." As the consultations are formulated, in order to provide an adequate response, it must initially be analyzed what the SBD is, and subsequently the subjection to the other legal norms on which the consultation is made will be determined.

II. The Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo)

According to the provisions of Articles 1 and 2 of Law No. 8634 of 23 April 2008, called the Law of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) (LSBD), integrally reformed by Law No. 9274 of 12 November 2014, the SBD, as its name indicates, is a system, it is not a body nor an entity, but a system, understood as a "set of things that related to each other in an orderly manner contribute to a determined object"[1]. This system serves as a mechanism to finance and promote productive, viable projects, in accordance with the country's development model regarding the social mobility of the beneficiary subjects of this law.

It is constituted by all public financial intermediaries, the Cooperative Promotion Institute (lNFOCOOP), the National Learning Institute (INA), and other public institutions providing non-financial and business development services, and state and non-state institutions or organizations that channel public resources for the financing and promotion of productive projects, in accordance with the provisions of this law. The Mortgage Housing Bank (BANHVI) is excluded from this provision.

Private financial intermediaries supervised by the General Superintendence of Financial Entities (SUGEF) and private entities accredited by the Governing Board (Consejo Rector), regardless of their legal nature, that meet the risk assessment parameters approved by the Governing Board (Consejo Rector) and other regulatory, control, and supervision aspects established via regulations, may participate in it. Likewise, private institutions and organizations providing non-financial and business development services may participate, according to the conditions indicated in this law (reformed by Article 1 of Law No. 9654 of 14 February 2019).

The System has a Governing Board (Consejo Rector) and a Technical Secretariat, as regulated by Article 10 of Law No. 8634:

"ARTICLE 10.- Constitution of the Governing Board (Consejo Rector) and legal nature of its Technical Secretariat The Governing Board (Consejo Rector) is created as the superior head (superior jerarca) of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), which shall have the functions established by this law. For the execution, articulation, coordination, and implementation of the scope of the Law of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) (SBD), as well as the articulation of the totality of resources established for the SBD, it shall have a Technical Secretariat, which shall be a public body with instrumental legal personality and its own assets." Now, on different occasions, this Attorney General's Office has referred to the nature of the SBD, the Governing Board (Consejo Rector), and its Technical Secretariat. Opinion C-019-2017 of 26 January 2017, referred extensively to its heterogeneous integration, derived from Article 2 of the law under comment, in the following terms:

"The creation of the Development Banking System (Sistema de Banca de Desarrollo) is marked by the heterogeneity of organisms that comprise it and, therefore, by the nature that has been attributed to them...

(…)

As a system, it comprises different organizations related in an orderly manner to each other by the purposes and principles of development banking, and as a system, they must coordinate with each other to achieve the SBD's goals. It is not, then, a single organism responsible for fostering the development of priority sectors through banking or financial services. The System is not, then, an entity. The Law does not create it as a legal entity, and there is no provision that allows it to be conceptualized as a legal person. It is not a bank either. That was the interest of the legislator when issuing Law 9274, which integrally reforms the Law of the Development Banking System (Sistema de Banca de Desarrollo). In the words of then-Deputy Mora Saborío:

'It must be very clear, because many people confuse it. Many people believe that the development banking system is a bank, the Development Banking System (Sistema de Banca de Desarrollo) is a system' Folio 2016 of the Legislative File.

Hence the need to integrate financial and non-financial organisms into the system, coordinate their actions, so that the actions are coordinated and viable and necessary projects for productive development can be favored.

The heterogeneity of the System's members is present throughout the content of the law, but above all, it derives from Article 2:

(…)

Thus, the integration by financial entities, public and private, non-financial service entities, state and non-state organizations is provided. However, the integration by certain public entities becomes mandatory. This is the case for public financial intermediaries, the Cooperative Promotion Institute, among others. Whereas the participation of private financial intermediaries and private entities accredited by the Governing Board (Consejo Rector), or private organizations providing non-financial services, is voluntary. The norm is clear in that said private organisms 'may' participate. Which implies that there must be a decision by the private organism to participate in the System.

The System has the purpose of financing and promoting productive projects, so it must provide financing. The truth is that it has been considered that the development intended to be promoted requires something more than financing. For this reason, non-financial support is provided for projects susceptible to financing. From which it follows that the System must be integrated not only by financial entities but also by entities that provide non-financial services and, among these, those that can promote business development, certainly necessary for the socioeconomic development that is intended to be promoted and, particularly, after the integral reform of Law 8634 by No. 9274." The highlighting is not from the original.

Likewise, in opinion C-097-2021 of 12 April 2021, we reiterated what was expressed in the previous opinion and advanced with the following conclusions:

"A. THE NATURE OF THE SBD AS A SYSTEM AND OF THE RESOURCES FROM THE BRIEFCASE BANKING LEVY AS A SPECIFIC DESTINATION: CONSIDERATIONS ABOUT THE REGIME PROVIDED FOR THIS TYPE OF INCOME In accordance with Article 1 of Law No. 8634, the SBD constitutes a mechanism to finance and promote productive, viable projects, in accordance with the country's development model in pursuit of the social mobility of the subjects who, according to its Article 6, are considered beneficiaries (entrepreneurs, microenterprises, SMEs, to mention a few). The System is integrated, according to its Article 2, by a plurality of diverse public organisms, among which all public banks and the National Learning Institute (INA) are counted, but it is also open to the participation of private entities such as banks and other private organizations providing non-financial and business development services, through which the system's resources are channeled to carry out the actions aimed at fulfilling the objectives set by Article 4 of the cited law.

The nature of the SBD was analyzed by the Attorney General's Office prior to pronouncement C-019-2017 cited by its Legal Advisory Office, in opinion C-235-2012, of 8 October, in response to the System's consultation on whether the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets was applicable to it, in which, although it predates the integral reform operated in 2014 to Law No. 8634, it remains instructive regarding its substantive considerations:

'II-. DEVELOPMENT BANKING SYSTEM: INTEGRATED BY BANKING AND NON-BANKING FINANCIAL ENTITIES AND NON-FINANCIAL ENTITIES.

(…)

The circumstance that the SBD is defined as a financing mechanism does not necessarily imply that the System is a bank. It is clear that financing can be granted by both banking and non-banking entities. So the fact that a financing mechanism is instituted does not prejudge the banking nature of the mechanism.

In the case of the SBD, it must be taken into account that this mechanism it consists of is not composed only of banks. On the contrary, according to Article 2, the System encompasses both financial intermediaries and entities that do not carry out financial intermediation. That is, despite the name, the System is not integrated by banks as is characteristic, for example, of the National Banking System: despite being a "banking system," it is not an indispensable requirement for integrating the System that the organism constitutes a bank... The concept of development banking is not a univocal concept. It is a term that encompasses very different categories of financial institutions which, however, hold a common characteristic: their objective is the promotion or fostering of the socio-economic development of countries. They are, therefore, financial institutions, normally supported by the State, directed at providing capital to a specific sector that the State's policy considers a priority, for which reason it must be fostered. However, the System can not only be integrated by non-banking financial entities, but it can also be composed of entities that are not financial and that, therefore, have not only not been created to carry out financial intermediation but also lack the authorization to exercise it. This is the case of "public institutions providing non-financial and business development services, and state and non-state institutions or organizations that channel public resources for the financing and promotion of productive projects." Given the very broad enumeration of the Law, it could be considered that any public entity that provides public services, business development services, or whose resources can be used for the financing and/or promotion of productive projects has the potential to be an integral part of the System.

Likewise, non-financial institutions and organizations aimed at promoting business development can belong to the System.

In view of the above, it must be affirmed that development banking is configured as an instrument of the State – financed with public resources – with purposes of fostering and socio-economic development; thus it follows from Legal Opinion OJ-130-2006 of 19 September 2006. In the same sense, we have indicated:

'Precisely, because the emphasis is development, the concept "development banking" is not circumscribed to financing. On the contrary, it includes technical assistance and business training. This assistance must be provided in terms that guarantee the sustainability of the system. Development banking must promote not only sustainable development but must also operate in conditions that guarantee its own economic and financial stability. This implies that development banking must not only act in the market as an efficient economic agent, but it will also be subject to the control of the supervisory authorities of financial entities and the functioning of the financial system. An aspect that takes on particular importance when assistance is channeled towards various sectors through development banking. The administration of these benefits should not become a reason to unprotect the solvency of the entity, solvency that is necessary for its own survival. Development banking must not operate without subjection to prudent practices of financial administration, nor can it evade the assessment of the risks engendered by its management' Legal Opinion OJ-013-2007 of 22 February 2007...

An important aspect for purposes of establishing whether the SBD is a bank in the terms of Article 1 of Law 8131 is that the System encompasses various entities, but it is not an entity; the Law does not create it as a legal entity, and there is no provision that establishes that it is a legal person...'.

Subsequently, in Legal Opinion No. 026-2016, of 1 April – after the reform by Law No. 9274 – we pointed out that the SBD can be conceptualized as "a financial instrument created to promote economic, productive, and business development, mainly, through the offering or facilitation of financing – channeling of resources and the offering of financial services – towards beneficiary subjects who traditionally do not have access to financial services, but who promote projects that will generate positive externalities. It is configured, then, as an instrument of the State – financed with public resources – with purposes of fostering and socio-economic development; thus it follows from Legal Opinion OJ-130-2006 of 19 September 2006." The already mentioned opinion C-019-2017 finishes outlining the nature of the SBD in the following manner (…)

'From the foregoing, it follows that, indeed, the SBD is not a public entity, but rather, as its own denomination indicates, a System comprising a heterogeneous plurality of public and private organisms brought together in an orderly or rational manner towards fulfilling the stated purpose of financing and promoting productive projects compatible with the country's development model that promote the social mobility of certain groups of Costa Rican society.' (see in that regard opinion No. C-235-2012 of 08 October 2012, reconsidered only regarding the following conclusion: d. That in accordance with Article 3.b of the Organic Law of the Attorney General's Office, a norm that allows it to reconsider its opinions ex officio, opinion C-235-2012 of 8 October 2012 is partially reconsidered ex officio, by virtue of the promulgation of Law No. 9274, insofar as that legal opinion established that, based on Article 44 of Law No. 8634, the National Commission for Education Loans was not subject to the competence of the Budgetary Authority)." The highlighting is not from the original.

In this way, from our administrative jurisprudence, as well as from numerals 1 and 2 of Law No. 9274, it is possible to infer that the SBD reflects an interrelation of diverse financial and non-financial organisms, of a public and private nature, that contribute to its purpose of financing and promoting productive projects, technically and economically feasible, whose stewardship (rectoría) is in charge of a Governing Board (Consejo Rector) supported by a technical instance (Technical Secretariat) that is configured as its instrumental arm. Although it is not a traditional category, the SBD is a system, not an entity, and lacks its own legal personality.

III. On the legal nature of the Governing Board (Consejo Rector) and the Technical Secretariat of the SBD

As previously indicated, Law No. 8634, in its Article 10, incorporates the creation of the Governing Board (Consejo Rector), which serves as the superior head (superior jerarca) of the SBD and of the Technical Secretariat.

According to Article 12, it is composed of the following members:

"Article 12- Integration and designation of the Governing Board (Consejo Rector). The Governing Board (Consejo Rector) shall be integrated by the following members:

• a)The Minister of the Ministry of Economy, Industry and Commerce (MEIC) and the Minister of the Ministry of Agriculture and Livestock (MAG), and the executive president of the Costa Rican Tourism Institute (ICT) b) A representative of the industrial and services sector designated by the Chamber of Industries of Costa Rica.
• c)A representative of the agricultural sector designated by the National Chamber of Agriculture and Agroindustry.
• d)A representative of the tourism sector designated by the National Chamber of Tourism.
• e)An independent member, with credentials appropriate to the nature of the functions carried out by development banking, appointed by the Government Council from a list of three candidates submitted by the College of Professionals in Economic Sciences of Costa Rica. The profile and competencies that the independent member must have shall be established through the regulations of this law.

(Thus reformed by the single article of Law No. 10172 of 20 April 2022, "Reform Law 8634 'Law of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo)' to include representatives of the tourism sector in the integration of the Governing Board (Consejo Rector)").

Before the integral reform by Law No. 9274, the Governing Board (Consejo Rector) possessed instrumental legal personality and its own assets. With the reform, said qualities were transferred to the Technical Secretariat. Therefore, at present, it is undeniable that it is a collegiate body of a public nature, that is, it forms part of the Public Administration, with the functions of head (rector), coordinator, and director of the System, and the hierarchical superior of the Technical Secretariat (see in that regard opinions C-235-2012 of 8 October 2012 and C-281-2022 of 16 December 2022).

From what has been indicated so far, it is clear that the Council is a collegiate body of a public nature. But we must define whether it is part of the Central Administration or the Decentralized Administration.

In that sense, we must remember that the Public Administration is made up of two main branches: the Central Public Administration and the Decentralized Public Administration. This follows from the Political Constitution, but more clearly from Article 1 of the General Law of Public Administration.

Regarding the Decentralized Public Administration, we must remember that it is only made up of entities, not bodies. This is indicated by the Costa Rican jurist Eduardo Ortiz Ortiz in Thesis X points 2 and 3 of his Thesis of Administrative Law Volume I, which, in what interests us, stated:

"2. CENTRALIZATION AND DECENTRALIZATION (…)

To decentralize is to transfer or create a competence in another subject. The active subject that affects the order of competences is always the State, given the derived character of the same in the modern legal order. The subjects that result beneficiaries of the new competence or of its transfer from the State are the minor public entities. In this way, the first and essential element of any decentralization is the legal personality of the center holding the decentralized competence.

Decentralization implies an attribution of competences, on an ultimate, definitive, and exclusive basis, by virtue of a rule of the legal order. The attribution is on an ultimate and definitive basis by reason of the personality of the decentralized center, which, as already noted, is essential; and it is on an exclusive basis by reason of the excluding and privative character that the decentralized competence presents vis-à-vis the State. This means that the State cannot act in the sphere of action conferred upon the minor entity, whether from the point of view of the respective duties, or from the point of view of the respective powers, duties, or in general, the legal situations proper to the minor entity. This necessarily holds its own and unique capacity to manage its sphere of attributions and powers, before which the State can only intervene through a reform of the legal order that alters in its benefit the order of competences and attributes to it those belonging to the entity.

It can be said, in synthesis, that the fundamental core of decentralization, from which the other essential notes of the same derive, is the conferral of personality with exclusive competence to a center of action distinct from the (subject) State 3. DISTINCTION OF AFFINE LEGAL FIGURES (…)

(…) The beneficiary of deconcentration is a body, not an entity, even if it also has exclusive competence. Herein lies its main difference regarding decentralization: we have seen that the latter implies not only exclusive competence but also legal personality in the decentralized center. The holder of the exclusive competence that is decentralized is another entity distinct from the State, not a subordinate body of the latter." Starting from the previous concepts, we must now review what this Attorney General's Office has said regarding that Body. In opinion C-019-2017 of 26 January 2017, it was indicated:

"As analyzed in legal opinion OJ-55-2015 of 17 June 2015, in the previous text of the Law, Article 10, it was provided that the Council was an entity with legal personality. A nature that cannot be predicated today of the Council, by reason of the legislator's interest in not creating a new institution, specifically a banking one. In any case, the new form of organization established by the legislator allows it to be considered as an inter-institutional coordination body, of a collegiate nature, which within its core has an executing office, the Technical Secretariat, which – precisely because of its executive role – sees itself attributed an instrumental legal personality.

