Differences between convenio and contrato in the Municipal CodeDiferencias entre convenio y contrato en el Código Municipal

Legal Opinion : 215 of 11/16/2023 November 16, 2023 PGR-C-215-2023 Mr.

Ricardo Robles Sánchez Internal Auditor Municipalidad de León Cortés Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Iván Vincenti Rojas, I refer to official letter MLC-DAI-033-2023 dated April 20, 2023, through which you pose a series of questions related to the provisions of Article 4, subsection f) of the Código Municipal. Specifically, you consult us on the following:

"1. Should it be concluded from subsection "f" that referring to "agreement (convenio) or contract (contrato)" is alluding to the same commercial figure or are they separate figures? 2. What should be the minimum conditions that the "agreement or contract" must contain for it to have legal validity?

3. Can a municipality agree to the exchange of services with an Unregistered Company?

4. Can municipalities transfer the collection management through an "agreement or contract" to a third party?

5. Does a mayor's office have the power to declare null, without legal responsibility, the aforementioned "agreement or contract" if it determines that the conditions that should have given formality to that figure are not met?" This consultation is raised by virtue of the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, which empowers internal auditors to directly approach this advisory body.

I. ON THE SCOPE OF THE CRITERIA ISSUED AT THE REQUEST OF INTERNAL AUDITORS

The Procuraduría General de la República is the superior consultative body of the Public Administration, and what it establishes in its legal opinions (dictámenes) is of mandatory compliance at the administrative level.

Law No. 6815 of September 27, 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establishes in its Article 4 the possibility for Public Administration bodies and internal auditors to consult the technical legal criteria of this institution. However, not all consultations are susceptible to study, as there are certain admissibility requirements that have been developed by this advisory body.

Thus, the consultation raised must be made by the head of the institution, must be accompanied by the opinion of the respective legal advisory office (a requirement that does not apply to internal audit offices), and cannot involve specific cases, in which the decision-making of the Administration intervenes, or that are the competence of other institutions. (See legal opinions C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-099-2016 of April 29, 2016, C-220-2019 of August 8, 2019, and C-277-2020 of July 10, 2020) The internal auditor is empowered to directly make consultations to this superior consultative, technical-juridical body of the Public Administration, with the purpose of being informed and constructing a solid legal criterion regarding how to exercise their functions and ensure the correct functioning of the Administration they oversee, being prohibited from making consultations that are not contained within their competence. (See legal opinion OJ-033-2003 of February 24, 2003, reproduced in various pronouncements, among them OJ-107-2003 of April 22, 2003, C-174-2003 of June 11, 2003, C-176-2003 June 13, 2003, C-219-2004 of July 2, 2004, Legal Opinion OJ-232-2003 of November 12, 2003, and C-144-2004 of May 12, 2004.)

Likewise, it is important to highlight that the legal opinions issued by the Procuraduría General de la República as a result of the consultation made by the internal auditor only bind the latter in the fulfillment of their functions, but not the head of the entity on which the respective audit office depends. That is, what is resolved in the consultation made by the auditor does not bind the head of the active administration to which it is organically linked. Clearly, the Procuraduría has concluded in legal opinion C-004-2021 of January 7, 2021, the following:

"(...) The legal opinions issued at the request of internal audit offices only directly bind the consulting audit office. For other public bodies and institutions −including the institution in which the audit office is inserted− they constitute administrative jurisprudence, and therefore fulfill the function of guiding, facilitating, and standardizing the Administration's decisions in the interpretation of written norms, as provided in Article 7 of the Ley General de la Administración Pública. (...)"

In addition to the foregoing, as we have already pointed out in multiple legal opinions, the consultative function of this Procuraduría must be limited to the analysis and interpretation of general legal norms or issues, being forbidden to issue a legal opinion regarding specific cases. The foregoing, because our competence is strictly advisory, and issuing criteria regarding individualized or specific cases would be assuming an active administration function, which corresponds to each institution or entity and not to this advisory body, requiring particular care due to the binding nature of our legal opinions. In this regard, through legal opinion C-294-2005 of August 17, 2005, we indicated:

"More recently, this technical legal body has pointed out that '...notwithstanding the general consultative competence that Article 3 of the Ley Orgánica attributes to it, the Procuraduría has repeatedly pointed out that by virtue of the binding effect of its legal opinions, it is not appropriate to pronounce on specific situations, nor is it permitted to settle the different conflicts that are submitted for decision to public entities.

The consultative function cannot, in effect, lead to an effective exercise of the active administration function. An exercise that would imply a substitution of the active Administration, solely competent in accordance with the legal system to resolve the cases submitted to its knowledge. The Procuraduría would disregard its own competence if it were to substitute the Administration, resolving specific cases.' (C-141-2003 of May 21, 2003, and, in the same sense, C-203-2005 of May 25, 2005).

Along these lines, we will proceed to evacuate the consultations raised by the auditor in a general manner, taking into consideration the competence field of this Procuraduría and warning about the limited scope of their binding nature in the terms indicated.

II. ON WHAT WAS CONSULTED

The questions raised by the auditor derive from the provisions of numeral 4, subsection f) of the Código Municipal, which states:

"Article 4- The municipality possesses the political, administrative, and financial autonomy that the Constitución Política confers upon it.

Within its attributions are included the following:

(...)

• f)To concert, with national or foreign persons or entities, pacts, agreements (convenios), or contracts (contratos) necessary for the fulfillment of its functions." (The bold is not from the original) As observed, the legal authorization is broad and allows municipalities to subscribe with national or foreign persons or entities, pacts, agreements, or contracts, for the fulfillment of their functions.

