Exclusion of the Social Protection Board from the fiscal rule – Law 10386Exclusión de la Junta de Protección Social de la regla fiscal – Ley 10386

Opinion : 208 of 11/13/2023 November 13, 2023 PGR-C-208-2023 Licenciada Esmeralda Britton González Presidenta of the Board of Directors Social Protection Board Dear Madam:

In response to your official letter JPS-PRES-382-2023, dated November 3, 2023, we address the consultation made pursuant to agreement number JD-028, adopted by the Board of Directors of that institution on November 1, 2023, which is transcribed below:

“1. What is the effective date of subsection u) incorporated into Article 6 of Title IV, “Fiscal Responsibility of the Republic,” Chapter 1 “General Provisions, Purpose, Scope of Application, Definitions and Principles” of Law 9635, Strengthening of Public Finances, of December 3, 2018, through Law No. 10,386, which excludes the Social Protection Board from the fiscal rule?

2. Is the effective date of subsection u) of Article 6 of Title IV of Law 9635, Strengthening of Public Finances, subject to compliance with the obligations established by Law No. 10386 in the following terms: “The entities mentioned in subsections r), s), t) and u) must report to the Ministry of Finance, during the month of May of each year, the audited financial statements of the previous year, together with the detail of the solvency index, liquidity index, and financial leverage index, so that said Ministry can carry out, within a maximum period of two months, a comprehensive financial risk assessment in which it must also consider the participation of Central Government transfers within total current and capital income, the ratio of current expenses to current income, and the debt limit established in their constitutive or related laws. In the absence of a rule, the debt-to-assets ratio may not exceed fifty percent (50%). If the risk of materializing a contingent liability for the Public Treasury is determined for any of the evaluated entities, the Ministry of Finance shall have the obligation to apply the limit permitted by the rule on expenditure growth to the specific entity or body. Otherwise, the entity shall continue operating outside the scope of application of the rule.”?

3. Is the effective date of the exclusion of the Social Protection Board from the fiscal rule subject to Transitional Provision XLI, which states: “The reporting of financial information by the entities mentioned in subsections r), s), t) and u) of Article 6 of this law, as well as the comprehensive financial risk assessment by the Ministry of Finance, shall be enforceable beginning in the month of May of the year following the approval of this law,” or, on the contrary, has such exclusion been in force since September 26, 2023, the publication date of Law No. 10,386?

4. Is the effective date of the exclusion of the Social Protection Board from the fiscal rule subject to Transitional Provision XLII? which states: “The Executive Branch shall issue, within a period not exceeding two months, the regulatory provisions for the adequate implementation of the financial risk assessment criteria by the Ministry of Finance.” 5. What is the correct interpretation of the term “the entity shall continue operating outside the scope of application of the rule” that is incorporated in Law No. 10,386? Given that since September 26, 2023, the entities mentioned in subsections r), s), t) and u) operate excluded from the fiscal rule, does it mean that they shall continue operating under the exclusion that has been in effect since that date, if the assessment carried out by the Ministry of Finance determines that there is no risk of materializing a contingent liability for the Public Treasury?” The legal criteria of the Institution, set forth in official letters JPS-AJ-0881-2023 of October 27, 2023, and JPS-AJ-898-2023, of November 3, 2023, are attached to your consultation.

I. Analysis of the consultation

This Attorney General's Office believes that the resolution of the legal questions listed by the Social Protection Board requires defining the moments when the rules involved in the analysis come into force. There are certainly precedents from this Body related to Title IV, Chapter I, called “Fiscal Responsibility of the Republic,” contained in Law No. 9635, but they are fundamentally related to determining the inclusion or not of certain bodies or companies within the coverage of the fiscal rule, as well as highlighting the importance of understanding how that principle is linked with the mandate contained in the first paragraph of Article 176 of the Political Constitution, from which a necessary coordination and alignment with the aims of the State is derived regarding the budget planning of the entire Costa Rican Public Sector, with the limit on expenditure growth being fundamental. As we have indicated:

“In that sense, the mandate that all public Administrations subject to the fiscal rule have to satisfy the public interest, whether in their ordinary activity or in the provision of public services, cannot be interpreted as a legal contradiction with the budgetary restriction derived from the aforementioned rule for carrying out that mandate, which they must always fulfill within their financial possibilities. On the contrary, the budgetary tension generated by the fiscal rule must be understood for what it is: the consequence of a public spending containment measure and the restructuring of the deteriorated state of public coffers in order to guarantee the sustainability and the very existence of the state apparatus, without which essential constitutional aims (security, administration of justice, infrastructure and public works, etc.) would be neglected, as well as the satisfaction of the fundamental rights of a large part of the population (health, education, among others). (…) Therefore, the inherent public interest in the work of the Commission is not in discussion, nor is its ability to exercise the powers and make use of the tools that Law No. 9736 confers upon it to guarantee conditions of effective free competition in the relevant market for the benefit not only of the economy, but also, as stated, of consumers, and within these, the most vulnerable population. It happens, however, that, in order to guarantee the long-term effectiveness of these aims and rights, the regulation of Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances did not contemplate the relevance that COPROCOM's work may have for the public interest as a cause for exception to compliance with the fiscal rule, but only as criteria for budget allocation, in the terms of Article 22, insofar as it empowers the Ministry of Finance to include in the budget of the Republic the necessary budget transfers “to guarantee the financing of institutions and social and economic development programs,” and Article 23, subsections d), g) and i), which authorizes it to do so based on “compliance with institutional objectives and goals”; “[t]he availability of financial resources” and “[t]he effective fulfillment of the rights that are intended to be financed and the principle of progressiveness of human rights,” respectively. Again, the foundation of this interpretation must be found in the same consideration made regarding the benefits, programs, and benefits associated with the Welfare State, in that this type of public task can only be guaranteed if the financial sustainability of the State itself is simultaneously ensured through responsible management of public finances and containment of public spending, as was analyzed by the Constitutional Chamber in the notable resolution No. 2018-19511 of 9:45 p.m. on November 23, 2018, which addressed the optional legislative consultations regarding the constitutionality of the then bill for the Law for the Strengthening of Public Finances: ‘From this perspective, the Chamber observes sufficient technical criteria to (accredit) that, at this time, the country's fiscal situation does not guarantee the financial sustainability of the State and, therefore, the fulfillment of its constitutional obligations. On this matter, in the face of a critical condition in public finances (duly supported by technical studies), which puts at risk the effective or adequate execution of services of constitutional relevance, the decision of the competent authorities to define and apply suitable measures to alleviate or solve the problem is not only reasonable, but, even more so, is unavoidable… In this context, a harmonious interpretation of the principle of budgetary balance and the Social State of Law is of special importance. The Chamber warns that, for a Social State of Law to persist and fulfill its constitutional and legal purposes, it becomes necessary to carry out sound management of public finances; that is, there must inexorably be a balance between entitlement rights and state economic solvency, since the former depend on the material possibilities fostered by the latter, while the purpose of the latter is to strengthen the development of a solidary political system, one in which the least favored strata of society find shelter for their human dignity and their right to progress. In other words, the “ideal” Social State of Law is the “possible” Social State of Law, against which action is precisely taken when the principle of budgetary balance is breached, since, in the medium term, this seriously risks or completely prevents obtaining the necessary resources to sustain a “real” Social State of Law, one that the most vulnerable can truly and effectively enjoy. Watching then to ensure that a failed or paper Constitution is not reached, where constitutional entitlement rights cannot be effective, is a fundamental task of this Chamber, strictly within what the framework of its competencies allows… Corollary of what has been expressed: non-observance of the principle of budgetary balance has been one of the causes of the current deteriorated state of public finances, a reason that leads this Chamber to underline the cross-cutting nature of said principle and emphasize its real implementation for the sake of the principle of the Social State of Law… As has already been stated in this pronouncement, for a Social State of Law to fulfill its constitutional and legal purposes, the country's fiscal sustainability must be safeguarded; that is, there must inexorably be a balance between entitlement rights and the economic solvency of the State, since the former depend on the material possibilities fostered by the latter. Hence, the “Ideal” Social State of Law is the “Possible” Social State of Law, because indebtedness and irresponsible management of public finances, even if carried out with the aim of alleviating social problems, when they reach disproportionate levels can put the country's financial sustainability at risk, which not only leads to its economic weakening (even to levels of very difficult or traumatic management), but also increases the possibility of losing social programs and the socioeconomic advances gained to date… It is verified that such economic weakening of the country can undermine the foundations of the welfare and solidarity state, which precisely puts the Social State of Law itself at risk’ (the underlining is not from the original). It follows from the transcribed ruling, the risk that non-observance of the fiscal rule entails for the effective assurance of social benefits, economic development programs, and the protection of the rights entrusted to the State and its institutions; which prevents considering, in the absence of an express derogatory provision by the legislator, that said rule or the rest of the fiscal discipline measures are abrogated with any new law that provides additional resources in favor of an administrative body for addressing a specific public task or purpose, especially if these come from the same national budget in the form of a specific allocation, with all the difficulties that such rigidity entails for efficient management of public finances, which was precisely what the law tried to reverse with Law No. 9635.” (Opinion PGR-C-140-2022 of June 29, 2022. In a similar vein, see opinions C-055-2021, PGR-C-115-2022, PGR-C-118-2022, PGR-C-150-2022).

The consultations that now concern us are directed at a topic that is not contentious: the Social Protection Board of San José is expressly excluded from the fiscal rule, with the exception of the items that are covered or financed through transfers from the national budget. Let us remember that there is an express rule that sanctions this exclusion, corresponding to Article 6 of Chapter I of Title IV of Law No. 9635. Originally, this rule stated:

ARTICLE 6- Exceptions. The following institutions are exempt from the scope of coverage of this title: a) The Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), solely with regard to the resources of the invalidity, old age, and death (IVM) regime and the non-contributory regime administered by said institution. b) Any public company that directly participates in any activity open to competition, but only in relation to said activity. This rule shall cease to apply when the company requests a financial rescue from the Executive Branch or when its debt-to-assets ratio exceeds fifty percent (50%). c) The Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) solely with respect to the oil bill.

After the enactment of this provision, various modifications have been introduced—basically additions to the list—which are manifested in Laws No. 9848 (subsections d and e); No. 10157 (subsection f); No. 10158 (new subsection f, moving the previous to g); No. 10252 (subsection h); No. 10253 (again modifies subsection f, moving the following ones to the corresponding letters of the alphabet); No. 10258 (which modifies subsection h and moves the identification of the remaining subsections); No. 10307 (which again modifies subsection f) and alters the letters of the following subsections); No. 10383 (which introduces subsection l), No. 10373 (modification of subsection k), and finally, No. 10386 (which introduces the rest of the currently valid subsections).

So that, the current text now provides:

“ARTICLE 6- Exceptions. The following institutions are exempt from the scope of coverage of this title: a) The Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), solely with regard to the resources of the invalidity, old age, and death (IVM) regime and the non-contributory regime administered by said institution. b) Any public company that directly participates in any activity open to competition, but only in relation to said activity. This rule shall cease to apply when the company requests a financial rescue from the Executive Branch or when its debt-to-assets ratio exceeds fifty percent (50%). c) The Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) solely with respect to the oil bill. d) The municipalidades and the concejos municipales de distrito of the country. However, this title shall be applicable to those resources from the budgets of the municipalidades and concejos municipales de distrito that come from transfers made by the central Government. e) The comités cantonales de deportes. f) The 9-1-1 Emergency System, solely with respect to the resources obtained from the financing levy established in the first paragraph of Article 7 of Law 7566, Creation of the 9-1-1 Emergency System, of December 18, 1995. g) The financial recognition by the State, through the Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo), attached to the Ministry of Environment and Energy, to the owners and possessors of forests and forest plantations, for the environmental services they provide and that directly affect the protection and sustainable use of the environment; through the specific services of conservation and preservation of biodiversity, water resources, natural scenic beauty, and carbon dioxide capture; included in the Payment for Environmental Services Program (Programa por Pago de Servicios Ambientales, PSA) of Fonafifo. h) The Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) and the 9-1-1 System, solely with respect to the resources directed towards the operation of the Operational Center for Attention to Domestic Violence and Violence against Women (Centro Operativo de Atención a la Violencia Intrafamiliar y Violencia contra las Mujeres, Coavifmu). i) The Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica. j) The Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva), solely with respect to the expenditure and transfers financed with resources from the canons established through the Concession Contract for the Moín Container Terminal according to its Articles 11.14.2 Canon for exploitation of the concession (5%) and 11.14.3 Canon contribution for regional development (2.5%). Similarly, the expenditures made with these resources by the receiving entities shall be exempt from the application of the fiscal rule relating to these resources. The use of these funds for current expenditure is prohibited. These funds may only be used for capital expenditures that respond to regional or municipal development plans. Co-financing of works with ministries or public institutions shall be permitted, as well as in public-private partnerships. These funds may not be used for hiring permanent or temporary personnel by any receiving entity. The violation of the limitations indicated in this article shall imply the immediate suspension of the transfer of any amount of pending funds and the return of all funds that have been misapplied. The Contraloría General de la República, or in its case the Legislative Assembly, shall not approve any ordinary or extraordinary budget if it does not contemplate the return of all the misused funds. The receiving entities must identify the origin of these funds in their budgets, budget execution reports, budget liquidations, modifications, and extraordinary budgets, according to the expenditure classifiers in force in the public sector, by object of expenditure and economic classification, in order not to consider them for purposes of verifying compliance with the fiscal rule, both at the level of budgeted expenditure and executed expenditure, as applicable. k) The Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), solely with regard to the distribution of monies coming from the fine penalty, as well as the seized and confiscated assets and interests that have the specific purpose of fulfilling preventive programs, repressive programs, and the maintenance and securing of confiscated and seized assets according to Articles 85 and 87 of Law 7786, Law on Narcotic Drugs, Psychotropic Substances, Unauthorized Use Drugs, Related Activities, Money Laundering and Financing of Terrorism, of April 30, 1998; Articles 30 and 36 of Law 8754, Law against Organized Crime, of July 22, 2009; Article 53 bis of Law 4573, Penal Code, of May 4, 1970, and Article 70 of Law 8422, Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Service, of October 6, 2004. l) Donations received by non-financial public sector entities or bodies. The use of these resources may not result in fixed commitments for the entity receiving the cooperation, nor may it be used for hiring permanent personnel and paying their salaries, except in investment projects that require hiring temporary personnel for special services. The amounts excepted from the fiscal rule through this means shall not be considered within the budget of the receiving entity used as the basis for calculating the expenditure growth allowed by the fiscal rule for the year following the receipt of the cooperation, nor for verifying its compliance. m) Payments to the “Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría” and “Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós”. n) Expenditures and investments assigned to the State police forces and judicial investigation. ñ) Non-state public entities and their subsidiaries, according to the current Clasificador Institucional del Sector Público. Situations or items that are covered by transfers from the national budget are not excepted. o) The Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, created through Law 8228, Law of the Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, of March 19, 2002. Situations or items that are covered by transfers from the national budget are not excepted. p) The Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, created through Law 9356, Organic Law of the Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), of May 24, 2016. q) Other local government entities, according to the current Clasificador Institucional del Sector Público. Situations or items that are covered by transfers from the national budget are not excepted. r) The Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), in relation to the regulatory canon established in Article 82 of Law 7593, Law of the Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, of August 9, 1996. s) The Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel), in relation to its own resources from canons, levies, and rights obtained in the exercise of its functions (regulatory canons, radio spectrum reserve), the special parafiscal contribution of the Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), resources from the granting of concessions, fines, late payment interest, and income generated by its financial resources. Items that are covered by transfers that the State makes in favor of Sutel are not excepted. t) Non-financial public companies, defined in the current Clasificador Institucional del Sector Público, other than those contemplated in subsection b) of this article, only with regard to the expenditure corresponding to their normal business operations and the transfers that by law they must make in favor of social projects and programs, financed with own income from the commercial or business activity they carry out. Situations or items that are covered by transfers from the national budget are not excepted. u) The Junta de Protección Social, a decentralized institution of the public sector. Items that are covered by transfers from the national budget are not excepted. v) The Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, created on July 11, 1973, through Law 5251, Creation of the Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (Conai). w) Expenditures made by public universities with their own resources, obtained from the sale of academic, scientific, and technological services and those received from their foundations.

The amounts excepted from the fiscal rule through this means shall not be considered within the budget of the receiving entity used as the basis for calculating the expenditure growth allowed by the fiscal rule for the year following the receipt of these resources, nor for verifying its compliance.

The entities mentioned in subsections r), s), t) and u) must report to the Ministry of Finance, during the month of May of each year, the audited financial statements of the previous year, together with the detail of the solvency index, liquidity index, and financial leverage index, so that said Ministry can carry out, within a maximum period of two months, a comprehensive financial risk assessment in which it must also consider the participation of Central Government transfers within total current and capital income, the ratio of current expenses to current income, and the debt limit established in their constitutive or related laws. In the absence of a rule, the debt-to-assets ratio may not exceed fifty percent (50%).

If the risk of materializing a contingent liability for the Public Treasury is determined for any of the evaluated entities, the Ministry of Finance shall have the obligation to apply the limit permitted by the rule on expenditure growth to the specific entity or body. Otherwise, the entity shall continue operating outside the scope of application of the rule.” The financial risk assessment criteria shall be established in the regulation of this law.

The current Clasificador Institucional del Sector Público refers to the definition and classification of the Costa Rican public sector institutions, in accordance with Article 37 of Law 8131, Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets, of September 18, 2001. (Thus the previous subsection was added by Article 1 of Law No. 10386 of September 26, 2023) x) Purchases made by the Consejo Nacional de Producción within the framework of the Programa de Abastecimiento Institucional.” For the purposes of the consultation at hand, we are interested in delving into the scope of the reform introduced by Law No. 10386, through which a series of institutions and bodies are introduced to exclude them from the fiscal rule. An exclusion which, for the cases of subsections r), s), t) and u), means that they will also have the impact of transitory provisions that condition the scope of that exclusion on compliance with certain financial requirements. In this sense, Transitory Provisions XLI and XLII of the normative body under study are revisited, as they provide:

“Transitional Provision XLI- The reporting of financial information by the entities mentioned in subsections r), s), t) and u) of Article 6 of this law, as well as the comprehensive financial risk assessment by the Ministry of Finance, shall be enforceable beginning in the month of May of the year following the approval of this law.” “Transitional Provision XLII- The Executive Branch shall issue, within a period not exceeding two months, the regulatory provisions for the adequate implementation of the financial risk assessment criteria by the Ministry of Finance.” In order to carry out the legal interpretation exercise, it is worth remembering that we are subject to the principles derived from Article 129 of the Political Constitution; Article 10 of the General Law of Public Administration; and Article 10 of the Civil Code.