On the other hand, the legislator indicates that the Council is the superior head (superior jerarca) of the System, which gives room to think of an administrative structure that has that Collegiate Body as its hierarchical apex. In which case, it could exercise the powers proper to the superior head (superior jerarca) and do so over the System. But the System is integrated, as seen, by entities of diverse legal nature. Entities regarding which legal personality, in some cases under Private Law, prevents considering that they are subject to a hierarchical relationship and, therefore, that they are in a situation of hierarchical subordination with respect to the Governing Board (Consejo Rector).

Given this, it is fitting to consider that the Council, more than head (jerarca) of said members, is the head (rector), director of the set of members and of their actions within development banking. Therefore, Article 10 cannot be interpreted as an authorization for the Governing Board (Consejo Rector) to use any of the powers proper to hierarchy with respect to those members. Especially when in the presence of autonomous entities.

If a hierarchical relationship can be spoken of, it is, as will be seen further on, with respect to the Technical Secretariat, but not of the System's members."

Conclusions

(…) The Council is an inter-institutional coordination body, of a collegiate nature, which has an executing office, the Technical Secretariat, an instrumental legal person (…) The relationship between the System's members and the Council is a relationship of direction and coordination, which is determined by the governing (rector) character of the Council. A hierarchical relationship could only be established between the Council and the Technical Secretariat of the System." The highlighting is not from the original.

It is also important to bear in mind the considerations made in the dissenting vote of ruling No. 13570 – 2014 at 11:45 a.m. on 14 August 2014 of the Constitutional Chamber, when evacuating a facultative legislative consultation on the bill for the Integral Reform of Law No. 8634 of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) and reform of other laws. In it, the following was indicated:

"XIII.- DISSENTING VOTE OF MAGISTRATES RUEDA LEAL AND PICADO BRENES, WITH THE WRITING OF THE LATTER.

The consulting legislators consider that Article 10 of the bill infringes Articles 9, 168, and 188 of the Political Constitution, which are the numerals establishing the organization of the Costa Rican Public Administration. They allege that said provision does not grant sufficient legal nature to the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) so that it can assume obligations and acquire rights, since a Governing Board (Consejo Rector) is created as the "superior head" (superior jerarca) of the System, but it is not granted its own legal personality and, therefore, lacks the capacity to act and exercise its functions as maximum head (jerarca). For its part, the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) is not an institution, nor a decentralized entity, nor a body, nor is it attached to any entity or to a Ministry or a bank. Finally, a body subordinate to the Governing Board (Consejo Rector) is created, which is the Technical Secretariat, which is indeed endowed with instrumental legal personality, but lacks the competencies to sign the administration contracts necessary for the start-up of the System. They consider that the primary execution of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) could be seriously compromised, since the competent body to sign the respective administration contracts lacks its own legal personality, so the signing of the respective contractual legal instruments could, eventually, become impossible. They conclude the same in relation to the Technical Secretariat, given that it also could not sign the respective contracts since its legal personality is only "instrumental" and, given that the bill grants the competence to sign the contracts to the Governing Board (Consejo Rector), the Technical Secretariat is incompetent to do so. In our opinion, to examine the point, it is necessary, first of all, to analyze the current regulations, as well as to transcribe the questioned article.

(…)

The Law of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo), No. 8634 of 23 April 2008, provides in Article 10 the following:

"ARTICLE 10.- Governing Board (Consejo Rector) of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) The Governing Board (Consejo Rector) of the SBD is created, as an entity with its own legal personality and assets." In this way, while in the current legislation the constitution of the Governing Board (Consejo Rector) of the Development Banking System (Sistema de Banca para el Desarrollo) is provided for as a body of maximum deconcentration with the legal capacity to fulfill the functions assigned in the examination legislation itself; in the bill that was approved in the first debate, the following is indicated:

"ARTICLE 10.- Constitution of the Governing Board (Consejo Rector) and legal nature of its Technical Secretariat The Governing Council is created as the hierarchical superior of the Development Banking System, which shall have the functions established for it by this law.

For the execution, articulation, coordination, and implementation of the scope of the Law of the Development Banking System (SBD), as well as the articulation of all resources established for the SBD, it shall have a Technical Secretariat, which shall be a public body with instrumental legal personality and its own assets.

With the aforementioned amendment, as is evidenced, the legal personality and assets of the Governing Council were abolished, to be given to an executing body such as the Technical Secretariat. However, as will be analyzed below, the bill maintains in favor of the Governing Council a series of highly significant powers that render it inoperative without sufficient legal personality to execute them and, additionally, to answer for its management (principle of responsibility). It is worth recalling that, within the framework of our constitutional design, the Development Banking System has been created as a highly relevant mechanism with a clear objective consistent with the principles emanating from Article 50 of the Constitution, namely, the well-being of all the country's inhabitants, the stimulation of production, and the most adequate distribution of wealth, as it seeks to finance and promote productive projects in line with the country's development model regarding social mobility. Indeed, as has been examined throughout the analysis of the parliamentary procedure, it has become clear that the Development Banking System (SBD) is a financial instrument created to promote economic, productive, and entrepreneurial development, mainly through the offering or facilitation of financing—channeling of resources and the provision of financial services—to beneficiary subjects who traditionally lack access to financial services, but who promote projects that will generate positive externalities. In the terms of the bill, it is explained as contributing to the financial and economic inclusion of the beneficiary subjects of this legislation (Article 4, subsection a). For, precisely, with the aforementioned objectives as a guide, it is essential that the mechanisms for its functioning be fully operative so that they seek to progressively fulfill the precepts derived from Article 50 of the Constitution. Likewise, from the constitutional design of the Public Administration, the fulfillment of the constitutional mandate to promote well-being and the most adequate distribution of wealth requires the creation of a public entity with substantial legal personality that serves as a center for the full imputation of legal effects for the fulfillment of the normative faculties and administrative powers necessary to achieve the proposed goals and objectives, as well as its own assets and administrative responsibility before third parties in the execution of the functions granted, because, otherwise, the inoperability of the System would be caused and, additionally, principles of constitutional rank such as those of responsibility, legality, evaluation of results, accountability, and access to justice, derived from the provisions of Articles 9, 11, 41, and 49 of the Political Constitution, would be disregarded. It must be insisted, on this matter, that the bill submitted for consultation does not indicate that the Governing Council is a mere political planning or advisory body, tasked with issuing guidelines on the matter, but rather, it is also entrusted with powers of great magnitude and relevance to make the System operative." The highlighting is not from the original.

Although it is not intended to extract any binding consequence from the minority position, the truth is that it reflects the significance of the loss of the Council's legal personality, and how such an attribute is predicated only of the Technical Secretariat.

Furthermore, at the level of organization and classification within the Costa Rican public sector, the Ministry of National Planning and Economic Policy of Costa Rica (MIDEPLAN), has indicated that the Governing Council and the Technical Secretariat form part of the public sector, without being a decentralized entity, nor is it a body attached to any ministry, nor a deconcentrated body of the Judicial Branch or the Legislative Branch. In official communication MIDEPLAN-DM-OF-0215-2021 of February 25, 2021[2] it stated:

"(...) It must be clarified that the Council and its Secretariat exist within the structure of the Development Banking System, therefore, they are not found in the traditional public sector organizational chart; it is appropriate to represent them graphically in an organizational chart specific to the System. They are neither bodies of the Superior Administration, nor deconcentrated bodies, nor decentralized entities. But they form part of the organization of the Public Sector. In view of this, the Secretariat would have to be located as a body with instrumental legal personality, dependent on the Council as part of its administrative structure." (...) In the aforementioned regulation (referring to the Regulation to the Law of the Development Banking System), it defines the "Governing Council as the Hierarchical Superior of the Development Banking System. And an Executive Director of the SBD as the immediate superior of all the dependencies of the Technical Secretariat and its personnel, from which group the Internal Audit and its personnel are expressly excluded, regarding the specific audit work. For functional purposes, he/she shall be responsible before the Governing Council for the efficient and correct administrative functioning of the institution. For legal purposes, he/she shall have the judicial and extrajudicial representation of the Technical Secretariat of the SBD, with the powers of a generalissimus agent, pursuant to the provisions of Article 1253 of the Civil Code." According to the review and analysis previously referred to, some conclusions are reached, which are indicated below: (...) 4- The graphic representation of the Governing Council and the Technical Secretariat must be designed in an organizational chart specific to the Development Banking System; bodies that form part of the organization of the Public Sector within that own typology (...)". The highlighting is not from the original.

From the foregoing, it is clear that the Governing Council is not a decentralized entity. For this reason, it is a state public body, insofar as it belongs to the Central Administration, without thereby being a body attached or deconcentrated to the Executive, Judicial, or Legislative Branch. As has been indicated, it is a collegiate body of inter-institutional coordination that stands as the hierarchical superior of the Development Banking System and of the Secretariat (Articles 10 and 11 of the LSBD), without this implying that it is the superior of the public and private entities that make up said System. However, pursuant to the framework of powers, the Council articulates different normative instruments to carry out its directive management, among others, through guidelines, policies, and agreements.

It is now our task to specify the nature of the Technical Secretariat of the SBD. As indicated in Article 10 of the LSBD, the Council has an executing office, the Technical Secretariat, which is defined as a "public body with instrumental legal personality and its own assets." It is precisely because of its executive role that such instrumental legal personality is granted to it. Literally, that provision states:

"For the execution, articulation, coordination, and implementation of the scope of the Law of the Development Banking System (SBD), as well as the articulation of all resources established for the SBD, it shall have a Technical Secretariat, which shall be a public body with instrumental legal personality and its own assets." The highlighting is not from the original.

In the pronouncements OJ-55-2015 of June 17, 2015, C-019-2017 of January 26, 2017, and C-281-2022 of December 16, 2022, mentioned, it was concluded that the legal nature of the Secretariat is that of a state public body with instrumental legal personality and its own assets. These pronouncements have not been reconsidered or subject to clarification, and therefore are fully in force.

It is worth indicating here that neither the Governing Council, nor the Technical Secretariat (and for obvious reasons, the System) can be conceived as a "non-state public enterprise," as suggested by the legal opinion of the inquirer, since it is clear that the SBD and, therefore, the bodies that have been created by the legislator for its functioning, constitute an instrument of the State financed by public funds, for purposes of promotion and socio-economic development, an economic service of the State (OJ-26-2016), not a banking institution (in this regard, see opinions C-22-2021, among others), nor any other type of public enterprise. As already analyzed, the Technical Secretariat is a body, not an entity, which is why, from its conception, it is not a non-state public entity-enterprise. On the other hand, it cannot be conceived as a "body-enterprise" either, since it is not part of an entity but depends on another body, and it does have instrumental legal personality. Regarding this possible form of organization in the field of Costa Rican Public Law, OJ-80-2006 indicated:

"A.- THE BODY-ENTERPRISE.

The main general profiles of the body-enterprise are, among others, to be relatively independent, to lack legal personality, in addition to enjoying administrative, financial, and accounting autonomy.

'The commonly called body-enterprises (Also called own enterprises or exploitation enterprises 'el regie' or 'regiebetried' which are economic units without their own legal personality and therefore without autonomy; administered directly by the central administrative organization, either in a regime of centralization or at most deconcentration, but never decentralization)." (Dalsaso Arauz (Gladys) and another. "Empresa pública y empresa privada del Estado", in Revista Judicial. Corte Suprema de Justicia, year XIII, number 44, San José- Costa Rica, September, 1988, p. 41.

It is therefore of interest to see what the organizational relationship is between decentralized entities and the respective body of the entity. We must say that there is a control relationship. This is manifested in a "power of directive." 'This power is not only generally compatible with decentralization but can also occur between bodies where it is obvious, that the entities can well be passive subjects of a direction relationship, and indeed this is the relationship that links it to the superior body of the entity to which they belong, not being subject to orders but to directives,' (Murillo Mauro, Perfiles jurídicos de la Empresa Pública en Italia y en Costa Rica, Revista de la Contraloría General de la República, December 1972, No. 15, San José, Costa Rica, p. 27)'.

Regarding the existing relationship between the body-enterprise and the entity, the author continues saying the following:

'Indeed, they are governed by their own bodies subject to directives, but not to orders, as we have seen, of the respective Minister; they have negotiation and judicial legitimation, and are not subject to the preventive control of the Court of Accounts. They have a separate budget and accounts and their own treasury, but are generally subject to the State "accounting" norms. It is opportune to note, regarding the budgets, how, although initially they were configured as public-type budgets, the force of things has led them always more to result in treasury budgets.' (Murillo, Mauro. Op. Cit. p. 28)'.

B.- THE PUBLIC ENTITY-ENTERPRISE.

'It occurs when the entity develops the company's activity as its exclusive or principal activity. It is the so-called economic public entity.

The independence of the economic public entity is greater than that of the body-enterprise. Such enterprises integrate a diverse sector of the public administration, precisely that of the decentralized administration. Their legal regime in general will be diverse, especially regarding financial administration and controls (...).' (Murillo, Mauro. La empresa pública, in Derecho Constitucional Costarricense, San José, Editorial Juricentro, 1983, p. 307.)

The public entity public enterprise develops an activity destined for the production and exchange of goods and services. It can assume different organizational modalities: autonomous institution, state public entity, and non-state public entity.

C.- THE PRIVATE ENTITY-ENTERPRISE.

Also known as a private enterprise of the State, it constitutes the most complete expression of the State's intervention in the economy. This action by the State responds to the principles of a mixed economy, such as complementarity, competitiveness, and collaboration.

In general, the private enterprise of the State acquires the commercial organizational scheme, fundamentally, that of the corporation. Technically, it should not be considered a public enterprise, since, in a strict sense, a public enterprise is one that is organized under a public law organizational form that has commercial or industrial activity as its main activity, governed by Private Law, as occurs with the State Banks or the National Insurance Institute.

'The private entity enterprise or the mixed company, is formally a company like any other constituted in accordance with the Commercial Code and governed by it. The public participation must be such that it allows the administration to economically control the company, which is achieved by controlling the general assembly of shareholders which is the one that appoints the administrators. Outside of this relationship, no other exists between the public administration that owns the shares and the company.' (Murillo, Mauro, op.cit.).

The primary activity of these enterprises is commercial, which could well be called "simple economy" and which is typically private.

'Separate treatment is deserved by public enterprises, especially those configured as a corporation, which are the ones usually understood as such. These corporations are public enterprises when the share capital is owned by public entities, in whole or in the majority. What matters then is the control of the enterprise by the public sector, through the mechanism of share ownership.