Starting from said provision, we will proceed to refer to the questions raised.

First question The auditor asks us if the phrase "agreement or contract", contained in said subsection, is alluding to the same commercial figure or if they are separate figures. Although the legal norm establishes an "or" between both concepts as if it were the same legal figure, it cannot be forgotten that the Administration is capable of carrying out various types of negotiations of different nature.

In general terms, we could say that both contracts and agreements are accords of wills entered into between two or more parties; however, the contract is characterized by being an accord of wills that obligates one of the parties in exchange for a consideration (contraprestación), while by virtue of the agreement, the parties join efforts to achieve an objective of common interest, with equivalent and reciprocal obligations.

This difference between both figures was addressed in legal opinion C-343-2015 of December 9, 2015, in which we indicated:

"The First Chamber of the Supreme Court of Justice, in its judgment number 01019-2005 at 4:25 p.m. on December 21, 2005, has had the opportunity to pronounce on the characteristics and differentiating features that allow determining whether we are facing a contract or an agreement. Although the topic is approached from the perspective of inter-administrative agreements (convenios interadministrativos), the generalities of said considerations are applicable to the case of agreements and contracts entered into between private subjects and the Administration. Thus, the referenced judgment expresses the following:

'Regarding the legal relationship entered into between the litigating parties, it is pertinent to specify that not every relationship generated between two public administrations must be considered a contract in the strict sense, as it may well be an administrative agreement. Agreements of this kind can be defined as a bilateral mechanism used by public units to achieve inter-administrative coordination, through legal relationships of collaboration and cooperation between them. Hence, in this type of accords, as they seek a common objective, a shared interest, there exists a balance between what each involved entity or body gives and receives. In the contract, on the contrary, these variables are not present, given that a balance between the obligations to which the parties commit is not imposed, nor is cooperation imposed as the primary motive of the relationship. Neither does a coincidence of interests exist; the Administration seeks the procurement of goods and services to fulfill its duties, while the contractor seeks the remuneration or profit that the realization of the contract's object will generate. For example, the sale of services that one entity might make to another. Seen this way, the key point to specify whether one is facing a contract or an agreement lies in the object of the negotiation, as well as in the "cooperation" that both entities are effectively providing each other. Ergo, there is a significant difference between a cooperation agreement between institutions and any other contractual activity carried out under the protection of Article 2, subsection c) of the Ley de Contratación Administrativa. In light of the foregoing, it is clearly evident that the pact under examination constitutes an administrative contract entered into between two public instances, even when it was denominated an agreement, by reason of its object and the conditions that delimit and detail the obligations and rights of the parties that subscribed to it. The distinction between both figures and the determination of the nature of the legal bond between the parties is of interest to the present case, because, in accordance with the provisions of the cited Law and its Reglamento, it is within administrative contracts and not in agreements, where the incorporation of figures such as the penalty clause for delay in execution is viable. This is so by reason of the object that these latter carry, and the relationship of coordination and pursuit of a common goal that is supposed intrinsic to them. As such, this aspect is of relevance in order to address the analysis of provisions of this type, their scope, effects, and in general, the legal regime that delimits them, aspects that will be subject to examination in the subsequent recitals. V.- Administrative Contract. Duty of compliance. Now then, the administrative contract constitutes the primary source that delimits the purpose of the procurement, but also, it is the particular regime that specifies the terms of the legal-administrative relationship. It is in this instrument where the specific conditions to which those who subscribe to it obligate themselves are included, and the particular aspects to achieve its correct execution. The parties sign the contract to fulfill it. Hence, numeral 20 of the cited Law in relation to precept 22 of the Reglamento General de la Contratación Administrativa, provide for the principle of the obligation of compliance on the part of the contractor, a duty to which the contracting Administration is also subject, according to canon 15 of the Law and 17 of the Reglamento. Based on these provisions, the contracting parties are obliged to ensure that execution develops within the agreed terms, having to resort to the same and the legal framework to justify delays that may occur and that truncate the possibility of compliance on time and in form, or, to correct the inconveniences that might arise in its development, with the imposition of the applicable sanctions' (emphasis is not from the original).

Based on the preceding considerations, it is understood that agreements (convenios) are primarily carried out with the purpose of establishing cooperative relationships, through the establishment of reciprocal benefits that assist in achieving the Administration's goals, but sharing interests or common objectives with the party that subscribes to said agreement –and which also obtains some type of benefit–, being that one is facing a balance between what each involved party gives and receives.

For its part, in the case of administrative contracts (contratos administrativos) entered into with subjects of private law, a balance between the obligations to which the parties commit is not imposed, nor is cooperation imposed as the primary motive of the relationship, as a coincidence of interests does not occur. Under that perspective, in contracts, the Administration seeks the procurement of goods and services to fulfill its duties, while the private party seeks the remuneration or profit generated from the provision of said services or goods. The latter without prejudice to the fact that finally, and under the protection of the principle of good faith, it becomes a collaborator of the Administration for the better satisfaction of the public interest pursued." As observed from the cited text, the figures of contract and agreement are not comparable, and what defines one or the other is the content thereof and not the denomination used by the parties to subscribe to them.

Regarding the contract, we must reiterate that it basically constitutes an accord of wills in which rights (benefits) and obligations (considerations) are set for the parties, reciprocally. Usually, such contracts are of an onerous nature, an essential characteristic of the commercial contract.