In the sense indicated in the preceding paragraph, the first thing to note is that the modifications introduced by Law No. 10386 to the text of Law No. 9635 all have an effective date clearly established by the legislator, that is, from the moment of its promulgation, which is in accordance with the aforementioned canon 129 of the Fundamental Charter. Then, it could be established as a starting point that the partial exclusion of the JPS from the fiscal rule occurs as of September 26, 2023, when Law 10336 was published in Supplement No. 185 to the Official Gazette La Gaceta No. 176 of September 26 of the current year.

Secondly, expressly, the exclusions of subsections r), s), t) and u) come to have an obligation towards the Ministry of Finance, in the sense that: “… they must report to the Ministry of Finance, during the month of May of each year, the audited financial statements of the previous year, together with the detail of the solvency index, liquidity index, and financial leverage index …”. A report that could imply the exercise of a power by that Ministry to affect the absolute scope of the exclusion from the fiscal rule, since: “If the risk of materializing a contingent liability for the Public Treasury is determined for any of the evaluated entities, the Ministry of Finance shall have the obligation to apply the limit permitted by the rule on expenditure growth to the specific entity or body. Otherwise, the entity shall continue operating outside the scope of application of the rule.” Therefore, turning now to a literal interpretation or interpretation of the content of the provisions, it is observed that the exclusion operates from the enactment of the law and could only be affected—that is, once again be subject to a limit on spending growth—if a contingent liability materializes that affects the Public Treasury (Hacienda Pública). Should this risk not materialize, as the provision itself rightly indicates, the entity shall continue operating outside the scope of the fiscal rule. In other words, the exclusion of the Junta de Protección Social (hereinafter JPS) with respect to the resources generated through its substantive activity could only be “lost” if it fails to meet the Ministry of Finance’s (Ministerio de Hacienda) evaluation, given the normal understanding of how the provision was drafted.

Thirdly, and now through an interpretation based on the harmonious relationship of the provisions within the same body of law, we find that sections XLI and XLII reaffirm that the JPS was partially excluded from the fiscal rule from the moment Law No. 10386 entered into force. The first of these provisions sets the moment at which the information determining the continuation or not of the exception to the fiscal rule must first be submitted for consideration by the Ministry of Finance, that is, starting in the month of May of the year 2024. It is clear that this is a provision that will activate its powers SUBSEQUENT to the exclusion that has already been ordered, since setting a deadline would be meaningless if the entity were not excluded.

And, for its part, Transitional Provision XLII determines that the parameters for the Ministry of Finance to analyze the information to be submitted in the month of May of each year by the institutions under sections r), s), t), and u), and to eventually apply the potential re-inclusion or exception to said exclusion for the analyzed institution, should the financial risk assessment criteria not be met, shall be established by regulation.

II. Conclusion

Addressing the questions in the same order they were posed, our position is as follows:

1. The effective date of the partial exclusion of the Junta de Protección Social from the fiscal rule, contained in section u) incorporated into Article 6 of Title IV, “Fiscal Responsibility of the Republic,” Chapter 1 “General Provisions on Object, Scope of Application, Definitions, and Principles” of Law 9635, Strengthening of Public Finances, of December 3, 2018, is as of September 26, 2023.

2. This entry into force of the said exception is not conditioned upon the obligation to submit financial information to the Ministry of Finance, nor the comprehensive financial risk assessment regulated within the same body of law (Law No. 10386).

3. The entry into force of the JPS’s exclusion from the fiscal rule regarding line items not financed through national budget transfers is not conditioned upon compliance with the provisions of Transitional Provision XL of Law No. 9635.

4. The entry into force of the referred exclusion of the JPS from the fiscal rule is not conditioned upon compliance with the provisions of Transitional Provision XLI of Law No. 9635.

5. The partial exclusion from the fiscal rule of which the JPS was the subject would only cease to have effect if it fails to satisfy the financial risk analysis that the Ministry of Finance must carry out each year, based on the financial information that the former provides to it and that determines the configuration of a fiscal contingency—a contingent liability for the Public Treasury—in which case the Ministry: “… shall have the obligation to apply the limit permitted by the rule on spending growth to the specific entity or body.” Without further particular,

Dictamen : 208 del 13/11/2023 13 de noviembre, 2023 PGR-C-208-2023 Licenciada Esmeralda Britton González Presidenta de la Junta Directiva Junta de Protección Social Estimada señora:

En atención a su oficio JPS-PRES-382-2023, del pasado 3 de noviembre del 2023, atendemos la consulta formulada en virtud del acuerdo número JD-028, adoptado por la Junta Directiva de esa institución en fecha 1 de noviembre del 2023 y que se transcribe a continuación:

“1. ¿Cuál es la fecha de entrada en vigencia del inciso u) incorporado al artículo 6 del título IV, “Responsabilidad Fiscal de la República”, capítulo 1 “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios” de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre del 2018 mediante la Ley N° 10.386, ¿que (sic) excluye a la Junta de Protección Social de la regla fiscal?

2. Está sujeta la entrada en vigencia del inciso u) del artículo 6 del Título IV de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Púbicas al cumplimiento de las obligaciones que establece la Ley N° 10386 en los siguientes términos:

“Las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas. En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Casa contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.”?

3. ¿Está sujeta la fecha de entrada en vigencia de la exclusión de la Junta de Protección Social de la regla fiscal al Transitorio XLI que señala: “El reporte de información financiera de las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) del artículo 6 de esta ley, así como la valoración integral del riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda, será exigible a partir del mes de mayo del año siguiente a la aprobación de esta ley” o por el contrario, tal exclusión está vigente desde el 26 de setiembre del 2023, fecha de publicación de la Ley N° 10.386?

4. ¿Está sujeta la fecha de entrada en vigencia de la exclusión de la Junta de Protección Social de la regla fiscal al Transitorio XLII? que (sic) establece: “El Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo no mayor de dos meses, las disposiciones reglamentarias para la adecuada implementación de los criterios de valoración de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda”.