It is assumed that a corporation, constituted as such in accordance with the Commercial Code, is in principle a private entity. In our environment, there are public enterprises that are not regulated by law (such as the subsidiaries of CODESA), others authorized to be created as corporations under special rules (such as ASBANA); others affected, after their creation, by a special law (RECOPE, ZONA FRANCA) and others created directly by law (CODESA)…". "…The practice has been very varied, but the tendency to understand them as public entities, normally non-state, predominates. They are classified as non-state only to, of course, not submit them to more rigorous legislation… In any case, their classification as public is very dubious. It is more logical to classify them as private entities, although subject to special regulations.' The Office of the Attorney General of the Republic has followed the criterion of control by public entities over the enterprise's capital, to qualify an entity organized under private forms as a public enterprise. Indeed, in Opinion C-080-86 we indicated the following:

'As can be observed, although in principle private law regulates the activity of public or state enterprises, the truth is that the legislator has considered it opportune and convenient to establish provisions aimed at directing and supervising their functioning. This means, for example, that they are subject to the guidelines of the Budgetary Authority, even in aspects relating to investment, indebtedness, and salaries. Thus, in the case at hand, pursuant to the provisions of Article 2, subsection c), in conjunction with Article 15 of Law No. 6821 of October 19, 1982, Fertilizantes de Centro América S.A., as a state enterprise, forms part of the non-financial public sector…' Meanwhile, in Opinion C-063-96 of May 3, 1996, we stated:

"Due to its activity, BICSA is governed by Commercial Law and even more so by the Law of the country where it was constituted and primarily carries out its operations. From that perspective, it is a corporation of foreign nationality and subject, therefore, to the foreign legal order. The regime of its activity is, thus, Private Law, just as the regime of its organization is, that of a corporation.

This subjection to a regime of activity and organization of Private Law, has determined that some Banks consider that BICSA BAHAMAS is a private enterprise. However, that conclusion leaves out an important aspect, which is the ownership of the company and the criteria regarding the determination of the public or private nature of an enterprise, which are not foreign to our legal system. In this respect, we have that the Corporation is exclusively owned by the State Banks and the Liquidation Board of the Anglo Bank, that is, the corporate capital belongs entirely to public entities, who exercise, by reason of that shareholding ownership, absolute control over the company's decisions. We have, thus, a legal person whose corporate capital is not only mostly but entirely controlled by public entities; from which follows a dominance on the Board of Directors that provides the public partners with a preponderant, or rather absolute, power of decision or management over the entity. It is these elements (cf. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) that doctrinally determine that an enterprise can be classified as public, even when in the presence of a Private Law person. Simply put, there is no necessary identity between the legal nature, public or private, of an entity and its legal personality. This can be of Public Law or Private Law, depending on the organization and regime given to the enterprise. The important thing is the fact that even when dealing with a Private Law person, for example, a corporation, the enterprise can be public if the defining elements previously indicated are present (Cf. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 and E, GARCIA DE ENTERRIA- M, SANCHEZ MORON: 'Régimen jurídico de la Empresa Pública en España', La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Mexico, 1981, pp. 228-229). Allow us, on these aspects, the following transcriptions:

'...the publicity of an enterprise can only be predicated if it is, in one way or another, controlled by a public entity. Precisely, it is only this idea of control that can put us on the trail of the existence of a public enterprise, as long as we will speak of a public enterprise as long as its management is mediated by the State or another public entity.' SOSA WAGNER: La organización y control del sector empresarial público en España, Madrid, 1971, pp. 77-78, cited by E, RIVERO YSERN: 'Derecho Público y Derecho Privado en la organización y actividad de las empresas públicas'. Revista de Administración Pública, N. 86-1978, p. 36.

'The traditional and predominant treatment in the doctrine is the consideration of the public enterprise as a Private Law entity, as we have shown. This was caused by the confusion between the nature of the entity and the regime of its activity, which our positive Law also denoted. But there is another factor that has influenced, in our opinion, the configuration of the public enterprise as a Private Law entity, and this factor has been the profound crisis that economic interventionism has caused in the traditional administrative organization.

(....)

The capacity for personification of the State, which will fundamentally materialize in public enterprises, destroys this organizational scheme, adequate to satisfy traditional public purposes.

(....).

This approach, in my opinion, is absolutely outdated, and as on other occasions, authors, although fewer, have denounced the situation, pronouncing in favor of the character of public entities regarding public enterprises', E, RIVERO YSERN: 'Derecho Público y Derecho Privado en la organización y actividad de las empresas públicas'. Revista de Administración Pública, N. 86-1978, p.40.

According to the criteria previously indicated, a public enterprise will exist even when the corporate capital is not entirely controlled by the public entity, provided that it controls the majority of that capital. BICSA is an enterprise absolutely owned by public entities." For its part, in O.J.-050-96 of July 30, 1996, we clarified that:

'the nature of a public enterprise does not include the application of the legal regime of organization and activity of BICSA typical of the rest of the public entities and, therefore, does not imply that the provisions relating to the state public banks must be applicable to it. This assimilation is opposed by the legal personality of BICSA CORPORATION and particularly, the circumstance that it is an enterprise—certainly owned by the state banks—constituted in another country and in accordance with the norms governing the constitution of banks in that legal system.' In summary, both bodies, the Governing Council and the Technical Secretariat, are the bodies for the functioning of the SBD which, as such, are located within the Central Public Administration (State) with functions delimited in Law No. 8634 and its reforms and are governed by the norms of public law applicable to the Central Administration, without thereby organically belonging to any ministry, or to the Legislative or Judicial Branch.

Having clarified the legal nature of the two main bodies of the SBD, we proceed to address your inquiries in a timely manner:

IV. Application of the Framework Law on Public Employment to the Technical Secretariat of the Development Banking System

Law No. 8634 and its regulation - Decree No. 43980 of March 27, 2023, "Regulation to Law No. 8634, Law of the Development Banking System" -, contain provisions regarding the relations of the Technical Secretariat with the personnel that make it up.

Article 17 of Law No. 8634 expressly states that the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets does not apply to the Technical Secretariat, except regarding budget approval, as indicated in Articles 57 (provision of information), 94 (obligation to attend information requests), and also Title X (regime of responsibility), and determines that the salary regime shall be defined by the Board of Directors:

"ARTICLE 17.- Resources for administration and operation The Governing Council of the Development Banking System is empowered to allocate, annually, up to one and a half percent (1.5%) of the resources of the Fonade (*) to cover administrative and operating expenses. Likewise, with these resources, the expenses and investments associated with the regionalization process of the SBD resources must be covered, in accordance with the provisions of Article 29 of this law.

(*) (Its name was thus modified by Article 3 of Law No. 9654 of February 14, 2019. Previously indicated as: "Finade") For these purposes, the Governing Council of the Development Banking System and its Technical Secretariat shall not be subject to Law No. 8131, Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001, and its reforms, except regarding the process of approving their budgets, as well as what is ordered in Articles 57 and 94 and in Title X of said law.

The criteria for defining the salary structure and matters related to the creation of positions in the Technical Secretariat shall be determined by the Governing Council, in the regulation of this law.

The surpluses, if any, shall be classified as specific for the purposes and needs defined by the Governing Council." The highlighting is not from the original.

In complement to the foregoing, the cited Regulation to the LSBD, in Article 35, indicates that the personnel of the Technical Secretariat, as well as of the Council, maintain a private employment relationship with these bodies, except for personnel performing public management, with whom a mixed employment relationship is maintained.

"Article 35.- Of the applicable mixed employment regime. Due to its objectives and functions, the SBD is considered an economic service of the State; therefore, the direct workers of the Governing Council, as well as those of its Technical Secretariat, regarding their employment regime, are not considered public servants in a strict sense and, therefore, their labor relations shall be governed by private labor law, in accordance with the provisions of Articles 111, subsection 3) and 112, subsection 2) of Law No. 6227, except for those who perform public management and to whom the provisions of the Framework Law on Public Employment No. 10159 shall apply, as appropriate.

The workers of the Governing Council and the Technical Secretariat are excluded from the application of Law No. 8131, including the Budgetary Authority and its guidelines, the Civil Service Regime and the resolutions of the Directorate General of Civil Service, as well as Law No. 2166. Those who had begun their employment relationship prior to the enactment of Law No. 8634 and this Regulation shall maintain their acquired rights." The highlighting is not from the original.

Furthermore, the executive director of the Secretariat is appointed by the Governing Council (Articles 14, subsection r) of the LSBD and Article 25, subsection o) of Decree No. 43980, and the personnel of the Secretariat are appointed by the executive director (Article 37, subsection o) of the Regulation to the LSBD).

Based on the regulatory framework indicated, this Office of the Attorney General is specifically inquired as to whether or not the Framework Law on Public Employment No. 10159 of March 8, 2022 (LMEP) is applicable to the Technical Secretariat.

As a first point, we must bear in mind that the LMEP is a particular and specific norm in the matter of regulating Costa Rican public employment, which entered into force as of March 10, 2023.

To elucidate this issue, we must also keep in mind that, by provision of Article 129 of the Political Constitution and Article 8 of the Civil Code, later norms repeal earlier norms of equal rank and specialty, with general norms yielding to special ones. And norms of higher hierarchy prevail over those of lower hierarchy when there is an incompatibility between them.

Now then, the LMEP, despite being of general application to employment relationships with the Public Administration—statutory, public employment, or mixed; with the exceptions determined by the law itself—also becomes a "special" norm because, in several of its articles, it contains particular norms applicable to such relationships, for example, the salary regime:

"Article 1 Objective. To regulate statutory, public employment, and mixed employment relationships between the Public Administration and public servants, with the aim of ensuring efficiency and effectiveness in the provision of public goods and services, as well as the protection of subjective rights in the exercise of public function in the social and democratic rule of law, in accordance with the constitutional imperative of a single public employment regime that is coherent, equitable, transparent, and modern." The highlighting is not from the original.

"ARTICLE 2- Scope of coverage. This law is applicable to public servants of the following entities and bodies under the principle of the State as sole employer:

• a)The Branches of the Republic (Executive, Legislative, and Judicial), their auxiliary and attached bodies, and the Supreme Electoral Tribunal (TSE), without prejudice to the principle of separation of Branches established in the Political Constitution.
• b)The institutional decentralized public sector composed of: autonomous institutions and their attached bodies, including state universities, the Costa Rican Social Security Fund (CCSS), semi-autonomous institutions and their attached bodies, and state public enterprises.
• c)The territorial decentralized public sector composed of municipalities, leagues of municipalities, municipal district councils, and their enterprises." The highlighting is not from the original.

"ARTICLE 3- Exclusions. The following are excluded from the scope of application of this law:

• a)Non-state public entities.
• b)Enterprises and public institutions in competition, except as regards provisions on collective bargaining.
• c)The Meritorious Fire Department." That Law also indicates who is excluded from the governance of the General Public Employment System it creates:

ARTICLE 6-Creation of the General Public Employment System. The governing authority of the General Public Employment System shall be vested in the Ministry of National Planning and Economic Policy (Mideplán). Excluded from this governing authority are the employment relationships of public servants who perform professional or technical administrative functions or tasks that are exclusive and exclusionary for the exercise of competences constitutionally assigned to the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal (TSE), and public entities with governmental or organizational autonomy, as determined by the respective institution.

This system shall be composed of the following:

• a)The Ministry of National Planning and Economic Policy (Mideplán).
• b)The offices, departments, areas, directorates, units, or homologous designations of Human Resources Management of the entities and bodies within the scope of application of this law.
• c)The General Directorate of Civil Service, in accordance with the regulation established in the Civil Service Statute and its regulations.
• d)The set of administrative rules, public policies, provisions of general scope, regulations, circulars, and manuals issued for the planning, standardization, simplification, coherence, optimal administration, and evaluation of public employment, as indicated by Law 6227, General Law of Public Administration, of May 2, 1978.
• e)The directives and resolutions.

Now, since the Technical Secretariat is a public body of the Central Administration, and since it is not expressly included within the application exceptions established by the LMEP itself, it is clear that the latter must be applied to it. The intention of the rule is general application, such that the rule does not apply only to expressly excluded bodies or entities. This is under the special consideration of the provisions of Article 1 of said Law, which determines that the objective is the application of that regulation to the entire Public Administration.

Now, it shall be for the Administration to determine who performs public management within the mixed employment (empleo mixto) regime authorized according to the rules highlighted above. As we have indicated in opinions C-371-2008 of October 13, 2008, and C-055-2008 of February 22, 2008, in response to the Central Bank of Costa Rica and the Joint Social Welfare Institute, respectively:

“(…) Additionally, we must point out that not all workers of duty-free shops would be subject to a mixed employment (empleo mixto) regime, since those who perform oversight and administration functions, which involve carrying out public management and not mere commercial work, would be subject to a public employment relationship. Under this understanding, it is clear that the determination in each specific case is to be made by the corresponding administration, in consideration of the functions performed by each worker.” (C-055-2008 of February 22, 2008).

And as already indicated at the beginning of this section, the SBD's own regulations have indicated that the relationships of the Secretariat and the Council with their personnel are private and, for those who perform public management, they are mixed. And the topic of mixed relationships is contained in the LMEP, which expressly incorporates, in numeral 5 subsection c), the definition of the mixed employment (empleo mixto) regime:

“Article 5.- Definitions. For the purposes of this law, the following is understood:

(…) d) Mixed employment (empleo mixto): is that which is carried out under the predominance of common law and governed exceptionally by public law, to ensure control and oversight of the activity developed and the resources used in it.” For its part, Executive Decree No. 43952, Regulation to the LMEP of February 28, 2023, defines mixed employment (empleo mixto) as follows:

“Article 5.- Definitions. For the purposes of this regulation, the following definitions are established:

(…) 6) Mixed employment (empleo mixto): is that which is carried out under the predominance of common law and governed exceptionally by public law, to ensure control and oversight of the activity developed and the resources used in it. In institutions that have mixed employment relationships, based on the current legal framework, there are both employment relationships governed mostly by private law to which public law provisions are applied, and public employment relationships in the strict sense and in observance of Articles 683 and 689 of the Labor Code, given the public management nature that these persons perform by virtue of their respective positions.” Based on what has been indicated thus far, the LMEP is applicable to the personnel of the Technical Secretariat regarding the mixed regime. Hence, the provisions of Law No. 8634 and its regulations on the matter of mixed employment (empleo mixto), to the extent they are incompatible with the LMEP, are inapplicable. By way of example, Article 17 of the LSBD can no longer be applied regarding the competence of the Governing Council to define the salary structure of those subject to a mixed employment (empleo mixto) relationship, because the LMEP expressly grants the competence to establish position salary scales in the statutory and mixed public employment regime to MIDEPLAN (see in this regard OJ-107-2020 of July 20, 2020). Consequently, it shall be for the Governing Council to create the positions of the Technical Secretariat and to present directly to MIDEPLAN – as governing authority of the General Public Employment System – the position structure for purposes of adjusting the corresponding salaries to the governing postulates that guide compensation management (Article 17 of the LSBD, in relation to Article 1 and Chapter VIII of the LMEP “Compensation Management”).