However, gratuitous contracts can also exist, where one of the parties does not obtain any tangible benefit at the contractual level, as occurs in the case of a pure and simple donation, where a selfless purpose toward the other party is normally present. In this case, a mere liberality is involved, where nothing is expected in return for the benefit or advantage being granted to the counterparty.

Now then, we must warn that contracts where one of the parties is a public entity constitute administrative contracts and not a simple private contract. To specify the special nature of the administrative contract, we must refer to our legal opinion No. C-284-2013 of December 4, 2013, in which we indicated:

"It is also important to establish the difference between what should be understood as an administrative contract and a private contract. A first differentiation lies in the applicable legal regime, since while the administrative contract (public contract) is governed by public law, the private contract is governed by private law (civil or commercial). Nor can the very fact be ignored that the administrative contract has its own institutions and principles, which separate it from the principle of the will of the parties that governs the private contract, since in administrative contracting, the public interest prevails, along with the balance of the contracting parties, which grants the contracting administration a series of prerogatives that place one of the parties in a situation of privilege with respect to the other, a situation that does not occur in private contracts." As can be noted, a first classification can place us between administrative contracts and private contracts, the general rule being that the contracts entered into by the Administration are of an onerous nature, basically because they concern the procurement of goods, services, and the construction –or concession– of works, and because due to its subjection to the principle of legality, the Administration cannot incur contractual liberalities, unless a norm Within the administrative contractual activity, we can find, in turn, different types of contracts. It is thus that strictly contractual activity is governed mainly by the provisions of the Ley General de Contratación Pública, No. 9986 of May 27, 2021. However, administrative contracts can also be of another nature, such as a credit contracted abroad or agreed upon within the country but financed with external capital, which require legislative approval by virtue of the provisions of Article 121, subsection 15 of the Constitution.

On the other hand, we could find non-reimbursable financial cooperation agreements, which do not constitute external credits, but rather a donation, so such legislative approval is not required; international agreements (see in this regard our legal opinion No. C-054-2003 of February 25, 2003, as well as legal opinions numbers OJ-124-2003 of July 30, 2003, and OJ-064-2003 of April 24, 2003); inter-institutional cooperation agreements, also called inter-administrative agreements (legal opinions numbers C-255-2005 of July 15, 2005, and C-250-2007 of July 25, 2007); and strategic alliance or business cooperation agreements (see legal opinion No. OJ-105-2005 of July 28, 2005), among others.

The previously cited examples, without exhausting all existing forms of contracting and agreements, lead us to conclude that the terms "agreement" and "contract" stipulated in Article 4, subsection f) of the Código Municipal are not legally comparable, despite the wording of said norm.

Second question The auditor asks us about what the minimum conditions must be that the "agreement or contract" must contain for it to have legal validity.

On the matter, we must reiterate that the Public Administration can carry out multiple negotiations, so the legal regularity of contracts, agreements, and, in general, all types of acts, depends on the type involved and the applicable legal regime according to their nature.

We already analyzed in the previous section that administrative contracts and agreements are of a diverse range, so one must adhere to the specific regulations of each negotiation and the legal regime that exists for each of them.

The same must be pointed out regarding the procedure to follow for the purpose of rescinding or resolving the contracts or agreements –as applicable– because the content of the respective contract, accord, or act must be attended to. It must then be analyzed whether reciprocal considerations were established therein or not, and of what nature, since regardless of the name given to the document, its content and characteristics will define which figure was used and, therefore, which is the correct method to apply.

This implies that, as applicable, the Administration may rescind or resolve those contractual relationships in which the configuration of a reason for non-compliance is proven, or due to force majeure, unforeseen circumstances (caso fortuito), or when it suits the public interest, all in accordance with due process (Articles 113 and 115 of the Ley General de Contratación Pública).

On the other hand, concerning agreements that institute commitments and obligations, the ideal scenario would be to determine within the text of the agreement what the grounds, forms, and procedures for early termination to follow for the specific case would be, contemplating as a possibility that, if no specific procedure is established, the provisions of the Ley de Contratación Pública would apply in a supplementary manner.

In addition to the foregoing, for the case of agreements, one must attend to the provisions of the principle of parallelism of forms, which indicates that administrative acts are undone in the same form in which they were created. To this effect, what was indicated by the Constitutional Chamber in Judgment No. 4569-2008 at 2:30 p.m. on March 26, 2008, is brought up, which, for what interests us here, indicates: "(...) as imposed by the general principle of parallelism of forms, which establishes that acts in law must be rendered without effect in the same form in which they were created." Consequently, according to the figure that is determined to have been used and in accordance with the particularities thereof, the legal validity of the juridical act will depend on that, as well as the competence and appropriate procedure to revoke, rescind, or resolve what was agreed.

Third question The third question raised by the auditor is whether a municipality can or cannot agree to the exchange of services with an unregistered company.

On the matter, we must insist that it is not the competence of this advisory body to review the legality of actions or specific cases that must be analyzed by the active Administration.

However, we must point out that all administrative action must be subject to the principle of legality, in accordance with which "The Public Administration shall act subject to the legal system and may only carry out those acts or provide those public services authorized by said system" (Article 11 of the Ley General de la Administración Pública and 11 of the Constitución Política).