5. ¿Cuál es la interpretación correcta del término “la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla” que se incorpora en la Ley N° 10.386? Siendo que desde el 26 de setiembre del 2023, las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) operan excluidas de la regla fiscal, significa que ¿continuarán operando bajo la exclusión que rige desde esta fecha, si la evaluación que realice el Ministerio de Hacienda determina que no existe riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública?” Se acompañan a su consulta los criterios legales de la Institución, vertidos en oficios JPS- AJ-0881-2023 de 27 de octubre del 2023 y JPS-AJ-898-2023, de 3 de noviembre del 2023.

I. Análisis de la consulta

Esta Procuraduría estima que la resolución de las inquietudes jurídicas que enlista esa Junta de Protección Social pasa por definir los momentos de vigencia de las normas involucradas en el análisis. Ciertamente existen antecedentes de éste Órgano relacionados con el Título IV, Capítulo I, denominado de la “Responsabilidad Fiscal de la República”, contenido en la Ley N° 9635, pero que se relacionan fundamentalmente por determinar la inclusión o no, dentro de la regla fiscal, de determinados órganos o empresas en su cobertura, así como en resaltar la importancia de entender cómo ese principio se engarza con el mandato contenido en el primer párrafo del artículo 176 de la Constitución Política, del cual se deriva una necesaria coordinación y alineamiento a los fines del Estado en lo que atañe al planeamiento presupuestario de todo el Sector Público costarricense, siendo fundamental el límite al crecimiento al gasto. Como hemos indicado:

“En ese sentido, no se puede interpretar como una contradicción jurídica el mandato que todas las Administraciones públicas sujetas a la regla fiscal tienen de satisfacer el interés público, sea en su actividad ordinaria o en la prestación de servicios públicos, con la restricción presupuestaria derivada de la aludida regla para llevar a cabo ese mandato, el que siempre deberán cumplir dentro de sus posibilidades financieras.

Por el contrario, la tensión presupuestaria generada por la regla fiscal debe entenderse como lo que es, la consecuencia de una medida de contención del gasto público y de saneamiento del deteriorado estado de las arcas públicas en aras de garantizar la sostenibilidad y la existencia misma del aparato estatal, sin el que quedarían desatendidos esenciales fines constitucionales (seguridad, administración de justicia, infraestructura y obra pública, etc.), así como la satisfacción de los derechos fundamentales de una gran parte de la población (salud, educación, entre otros). (…)

Por tanto, no está en discusión el interés público inherente en la labor de la Comisión o en que pueda actuar las potestades y hacer uso de las herramientas que la Ley n.° 9736 le confiere para garantizar unas condiciones de libre concurrencia efectiva en el mercado de que se trate en beneficio no solo de la economía, sino también, como se dijo, de los consumidores y dentro de estos, de la población más vulnerable.

Sucede, sin embargo, que, en aras de garantizar la efectividad en el tiempo de estos fines y derechos, la regulación del Título IV de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas no contempló como una causal de excepción al cumplimiento de la regla fiscal la relevancia que para el interés público puede tener la labor de la COPROCOM, sino tan solo como criterios de asignación presupuestaria, en los términos de los artículos 22, en cuanto faculta al Ministerio de Hacienda a incluir en el presupuesto de la República las transferencias presupuestarias necesarias “para garantizar el financiamiento de las instituciones y los programas de desarrollo social y económico”, y 23, letras d), g) e i) que le autoriza a hacerlo en función del “cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales”; “[l]a disponibilidad de recursos financieros” y “[e]l efectivo cumplimiento de los derechos que se pretenden financiar y el principio de progresividad de los derechos humanos”, respectivamente.

De nuevo, el fundamento de esta interpretación hay que hallarlo en la misma consideración hecha respecto a las prestaciones, programas y beneficios asociados al Estado de Bienestar, en cuanto a que esta clase de cometidos públicos únicamente pueden ser garantizados si a su vez se asegura la sostenibilidad financiera del propio Estado a través de un manejo responsable de las finanzas públicas y de la contención del gasto público, tal como fue analizado por la Sala Constitucional en la destacada resolución n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018, que conoció de las consultas legislativas facultativas acerca de la constitucionalidad del entonces proyecto de Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas:

“Desde este panorama, la Sala observa suficientes criterios técnicos para (acreditar) que, en estos momentos, la situación fiscal del país no garantiza la sostenibilidad financiera del Estado y, por ende, del cumplimiento de sus obligaciones constitucionales.

Sobre el particular, frente a una condición crítica en las finanzas públicas (debidamente sustentada en estudios técnicos), que pone en riesgo la efectiva o adecuada ejecución de las prestaciones de relevancia constitucional, la decisión de las autoridades competentes de definir y aplicar medidas aptas para paliar o solucionar el problema no solo resulta razonable, sino que, aún más, es insoslayable…

En este contexto, reviste de especial importancia una interpretación armoniosa del principio de equilibrio presupuestario y el Estado Social de Derecho. La Sala advierte que, para que un Estado Social de Derecho pueda persistir y cumplir sus fines constitucionales y legales, deviene necesario que se efectúe un sano manejo de las finanzas públicas; es decir, de manera inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica estatal, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda, mientras que el sentido de esta última es fortalecer el desarrollo de un sistema político solidario, uno en el que los estratos menos favorecidos de la sociedad encuentren resguardo de su dignidad humana y su derecho a progresar. Dicho de otra forma, el Estado Social de Derecho “ideal” es el Estado Social de Derecho “posible”, contra el que precisamente se actúa, cuando se quebranta el principio de equilibrio presupuestario, toda vez que, a mediano plazo, eso pone en serio riesgo o del todo impide obtener los recursos necesarios para sustentar un Estado Social de Derecho “real”, uno del que verdadera y efectivamente puedan gozar los más vulnerables. Vigilar entonces que no se llegue a caer en una Constitución fallida o de papel, donde los derechos prestacionales de rango constitucional no puedan ser efectivos, es tarea fundamental de esta Sala, estrictamente dentro de lo que el marco de sus competencias se lo permite…