V.Regarding the application of Article 19 subsection c) of Law No. 8346 Organic Law of the National Radio and Television System (SINART S.A.) to the Technical Secretariat of the SBD

Article 19 of the cited Law No. 8346, whose application is consulted, regulates the means of financing of SINART S.A.:

“Article 19.-Financing. SINART, S. A., shall be financed in the following manner:

(…) c) The Legislative Assembly, the Office of the Ombudsman of the Republic, the Comptroller General of the Republic, autonomous and semi-autonomous institutions, public enterprises and other minor entities, as well as all institutions and dependencies of the Executive Branch, shall place advertising in Sinart S.A. through the advertising agency of Sinart S.A., created in this law, at least ten percent (10%) of the funds they allocate to advertising and information in radio, television or other media, and of which they must allocate at least three percent (3%) to the dissemination of written, audiovisual, and digital materials and content that contribute to the fulfillment of the purposes and obligations established for public institutions in the Law to Prevent, Address, Sanction and Eradicate Violence against Women in Politics.” The Office of the Attorney General of the Republic has analyzed on several occasions the provisions of subsection c) of Article 19 of the Organic Law of the National Cultural Radio and Television System, noting that this rule establishes a legal duty for the institutions specified therein to place at least 10% of the budget allocation destined for advertising. For further elaboration, opinion C-106-2012 of May 9, 2012, may be consulted.

Well then, as we have previously noted, the Technical Secretariat as the executing arm of the Council's decisions is responsible for the articulation of all resources of the SBD. It is a public body of the State with instrumental legal personality and its own assets, which belongs to the Central Administration despite not being an attached body or direct dependency of the Executive Branch. Therefore, it is included among the institutions that subsection c) of Article 19 of Law No. 8346 of February 12, 2003, subjects to placing with SINART S.A. 10% of the budget allocation for advertising and information in the communication media available to the National Radio and Television System.

VI.Regarding the application of the Law on Strengthening Public Finances to the Governing Council and the Technical Secretariat of the Development Banking System

The Office of the Attorney General is consulted whether the Law on Strengthening Public Finances is applicable to the Governing Council and the Technical Secretariat of the SBD.

As background, through opinion C-097-2021 dated April 12, 2021, cited initially, the subjection of the National Fund for Development (FONADE) – which forms part of the SBD's resources – and of the SBD itself, to the postulates of Law No. 9635 on Strengthening Public Finances was addressed. In it, the following was indicated regarding the practical consequence of said exclusion:

“(…) it is true that the legislator expressly provided that the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets would not govern the financial and budgetary activity of the SBD, nor of FONADE, being applicable only in the aspects just detailed. This is provided by the cited Article 38 for the case of the System's funds, which basically replicates what was provided earlier by Article 17 regarding the budget of its constituent bodies. The mentioned precepts state as follows:

'ARTICLE 17.-Resources for administration and operation The Governing Council of the Development Banking System is authorized to allocate, annually, up to one and a half percent (1.5%) of the resources of Fonade (*) to cover administrative and operational expenses. Likewise, these resources must cover the expenses and investments associated with the regionalization process of the SBD's resources, in accordance with the provisions of Article 29 of this law.

(*) (Its name thus modified by Article 3 of Law No. 9654 of February 14, 2019. Previously it stated: "Finade") For these purposes, the Governing Council of the Development Banking System and its Technical Secretariat shall not be subject to Law No. 8131, Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001, and its amendments, except regarding the approval process for their budgets, as well as what is ordered in Articles 57 and 94 and Title X of said law.

The criteria for defining the salary structure and matters regarding the creation of positions of the Technical Secretariat shall be determined by the Governing Council, in the regulations of this law.

Surpluses, if any, shall be classified as specific for the purposes and needs defined by the Governing Council.' (The underlining is not in the original).

'Article 38- Non-subjection of funds of the Development Banking System The funds that form part of the Development Banking System (SBD) shall not be subject to the application of the provisions of Article 66 of Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001.

In the case of Fonade, it shall not be subject to the application of the provisions of the following laws:

• a)Law No. 8131, Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001, except Articles 57, 94, and Title X, and from the latter, subsection a) of Article 110 (sic) is excepted.
• b)Article 106 of Law No. 7558, Organic Law of the Central Bank of Costa Rica, of November 3, 1995.
• c)Article 10 of Law No. 5525, National Planning Law, of May 2, 1974.
• d)Law No. 7010, External Financing Contracts with Private Foreign Banks, of October 25, 1985.

(Thus reformed by Article 1 of Law No. 9654 of February 14, 2019). (The underlining is not in the original).

The most relevant consequence of this near-general exclusion from the regulation of Law No. 8131, whose purpose as we know is to establish the economic-financial regime of the bodies and entities that administer or are custodians of public funds, for which it establishes a set of provisions on public resources and expenditures, as well as various principles governing financial activity and the systems that structure it (see opinion C-235-2012, already cited), consists of the non-subjection to the directives, nor to the general and specific guidelines on budgetary matters, including matters relating to salaries, employment, investment, and indebtedness, issued by the Budgetary Authority so that the State's financial policy as an ordering system responds to the same purposes, objectives, and goals and is congruent with the macroeconomic planning of the Executive Branch." The highlighting is not in the original.

Because the consultation is focused on the employment regime of the SBD's bodies, we must refer to Article 3 of the Law on Strengthening Public Finances. Said article, by amending the Public Administration Salary Law, indicates that its scope of application is the Central Administration.

“ARTICLE 3- The following chapters and transitional provisions are added to Law No. 2166, Public Administration Salary Law, of October 9, 1957. The texts are as follows:

CHAPTER III.- ORDERING OF THE REMUNERATION SYSTEM AND SEVERANCE ASSISTANCE FOR THE PUBLIC SECTOR

Article 26- Application. The provisions of this chapter and the following ones shall apply to:

1. The Central administration, understood as the Executive Branch and its dependencies, as well as all deconcentrated bodies attached to the various ministries, the Legislative Branch, the Judicial Branch, the Supreme Electoral Tribunal, and the dependencies and auxiliary bodies thereof.

2. The Decentralized administration: autonomous and semi-autonomous entities, state public enterprises, and municipalities.” The highlighting is not in the original.

This implies that, at least in employment matters, regarding topics pertaining to the mixed employment (empleo mixto) relationships of the Governing Council and the Technical Secretariat, since these are part of the Central Administration, Law No. 9635 is applicable to the Governing Council and the Technical Secretariat (OJ-107-2020 of July 7, 2020).

VII. Conclusions

1. In accordance with the provisions of Articles 1 and 2 of Law No. 8634 of April 23, 2008, Development Banking System Law, the SBD was created as a mechanism to finance and promote productive, viable projects, consistent with the country's development model regarding the social mobility of the beneficiary subjects of this law.

2. The SBD is not an organ nor an entity, but a system, understood as a "set of things that, related to each other in an orderly manner, contribute to a specific object," which serves as a mechanism to finance and promote productive, viable projects, consistent with the country's development model regarding the social mobility of the beneficiary subjects of this law.

3. The Governing Council is not a decentralized entity, but a collegiate public body for inter-institutional coordination that is located within the Central Administration, without it being thereby an attached or deconcentrated body to the Executive, Judicial, or Legislative Branch. It is the hierarchical superior of the Development Banking System and the Secretariat (Articles 10 and 11 of the LSBD), without this implying that it is the superior of the public and private entities that make up said System. However, in accordance with its framework of powers, the Council articulates different normative instruments to carry out its directive management, among others, through directives, policies, and agreements.

4. The Technical Secretariat is not an entity nor a bank, but a public body of the Central Administration with instrumental legal personality and its own budget, which depends on the Governing Council, the latter being the one that acts as its superior. It is not an "enterprise-organ" since it does not depend on a public entity, nor is it a "state or non-state public enterprise." 5. Insofar as the Technical Secretariat effectively has a mixed employment (empleo mixto) regime, the provisions of the LMEP are applicable to the personnel who perform public management (Article 35 of the Regulation to the LSBD and Articles 1 and 2 LMEP).

6. The SBD regulations that take precedence over the application of the LMEP regarding mixed employment (empleo mixto) relationships have been rendered ineffective by said Law. By way of example, Article 17 of the LSBD can no longer be applied regarding the competence of the Governing Council to define the salary structure of those subject to a mixed employment (empleo mixto) relationship, because the LMEP expressly grants the competence to establish position salary scales in the statutory and mixed public employment regime to MIDEPLAN.

7. Since the obligation to place 10% of the budget allocation for advertising and information in the communication media is established for the entire Central Administration, in accordance with subsection c) of Article 19 of the Organic Law of the National Cultural Radio and Television System, that rule is applicable to the Technical Secretariat.

8. Both the Governing Council and the Secretariat are included within the scope of application expressly indicated by Article 26 of the Public Administration Salary Law (as amended by Law 9635) insofar as they are part of the Central Administration and have a mixed employment (empleo mixto) regime in relation to the personnel who perform public management.

Sincerely,

Durley Verónica Arguedas Arce Irene Bolaños Salas Deputy Attorney General Deputy Attorney General DVAA/IBS/pes [1] https://dle.rae.es/sistema [2] 2021 Integrated Annual Report SBD Costa Rica, page 12.

Dictamen : 070 del 22/04/2024 PGR-C-070-2024 22 de abril de 2024 Señora Marlene Victoria Villanueva Directora Ejecutiva a.i.

Secretaría Técnica Sistema de Banca para el Desarrollo Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a sus oficios CR/SBD-0102-2023, del 26 de junio de 2023 - ampliado por oficio CR/SBD-0173-2023 del 05 de octubre de 2023-, acompañados por acuerdo de sesión ordinaria n.° 07-2023 AG-058-07-2023 del 13 de junio del 2023 del Consejo Rector, mediante los cuales nos formulan las siguientes consultas: 1) naturaleza jurídica del Consejo Rector y de la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo (en lo sucesivo SBD), 2) ¿Aplica a la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo la Ley Marco de Empleo Público?, 3) ¿Aplica a la Secretaría Técnica el artículo 19 inciso c) de la Ley n.° 8346 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión? 4) ¿Aplica al Consejo Rector y a la Secretaría Técnica la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas?

I. Objeto de la consulta

En el criterio legal que se adjunta a la gestión (oficio Ref. AJ-54-22 de 22 de febrero de 2022) suscrito por la Licda. María Laura Quesada Flores, Coordinadora de Asesora Jurídica de la Secretaría Técnica, se concluye:

“El Consejo Rector es un ente público no estatal, que de acuerdo con sus competencias y el papel que cumple dentro del Sistema Financiero, a través de las funciones comerciales que lleva a cabo de banca de segundo y las inversiones sobre las que se tiene completa disposición e injerencia, tiene características de empresa pública que actúa dentro de un sector en competencia. En cuanto a la naturaleza jurídica de la Secretaría Técnica se puede indicar que es un órgano adscrito al Consejo Rector, que actúa como su ejecutor y cuenta con personalidad jurídica instrumental”.

En cuanto a la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, mediante adición al criterio jurídico anterior, en oficio AJ-086-2023 del 2 de mayo de 2023, se indica:

“En cuanto a lo dispuesto por el nuevo Reglamento a la Ley N° 8634, indicado anteriormente, si bien es cierto señala que la Ley Marco de Empleo Público aplica los puestos que realizan gestión pública, estaríamos ante una norma que contradice lo dispuesto en la Ley, por lo que se considera que debe ceder en razón del principio de jerarquía de las normas, debiendo aplicarse la norma legal y no la reglamentaria.” Respecto al deber legal de pautar publicidad e información en el Sistema Nacional de Radio y Televisión, concluye lo siguiente:

“En el caso del Consejo Rector y de la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo, no dependen del Estado, como claramente lo ha señalado el MIDEPLAN, según criterio indicado en el dictamen AJ-55-2022. Adicionalmente, en el caso del Consejo Rector no cuenta con patrimonio, solamente la Secretaría Técnica. Ahora bien, considerando que la norma también incluye a las empresas públicas, se considera que sí aplicaría en relación con la Secretaría Técnica toda vez que como se indicó en el dictamen AJ-55-2022 es una empresa pública en competencia”.

Sobre la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por criterio jurídico de fecha 14 de setiembre de 2019, suscrito por Elena Fallas, se considera:

“5. Que la promulgación de la Ley N° 9635 Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, no incluyó en forma alguna al SBD. Consecuentemente, éste quedó excluido de la aplicación de la referida normativa en cuanto al empleo público se refiere”.

Tal como se formulan las consultas, para poder dar una respuesta adecuada, inicialmente debe analizarse qué es el SBD y posteriormente se determinará la sujeción a las demás normas jurídicas sobre las que se consulta.

II. El Sistema de Banca para el Desarrollo

De acuerdo con lo establecido en los artículos 1 y 2 de la Ley n.° 8634 del 23 de abril de 2008, denominada Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (LSBD), reformada integralmente por la Ley n.° 9274 del 12 de noviembre del 2014, el SBD como su nombre lo indica, es un sistema, no es un órgano ni un ente, sino un sistema, entendido con un “conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto”[1]. Ese sistema funge como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos beneficiarios de esta ley.

Está constituido por todos los intermediarios financieros públicos, el Instituto de Fomento Cooperativo (lNFOCOOP), el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) y las demás instituciones públicas prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, y las instituciones u organizaciones estatales y no estatales que canalicen recursos públicos para el financiamiento y la promoción de proyectos productivos, de acuerdo con lo establecido en esta ley. Queda excluido de esta disposición el Banco Hipotecario de la Vivienda (BANHVI).

En él pueden participar los intermediarios financieros privados fiscalizados por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y las entidades privadas acreditadas por el Consejo Rector, independientemente de su naturaleza jurídica, que cumplan los parámetros de valoración de riesgo aprobados por el Consejo Rector y demás aspectos normativos, de control y supervisión que se establezcan vía reglamento. Asimismo, podrán participar las instituciones y organizaciones privadas prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, según las condiciones indicadas en esta ley (reformado por el artículo 1° de la ley n.° 9654 del 14 de febrero del 2019).

El Sistema posee un Consejo Rector y una Secretaría Técnica, según lo regula el artículo 10 de la Ley n.° 8634:

“ARTÍCULO 10.- Constitución del Consejo Rector y naturaleza jurídica de su Secretaría Técnica Se crea el Consejo Rector como superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo, el cual tendrá las funciones que le establece la presente ley. Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con una Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio”.

Ahora bien, en distintas oportunidades, esta Procuraduría se ha referido a la naturaleza del SBD, el Consejo Rector y de su Secretaría Técnica. El dictamen C-019-2017 del 26 de enero de 2017, se refirió ampliamente a su integración heterogénea, derivada del artículo 2 de la ley en comentario, en los siguientes términos:

“La creación del Sistema de Banca de Desarrollo está marcada por la heterogeneidad de organismos que lo integran y, por ende, por la naturaleza que se les ha atribuido…

(…)

En tanto que sistema comprende distintas organizaciones relacionadas ordenadamente entre sí por los fines y principios de la banca de desarrollo y que en tanto sistema deben coordinar entre sí para el logro de los fines del SBD. No se trata, entonces, de un único organismo encargado de propiciar el desarrollo de los sectores prioritarios a través de servicios bancarios o financieros. El Sistema no es, entonces un ente. La Ley no lo crea como un ente jurídico y no existe ninguna disposición que permite conceptuarlo como persona jurídica. No es tampoco un banco. Ese fue el interés del legislador al emitir la Ley 9274, que reforma integralmente la Ley del Sistema de Banca de Desarrollo. En palabras de la entonces Diputada Mora Saborío:

´Tiene que quedar muy claro, porque mucha gente confunde. Mucha gente cree que el sistema de banca de desarrollo es un banco, el Sistema de Banca de Desarrollo es un sistema” Folio 2016 del De allí la necesidad de integrar organismos financieros y no financieros en el sistema, coordinar sus acciones, de manera que el accionar sea coordinado y puedan favorecerse los proyectos viables y necesarios para el desarrollo productivo.