It is for the foregoing reason that the Administration, and specifically the municipalities, must guarantee that the subjects with whom they conduct their negotiations have full legal capacity (capacidad jurídica), in the terms provided in Article 36 of the Código Civil, which states:

"ARTICLE 36.- Legal capacity is inherent to persons during their existence, in an absolute and general manner. With respect to natural persons, it is modified or limited, according to the law, by their civil status, their volitional or cognitive capacity, or their legal capacity; in juridical persons, by the law that regulates them." (Thus reformed by Article 2 of Law No. 7640 of October 14, 1996. By Law No. 7020 of January 6, 1986, Article 2, its number was moved from 18 to the current one) In addition to legal capacity, the subject must enjoy the capacity to act or to obligate themselves, since the person's activity must be productive of legal consequences.

In that sense, the Código de Comercio establishes the obligation of registration for companies and recognizes legal personality (personería jurídica) only to those that comply with registration in the Mercantile Registry (Registro Mercantil) (Articles 19 and 20). It is for this reason that an unregistered company is an irregular company (sociedad irregular), which cannot contract legal obligations with the municipality that intends to contract with it.

Fourth question The auditor asks if municipalities can transfer the collection management through an "agreement or contract" to a third party. In this regard, we must point out that we cannot rule on this question, as it relates to the proper management of public funds, which falls outside the competence of this Procuraduría, and is situated in the competence sphere of the Contraloría General de la República, which would be the appropriate entity to render a binding criterion concerning the consultation raised here. The foregoing, in accordance with the provisions of Article 184 of the Constitution and Article 12 of the Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Fifth question Finally, the auditor asks whether the mayor's office can declare null, without legal responsibility, the aforementioned "agreement or contract" if it determines that the conditions that should have given formality to that figure are not met.

On the matter, it is necessary to bring up that, in accordance with numeral 13, subsection e) of the Código Municipal, it is the competence of the Concejo Municipal to enter into agreements, commit municipal funds or assets, and authorize the entity's expenditures. It is clear then that it is the Concejo that holds the competence to enter into agreements and administrative contracts, without detriment to being able to expressly authorize the Alcalde, by agreement of the Concejo, for the specific execution of a contract or agreement.

This issue has already been previously addressed by this Procuraduría General in legal opinion No. C-421-2014 of November 27, 2014, in which we stated the following:

"Now then, in relation to the question raised, it would be necessary to indicate that in accordance with Article 17 of the Código Municipal - which indicates the attributions of the mayors – it is that the legislator does not grant them the competence to subscribe to agreements or contracts on their own; on the contrary, in Article 13, which indicates the attributions of the Concejo Municipal, the legislator in subsection e), which was not reformed by Law No. 8679, grants competence to enter into agreements and commit funds or assets of the entity, which allows us to conclude that it is the Concejo Municipal to whom it corresponds, by agreement, to authorize the execution of agreements or contracts, so much so that those agreements or contracts entered into by the municipal mayor without being authorized by the Concejo Municipal would eventually be vitiated by nullity." Given that the competence to subscribe to contracts and agreements corresponds to the Concejo Municipal, it is that collegiate body that is responsible for carrying out the procedures to declare their nullity if necessary.

Additionally, as we have indicated, depending on the type of contract or agreement that has been subscribed, the suitable procedure to render it without effect must be chosen, in light of the legal system applicable to it according to its nature and the effects it has regarding third parties.

III. CONCLUSIONS

From the foregoing, we must arrive at the following conclusions:

• a)The concepts of "agreement" and "contract" established in subsection f) of Article 4 of the Código Municipal are independent legal terms; b) Due to the capacity of the Public Administration to carry out different types of negotiations and specifically contracts and agreements, the legal validity thereof depends on their nature and compliance with the requirements established for them in the legal system applicable to them; c) By virtue of the provisions of Article 36 of the Código Civil and Articles 19 and 20 of the Código de Comercio, an unregistered company is an irregular company, which cannot contract legal obligations with the municipality; d) Determining whether municipalities can or cannot transfer collection management to a third party through an agreement or contract, falls to the Contraloría General de la República to determine, as it concerns a matter related to the proper management of public funds (Article 184 of the Constitution and Article 12 of its Ley Orgánica); e) Based on the provisions of numeral 13, subsection e) of the Código Municipal, it corresponds to the Concejo Municipal to have the power to carry out the procedures to declare the nullity of the contracts and agreements that have been entered into, according to the nature and the applicable regulations and their effects regarding third parties.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz

Dictamen : 215 del 16/11/2023 16 de noviembre de 2023 PGR-C-215-2023 Señor Ricardo Robles Sánchez Auditor Interno Municipalidad de León Cortés Estimado señor:

Con aprobación del Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, me refiero al oficio MLC-DAI-033-2023 fechado 20 de abril de 2023, mediante el cual nos plantea una serie de interrogantes relacionadas con lo dispuesto en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal. Específicamente nos consulta lo siguiente:

“1. ¿Se debe concluir del inciso “f” que referirse a “convenio o contrato”, se está haciendo alusión a una misma figura comercial o son figuras separadas? 2. Cuáles deben ser las condiciones mínimas que debe contener el “convenio o contrato”, para que provea validez legal?

3. Puede una municipalidad convenir el intercambio de servicios con una Sociedad No Inscrita?

4. Las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un “convenio o contrato” a un tercero?

5. ¿Tiene potestad una alcaldía para declarar nulo, sin responsabilidad legal el mencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las condiciones que debían dar la formalidad a esa figura?” La presente consulta se plantea en virtud de lo establecido en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que faculta a los auditores internos a acudir directamente a este órgano asesor.

I. SOBRE LOS ALCANCES DE LOS CRITERIOS EMITIDOS A SOLICITUD DE LOS AUDITORES INTERNOS

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo de la Administración Pública y lo que establezca en sus dictámenes, es de acatamiento obligatorio a nivel administrativo.