Corolario de lo expresado: la inobservancia del principio de equilibrio presupuestario ha sido una de las causas del deteriorado estado actual de las finanzas públicas, motivo que lleva a esta Sala a subrayar el carácter transversal de dicho principio y hacer énfasis en su implementación real en aras del principio del Estado Social de Derecho…

Como ya se ha dicho en este pronunciamiento, para que un Estado Social de Derecho pueda cumplir sus fines constitucionales y legales se debe resguardar la sostenibilidad fiscal del país; es decir, de forma inexorable debe existir un equilibrio entre los derechos prestacionales y la solvencia económica del Estado, ya que los primeros dependen de las posibilidades materiales propiciadas por la segunda. De ahí que el Estado Social de Derecho “Ideal” sea el Estado Social de Derecho “Posible”, pues el endeudamiento y el manejo irresponsable de las finanzas públicas, aunque sean llevados a cabo con la consigna de paliar problemas sociales, cuando alcanzan niveles desproporcionados pueden llegar a poner en riesgo la sostenibilidad financiera del país, lo que no solo acarrea su debilitamiento económico (incluso a niveles de muy difícil o traumático manejo), sino también acrecienta la posibilidad de perder los programas sociales y los avances socioeconómicos ganados a la fecha…

Se constata que tal debilitamiento económico del país puede socavar las bases del estado benefactor y solidario, lo que precisamente pone en riesgo al propio Estado Social de Derecho” (el subrayado no es del original).

Se desprende del fallo transcrito, el riesgo que comporta la inobservancia de la regla fiscal para el aseguramiento efectivo de las prestaciones sociales, los programas de desarrollo económico y la protección de los derechos encomendados al Estado y sus instituciones; lo que impide considerar a falta de una disposición derogatoria expresa por parte del legislador, que dicha regla o el resto de medidas de disciplina fiscal quedan abrogadas con toda nueva ley que prevea recursos adicionales a favor de un organismo administrativo para la atención de un determinado cometido o fin públicos, sobre todo, si estos provienen del mismo presupuesto nacional en la forma de un destino específico, con todas las dificultades que tal rigidez supone para un manejo eficiente de las finanzas públicas que fue, precisamente, lo que se trató de revertir con la Ley n.°9635.” (Dictamen PGR-C-140-2022 de 29 de junio del 2022. En sentido similar se pueden consultar los dictámenes C-055-2021, PGR-C-115-2022, PGR-C-118-2022, PGR-C-150-2022 Las consultas que ahora nos ocupan van dirigidas a un tema que no resulta contencioso: la Junta de Protección Social de San José está expresamente excluida de la regla fiscal, con excepción de los rubros que sean cubiertos o financiados mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional. Recordemos que existe norma expresa que sanciona esa exclusión, correspondiendo al artículo 6 del Capítulo I del Título IV de la Ley N° 9635. Originalmente, esta norma disponía:

ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

• a)La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.
• b)Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).
• c)La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.” Posterior a la promulgación de esta disposición, se le han introducido diversas modificaciones -básicamente adiciones a la lista-, lo cual se manifiesta en las Leyes N° 9848 (incisos d y e ); N° 10157 (inciso f ); N° 10158 (nuevo inciso f, pasando el anterior a g ); N° 10252 (inciso h ); N° 10253 (nuevamente modifica el inciso f, pasando los siguientes a las correspondientes letras del abecedario); N° 10258 (que modifica el inciso h y mueve la identificación de los restantes incisos); N° 10307 (que modifica nuevamente el inciso f) y altera las letras de los incisos siguientes); N° 10383 (que introduce el inciso l ), N° 10373 (modificación del inciso k ) y, finalmente, N° 10386 (que introduce el resto de incisos actualmente vigentes).

De suerte tal que, el texto vigente, disponga ahora:

“ARTÍCULO 6- Excepciones. Quedan exentas del ámbito de cobertura del presente título, las siguientes instituciones:

• a)La Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), únicamente en lo que se refiere a los recursos del régimen de invalidez, vejez y muerte (IVM) y el régimen no contributivo que administra dicha institución.
• b)Toda empresa pública que participe de forma directa en cualquier actividad abierta al régimen de competencia, pero solo en lo relativo a dicha actividad. Esta norma dejará de aplicar cuando la empresa solicite un rescate financiero al Poder Ejecutivo o cuando su coeficiente deuda sobre activos sea superior al cincuenta por ciento (50%).
• c)La Refinadora Costarricense de Petróleo (Recope) únicamente en lo que corresponde a la factura petrolera.
• d)Las municipalidades y los concejos municipales de distrito del país. No obstante, el presente título será aplicable a aquellos recursos de los presupuestos de las municipalidades y concejos municipales de distrito, provenientes de transferencias realizadas por el Gobierno central.
• e)Los comités cantonales de deportes.
• f)El Sistema de Emergencias 9-1-1, únicamente en lo que corresponde a los recursos obtenidos de la tasa de financiamiento, establecida en el párrafo primero del artículo 7 de la Ley 7566, Creación del Sistema de Emergencias 9-1-1, de 18 de diciembre de 1995.
• g)El reconocimiento financiero por parte del Estado, a través del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo), adscrito al Ministerio de Ambiente y Energía, a los (las) propietarios(as) y poseedores(as) de bosque y plantaciones forestales, por los servicios ambientales que estos proveen y que inciden directamente en la protección y aprovechamiento sostenible del ambiente; mediante los servicios específicos de conservación y preservación de la biodiversidad, del recursos hídrico, la belleza escénica natural y la captura de dióxido carbono; incluidos en el Programa por Pago de Servicios Ambientales (PSA) del Fonafifo.
• h)El Instituto Nacional de las Mujeres (Inamu) y el Sistema 9-1-1, únicamente en lo que se refiere a los recursos dirigidos para el funcionamiento del Centro Operativo de Atención a la Violencia Intrafamiliar y Violencia contra las Mujeres (Coavifmu).
• i)La Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica.
• j)La Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (Japdeva), únicamente en lo que se refiere al gasto y las transferencias financiadas con los recursos provenientes de los cánones establecidos mediante el contrato de Concesión de la Terminal de Contenedores de Moín según sus artículos 11.14.2 Canon por explotación de la concesión (5%) y 11.14.3 Canon contribución para el desarrollo regional (2,5%). De igual forma quedarán exentos de la aplicación de la regla fiscal relativa a estos recursos los gastos que con ellos realicen las entidades receptoras. Queda prohibido el uso de estos fondos para gasto corriente. Estos fondos solamente podrán utilizarse en gastos de capital que respondan a planes regionales o municipales de desarrollo. Se permitirá el cofinanciamiento de obras con ministerios o instituciones públicas, así como en asociaciones público-privadas. Esos fondos no podrán utilizarse para la contratación de personal permanente o temporal por parte de ninguna entidad receptora. La violación de las limitaciones indicadas en este artículo implicará la inmediata suspensión del giro de cualquier monto de fondos pendientes y la devolución de todos los fondos que hayan sido mal aplicados. La Contraloría General de la República, o en su caso la Asamblea Legislativa, no aprobará ningún presupuesto ordinario ni extraordinario, si no contempla la devolución de la totalidad de los fondos mal utilizados. Las entidades receptoras deberán identificar el origen de estos fondos en sus presupuestos, informes de ejecución presupuestaria, liquidaciones presupuestarias, modificaciones y presupuestos extraordinarios, según los clasificadores del gasto vigentes en el sector público, por objeto de gasto y clasificación económica, a fin de no considerarlos para efectos de la verificación del cumplimiento de la regla fiscal, tanto a nivel de gasto presupuestario como de lo ejecutado, según corresponda.
• k)El Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), únicamente en lo que se refiere a la distribución de los dineros provenientes de la pena de multa, así como los activos e intereses decomisados y comisados que tienen como destino específico el cumplimiento de los programas preventivos, programas represivos y sobre el mantenimiento y aseguramiento de bienes comisados y decomisados según los artículos 85 y 87 de la Ley 7786, Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo, de 30 de abril de1998; los artículos 30 y 36 de la Ley 8754, Ley contra la Delincuencia Organizada, de 22 de julio de 2009; el artículo 53 bis de la Ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970, y el artículo 70 de la Ley 8422, Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, de 6 de octubre de 2004.
• l)Las donaciones que reciban los entes u órganos del sector público no financiero. El uso de estos recursos no podrá derivar en compromisos de carácter fijo para la entidad receptora de la cooperación, ni tampoco podrá destinarse a la contratación de personal permanente y el pago de sus salarios, excepto en los proyectos de inversión que requieran contratar personal temporal por servicios especiales. Los montos exceptuados de la regla fiscal por esta vía no se considerarán dentro del presupuesto de la entidad receptora utilizado como base para el cálculo del crecimiento del gasto permitido por la regla fiscal, para el año siguiente de recibida la cooperación, ni para la verificación de su cumplimiento.
• m)Pagos al "Contrato de Gestión Interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría" y "Contrato de Concesión de Obra Pública con Servicio del Aeropuerto Internacional Daniel Oduber Quirós".
• n)Los gastos e inversiones asignados a los cuerpos policiales del Estado y de investigación judicial.
• ñ)Los entes públicos no estatales y sus subsidiarias, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.
• o)El Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, creado mediante la Ley 8228, Ley del Benemérito Cuerpo de Bomberos de Costa Rica, de 19 de marzo de 2002. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.
• p)La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, creada mediante la Ley 9356, Ley Orgánica de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), de 24 de mayo de 2016.
• q)Otras entidades de gobiernos locales, según el Clasificador Institucional del Sector Público vigente. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.
• r)La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep), en lo relativo al canon de regulación establecido en el artículo 82 de la Ley 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, de 9 de agosto de 1996.
• s)La Superintendencia de Telecomunicaciones (Sutel), en lo relativo a los recursos propios provenientes de los cánones, las tasas y los derechos obtenidos en el ejercicio de sus funciones (cánones de regulación, reserva del espectro radioeléctrico), la contribución especial parafiscal del Fondo Nacional de Telecomunicaciones (Fonatel), los recursos provenientes del otorgamiento de concesiones, multas, intereses por mora y lo generado por sus recursos financieros.

No se exceptúan los rubros que sean cubiertos por transferencias que el Estado realice a favor de la Sutel.

• t)Las empresas públicas no financieras, definidas en el Clasificador Institucional del Sector Público vigente, diferentes a las contempladas en el inciso b) de este artículo, solo en lo que refiere al gasto correspondiente a su giro normal de negocios y las transferencias que por ley deban girar a favor de proyectos y programas sociales, financiado con ingresos propios provenientes de la actividad comercial o empresarial que realicen. No se exceptúan las situaciones o los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.
• u)La Junta de Protección Social, institución descentralizada del sector público. No se exceptúan los rubros que sean cubiertos mediante transferencias provenientes del presupuesto nacional.
• v)La Comisión Nacional de Asuntos Indígenas, creada el 11 de julio de 1973 mediante la Ley 5251, Creación de Comisión Nacional de Asuntos Indígenas (Conai).
• w)Los gastos realizados por las universidades públicas con recursos propios, obtenidos por la venta de servicios académicos, científicos, tecnológicos y los recibidos de sus fundaciones.

Los montos exceptuados de la regla fiscal por esta vía no se considerarán dentro del presupuesto de la entidad receptora utilizado como base para el cálculo del crecimiento del gasto permitido por la regla fiscal, para el año siguiente de recibidos estos recursos, ni para la verificación de su cumplimiento.

Las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero, de modo que dicho Ministerio pueda realizar, en un plazo máximo de dos meses, una valoración integral de riesgo financiero en el que también deberá considerar la participación de las transferencias del Gobierno Central dentro del total de ingresos corrientes y de capital, la razón de gastos corrientes sobre ingresos corrientes y el límite de endeudamiento establecido en sus leyes constitutivas o conexas. En ausencia de norma, el coeficiente deuda sobre activos no podrá superar el cincuenta por ciento (50%).

Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.” Los criterios de valoración de riesgo financiero se establecerán en el reglamento de esta ley.