La heterogeneidad de los miembros del Sistema está presente en todo el contenido de la ley, pero sobre todo deriva del artículo 2:

(…)

Así, se dispone la integración por entidades financieras, públicas y privadas, entidades de servicios no financieros, organizaciones estatales y no estatales. Empero, la integración por determinados entes públicos deviene en obligatoria. Es el caso de los intermediarios financieros públicos, el Instituto de Fomento Cooperativo, entre otros. En tanto que la participación de los intermediarios financieros privados y entidades privadas acreditadas por el Consejo Rector o bien, organizaciones privadas prestadoras de servicios no financieros es voluntaria. La norma es clara en cuanto que dichos organismos privados “podrán” participar. Lo que implica que debe haber una decisión del organismo privado para participar en el Sistema.

El Sistema tiene como finalidad financiar e impulsar proyectos productivos, por lo que debe proveer financiamiento. Lo cierto es que se ha considerado que el desarrollo que se pretende propiciar requiere algo más que el financiamiento. Por ello, se prevé un apoyo no financiero a los proyectos susceptibles de financiamiento. De lo cual se sigue que el Sistema deba estar integrado no solo por entidades financieras, sino también por entidades que presten servicios no financieros y, entre estas, las que puedan propiciar el desarrollo empresarial, necesario ciertamente para el desarrollo socioeconómico que se pretende impulsar y, particularmente, a partir de la reforma integral de la Ley 8634 por la N. 9274”. El resaltado no es del original.

Asimismo, en el dictamen C-097-2021 del 12 de abril de 2021, retomamos lo expresado en dictamen anterior y avanzamos con las siguientes conclusiones:

“A. LA NATURALEZA DEL SBD COMO SISTEMA Y DE LOS RECURSOS DEL TRIBUTO DE BANCA DE MALETÍN COMO DESTINO ESPECÍFICO: CONSIDERACIONES ACERCA DEL RÉGIMEN PREVISTO PARA ESTE TIPO DE INGRESOS De conformidad con el artículo 1 de la Ley N° 8634, el SBD constituye un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en procura de la movilidad social de los sujetos que a tenor de su artículo 6 se consideran beneficiarios (emprendedores, microempresas, Pymes, por mencionar algunos). El Sistema está integrado, según su artículo 2, por una pluralidad de diversos organismos públicos, entre los que se cuentan a todos los bancos públicos y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), pero abierto también a la participación de entidades privadas como bancos y otras organizaciones particulares prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, por cuyo medio se canalizan los recursos del sistema para concretar las acciones dirigidas a cumplir los objetivos fijados por el artículo 4 de la citada ley.

La naturaleza del SBD fue analizada por la Procuraduría desde antes al pronunciamiento C-019-2017 que se cita por su Asesoría Jurídica, en el dictamen C-235-2012, del 8 de octubre, ante la consulta del Sistema de si le resultaba aplicable la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, en la que si bien es anterior la reforma integral operada en el año 2014 a la Ley N° 8634, sigue siendo aleccionador en cuanto a sus consideraciones de fondo:

´II-. SISTEMA DE BANCA DE DESARROLLO: INTEGRADO POR ENTES FINANCIEROS BANCARIOS Y NO BANCARIOS Y ENTES NO FINANCIEROS.

(…)

La circunstancia de que el SBD se defina como un mecanismo de financiamiento no implica necesariamente que el Sistema sea un banco. Es claro que un financiamiento puede ser otorgado tanto por entidades bancarias como por entidades no bancarias. De modo que el hecho de que se instituya un mecanismo de financiamiento no prejuzga de la naturaleza bancaria del mecanismo.

En el caso del SBD debe tomarse en cuenta que ese mecanismo en que consiste no está compuesto solo por bancos. Por el contrario, a tenor del artículo 2 el Sistema engloba tanto intermediarios financieros como entidades que no realizan intermediación financiera. Es decir, a pesar del nombre, el Sistema no está integrado por bancos como es lo propio, por ejemplo, del Sistema Bancario Nacional: no obstante tratarse de un “sistema de banca”, no es requisito indispensable para integrar el Sistema que el organismo constituya un banco…El concepto de banca de desarrollo no es un concepto unívoco. Se trata de un término que engloba muy diferentes categorías de instituciones financieras que, sin embargo, ostentan una característica común: su objetivo es la promoción o fomento del desarrollo socio-económico de los países. Son, pues, instituciones financieras, normalmente apoyadas por el Estado, dirigidas a la provisión de capital a un sector determinado que la política del Estado considera prioritario, por lo cual debe ser fomentado. Sin embargo, el Sistema no solo puede estar integrado por entidades financieras no bancarias, sino que puede estar compuesto por entidades que no son financieras y que, por ende, no solo no han sido creadas para realizar intermediación financiera, sino que tampoco cuentan con la autorización para ejercerla. Es el caso de las “las instituciones públicas prestadoras de servicios no financieros y de desarrollo empresarial, y las instituciones u organizaciones estatales y no estatales que canalicen recursos públicos para el financiamiento y la promoción de proyectos productivos. Dada la enumeración tan amplia de la Ley, cabría considerar que cualquier entidad pública que preste servicios públicos, servicios de desarrollo empresarial o cuyos recursos pueden ser utilizados para el financiamiento y/o la promoción de proyectos productivos tiene la potencialidad de ser parte integrante del Sistema.

Asimismo, instituciones y organizaciones no financieras destinadas a promover el desarrollo empresarial pueden pertenecer al Sistema.

Visto lo anterior, debe afirmarse que la banca de desarrollo se configura como un instrumento del Estado –financiado con recursos públicos- con fines de fomento y desarrollo socio-económico; así se desprende de la Opinión Jurídica OJ-130-2006 de 19 de setiembre de 2006. En el mismo sentido, hemos indicado:

´Precisamente, porque el énfasis es el desarrollo, el concepto “banca de desarrollo” no se circunscribe al financiamiento. Por el contrario, comprende la asistencia técnica y capacitación empresarial. Esa asistencia debe ser prestada en términos que garanticen la sostenibilidad del sistema. La banca de desarrollo debe propiciar no solo un desarrollo sostenible, sino que debe operar en condiciones que garanticen su propia estabilidad económica y financiera. Implica lo anterior que la banca de desarrollo no solo deberá actuar en el mercado como un agente económico eficiente, sino que se encontrará sujeta al control de las autoridades fiscalizadoras de las entidades financieras y del funcionamiento del sistema financiero. Aspecto que cobra particular importancia cuando a través de la banca para el desarrollo se canaliza asistencia hacia diversos sectores. La administración de estos beneficios no debe constituirse en un motivo para desproteger la solvencia de la entidad, solvencia que es necesaria para su propia supervivencia. La banca de desarrollo no debe operar sin sujeción a prácticas prudentes de administración financiera, así como tampoco puede eludir la evaluación de los riesgos que engendra su gestión” Opinión Jurídica, OJ-013-2007 de 22 de febrero de 2007…

Aspecto importante para efectos de establecer si el SBD es un banco en los términos del artículo 1 de la Ley 8131 es que el Sistema engloba diversos entes, pero no es un ente, la Ley no lo crea como un ente jurídico y no existe ninguna disposición que establezca que es persona jurídica…´.

Posteriormente, en la Opinión Jurídica N° 026-2016, del 1 de abril – ya efectuada la reforma por Ley N°9274 – señalamos que el SBD se puede conceptualizar como “un instrumento financiero creado para promover el desarrollo económico, productivo y empresarial, principalmente, a través del ofrecimiento o facilitación de financiamiento –canalización de recursos y la oferta de servicios financieros– hacia sujetos beneficiarios que, tradicionalmente, no tienen acceso a los servicios financieros, pero que promueven proyectos que van a generar externalidades positivas. Se configura entonces como un instrumento del Estado –financiado con recursos públicos- con fines de fomento y desarrollo socio-económico; así se desprende de la Opinión Jurídica OJ-130-2006 de 19 de setiembre de 2006.” En el ya mencionado dictamen C-019-2017 se termina de perfilar la naturaleza del SBD de la siguiente manera (…)

´De lo expuesto se desprende que, en efecto, el SBD no es un ente público, sino como su propia denominación lo indica, un Sistema comprensivo de una pluralidad heterogénea de organismos públicos y privados conjuntados de una forma ordenada o racional hacia el cumplimiento del propósito dicho de financiar e impulsar proyectos productivos compatibles con el modelo de desarrollo del país que promuevan la movilidad social de determinados grupos de la sociedad costarricense”. (ver en ese sentido el dictamen N° C-235-2012 del 08 de octubre, 2012, reconsiderado únicamente, en cuanto a la siguiente conclusión: d. Que conforme el artículo 3.b de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, norma que permite a ésta reconsiderar de oficio sus dictámenes, se reconsidera parcialmente de oficio, en virtud de la promulgación de la Ley N° 9274, el dictamen C-235-2012 de 8 de octubre de 2012, en el tanto ese criterio jurídico establecía que, con base en el artículo 44 de Ley N° 8634, la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación no estaba sujeta a la competencia de la Autoridad Presupuestaria)”. El resaltado no es del original.

De esta forma, de nuestra jurisprudencia administrativa, así como de los numerales 1 y 2 de la Ley n.° 9274, es posible colegir que el SBD refleja una interrelación de diversos organismos financieros y no financieros, de naturaleza pública y privada que contribuyen a su fin de financiar e impulsar proyectos productivos, factible técnica y económicamente, cuya rectoría está a cargo de un Consejo Rector apoyado por una instancia técnica (Secretaría Técnica) que se configura como su brazo instrumental. Si bien no es una categoría tradicional, el SBD es un sistema, no un ente, y adolece de personalidad jurídica propia.

III. Sobre la naturaleza jurídica del Consejo Rector y la Secretaría Técnica del SBD

Como se indicó anteriormente, la Ley n.° 8634, en su artículo 10, incorpora la creación del Consejo Rector, el cual funge como superior jerarca del SBD y de la Secretaría Técnica.

Según lo señala el artículo 12, está conformado por los siguientes miembros:

“Artículo 12- Integración y designación del Consejo Rector. El Consejo Rector estará integrado por los siguientes miembros:

• a)El ministro o la ministra del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC) y el ministro o la ministra del Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), y el presidente ejecutivo o la presidenta ejecutiva del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) b) Un representante del sector industrial y de servicios designado por la Cámara de Industrias de Costa Rica.
• c)Un representante del sector agropecuario designado por la Cámara Nacional de Agricultura y Agroindustria.
• d)Un representante del sector turismo designado por la Cámara Nacional de Turismo.
• e)Un miembro independiente, con atestados adecuados a la naturaleza de las funciones que desarrolla la banca de desarrollo, nombrado por el Consejo de Gobierno mediante terna remitida por el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas de Costa Rica. El perfil y las competencias que deberá tener el miembro independiente se establecerán por medio del reglamento de esta ley.

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 10172 del 20 de abril del 2022, "Reforma Ley 8634 "Ley Sistema de Banca para el Desarrollo" para incluir representantes del sector turismo en la integración del Consejo Rector").

Antes de la reforma integral por Ley n.° 9274, el Consejo Rector poseía personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio. Con la reforma, dichas cualidades fueron trasladadas a la Secretaría Técnica. Por ello, en la actualidad es innegable que se trata de un órgano colegiado de carácter público, es decir, que forma parte de la Administración Pública, con las funciones de rector, coordinador y director del Sistema, y superior Jerárquico de la Secretaría Técnica (ver en ese sentido dictámenes C-235-2012 del 8 de octubre de 2012 y C-281-2022 del 16 de diciembre de 2022).

De lo indicado hasta ahora, es claro que el Consejo es un órgano colegiado de carácter público. Pero debemos definir, si es parte de la Administración Central o la Administración Descentralizada.

En ese sentido, debemos recordar que la Administración Pública se conforma de dos grandes vertientes: la Administración Pública Central y la Administración Pública Descentralizada. Así se desprende de la Constitución Política, pero más claramente del artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública.

En cuanto a la Administración Pública Descentralizada, debemos recordar que sólo está conformada por entes, no órganos. Así lo indica el tratadista costarricense Eduardo Ortiz Ortiz en la Tesis X puntos 2 y 3 de su Tesis de Derecho Administrativo Tomo I, que en lo que nos interesa, señaló:

“2. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN (…)

Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento moderno. Los sujetos que resultan beneficiarios de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo, el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada.

La descentralización implica una atribución de competencias, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento. La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial; y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y privativo que la competencia descentralizada presente frente al Estado. Quiere ello decir que el Estado no puede actuar en el ámbito de acción conferido al ente menor, sea desde el punto de vista de los cometidos respectivos, sea desde el punto de vista de los respectivos poderes, deberes o en general, situaciones jurídicas propias del ente menor. Este ostenta necesariamente una capacidad propia y única para gestionar su esfera de atribuciones y poderes, frente a la que el Estado sólo puede intervenir mediante una reforma del ordenamiento que altere en su beneficio el orden de las competencias y le atribuya las que pertenecen al ente.

Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan las otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado 3. DISTINCIÓN DE FIGURAS JURÍDICAS AFINES (…)

(…) El beneficiario de la desconcentración es un órgano, no un ente, aunque tenga competencia también exclusiva. En esto radica su principal diferencia respecto de la descentralización: hemos visto que la misma supone no sólo competencia exclusiva sino también personalidad jurídica en el centro descentralizado. El titular de la competencia exclusiva que se descentraliza es otro ente distinto del Estado, no un órgano inferior de éste”.

Partiendo de los conceptos anteriores, debemos ahora revisar qué ha dicho esta Procuraduría en torno a ese Órgano. En el dictamen C-019-2017 del 26 de enero de 2017 se indicó:

“Tal como se analizó en la opinión jurídica OJ-55-2015 de 17 de junio de 2015, en el texto anterior de la Ley, artículo 10, se disponía que el Consejo era un ente con personalidad jurídica. Naturaleza que no puede predicarse hoy día del Consejo, en razón del interés del legislador de no crear una nueva institución, en concreto bancaria. En todo caso, la nueva forma de organización establecida por el legislador permite considerar que se trata de un órgano de coordinación interinstitucional, de carácter colegiado, que en su seno cuenta con una oficina ejecutora, la Secretaría Técnica, la cual –precisamente por su papel ejecutivo– se ve atribuir una personalidad jurídica instrumental.