La Ley N.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, establece es su artículo 4 la posibilidad que tienen los órganos de la Administración Pública y los auditores internos de consultar el criterio técnico jurídico de esta institución. No obstante, no todas las consultas son susceptibles de estudio, ya que existen ciertos requisitos de admisibilidad que han sido desarrollados por este órgano asesor.

Así, la consulta planteada debe ser realizada por el jerarca de la institución, debe venir acompañada de la opinión de la asesoría legal respectiva (requisito que no aplica a las auditorías internas) y no puede tratarse de casos concretos, en los que intervenga la toma de decisiones de la Administración, o que sean competencia de otras instituciones. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-099-2016 del 29 de abril del 2016, C-220-2019 del 8 de agosto del 2019 y C-277-2020 del 10 de julio del 2020) El auditor interno se encuentra facultado para realizar directamente las consultas a este órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, con la finalidad de que se informe y construya un criterio jurídico sólido respecto a cómo ejercer sus funciones y velar por el correcto funcionamiento de la Administración que fiscaliza, prohibiéndosele realizar consultas que no se estén contenidas dentro de su competencia. (Ver opinión jurídica OJ- 033-2003 de 24 de febrero del 2003, reproducida en diversos pronunciamientos, entre ellos OJ-107-2003 del 22 de abril de 2003, C-174-2003 de 11 de junio de 2003, C-176-2003 13 de junio de 2003, C -219- 2004 de 2 de julio de 2004, Opinión Jurídica OJ-232-2003 de 12 de noviembre de 2003 y C-144-2004 del 12 de mayo del 2004.)

Asimismo, es importante resaltar que los dictámenes que emita la Procuraduría General de la República como resultado de la consulta realizada por el auditor interno, sólo vincula a éste en el cumplimiento de sus funciones, pero no así, al jerarca del cual dependa la respectiva auditoría. Es decir, lo que se resuelva en la consulta realizada por el auditor, no vincula al jerarca de la administración activa de la cual se encuentra ligada orgánicamente. De forma clara, la Procuraduría ha concluido en el dictamen C-004-2021 del 7 de enero del 2021 lo siguiente:

“(…) Los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (…)” Aunado a lo anterior, como ya hemos señalado en múltiples dictámenes, la función consultiva de esta Procuraduría debe limitarse al análisis e interpretación de normas o cuestiones jurídicas generales, quedando vedado el dictaminar respecto de casos concretos. Lo anterior, por cuanto nuestra competencia es estrictamente asesora y el emitir criterios respecto de casos individualizados o específicos sería asumir una función de administración activa, que corresponde a cada institución o entidad y no a este órgano asesor, requiriendo esto particular cuidado debido al carácter vinculante de nuestros dictámenes. Al respecto, mediante dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, indicamos:

“De forma más reciente, este órgano técnico jurídico ha señalado que “…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos.

La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

En esa línea, procederemos a evacuar las consultas que plantea el señor auditor de manera general, tomando en consideración el campo competencial de esta Procuraduría y advirtiendo sobre los alcances limitados de su vinculatoriedad en los términos indicados.

II. SOBRE LO CONSULTADO

Las interrogantes que plantea el señor auditor derivan de lo dispuesto en el numeral 4 inciso f) del Código Municipal, el cual señala:

“Artículo 4- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:

(…)

• f)Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.” (La negrita no es del original) Como se observa, la autorización legal es amplia y permite a las municipalidades suscribir con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos, para el cumplimiento de sus funciones.

Partiendo de dicha disposición procederemos a referirnos a las interrogantes planteadas.

Primera interrogante El señor auditor nos consulta si la frase “convenio o contrato”, contenida en dicho inciso, está haciendo alusión a una misma figura comercial o si son figuras separadas. Si bien, la norma legal establece una “o” entre ambos conceptos como si se tratara de la misma figura jurídica, no puede olvidarse que la Administración está en capacidad de efectuar varios tipos de negociaciones de distinta naturaleza.

En términos generales podríamos decir que tanto los contratos como los convenios son acuerdos de voluntades suscritos entre dos o más partes, sin embargo, el contrato se caracteriza por ser un acuerdo de voluntades que obliga a una de las partes a cambio de una contraprestación, mientras en virtud del convenio las partes aúnan esfuerzos para lograr un objetivo de interés común, con obligaciones equivalentes y recíprocas.

Esta diferencia entre ambas figuras fue abordada en el dictamen C-343-2015 del 9 de diciembre del 2015, en el cual indicamos:

“La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en su sentencia número 01019-2005 de las 16:25 horas del 21 de diciembre del 2005, ha tenido oportunidad de pronunciarse acerca de las características propias y las diferenciadoras que permiten determinar si nos encontramos ante un contrato o un convenio. Si bien el abordaje del tema se hace desde la óptica de los convenios interadministrativos, las generalidades de dichas consideraciones resultan aplicables para el supuesto de los convenios y contratos suscritos entre sujetos privados y la Administración. Así, la sentencia referida expresa lo siguiente:

“En torno a la relación jurídica suscrita entre las partes litigantes, cabe precisar que no toda relación que se genere entre dos administraciones públicas debe tenerse como un contrato en sentido estricto, pues bien puede tratarse de un convenio administrativo. Los convenios de esta clase, pueden ser definidos como un mecanismo bilateral utilizado por unidades públicas para conseguir la coordinación inter-administrativa, mediante relaciones jurídicas de colaboración y cooperación entre ellas. De ahí que en este tipo de acuerdos, al buscar un objetivo común, un interés compartido, se presenta un equilibrio entre lo que da y recibe cada una de las entidades u órganos involucrados. En el contrato por el contrario, estas variables no se encuentran presentes, dado que no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación. Tampoco existe una coincidencia de intereses; la Administración busca la obtención de bienes y servicios para cumplir con sus cometidos, en tanto que el contratista, la retribución o utilidad que la realización del objeto del contrato le va a generar. Verbigracia la venta de servicios que pueda hacer una entidad a otra. Visto así, el punto clave para precisar si se está frente a un contrato o ante un convenio, radica en el objeto de la negociación, así como en la “cooperación” que efectivamente se estén brindando entre sí ambas entidades. Ergo, existe una significativa diferencia entre un convenio de cooperación entre instituciones y cualquier otra actividad contractual que se lleve a cabo al amparo del artículo 2 inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa. A la luz de lo anterior, se desprende con claridad que el pacto objeto de examen constituye un contrato administrativo suscrito entre dos instancias públicas, aún cuando se haya denominado convenio, en razón de su objeto y de las condiciones que delimitan y detallan las obligaciones y derechos de las partes que lo suscribieron. La distinción entre ambas figuras y la determinación de la naturaleza del vínculo jurídico entre las partes es de interés al presente caso, en razón de que a tono con lo dispuesto por la Ley de cita y su Reglamento, es dentro de los contratos administrativos y no en los convenios, donde es viable la incorporación de figuras como la cláusula penal por retraso en la ejecución. Esto es así en razón del objeto que estos últimos conllevan, y la relación de coordinación y búsqueda de fin común que se supone intrínseca en ellos. Por tal, este aspecto es de relevancia de cara a abordar el análisis de disposiciones de este tipo, sus alcances, efectos, y en general, el régimen jurídico que las delimita, aspectos que serán objeto de examen en los considerandos siguientes. V.- Contrato Administrativo. Deber de cumplimiento. Ahora bien, el contrato administrativo constituye la fuente primaria que delimita el objeto de la contratación, pero además, es el régimen particular que precisa los términos de la relación jurídico-administrativa. Es en este instrumento donde se incluyen las condiciones específicas a las que se obligan quienes lo suscriben, y los aspectos particulares para llegar a su correcta ejecución. Las partes suscriben el contrato para cumplirlo. De ahí que el numeral 20 de la Ley de cita en relación al precepto 22 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, disponen el principio de obligación de cumplimiento a cargo del contratista, deber al que a su vez, guarda sujeción la Administración contratante, según lo preceptúa el canon 15 de la Ley y el 17 del Reglamento. A partir de estas disposiciones, los contratantes se encuentran obligados a que la ejecución se desarrolle dentro de los términos acordados, debiendo acudir al mismo y al marco legal, para justificar los retrasos que puedan producirse y que trunquen la posibilidad de cumplimiento en tiempo y forma, o bien, para corregir los inconvenientes que en su desarrollo pudieren surgir, con la imposición de las sanciones que procedan” (el énfasis no es del original).

Con base en las consideraciones previas, se tiene que los convenios se realizan principalmente con la finalidad de establecer relaciones de cooperación, mediante el establecimiento de beneficios recíprocos que ayudan con la consecución de fines de la Administración, pero compartiendo intereses u objetivos comunes con la parte que suscribe dicho convenio –y que también obtiene algún tipo de beneficio-, siendo que se está ante un equilibrio entre lo que cada parte involucrada da y recibe.

Por su parte, en el caso de los contratos administrativos suscritos con sujetos de derecho privado, no se impone un balance entre las prestaciones a que se obligan las partes, ni se impone la cooperación como móvil primario de la relación, al no darse una coincidencia de intereses. Bajo esa perspectiva, en los contratos la Administración busca la obtención de bienes y servicios para cumplir con sus cometidos, mientras que el privado busca la retribución o utilidad generada a partir de la prestación de dichos servicios o bienes. Esto último sin perjuicio de que finalmente, y al amparo del principio de buena fe, se constituye en un colaborador de la Administración para la mejor satisfacción del fin público perseguido.” Como se observa de la cita expuesta, las figuras del contrato y del convenio no son equiparables y lo que define a uno u otro es el contenido del mismo y no la denominación que utilicen las partes para suscribirlos.

En orden al contrato, debemos reiterar que constituye básicamente un acuerdo de voluntades en el cual se fijan derechos (beneficios) y obligaciones (contraprestaciones) para las partes, de modo recíproco. Usualmente dichos contratos son de carácter oneroso, característica esencial del contrato mercantil.

Sin embargo, también pueden existir contratos gratuitos, en donde una de las partes no obtiene ningún beneficio tangible a nivel contractual, como ocurre en el caso de la donación pura y simple, en donde está presente normalmente un fin desinteresado hacia la otra parte. En este supuesto está de por medio una mera liberalidad, en donde no se espera nada a cambio del beneficio o provecho que se le está concediendo a la contraparte.