El Clasificador Institucional del Sector Público vigente refiere a la definición y clasificación de las instituciones del sector público costarricense, de conformidad con el artículo 37 de la Ley 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, de 18 de setiembre del 2001.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10386 del 26 de setiembre del 2023) x) Las compras realizadas por el Consejo Nacional de Producción en el marco del Programa de Abastecimiento Institucional.” Para los efectos de la consulta que nos ocupa, nos interesa profundizar en el alcance de la reforma introducida por la Ley N° 10386, mediante la cual se introducen una serie de instituciones y órganos para excluirlos de la regla fiscal. Exclusión que, para los casos de los incisos r), s) t) y u), supone que tendrán, además, la incidencia de disposiciones transitorias que sujetan los alcances de esa exclusión al cumplimiento de determinados requisitos financieros. En este sentido, se retoman los Transitorios XLI y XLII del cuerpo normativo que se viene estudiando, en tanto disponen:

“Transitorio XLI- El reporte de información financiera de las entidades mencionadas en los incisos r), s), t) y u) del artículo 6 de esta ley, así como la valoración integral de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda, será exigible a partir del mes de mayo del año siguiente a la aprobación de esta ley.” “Transitorio XLII- El Poder Ejecutivo emitirá, en un plazo no mayor de dos meses, las disposiciones reglamentarias para la adecuada implementación de los criterios de valoración de riesgo financiero por parte del Ministerio de Hacienda.” A efecto de realizar el ejercicio de interpretación jurídica, no está de más recordar que nos sujetamos a los principios que derivan del artículo 129 de la Constitución Política; artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública y el artículo 10 del Código Civil.

En el sentido apuntado en el párrafo precedente, lo primero que cabe observar es que las modificaciones que se introducen mediante la Ley N° 10386 al texto de la Ley N° 9635 tienen todas una fecha de rige claramente establecida por el legislador, sea desde el momento de su promulgación, lo cual es conforme con el precitado canon 129 del Texto Fundamental. Luego, podría sentarse como punto de partida que la exclusión parcial de la JPS de la regla fiscal se da a partir del 26 de setiembre del año 2023, cuando fue publicada la Ley 10336 en el Alcance n.°185 al Diario Oficial La Gaceta n.°176 del 26 de setiembre del año en curso.

En segundo lugar, de manera expresa, las exclusiones de los incisos r), s), t) y u) pasan a tener una obligación, para con el Ministerio de Hacienda, en el sentido de que: “… deberán reportar al Ministerio de Hacienda, durante el mes de mayo de cada año, los estados financieros auditados del año anterior, junto con el detalle del índice de solvencia, índice de liquidez e índice de apalancamiento financiero …”. Reporte que podría suponer el ejercicio de una competencia por parte de ese Ministerio de incidir en el alcance absoluto de la exclusión de la regla fiscal, pues: “Si se determina el riesgo de materializar un pasivo contingente para la Hacienda Pública, por parte de alguna de las entidades evaluadas, el Ministerio de Hacienda tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular. Caso contrario, la entidad continuará operando fuera del ámbito de aplicación de la regla.” Entonces, acudiendo ahora a la interpretación literal o del contenido de las normas, se aprecia que la exclusión opera desde la promulgación de la ley y solo podría verse afectada -sea volviendo a tener un límite para el crecimiento del gasto- si se materializa un pasivo contingente que afecte la Hacienda Pública. De no concretarse ese riesgo, como bien lo indica la misma norma, la entidad continuará operando fuera del ámbito de la regla fiscal. Dicho de otro modo, la exclusión de la Junta de Protección Social (en adelante JPS) respecto de los recursos generados con su actividad sustantiva solo podría “perderse” si no cumple con la evaluación del Ministerio de Hacienda, dado el entendimiento normal de la forma en que quedó redactada la disposición.

En tercer lugar, y ahora a través de una interpretación basado en la armónica relación de las normas dentro de un mismo cuerpo normativo, tenemos que los incisos XLI y XLII vienen a reafirmar que la JPS quedó parcialmente excluida de la regla fiscal desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley N° 10386. La primera de esas disposiciones fija el momento en que, por primera vez, deberá presentarse a consideración del Ministerio de Hacienda la información que determinará la continuación o no de la excepción a la regla fiscal, esto es, a partir del mes de mayo del año 2024. Es claro que se trata de una norma que activará sus competencias CON POSTERIORIDAD a la exclusión que ya ha sido dispuesta, pues no tendría sentido la fijación de la fecha límite si no se estuviera excluido.

Y, por su parte, el Transitorio XLII determina que será vía reglamentaria que se fijen, al Ministerio de Hacienda, los parámetros para analizar la información por entregar en el mes de mayo de cada año por parte de las instituciones de los incisos r), s) t) y u) y, eventualmente, aplicar la eventual reinserción o excepción de la referida exclusión a la institución analizada, caso de que no se cumplan los criterios de valoración de riesgo financiero.

II. Conclusión

Abordando las interrogantes en el mismo orden que fueron planteadas, nuestra posición es la siguiente:

1. La fecha de vigencia de la exclusión parcial de la Junta de Protección Social a la regla fiscal, contenida en el inciso u) incorporado al artículo 6 del título IV, “Responsabilidad Fiscal de la República”, capítulo 1 “Disposiciones Generales Objeto, Ámbito de Aplicación, Definiciones y Principios” de la Ley 9635, Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, de 3 de diciembre del 2018, lo es a partir del 26 de setiembre del 2023.

2. Esta entrada en vigencia de la excepción dicha no está condicionada a la obligación de presentar al Ministerio de Hacienda la información financiera, ni la valoración integral de riesgo financiero que se regula en el mismo cuerpo normativo (Ley N° 10386).

3. La entrada en vigencia de la exclusión de la JPS a la regla fiscal respecto a los rubros que no están financiados mediante transferencias del presupuesto nacional, no está condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en el Transitorio XL de la Ley No 9635.

4. La entrada en vigencia de la referida exclusión de la JPS a la regla fiscal no está condicionada al cumplimiento de lo dispuesto en el Transitorio XLI de la Ley No 9635.

5. La exclusión parcial de que fue objeto la JPS a la regla fiscal solo quedaría sin efecto en caso de que no satisfaga el análisis de riesgo financiero que debe realizar el Ministerio de Hacienda cada año, con vista en la información financiera que aquella le provea y que determine la configuración de una contingencia fiscal -pasivo contingente para la Hacienda Pública-, en cuyo caso el Ministerio: “… tendrá la obligación de aplicar el límite permitido por la regla al crecimiento del gasto al ente u órgano en particular.” Sin otro particular, Iván Vincenti Rojas