Por otro lado, el legislador señala que el Consejo es el superior jerarca del Sistema, lo cual da margen para pensar en una estructura administrativa que tiene como cúspide jerárquica ese Colegio. En cuyo caso, este podría ejercer los poderes propios del jerarca superior y hacerlo sobre el Sistema. Pero el Sistema está integrado, según se vio, por entes de diversa naturaleza jurídica. Entes respecto de los cuales la personalidad jurídica, en algunos casos de Derecho Privado, impide considerar que están sujetos a una relación de jerarquía y, por ende, que se encuentren en situación de subordinación jerárquica respecto del Consejo Rector.

Dado lo cual, cabe considerar que el Consejo más que jerarca de dichos integrantes, es el rector, director del conjunto de integrantes y de las actuaciones de estos dentro de banca para el desarrollo. Por ende, el artículo 10 no puede ser interpretado como una autorización para que el Consejo Rector utilice alguno de los poderes propios de la jerarquía respecto de esos integrantes. Máxime cuando se está en presencia de entes autónomos.

Si de relación jerárquica puede hablarse es, como se verá más adelante, respecto de la Secretaría Técnica, pero no de los integrantes del Sistema.”

Conclusiones

(…) El Consejo es un órgano de coordinación interinstitucional, de carácter colegiado, que cuenta con una oficina ejecutora, la Secretaría Técnica, persona jurídica instrumental (…) La relación entre los integrantes del Sistema y el Consejo es una relación de dirección y de coordinación, que es determinada por el carácter rector del Consejo. Una relación jerárquica solo podría establecerse entre el Consejo y la Secretaría Técnica del Sistema”. El resaltado no es del original.

También es importante tener en cuenta las consideraciones realizadas en el voto salvado de la sentencia n.° 13570 – 2014 de las 11:45 horas del 14 de agosto del 2014 de la Sala Constitucional, al evacuar consulta facultativa legislativa, sobre el proyecto de Ley de Reforma Integral a la Ley n.° 8634 del Sistema de Banca para el Desarrollo y reforma a otras leyes. En él se indicó lo siguiente:

“XIII.- VOTO SALVADO DE LOS MAGISTRADOS RUEDA LEAL Y PICADO BRENES, CON REDACCIÓN DE LA SEGUNDA.

Los legisladores consultantes consideran que el artículo 10 del proyecto infringe los artículos 9, 168 y 188 de la Constitución Política, que son los numerales que establecen la organización de la Administración Pública costarricense. Acusan que dicha disposición no otorga naturaleza jurídica suficiente al Sistema de Banca para el Desarrollo para que pueda asumir obligaciones y adquirir derechos, ya que, se crea un Consejo Rector, como “superior jerarca” del Sistema, pero no se le otorga personalidad jurídica propia y, por ende, carece de capacidad para actuar y ejercer sus funciones como máximo jerarca. Por su parte, el Sistema de Banca para el Desarrollo no es una institución, ni un ente descentralizado ni un órgano, tampoco está adscrito a algún ente o a un Ministerio o a un banco. Finalmente, se crea un órgano subordinado al Consejo Rector, que es la Secretaría Técnica, a la que sí se le dota de personalidad jurídica instrumental, pero carece de competencias para suscribir los contratos de administración necesarios para la puesta en marcha del Sistema. Consideran que la puesta en ejecución primaria del Sistema de Banca para el Desarrollo, podría comprometerse seriamente, ya que, el órgano competente para suscribir los respectivos contratos de administración carece de personería jurídica propia, por lo que la firma de los instrumentos jurídicos contractuales respectivos podría, eventualmente, devenir imposible. Lo mismo concluyen en relación con la Secretaría Técnica, dado que, tampoco podría suscribir los respectivos contratos puesto que su personería jurídica es, únicamente, “instrumental” y, dado que el proyecto otorga la competencia para suscribir los contratos al Consejo Rector, la Secretaría Técnica es incompetente para hacerlo. En nuestro criterio, para examinar el punto es preciso, en primer término, analizar la normativa vigente, así como, transcribir el artículo cuestionado.

(…)

La Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo, No. 8634 de 23 de abril de 2008, dispone en el artículo 10, lo siguiente:

“ARTÍCULO 10.- Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo Créase el Consejo Rector del SBD, como un ente con personalidad jurídica y patrimonio propios.” De este modo, mientras que en la legislación vigente se prevé la constitución del Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo como un órgano de desconcentración máxima con la capacidad jurídica para cumplir con las funciones asignadas en la propia legislación de examen; en el proyecto de ley que se aprobó en primer debate, se indica lo siguiente:

“ARTÍCULO 10.- Constitución del Consejo Rector y naturaleza jurídica de su Secretaría Técnica Se crea el Consejo Rector como superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo, el cual tendrá las funciones que le establece la presente ley.

Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con una Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio´.

Con la modificación expuesta, como se acredita, se suprimió la personalidad jurídica y el patrimonio del Consejo Rector, para dárselo a un órgano ejecutor como lo es la Secretaría Técnica. No obstante, como se analizará de seguido, en el proyecto de ley se mantienen a favor del Consejo Rector una serie de competencias de gran magnitud que las tornan inoperantes sin la personalidad jurídica suficiente para ejecutarlas y, además, para responder por su gestión (principio de responsabilidad). Conviene recordar que en el marco de nuestro diseño constitucional se ha creado el Sistema de Banca para el Desarrollo como un mecanismo de gran relevancia que tiene un claro objetivo acorde con los principios que emanan del artículo 50 constitucional, a saber, el bienestar de todos los habitantes del país, la estimulación de la producción y el más adecuado reparto de la riqueza, pues procura financiar e impulsar proyectos productivos acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social. En efecto, según se ha podido examinar a lo largo del análisis del procedimiento parlamentario ha quedado de manifiesto que el Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) es un instrumento financiero creado para promover el desarrollo económico, productivo y empresarial, principalmente, a través del ofrecimiento o facilitación de financiamiento –canalización de recursos y la oferta de servicios financieros– hacia sujetos beneficiarios que, tradicionalmente, no tienen acceso a los servicios financieros, pero que promueven proyectos que van a generar externalidades positivas. En los términos del proyecto de ley, se explica como la contribución a la inclusión financiera y económica de los sujetos beneficiarios de esta legislación (artículo 4, inciso a). Pues, precisamente, teniendo como norte los objetivos mencionados, resulta esencial que los mecanismos para su funcionamiento sean plenamente operativos para que procuren cumplir, de forma progresiva, con los preceptos derivados del artículo 50 constitucional. Igualmente, desde el diseño constitucional de la Administración Pública, el cumplimiento del mandato constitucional de promover el bienestar y el más adecuado reparto de la riqueza, precisa la creación de un ente público con personalidad jurídica sustancial que sea centro de imputación total de efectos jurídicos para el cumplimiento de las facultades normativas y competencias administrativas necesarias para el logro de objetivos y metas propuestos, así como también, patrimonio propio y responsabilidad administrativa frente a terceros en la ejecución de las funciones otorgadas, pues, de lo contrario, se estaría provocando la inoperancia del Sistema y, además, se estarían obviando principios de rango constitucional tales como los de responsabilidad, legalidad, evaluación de resultados, rendición de cuentas y acceso a la justicia, derivados de lo dispuesto en los artículos 9, 11, 41 y 49 de la Constitución Política. Debe insistirse, sobre el particular, que en el proyecto de ley sometido a consulta no se desprende que el Consejo Rector sea un mero órgano político de planificación o consultivo, encargado de girar directrices en la materia, sino que, además, se le confían competencias de gran magnitud y relevancia para hacer operativo el Sistema”. El resaltado no es del original.

Si bien no se pretende extraer de la posición de minoría ninguna consecuencia vinculante, es lo cierto que en ella se refleja la trascendencia de la pérdida de personalidad jurídica del Consejo, y de cómo tal atributo se predica únicamente de la Secretaría Técnica.

Por otra parte, a nivel de organización y clasificación dentro del sector público costarricense, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica de Costa Rica (MIDEPLAN), ha indicado que el Consejo Rector y la Secretaría Técnica, forman parte del sector público, sin ser una entidad descentralizada, ni es un órgano adscrito a algún ministerio, ni uno desconcentrado del Poder Judicial o al Poder Legislativo. En el oficio MIDEPLAN-DM-OF-0215-2021 del 25 de febrero del 2021[2] indicó:

“(…) Debe aclararse que el Consejo y su Secretaría existen dentro de la conformación del Sistema de Banca para el Desarrollo, por ende, no se encuentran en el organigrama del sector público tradicional, corresponde representarles gráficamente en un organigrama propio del Sistema. No tratan de órganos de la Administración Superior, ni desconcentrados ni entes descentralizados. Pero forman parte de la organización del Sector Público. En vista de esto, habría que ubicar a la Secretaría como un órgano con personalidad jurídica instrumental, dependiente del Consejo como parte de su estructura administrativa.” (…) En el mencionado reglamento (refiriéndose al Reglamento a la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo) define al “Consejo Rector como Superior Jerárquico del Sistema de Banca para el Desarrollo. Y a un Director Ejecutivo del SBD como superior inmediato de todas las dependencias de la Secretaría Técnica y su personal, de cuyo conjunto se excluye expresamente a la Auditoría Interna y su personal, en cuanto a la labor puntual de auditoría. Para efectos funcionales, será el responsable ante el Consejo Rector, del eficiente y correcto funcionamiento administrativo de la institución. Para efectos legales, tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Secretaría Técnica del SBD, con facultades de apoderado generalísimo, conforme las disposiciones del artículo 1253 del Código Civil.” Conforme a la revisión y análisis antes referido, se llega a algunas conclusiones que a continuación se señalan: (…) 4- La representación gráfica del Consejo Rector y Secretaría Técnica debe diseñarse en un organigrama propio del Sistema de Banca para el Desarrollo; órganos que forman parte de la organización del Sector Público dentro de esa propia tipología (…)”. El resaltado no es del original.

De lo anterior, es claro que el Consejo Rector, no es un ente descentralizado. Razón por la cual, es un órgano público estatal, en el tanto pertenece a la Administración Central, sin que por ello sea un órgano adscrito o desconcentrado al Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo. Tal como se ha indicado, es un órgano colegiado de coordinación interinstitucional que se erige como el superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo y de la Secretaría (artículos 10 y 11 de la LSBD), sin que ello suponga que es el superior de las entidades públicas y privadas que conforman dicho Sistema. No obstante, conforme al marco de facultades, el Consejo articula diferentes instrumentos normativos para realizar su gestión directiva, entre otros, por medio de directrices, políticas y acuerdos.

Nos corresponde ahora precisar la naturaleza de la Secretaría Técnica del SBD. Tal como señala el artículo 10 de la LSBD, el Consejo cuenta con una oficina ejecutora, la Secretaría Técnica, y que se define como un “órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio”. Es precisamente por su papel ejecutivo que se le otorga tal personalidad jurídica instrumental. Literalmente, esa norma indica:

“Para la ejecución, articulación, coordinación e implementación de los alcances de la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), así como de la articulación de la totalidad de recursos establecidos para el SBD, contará con una Secretaría Técnica, la cual será un órgano público con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio”. El resaltado no es del original.

En los pronunciamientos OJ-55-2015 de 17 de junio de 2015, C-019-2017 del 26 de enero de 2017 y C-281-2022 del 16 de diciembre de 2022 mencionados, se concluyó que la naturaleza jurídica de la Secretaría es la de un órgano público estatal con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio. Estos pronunciamientos no han sido reconsiderados ni objeto de aclaración, por lo que se encuentran vigentes integralmente.

Valga indicar aquí que ni el Consejo Rector, ni la Secretaría Técnica (y por obvias razones, el Sistema) pueden ser concebidas como una “empresa pública no estatal”, como sugiere el criterio legal del consultante, en tanto es claro que el SBD y, por ende, los órganos que han sido creados por el legislador para su funcionamiento, constituyen un instrumento del Estado financiado por fondos públicos, con fines de fomento y desarrollo socio-económico, un servicio económico del Estado (OJ-26-2016), no una institución bancaria (al efecto puede verse los criterios C-22-2021, entre otros), como tampoco otro tipo de empresa pública. Como ya se analizó, la Secretaría Técnica es un órgano, no un ente, razón por la cual, desde su concepción, no es una empresa- ente público no estatal. Por otra parte, tampoco puede concebirse como una “empresa-órgano” pues no es parte de un ente, sino que depende de otro órgano, y sí cuenta con personalidad jurídica instrumental. Sobre esta posible forma de organización en el ámbito del Derecho Público costarricense, en el la OJ-80-2006, se indicó:

“A.- LA EMPRESA ÓRGANO.

Los principales perfiles generales de la empresa órgano, son entre otros, ser relativamente independiente, carecer de personalidad jurídica, además de gozar de autonomía administrativa, financiera y contable.

´Las comúnmente denominadas empresas-órganos (También llamadas empresas propias o de explotación ‘el regie’ o ‘regiebetried’ que son unidades económicas sin personalidad jurídica propia y por ende sin autonomía; administradas directamente por la organización administrativa central, sea en un régimen de centralización o a lo sumo de desconcentración, pero nunca de descentralización”. (Dalsaso Arauz (Gladys) y otro. “Empresa pública y empresa privada del Estado”, en Revista Judicial. Corte Suprema de Justicia, año XIII, número 44, San José- Costa Rica, Setiembre, 1988, p. 41.

Interesa entonces ver cuál es la relación organizativa que se da entre los entes descentralizados y el respectivo órgano del ente. Debemos decir que existe una relación de control. Esta se manifiesta en “un poder de directriz”.

´Este poder no sólo es compatible en general con la descentralización sino que también se puede dar entre órganos de donde es obvio, que bien pueden las haciendas ser sujetos pasivos de una relación de dirección, y en efecto es ésta la relación que la liga al órgano superior del ente al cual pertenecen, no estado pues sujeta a ordenes sino a directrices,” (Murillo Mauro, Perfiles jurídicos de la Empresa Pública en Italia y en Costa Rica, Revista de la Contraloría General de la República, Diciembre de 1972, No. 15, San José, Costa Rica, pág. 27)´.

Sobre la relación existente entre la empresa órgano y el ente, continúa diciendo el autor lo siguiente:

´En efecto, son regidas por órganos propios sometidos a directrices, pero no a órdenes, según hemos visto, del Ministro respectivo; tienen legitimación negocial y judicial, y no están sujetas al control preventivo de la Corte de Cuentas. Tienen presupuesto y cuentas separadas y propia tesorería, pero están sometidas en general a las normas de la “contabilidad” del Estado. Es oportuno notar, respecto a los presupuestos, como, aunque inicialmente eran configurados como presupuesto de tipo público, la fuerza de las cosas los ha llevado siempre más a resultar presupuestos haciéndales.” (Murillo, Mauro. Op. Cit. p. 28)´.

B.- LA EMPRESA-ENTE PÚBLICO.

´Se da cuando el ente desarrolla como actividad exclusiva o principal la de la empresa. Es el llamado ente público económico.

La independencia del ente público económico es mayor que la de la empresa órgano. Tales empresas integran un sector diverso de la administración pública, precisamente el de la administración descentralizada. Su régimen jurídico en general será diverso, sobre todo en cuanto a la administración financiera y controles (...)´. (Murillo, Mauro. La empresa pública, en Derecho Constitucional Costarricense, San José, Editorial Juricentro, 1983, pág. 307.)

La empresa pública ente público desarrolla una actividad destinada a la producción y el cambio de bienes y servicios. Puede asumir distintas modalidades organizacionales: institución autónoma, ente público estatal y ente público no estatal.

C.- LA EMPRESA- ENTE PRIVADO.

Conocida también como empresa privada del Estado, constituye la más acabada expresión de la intervención del aquel en la economía. Esta acción del Estado responde a los principios de una economía mixta, tales como el de complementariedad, competitividad y de colaboración.

Por lo general, la empresa privada del Estado adquiere el esquema organizativo comercial, fundamentalmente, el de la sociedad anónima. Técnicamente no se debería considerar como una empresa pública, toda vez de que, en estricto sentido, empresa pública es la que está organizada bajo una forma organizativa Derecho público que tiene como actividad principal la comercial o la industrial, regida por el Derecho Privado, como ocurre con los Bancos del Estado o el Instituto Nacional de Seguros.

´La empresa ente privado o bien la sociedad mixta, es formalmente una sociedad como cualquier otra constituida conforme al Código de Comercio y regida por éste. La participación pública debe ser tal que le permita a la administración controlar económicamente la sociedad, lo que se logra controlando la asamblea general de socios que es la que nombra a los administradores. Fuera de esa relación no se da otra entre la administración pública propietaria de las acciones y la sociedad´. (Murillo, Mauro, op.cit.).

La actividad primordial de estas empresas es comercial, que bien podría denominarse “economía simple” y que es típicamente privada.

´Un tratamiento aparte merecen las empresas públicas, especialmente las configuradas como sociedad anónima, que son las que usualmente se entienden como tales. Estas sociedades son empresas públicas cuando el capital accionario es propiedad de entes públicos, en su totalidad o en su mayoría. Lo que interesa es entonces el control de la empresa por parte del sector público, mediante el mecanismo de la propiedad accionaria.

Se supone que una sociedad anónima, constituida como tal conforme al Código de Comercio, es por principio un ente privado. En nuestro medio se encuentran empresas públicas que no son reguladas por ley (como las subsidiarias de CODESA), otras autorizadas a crearse como sociedades bajo reglas especiales (como ASBANA); otras afectadas, posteriormente a su creación, por ley especial (RECOPE, ZONA FRANCA) y otras creadas directamente por ley (CODESA)…”. “…La práctica ha sido muy variada, pero predomina la tendencia a entendernos como entes públicos, normalmente no estatales. Se ubican como no estatales solo para, por supuesto, no someterlo a una legislación más rigurosa… De toda suerte su ubicación como públicos es muy dudosa. Más lógico resulta ubicarlos como entes privados, aunque sometidos a regulaciones especiales´.

La Procuraduría General de la República ha seguido el criterio del control de los entes públicos sobre el capital de la empresa, para calificar a una entidad organizada bajo las figuras privadas como empresa pública. En efecto, en el Dictamen C-080-86 indicamos lo siguiente:

´Como puede observarse, si bien en principio el derecho privado regula la actividad de las empresas públicas o estatales, es lo cierto que el legislador ha considerado oportuno y conveniente establecer disposiciones tendientes a dirigir y fiscalizar su funcionamiento. Ello hace, por ejemplo, que queden sujetas a las directrices de la Autoridad Presupuestaria, incluso en los aspectos relativos a inversión, endeudamiento y salarios. De este modo, en el caso que nos ocupa, a tenor de lo preceptuado por el artículo 2° inciso c), en concordancia con el 15 de la Ley N° 6821 de 19 de octubre de 1982, Fertilizantes de Centro América S.A., como empresa estatal, forma parte del sector público no financiero…´.

Por su parte, en el Dictamen C-063-96 del 3 de mayo de 1996 expresamos:

“En razón de su actividad, BICSA está regida por el Derecho Comercial y más aún por el Derecho del país en donde se constituyó y ejerce primordialmente sus operaciones. Desde esa perspectiva, es una sociedad anónima de nacionalidad extranjera y sujeta, por ende, al ordenamiento extranjero. El régimen de su actividad es, pues, de Derecho Privado, igual que lo es el régimen de su organización, sea el de sociedad anónima.

Esta sujeción a un régimen de actividad y de organización de Derecho Privado, ha determinado que algunos de los Bancos consideren que BICSA BAHAMAS es una empresa privada. Empero, esa conclusión deja por fuera un aspecto importante cuál es el de la propiedad de la sociedad y los criterios en orden a la determinación del carácter público o privado de una empresa, que no son extraños a nuestro ordenamiento. Al respecto, tenemos que la Corporación es propiedad exclusiva de los Bancos del Estado y de la Junta Liquidadora del Banco Anglo, sea el capital social pertenece en su totalidad a entidades públicas, quienes ejercen, en razón de esa titularidad del accionariado, el control absoluto sobre las decisiones de la empresa. Tenemos, así, una persona jurídica cuyo capital social no solo en su mayoría sino en su integridad es dominado por entes públicos; de lo que se sigue un dominio en la Junta Directiva que dota a los socios públicos de un poder preponderante, mejor dicho absoluto, de decisión o de gestión sobre la entidad. Son estos elementos (cfr. M, DURUPTY: Les entreprises publiques, I, PUF, 1986, pp. 210-211, D, LINOTTE-A, MESTRE: Services publics et Droit Public Economique, I, Litec, Paris, 1982, p. 230) los que doctrinariamente determinan que una empresa pueda ser calificada de pública, aún cuando se esté en presencia de una persona de Derecho Privado. Sencillamente, no existe una identidad necesaria entre la naturaleza jurídica, pública o privada, de un ente y su personalidad jurídica. Esta puede ser de Derecho Público o de Derecho Privado, según la organización y régimen que se le dé a la empresa. Lo importante es el hecho de que aún cuando se trate de una persona de Derecho Privado, por ejemplo, una sociedad anónima, la empresa puede ser pública si se dan los elementos definidores antes señalados (Cfr. A. De LAUBADERE: Droit Public Economique, Dalloz, 1983, p. 668; E, GARCIA DE ENTERRIA-T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, Madrid, 1989, p. 415 y E, GARCIA DE ENTERRIA- M, SANCHEZ MORON: ‘Régimen jurídico de la Empresa Pública en España’, La empresa pública y su Régimen, Universidad Nacional Autónoma, Méjico, 1981, pp. 228-229). Permítasenos, sobre estos aspectos, las siguientes transcripciones:

‘...la publicidad de una empresa sólo puede predicarse si ésta se encuentra de una manera u otra controlada por un ente público. Precisamente es sólo esta idea del control la única que nos puede poner sobre la pista de la existencia de una empresa pública, en tanto hablaremos de empresa pública en cuanto ésta se halle en su gestión mediatizada por el Estado u otro ente público’.

SOSA WAGNER: La organización y control del sector empresarial público en España, Madrid, 1971, pp. 77-78, citado por E, RIVERO YSERN: ‘Derecho Público y Derecho Privado en la organización y actividad de las empresas públicas’. Revista de Administración Pública, N. 86-1978, p. 36.

‘El tratamiento tradicional y predominante en la doctrina es la consideración de la empresa pública como un ente de Derecho privado, como hemos puesto de manifiesto. Ello venía provocado por la confusión entre naturaleza del ente y régimen de su actividad, que también denotaba nuestro Derecho positivo. Pero existe otro factor que ha influido, a nuestro juicio, en la configuración de la empresa pública como ente de Derecho privado, y este factor ha sido la crisis profunda que el intervencionismo económico ha originado en la organización administrativa tradicional.

(....)

La capacidad de personificación del Estado, que se va a plasmar fundamentalmente en las empresas públicas, da al traste con este esquema organizativo, adecuado para satisfacer los fines públicos tradicionales.

(....).

Este planteamiento, a mi juicio, está absolutamente desfasado, y como en otras ocasiones, autores, si bien los menos, han denunciado la situación, pronunciándose por el carácter de entes públicos respecto de las empresas públicas’, E, RIVERO YSERN: ‘Derecho Público y Derecho Privado en la organización y actividad de las empresas públicas’. Revista de Administración Pública, N. 86-1978, p.40.

Conforme los criterios antes señalados, existirá una empresa pública aún cuando el capital social no esté en su totalidad dominado por el ente público, a condición de que éste domine la mayoría de ese capital. BICSA es una empresa propiedad absoluta de los entes públicos”.

Por su parte, en la O.J.-050-96 del 30 de julio de 1996 aclaramos que:

´la naturaleza de empresa pública no incluye la aplicación del régimen jurídico de la organización y de la actividad de BICSA propios del resto de los entes públicos y, por ende, no implica que deban serle aplicables las disposiciones relativas a los bancos públicos del Estado. Se opone a dicha asimilación la personalidad jurídica de BICSA CORPORATION y particularmente, la circunstancia de que se trata de una empresa -ciertamente propiedad de los bancos estatales- constituida en otro país y conforme las normas que rigen la constitución de los bancos en ese ordenamiento´.

En síntesis, ambos órganos, el Consejo Rector y la Secretaría Técnica, son los órganos para el funcionamiento del SBD que, como tal, se ubican dentro de la Administración Pública Central (Estado) con funciones delimitadas en la Ley n.° 8634 y sus reformas y se rige por las normas de derecho público aplicables a la Administración Central, sin que por ello pertenezcan orgánicamente a algún ministerio, al Poder Legislativo o Judicial.

Aclarada la naturaleza jurídica de los dos órganos principales del SBD, procedemos a atender puntualmente sus consultas:

IV. Aplicación de la Ley Marco de Empleo Público a la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo

La Ley n.° 8634 y su reglamento - Decreto n.° 43980 del 27 de marzo de 2023 “Reglamento a la Ley n.° 8634, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo”-, contienen disposiciones relativas a las relaciones de la Secretaría Técnica con el personal que la conforma.

En el artículo 17 de la Ley n.° 8634 se señala expresamente que, a la Secretaría Técnica, no le aplica la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, excepto en cuanto a aprobación de presupuesto, lo indicado en los artículos 57 (suministro de información), 94 (obligatoriedad de atender requerimientos de información) y además el Título X (régimen de responsabilidad) y determina que el régimen salarial será definido por el Consejo Directivo:

“ARTÍCULO 17.- Recursos para la administración y operación El Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo queda facultado para destinar, anualmente, hasta uno y medio por ciento (1,5%) de los recursos del Fonade (*) para cubrir los gastos administrativos y operativos. De igual forma, con estos recursos se deberán cubrir los gastos e inversiones asociados con el proceso de regionalización de los recursos del SBD, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de esta ley.

(*) (Así modificada su denominación por el artículo 3° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019. Anteriormente se indicaba: "Finade") Para estos efectos, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo y su Secretaría Técnica no estarán sujetos a la Ley N° 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de dicha ley.

Los criterios para definir la estructura de salarios y lo referente a la creación de plazas de la Secretaría Técnica serán determinados por el Consejo Rector, en el reglamento de la presente ley.

Los superávits, si los hubiera, serán clasificados como específicos para los fines y las necesidades que defina el Consejo Rector”. El resaltado no es del original.

En complemento de lo anterior, el Reglamento a la LSBD citado, en el numeral 35 indica el personal de la Secretaría Técnica, así como del Consejo, mantiene con estos órganos una relación de empleo privado, excepto el personal que cumple gestión pública, con el cual se mantiene una relación de empleo mixto.

“Artículo 35.-Del régimen de empleo mixto aplicable. Por sus objetivos y funciones, el SBD se considera un servicio económico del Estado; por tanto, los trabajadores directos del Consejo Rector, así como los de su Secretaría Técnica, en cuanto a su régimen de empleo, no se consideran servidores públicos en sentido estricto y, por ende, sus relaciones laborales se regirán por el derecho laboral privado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 111, inciso 3) y 112, inciso 2) de la Ley N.º 6227, salvo quienes realicen gestión pública y a quienes les resultará aplicable lo dispuesto en la Ley Marco de Empleo Público N° 10159 en lo que corresponda.

A los trabajadores del Consejo Rector y la Secretaría Técnica se les excluye de aplicarles la Ley N° 8131, incluyendo la Autoridad Presupuestaria y sus directrices, del Régimen del Servicio Civil y las resoluciones de la Dirección General de Servicio Civil, así como de la Ley N.º 2166. Quienes hubieran iniciado su relación de empleo con anterioridad a la promulgación de la Ley N.º 8634 y este Reglamento, mantendrán los derechos adquiridos”. El resaltado no es del original.

Por otra parte, el director ejecutivo de la Secretaría es nombrado por el Consejo Rector (artículos 14 inciso r) de la LSBD y artículo 25 inciso o) del Decreto n.° 43980 y el personal de la Secretaría es nombrado por el director ejecutivo (artículo 37, inciso o) del Reglamento a la LSBD.

Con base en el marco normativo indicado, puntualmente se consulta a esta Procuraduría, si es o no aplicable a la Secretaría Técnica, la Ley Marco de Empleo Público n.° 10159 del 8 de marzo de 2022 (LMEP).

Como primer punto, debemos tener en cuenta que la LMEP es una norma particular y propia en la materia de regulación del empleo público costarricense, que entró a regir a partir del 10 de marzo de 2023.

Para dilucidar ese tema, además, debemos tener presente que, por disposición del numeral 129 de la Constitución Política y 8 del Código Civil, las normas posteriores derogan las normas anteriores de igual rango y especialidad, cediendo las generales ante las especiales. Y las normas de mayor jerarquía, se imponen a las de menor jerarquía cuando exista una incompatibilidad entre ellas.

Ahora bien, la LMEP, a pesar de ser de aplicación general a las relaciones de empleo con la Administración Pública -estatutarias, de empleo público o mixtas; con las excepciones que la misma ley determina-, a su vez deviene en norma “especial” debido a que, en varios de sus artículos, contiene normas particulares aplicables a dichas relaciones, por ejemplo, el régimen salarial:

“Artículo 1 Objetivo. Regular las relaciones estatutarias, de empleo público y de empleo mixto, entre la Administración Pública y las personas servidoras públicas, con la finalidad de asegurar la eficiencia y eficacia en la prestación de los bienes y servicios públicos, así como la protección de los derechos subjetivos en el ejercicio de la función pública en el estado social y democrático de derecho, de conformidad con el imperativo constitucional de un único régimen de empleo público que sea coherente, equitativo, transparente y moderno”. El resaltado no es del original.

“ARTÍCULO 2- Ámbito de cobertura. Esta ley es aplicable a las personas servidoras públicas de las siguientes entidades y órganos bajo el principio de Estado como patrono único:

• a)Los Poderes de la República (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), sus órganos auxiliares y adscritos, y el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE), sin perjuicio del principio de separación de Poderes establecido en la Constitución Política.
• b)El sector público descentralizado institucional conformado por: las instituciones autónomas y sus órganos adscritos, incluyendo universidades estatales, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), instituciones semiautónomas y sus órganos adscritos, y las empresas públicas estatales.
• c)El sector público descentralizado territorial conformado por las municipalidades, las ligas de municipalidades, los concejos municipales de distrito y sus empresas”. El resaltado no es del original.

“ARTÍCULO 3- Exclusiones. Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:

• a)Los entes públicos no estatales.
• b)Las empresas e instituciones públicas en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva.
• c)El Benemérito Cuerpo de Bomberos”.

Esa Ley también señala quienes quedan excluidos de la rectoría del Sistema General de Empleo Público que conforma:

“ARTÍCULO 6-Creación del Sistema General de Empleo Público. La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:

• a)El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).
• b)Las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.
• c)La Dirección General de Servicio Civil, de conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento.
• d)El conjunto de normas administrativas, políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.
• e)Las directrices y resoluciones”.

Ahora bien, al ser la Secretaría Técnica un órgano público de la Administración Central, y al no estar expresamente incluida dentro de las excepciones de aplicación que establece la misma LMEP, es claro que ésta debe serle aplicada. La intención de la norma es una aplicación general, de tal manera que sólo a los órganos o entes expresamente excluidos no se les aplica la norma. Ello bajo la especial consideración de lo establecido en el artículo 1° de dicha Ley, en el que se determina que el objetivo es la aplicación de esa normativa a toda la Administración Pública.

Ahora bien, corresponderá a la Administración determinar quienes realizan gestión pública dentro del régimen de empleo mixto que se autoriza según las normas resaltadas anteriormente. Tal como lo hemos indicado en los dictámenes C-371-2008 13 de octubre de 2008 y C-055-2008 de 22 de febrero de 2008, en respuesta al Banco Central de Costa Rica y al Instituto Mixto de Ayuda Social, respectivamente:

“(…) Adicionalmente, debemos señalar que no todos los trabajadores de las tiendas libres de impuestos estarían sujetos a un régimen de empleo mixto, ya que aquellos que realicen funciones de fiscalización y de administración, que impliquen la realización de una gestión pública y no de una mera labor comercial, estarían sujetos a una relación de empleo público. Bajo esta inteligencia, es claro que la determinación en cada caso concreto corresponde hacerlo a la administración correspondiente, en atención a las funciones desempeñadas por cada trabajador”. (C-055-2008 del 22 de febrero de 2008).

Y como ya se indicó al inicio de este acápite, la normativa propia del SBD ha indicado que las relaciones de la Secretaría y el Consejo con su personal, son privadas y, para quienes realicen gestión pública, son mixtas. Y el tema de las relaciones mixtas, está contenido en la LMEP que expresamente incorpora, en el numeral 5 inciso c), la definición del régimen mixto de empleo “Artículo 5.- Definiciones. Para efectos de la presente ley se entiende lo siguiente:

(…)

• d)Empleo mixto: es aquel que se lleva a cabo bajo la predominancia del derecho común y regido de manera excepcional por el derecho público, para asegurar el control y la fiscalización de la actividad desarrollada y de los recursos que se utilizan en ella”.

Por su parte, decreto Ejecutivo n.° 43952, Reglamento a la LMEP del 28 de febrero de 2023, define de la siguiente manera el empleo mixto:

“Artículo 5.- Definiciones. Para efectos del presente reglamento, se establecen las siguientes definiciones:

(…)

• 6)Empleo mixto: es aquel que se lleva a cabo bajo la predominancia del derecho común y regido de manera excepcional por el derecho público, para asegurar el control y la fiscalización de la actividad desarrollada y de los recursos que se utilizan en ella. En las instituciones que cuentan con relaciones de empleo mixto, con fundamento en el marco jurídico vigente, se dan tanto relaciones de empleo regidas mayoritariamente por el derecho privado a las cuales se le aplican disposiciones de derecho público, como relaciones de empleo público en sentido estricto y en observancia de los artículos 683 y 689 del Código Trabajo, dado el carácter de gestión pública que estas personas realizan en virtud de sus respectivos cargos”.

Con base en lo indicado hasta ahora, la LMEP le es aplicable al personal de la Secretaría Técnica en cuanto al régimen mixto. De ahí que lo dispuesto en la Ley n.° 8634 y su reglamento sobre la materia de empleo mixto, en lo que sea incompatible a la LMEP, resulta inaplicable. A manera de ejemplo, el artículo 17 de la LSBD no puede seguir aplicándose en cuanto a la competencia del Consejo Rector para definir la estructura de salarios de quienes están sometidos a una relación de empleo mixto, debido a que la LMEP expresamente otorga la competencia para establecer escalas salariales de puesto en el régimen de empleo público estatutario y mixto, a MIDEPLAN (ver en ese sentido OJ-107-2020 de 20 de julio de 2020). Por consiguiente, corresponderá al Consejo Rector la creación de las plazas de la Secretaría Técnica y presentar directamente al MIDEPLAN –como rector del Sistema General de Empleo Público -la estructura de puestos para efectos de adecuar los salarios correspondientes a los postulados rectores que orientan la gestión de la compensación (artículo 17 de la LSBD, en relación con el artículo 1 y Capítulo VIII de la LMEP “Gestión de la Compensación”).

V.En cuanto a la aplicación del artículo 19 inciso c) de la Ley n.° 8346 Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión (SINART S.A) a la Secretaría Técnica del SBD

El artículo 19 de la Ley n.° 8346 citada, cuya aplicación se consulta regula los medios de financiamiento del SINART S.A.:

“Artículo 19.-Financiamiento. El SINART, S. A., se financiará de la siguiente manera:

(…)

• c)La Asamblea Legislativa, la Defensoría de los Habitantes de la República, la Contraloría General de la República, las instituciones autónomas y semiautónomas, las empresas públicas y demás entes menores, así como todas las instituciones y dependencias del Poder Ejecutivo, pautarán en el Sinart S.A. mediante la agencia de publicidad del Sinart S.A., creada en esta ley, por lo menos el diez por ciento (10%) de los dineros que destinen a publicidad e información en radio, televisión u otros medios de comunicación, y de los cuales deberá destinar al menos un tres por ciento (3%) a la difusión de materiales y contenidos escritos, audiovisuales y digitales que contribuyan al cumplimiento de los fines y las obligaciones establecidos a las instituciones públicas en la Ley para Prevenir, Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Política”.

La Procuraduría General de la Republica ha analizado en varias ocasiones lo dispuesto por el inciso c) del artículo 19 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, señalando que en esta norma se establece un deber legal a las instituciones ahí precisadas de pautar al menos el 10% de la partida presupuestaria destinada a la publicidad. Para mayor abundamiento, puede consultarse el dictamen C-106-2012 del 09 de mayo de 2012.

Pues bien, tal como lo hemos señalado con anterioridad, la Secretaría Técnica como brazo ejecutor de las decisiones del Consejo, está encargado de la articulación de la totalidad de recursos del SBD, es un órgano público del Estado con personalidad jurídica instrumental y patrimonio propio, que pertenece a la Administración Central a pesar de no ser un órgano adscrito o dependencia directa del Poder Ejecutivo. Por ende, está comprendida dentro de las instituciones que el inciso c) del artículo 19 de la Ley n.° 8346 del 12 de febrero del 2003, sujeta a pautar con el SINART S.A. el 10% de la partida presupuestaria por concepto de publicidad e información en los medios de comunicación con que cuente el Sistema Nacional de Radio y Televisión.

VI.Sobre la aplicación de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas al Consejo Rector y la Secretaría Técnica del Sistema de Banca para el Desarrollo

Se consulta a la Procuraduría, si al Consejo Rector y la Secretaría Técnica del SBD, les es aplicable la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

Como antecedente, mediante dictamen C-097 -2021 de fecha 12 de abril de 2021 citado inicialmente, se abordó la sujeción del Fondo Nacional para el Desarrollo (FONADE) -que forma parte de los recursos del SBD –y del SBD propiamente -, a los postulados de la Ley n.° 9635 de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. En él se indicó lo siguiente en relación a la consecuencia práctica de dicha exclusión:

“(…) es verdad que el legislador dispuso de forma expresa que la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos no regiría la actividad financiera y presupuestaria del SBD, ni del FONADE, siendo solo aplicable en los aspectos recién puntualizados. Así lo dispone el citado artículo 38 para el caso de los fondos del Sistema, que replica básicamente lo dispuesto antes por el artículo 17 en lo relativo al presupuesto de sus órganos constitutivos. Dicen así los preceptos mencionados:

´ARTÍCULO 17.-Recursos para la administración y operación El Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo queda facultado para destinar, anualmente, hasta uno y medio por ciento (1,5%) de los recursos del Fonade (*) para cubrir los gastos administrativos y operativos. De igual forma, con estos recursos se deberán cubrir los gastos e inversiones asociados con el proceso de regionalización de los recursos del SBD, de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de esta ley.

(*) (Así modificada su denominación por el artículo 3° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019. Anteriormente se indicaba: “Finade”) Para estos efectos, el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo y su Secretaría Técnica no estarán sujetos a la Ley N.”8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, y sus reformas, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de dicha ley.

Los criterios para definir la estructura de salarios y lo referente a la creación de plazas de la Secretaría Técnica serán determinados por el Consejo Rector, en el reglamento de la presente ley.

Los superávits, si los hubiera, serán clasificados como específicos para los fines y las necesidades que defina el Consejo Rector´. (El subrayado no es del original).

´Artículo 38- No sujeción de fondos del Sistema de Banca para el Desarrollo Los fondos que forman parte del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD) no estarán sujetos a la aplicación de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley N° 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001.

Para el caso del Fonade no estará sujeto a la aplicación de lo dispuesto en las siguientes leyes:

• a)Ley N.º 8131, Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre de 2001, salvo los artículos 57, 94 y el título X, y de este último se exceptúa el inciso a) del artículo 11 O. b) (sic), el artículo 106 de la Ley N.º 7558, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, de 3 de noviembre de 1995.
• b)El artículo 10 de la Ley N.º 5525, Ley de Planificación Nacional, de 2 de mayo de 1974.
• c)Ley N.º 7010, Contratos Financiamiento Externo con Bancos Privados Extranjeros, de 25 de octubre de 1985.

(Así reformado por el artículo 1° de la ley N° 9654 del 14 de febrero del 2019). (El subrayado no es del original).

La consecuencia más relevante de esta exclusión casi general a la regulación de la Ley N°8131, cuyo objeto como sabemos es establecer el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos, para lo que establece un conjunto de disposiciones sobre recursos y egresos públicos, así como diversos principios que rigen la actividad financiera y los sistemas que la estructuran (ver el dictamen C-235-2012, ya citado), consiste en la no sujeción a las directrices, ni a los lineamientos generales y específicos en materia presupuestaria, incluido lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento, que emita la Autoridad Presupuestaria a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo”. El resaltado no es del original.

Debido a que la consulta va enfocada al régimen de empleo de los órganos del SBD, debemos referir al artículo 3 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas. Dicho artículo, al reformar la Ley de Salarios de la Administración Pública, señala que su ámbito de aplicación es la Administración Central.

“ARTÍCULO 3- Se adicionan los siguientes capítulos y disposiciones transitorias a la Ley N° 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957. Los textos son los siguientes:

CAPÍTULO III.- ORDENAMIENTO DEL SISTEMA REMUNERATIVO Y DEL AUXILIO DE CESANTÍA PARA EL SECTOR PÚBLICO

Artículo 26- Aplicación. Las disposiciones del presente capítulo y de los siguientes se aplicarán a:

1. La Administración central, entendida como el Poder Ejecutivo y sus dependencias, así como todos los órganos de desconcentración adscritos a los distintos ministerios, el Poder Legislativo, el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, y las dependencias y los órganos auxiliares de estos.

2. La Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades”. El resaltado no es del original.

Ello implica que, al menos en materia de empleo, en cuanto a los temas atinentes a las relaciones laborales mixtas del Consejo Rector y a la Secretaría Técnica, al ser éstos parte de la Administración Central, la Ley n.° 9635 es aplicable al Consejo Rector y a la Secretaría Técnica (OJ-107-2020 del 7 de julio de 2020).

VII. Conclusiones

1. De acuerdo con lo establecido en los artículos 1 y 2 de la ley n.° 8634 del 23 de abril de 2008, Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, el SBD fue creado como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos beneficiarios de esta ley.

2. El SBD no es un órgano ni un ente, sino un sistema, entendido con un “conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto”, que funge como un mecanismo para financiar e impulsar proyectos productivos, viables, acordes con el modelo de desarrollo del país en lo referente a la movilidad social de los sujetos beneficiarios de esta ley.

3. El Consejo Rector no es un ente descentralizado, sino un órgano colegiado público de coordinación interinstitucional que se ubica dentro de la Administración Central, sin que por ello sea un órgano adscrito o desconcentrado al Poder Ejecutivo, Judicial o Legislativo. Es el superior jerarca del Sistema de Banca para el Desarrollo y de la Secretaría (artículos 10 y 11 de la LSBD), sin que ello suponga que es el superior de las entidades públicas y privadas que conforman dicho Sistema. No obstante, conforme al marco de facultades, el Consejo articula diferentes instrumentos normativos para realizar su gestión directiva, entre otros, por medio de directrices, políticas y acuerdos.

4. La Secretaría Técnica no es un ente ni un banco, sino un órgano público de la Administración Central con personalidad jurídica instrumental y presupuesto propio, que depende del Consejo Rector, siendo éste el que funge como su superior. No es una “empresa – órgano” en tanto no depende de un ente público ni es una “empresa pública estatal o no estatal”.

5. En tanto que la Secretaría Técnica posea efectivamente un régimen mixto de empleo, resultan aplicables las disposiciones de la LMEP al personal que realiza gestión pública (artículo 35 del Reglamento a la LSBD y artículos 1 y 2 LMEP).

6. La normativa de la SBD que se anteponga a la aplicación de la LMEP en cuanto a relaciones de empleo mixto, ha quedado sin efecto frente a dicha Ley. A manera de ejemplo, el artículo 17 de la LSBD no puede seguir aplicándose en cuanto a la competencia del Consejo Rector para definir la estructura de salarios de quienes están sometidos a una relación de empleo mixto, debido a que la LMEP expresamente otorga la competencia para establecer escalas salariales de puesto en el régimen de empleo público estatutario y mixto, a MIDEPLAN.

7. Al estar señalada la obligación de pautar el 10% de partida presupuestaria e información en los medios de comunicación para toda la Administración Central, de conformidad con el inciso c) del artículo 19 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Radio y Televisión Cultural, esa norma le es aplicable a la Secretaría Técnica.

8. Tanto al Consejo Rector como a la Secretaría están comprendidos dentro del ámbito de aplicación expresamente señalado por el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (según su reforma por la Ley 9635) en el tanto son parte de la Administración Central y poseen un régimen de empleo mixto en relación con el personal que realiza gestión pública.

Atentamente,

Durley Verónica Arguedas Arce Irene Bolaños Salas Procuradora adjunta Procuradora adjunta DVAA/IBS/pes [1] https://dle.rae.es/sistema [2] Informe Anual Integrado 2021 SBD Costa Rica, página 12.