Ahora bien, debemos advertir que los contratos donde una de las partes es una entidad pública, constituyen contratos administrativos y no un simple contrato privado. Para precisar esa especial naturaleza del contrato administrativo, debemos remitirnos a nuestro dictamen N° C-284-2013 del 4 de diciembre del 2013, en el cual indicamos:

“Es importante también establecer la diferencia entre lo se debe entender por contrato administrativo y contrato privado. Una primera diferenciación estriba en el régimen jurídico aplicable, ya que mientras el contrato administrativo (contrato público) es regido por el derecho público, el contrato privado es regido por el derecho privado (civil o comercial). Tampoco puede dejarse de lado, el hecho mismo de que el contrato administrativo tiene sus propias instituciones y principios, que lo apartan del principio de voluntad de las partes que rige el contrato privado, toda vez que en la contratación administrativa prevalece el interés público y el equilibrio de las partes contratantes, que le otorga a la administración contratante una serie de prerrogativas que la colocan a una de las partes en una situación de privilegio respecto de la otra, situación que no se da en los contratos privados.” Como puede advertirse, una primera clasificación puede ubicarnos entre contratos administrativos y contratos privados, siendo la regla de principio que los contratos que suscribe la Administración son de carácter oneroso, básicamente porque atañen al aprovisionamiento de bienes, servicios y construcción –o concesión- de obra y porque debido a su sujeción al principio de legalidad, la Administración no puede incurrir en liberalidades contractuales, salvo que una norma Dentro de la actividad contractual administrativa, podemos encontrar, a su vez, diferentes tipos de contratos. Es así como la actividad estrictamente contractual, está regida principalmente por las disposiciones de la Ley General de Contratación Pública, N.° 9986 del 27 de mayo de 2021. Sin embargo, los contratos administrativos también pueden ser de otra naturaleza, como lo sería un crédito contratado en el exterior o convenido en el país pero financiado con capital externo, los cuales requieren aprobación legislativa en virtud de lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución.

Por otro lado, podríamos encontrar los convenios de cooperación financiera no reembolsable, que no constituyen créditos externos, sino más bien una donación, por lo que dicha aprobación legislativa no se requiere; los convenios internacionales (ver al respecto nuestro dictamen N° C-054-2003 del 25 de febrero del 2003, así como las opiniones jurídicas números OJ-124-2003 del 30 de julio del 2003 y OJ-064-2003 del 24 de abril del 2003); los convenios de cooperación interinstitucional, también denominados convenios interadministrativos (dictámenes números C-255-2005 del 15 de julio del 2005 y C-250-2007 del 25 de julio del 2007); y los convenios de alianzas estratégicas o de cooperación empresarial (ver opinión jurídica N° OJ-105-2005 del 28 de julio del 2005), entre otros.

Los ejemplos anteriormente citados sin agotar todas las formas de contratación y de convenios existentes, nos lleva a concluir que los términos “convenio” y “contrato” estipulados en el artículo 4 inciso f) del Código Municipal no son jurídicamente equiparables, a pesar de la redacción de dicha norma.

Segunda interrogante El señor auditor nos consulta sobre cuáles deben ser las condiciones mínimas que debe contener el “convenio o contrato”, para que tenga validez legal.

Sobre el particular, debemos reiterar que la Administración pública puede realizar múltiples negociaciones, por lo que la regularidad jurídica de los contratos, convenios y, en general, todo tipo de actos, depende del tipo de que se trate y el régimen jurídico aplicable según su naturaleza.

Ya analizamos en el apartado anterior que los contratos y convenios administrativos son de diversa gama, por lo que debe estarse a las regulaciones propias de cada negociación y del régimen jurídico que exista para cada uno de ellos.

Lo mismo debe señalarse en cuanto al procedimiento a seguir a efectos de rescindir o resolver los contratos o convenios –según corresponda– pues debe atenderse al contenido del respectivo contrato, acuerdo o acto. Deberá analizarse entonces si en el mismo se establecieron o no contraprestaciones recíprocas y de qué naturaleza, ya que independientemente del nombre que se haya dado al documento, será su contenido y características lo que definirá cuál es la figura utilizada y, por ende, cuál es el método correcto a aplicar.

Ello implica que, según corresponda, la Administración podrá rescindir o resolver aquellas relaciones contractuales en las que se compruebe la configuración de un motivo de incumplimiento o por causas de fuerza mayor, caso fortuito o cuando así convenga al interés público, todo con apego al debido proceso (artículos 113 y 115 y de la Ley General de Contratación Pública).

Por otra parte, en lo que atañe a los convenios que instituyen compromisos y obligaciones, el panorama ideal sería determinar dentro del texto del convenio cuáles serían las causales, formas y procedimientos de terminación anticipada a seguir para el caso específico, contemplando como posibilidad que, de no establecerse ningún procedimiento específico, aplicarían de manera supletoria las disposiciones de la Ley de Contratación Pública.

Aunado a lo anterior, para el caso de los convenios, debe atenderse a las disposiciones del principio del paralelismo de las formas, que indica que los actos administrativos se deshacen de la misma forma en que se crearon. Al efecto, se trae a colación lo indicado por la Sala Constitucional en la Sentencia N° 4569-2008 de las 14:30 horas del 26 de marzo del 2008, que, en lo que aquí nos interesa, indica:"(...) según lo impone el principio general de paralelismo de las formas, el cual establece, que los actos en derecho, deben dejarse sin efecto en la misma forma en que fueron creados”.

Consecuentemente, según la figura que se determine fue utilizada y acorde con las particularidades de la misma, de ello dependerá la validez legal del acto jurídico, así como la competencia y procedimiento adecuado para revocar, rescindir o resolver lo acordado.

Tercera interrogante La tercera interrogante que plantea el señor auditor, es si una municipalidad puede o no convenir el intercambio de servicios con una sociedad no inscrita.

Sobre el particular, debemos insistir que no es competencia de este órgano asesor revisar la legalidad de actuaciones o de casos concretos que deban ser analizados por la Administración activa.

Sin embargo, debemos señalar es que todo actuar administrativo debe estar sujeto al principio de legalidad, de conformidad con el cual “La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordena5miento” (artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política).

Es por lo anterior, que la Administración y específicamente las municipalidades, deben garantizar que los sujetos con los cuales realiza sus negociaciones, tengan plena capacidad jurídica, en los términos dispuestos en el artículo 36 del Código Civil, que señala:

“ARTÍCULO 36.- La capacidad jurídica es inherente a las personas durante su existencia, de un modo absoluto y general. Respecto de las personas físicas, se modifica o se limita, según la ley, por su estado civil, su capacidad volitiva o cognoscitiva o su capacidad legal; en las personas jurídicas, por la ley que las regula.” (Así reformado por el artículo 2º de la ley No.7640 de 14 de octubre de 1996. Por Ley Nº 7020 de 6 de enero de 1986, artículo 2º, su número fue corrido del 18 al actual) Además de la capacidad jurídica, el sujeto debe disfrutar de la capacidad de actuar o de obligarse, pues la actividad de la persona debe ser productora de consecuencias jurídicas.

En ese sentido, el Código de Comercio establece la obligación de inscripción de las sociedades y les reconoce personería jurídica únicamente a las que cumplan con la inscripción en el Registro Mercantil (artículos 19 y 20). Es por ello que una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad que pretenda contratar con ella.

Cuarta interrogante El señor auditor consulta si las municipalidades pueden ceder la gestión de cobro mediante un “convenio o contrato” a un tercero. Al respecto, debemos señalar que sobre esta interrogante no podemos pronunciarnos, pues tiene relación con el adecuado manejo de los fondos públicos, lo cual escapa de la competencia de esta Procuraduría, para ubicarse en la esfera competencial de la Contraloría General de la República, la cual sería la indicada para rendir un criterio con carácter vinculante acerca de la consulta aquí planteada. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 184 constitucional y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

Quinta interrogante Finalmente, el auditor consulta si la alcaldía puede declarar nulo, sin responsabilidad legal el mencionado “convenio o contrato” si determina que no se cumple con las condiciones que debían dar la formalidad a esa figura.

Sobre el particular, es necesario traer a colación que, de conformidad con el numeral 13, inciso e) del Código Municipal, es competencia del Concejo Municipal el celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes municipales y autorizar los egresos de la entidad. Es claro entonces que es el Concejo el que ostenta la competencia para celebrar convenios y contratos administrativos, sin detrimento de poder autorizar expresamente al Alcalde, mediante acuerdo, para la realización específica de algún contrato o convenio.

Este tema ya ha sido previamente tratado por esta Procuraduría General en el dictamen N.° C-421-2014 del 27 de noviembre del año 2014, en el cual señalamos lo siguiente:

“Ahora bien, en relación con la interrogante planteada habría que indicar que de conformidad con el artículo 17 del Código Municipal - que señala las atribuciones de los señores alcaldes – se tiene que el legislador no les otorga competencia para suscribir convenios o contratos por sí, al contrario, el artículo 13 que señala las atribuciones del Concejo Municipal, el legislador en el inciso e) que no fue reformado por la Ley N° 8679, le otorga competencia, para celebrar convenios y comprometer fondos o bienes de la entidad, lo que nos permite concluir que es al concejo municipal, a quien corresponde, mediante acuerdo, autorizar la celebración de convenios o contratos, de suerte tal que aquellos convenios o contratos celebrados por el alcalde municipal sin estar autorizado por el concejo municipal, eventualmente resultarían viciados de nulidad.” Dado que la competencia para suscribir contratos y convenios corresponde al Concejo Municipal, es a dicho órgano colegiado al que le corresponde llevar a cabo los procedimientos para declarar su nulidad si fuere necesario.

Adicionalmente, tal como indicamos, dependiendo del tipo de contrato o de convenio que se haya suscrito, se debe escoger el procedimiento idóneo para dejarlo sin efecto, a la luz del ordenamiento jurídico que le resulte aplicable según su naturaleza y los efectos que tenga con relación a terceros.

III. CONCLUSIONES

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

• a)Los conceptos de “convenio” y “contrato” establecidos en el inciso f) del artículo 4 del Código Municipal, son términos jurídicos independientes; b) Debido a la capacidad de la Administración Pública para realizar distintos tipos de negociaciones y específicamente contratos y convenios, la validez legal de los mismos depende de su naturaleza y del cumplimiento de los requisitos que se establezcan para ellos en el ordenamiento jurídico que les resulte aplicables; c) En virtud de lo dispuesto en el artículo 36 del Código Civil y los artículos 19 y 20 del Código de Comercio, una sociedad no inscrita es una sociedad irregular, que no puede contraer obligaciones jurídicas frente a la municipalidad; d) Determinar si las municipalidades pueden ceder o no la gestión de cobro a un tercero mediante convenio o contrato, corresponde ser determinado a la Contraloría General de la República, por tratarse de materia relacionada con el adecuado manejo de los fondos públicos (artículo 184 constitucional y 12 de su Ley Orgánica); e) A partir de lo dispuesto en el numeral 13 in­ciso e) del Código Municipal, corresponde al Concejo Municipal la potestad de llevar a cabo los procedimientos para declarar la nulidad de los contratos y los convenios que se hayan suscrito, según la naturaleza y la normativa que le resulte aplicable y sus efectos frente a terceros.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz