Feasibility of ICE Using RACSA's Spectrum ConcessionsViabilidad del ICE para explotar concesiones de espectro de RACSA

Opinion: 177 of 09/18/2023 September 18, 2023 PGR-C-177-2023 Sir Marco Vinicio Acuña Mora Executive Presidency Instituto Costarricense de Electricidad Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter No. 0060-345-2023 of July 21 of this year, in which you pose a series of questions regarding the feasibility of the Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) being able to exploit the radio spectrum concessions granted to Radiográfica Costarricense Sociedad Anónima (RACSA). For this purpose, you ask us to consider, first, whether both entities are part of the same economic group (Grupo Económico); and second, the principle of strictly personal use (uso personalísimo) of the radio spectrum. Specifically, you inquire:

"1. Are ICE and RACSA part of the same economic group (Grupo Económico)?

2. If so: a. Do ICE and RACSA, in their capacity as operators of telecommunications services and as radio spectrum concession holders (concesionarios), have the right for the Executive Branch to enable them for the joint or shared use and exploitation of the radio spectrum granted under concession (concesionado) to each of them, by reason of forming part of the same economic group (Grupo Económico)?

b. Do ICE and RACSA, in their capacity as operators of telecommunications services and as radio spectrum concession holders (concesionarios), have the right for the Executive Branch to enable them for the joint, shared, or direct use and exploitation of the radio spectrum granted under concession (concesionado) to each of them, by reason of forming part of the same economic group (Grupo Económico), also considering that ICE is the owner of the entirety of RACSA—which configures a relationship in which RACSA is a subsidiary and subordinate of ICE—and, furthermore, Law No. 3293 expressly authorized ICE to exploit telecommunications services through RACSA?

3. Could ICE exploit the radio spectrum granted under concession (concesionado) to RACSA, whether jointly, shared, or directly, in adherence to the intuito personae use and exploitation established in the General Telecommunications Law (Ley General de Telecomunicaciones)?

4. If the previous query is answered in the affirmative, does the ICE Group require a formal declaration from the governing body to be declared an Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico) and to exploit the radio spectrum as such, despite the express legal recognition that already exists of the ICE Group? This by virtue of the legal powers of both ICE and RACSA." In compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic (No. 6815 of September 27, 1982), attached is official letter 256-127-2023, of the same July 21, 2023, concerning the legal opinion of the Legal Division of that institution. Without prejudice to the literal tenor of its considerations, it begins by affirming that ICE and RACSA form part of the same economic group (Grupo Económico) (the ICE Group) under the terms of Article 6, subsection 9), of the General Telecommunications Law (No. 8642, of June 4, 2008) —hereinafter LGT— and the Regulation to Title II of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector (Executive Decree No. 35148-MINAE of February 24, 2009). It indicates that this was recognized by the Council of the Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) since 2009, in the following resolutions: RCS-307-2009 of September 24, 2009, RCS-258-2016, RCS-259-2016, RCS-261-2016; RCS-262-2016, RCS-265-2016 all of November 23, 2016; RCS-248-2017 of September 18, 2017, RCS-266-2018 of July 26 and RCS-339-2018 of October 24, both of 2018. Then, it carries out a review of the historical-normative background linking ICE and RACSA, with citations of Decree-Law No. 449 of April 8, 1949, and of Laws No. 47 of July 25, 1921, No. 3226 of October 28, 1963, and No. 3293 of June 18, 1964, as well as Annex 13 of the Free Trade Agreement between the Dominican Republic, Central America, and the United States (approved by Law No. 8622 of November 21, 2007) —CAFTA-RD by its English acronym—. From this normative review, it recalls that through the cited Law No. 3293, the consulting institution and the Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA) were authorized to form a mixed company, in equal parts, to provide telecommunications services: RACSA. And that, in 1975, ICE acquired all of CRICSA's shares, becoming the sole owner of RACSA. Therefore, it understands that the legislator, in addition to reiterating ICE's competence to provide telecommunications services directly, also enabled it to fulfill that competence through RACSA, giving continuity to the concession and services established in Law No. 47 (it cites Articles 1 and 5 of Law No. 3293). It notes that as a company owned by ICE, RACSA falls under the centralized and strategic direction of the Board of Directors of said autonomous institution, which is responsible for adopting decisions on its management and operation, particularly in the financial and indebtedness sphere, and for acting as the shareholders' assembly (it cites our opinions C-073-84, of February 14, C-102-2015, of May 4, C-318-2018, of December 14, and C-402-2020, of October 15); precluding the possibility of modifying the share capital, except by legislative decision. Thus, for that Legal Division, from the financial-accounting perspective, the obligation to issue consolidated financial statements—that is, including all financial information, liabilities, assets, equity, liquidity, surplus, among others, as a single result—evidences the unity of ownership of the ICE Group, of which its subsidiary RACSA is a part, fulfilling the requirements of unity of decision, unity of direction, and economic dependence that characterize an economic group (Grupo Económico). It adds that the special legislative concessions granted to ICE and RACSA in the 1960s did not delimit the range of frequencies that were to be used by the former to develop the assigned telecommunications services to the community, the determination of which was the attribution of the Executive Branch, through Executive Agreements that defined them, pursuant to Article 6 of the Radio Law (No. 1758 of June 19, 1954), inasmuch as it was responsible for administering the use of the radio spectrum bands. It adds that these concessions, from the constitutional and legal point of view, besides not being a legal monopoly, did not imply a future impossibility of coexistence with private operators in a free-market scenario subject to a framework or general law (it cites constitutional votes 5386-1993 of 4:00 p.m. on October 26, 1993, 3067-95 of 3:42 p.m. on June 13, 1995, and 9542-2002 of 9:52 a.m. on October 4, 2002). It affirms that these enabling titles were duly adapted through the Executive Branch resolutions RT-24-2009-MINAET of December 18, 2009, and RT-10-MINAET-2010 of May 6, 2010, in the case of ICE, and resolutions RT-25-2009-MINAET of December 18, 2009, and RT-11-MINAET-2010 of May 11, 2010, in the case of RACSA, in accordance with the provisions of Transitory Provision IV of the LGT. It explains that the legislator's vision, from the 1960s and reaffirmed in 2008, implied that ICE and RACSA, as an economic group (Grupo Económico) and under a concept of social profitability, dedicated themselves together, in a coordinated, complementary, and therefore corporate manner, to providing telecommunications services to the community. Then, with the opening of the market, the Legislative Branch, besides reaffirming the original legal competences of the ICE Group, expanded them to commercialize infocommunication products and services, information, and others in convergence, directly or through agreements, cooperation agreements, associations, strategic alliances, or any other form of association with other national or foreign, public or private entities (Article 6 of the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities in the Telecommunications Sector, No. 8660 of August 8, 2008), with legal, financial, and commercial tools and practices usual in the industry, allowing it to compete with incoming private operators under conditions of non-discrimination, considering that large international operators with a presence in Costa Rica also act corporately, financially, and commercially as economic groups (Grupos Económicos). Based on the foregoing, it maintains that ICE, and through RACSA, has the duty to ensure efficient use in the management of public resources for the benefit of the community and the general interest, which implies, among other aspects, using the infrastructure and resources that are its property and in the name of its subsidiaries, and making the necessary investments, jointly and not separately, when this favors both the Public Treasury and telecommunications users, "which necessarily implies the joint use and exploitation of the radio spectrum, currently and in the future granted under concession to RACSA, this being a possibility permitted by provisions of general scope issued by the Superintendencia de Telecomunicaciones and statements of the Rector, recorded in said normative instrument, without distinction as to the public or private character of the economic group (Grupo Económico)" (underlining not in the original). Citing the same subsection 14, letter c), of constitutional Article 121, it argues that ICE's use of the concessions granted to RACSA does not contravene the "intuitu personae" principle that characterizes the exploitation of concessions (it mentions our opinion C-243-2000, of October 3), since over time both entities have acted as a single unit in the provision of the services entrusted to them by law, RACSA being an organizational element through which ICE has been fulfilling its service-provision obligations, having been authorized by Law No. 3293 to exploit telecommunications services through RACSA, resulting in a single management by ICE, under its exclusive account and risk and using the resources, capacities, and competences of the entities it owns, among them RACSA, and among those resources, it includes the rights granted, such as the right to use a frequency concession of the radio spectrum. Thus, since the consulting institution is the sole owner of RACSA, "the capacities, competences, resources, and rights of RACSA are ultimately the same capacities, competences, resources, and rights of ICE; therefore, the concession granted to RACSA is ultimately exercised by ICE, such that ICE's exploitation of the radio spectrum resources concessioned to RACSA would not contravene the strictly personal character of its concession, since it remains and refers to the same person and the same resources" (underlining not in the original). It adds that, despite being legal entities with their own separate legal personality, they are not independent, by virtue of the dependency relationship that exists, in which RACSA is dependent, subordinate, and a subsidiary of ICE, for which reason the latter, as the ultimate beneficiary and owner of RACSA, is the one who acts as the holder of rights of said company, which extends to the exploitation of the radio spectrum granted under concession to RACSA. It also points out that, in consideration of the principle of parallelism of legal forms (it cites opinion C-306-2015, of November 11), the Executive Branch has the power to grant the enabling authorization to ICE so that it may use and exploit the radio spectrum granted under concession to RACSA, as, in its view, demonstrated by resolution No. RCS-138-2018, adopted by the SUTEL Council, in regular session No. 023-2018 of April 20, 2018, through agreement No. 010-020-2018 at 10:00 a.m., regarding criteria for the declaration of an Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico, GIE), which allows it to request the enabling authorization for the use and exploitation of the radio spectrum as an economic group (Grupo Económico) and to manage jointly, shared, or directly the frequency concession granted to RACSA, without needing to require an additional formal declaration by the Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), as the governing body, that the ICE Group constitutes a GIE, since this is established by legal mandate (Article 5 of Law No. 8660) and SUTEL itself has confirmed it in the resolutions mentioned above. In that sense, it notes that the regulatory body, in the public consultation on the "draft tender conditions document for the concession for the use and exploitation of radio spectrum for the provision of telecommunications services through the implementation of International Mobile Telecommunications (IMT) systems, including 5G" (Chapter V and Annex 4), treats ICE and RACSA as the ICE Group and, consequently, as part of an economic group (Grupo Económico). It considers that, with that provision, SUTEL understands the spectrum assigned to both entities as one, and based on that, limits their right to participate in the mentioned competitive bidding process and to be the concession holder (concesionario) of some of the auctioned band segments. By doing so, it would implicitly be recognizing the use of said spectrum as a group unit and not individually, which legitimizes and validates the possibility of ICE's use and exploitation of the spectrum granted under concession to RACSA. Finally, it believes that, in light of the principles of logic, reasonableness, and justice of administrative acts, it is not appropriate to consider ICE and RACSA as an economic group (Grupo Económico) only to their detriment, that is, for purposes of restricting rights to bid, being awarded, or increasing fine amounts in the sanctions provided for in the LGT; rather, it should be applied for purposes of better benefiting the public interest and promoting the efficient use of public resources, including the radio spectrum. It concludes with a reference to the General Telecommunications Law (11/2022 of June 28), specifically to its Article 92, regarding its incorporation of measures that facilitate the shared use of the radio spectrum by operators without having the status of an economic group (Grupo Económico) and in the interest of the general welfare.

A. INSTITUTIONAL CRITERIA OF THE MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA Y TELECOMUNICACIONES (MICITT) AND THE SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES (SUTEL) By reason of the powers conferred by the legal system on MICITT and SUTEL, as the governing body and regulator, respectively, of the telecommunications sector, and taking into consideration the express allusion to the actions of both bodies made by the recently outlined legal opinion of ICE, it was deemed appropriate to grant them a hearing on the matter consulted.

1. Criterion of MICITT Through official letter No. MICITT-DM-OF-703-2023, of August 18, Ms. Paula Bogantes Zamora, Minister of Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, informed us of legal report No. MICITT-DCNT-INF-009-2023, of the same day, from the Dirección de Concesiones y Normas en Telecomunicaciones of that ministry. In said report—and again, without prejudice to the literal tenor of its content—a review is also made of the process of opening telecommunications services to competition in the country starting from CAFTA-RD and Law No. 8660 and the LGT, noting that, although the intention was to open said market, it was necessary to provide ICE and its companies with all those elements that would allow them to compete under equal conditions with the new operators that would enter once that opening was operationalized, such as the conclusion of strategic alliances or other forms of business association, but without leading to anticompetitive practices (it refers to Article 8 of Law 8660). It coincides in that ICE and RACSA form an economic interest group (Grupo de Interés Económico), in accordance with Articles 6.9) of the LGT, 5 of Law No. 8660, and 1 of the Regulation to Title II of said law, in which RACSA has a subsidiary character and is subordinated to ICE (it cites Article 10 of Law No. 3293), which maintains decision-making and directional power over the former in favor of the interests of the institute and the entire group (it also cites opinion C-102-2015), just as it forms part of its organic structure by owning one hundred percent of its share capital. Then, it alludes, based on opinion C-280-2011, of November 11, and Articles 11, 12, and 19 of the LGT, to the requirement that the use and exploitation of the radio spectrum requires a concession title granted by the Executive Branch, as the Granting Administration, and through the respective administrative contract, the technical and legal conditions for the provision of telecommunications services by the concession holder (concesionario) are specified, as well as the assigned frequencies (mention of opinion C-151-2011 of July 5). It also cites Constitutional Chamber votes numbers 3067-95 and 4569-2008 regarding the public domain nature of the spectrum and that ICE was granted the concession (for an indefinite period) to exploit telephonic, telegraphic, radiotelegraphic, and radiotelephonic communication services; without this constituting a legal monopoly that prevents the eventual participation of other concession holders in a competitive regime, also referencing the pronouncements of the Attorney General's Office C-073-84, OJ-009-95, and OJ-221-2003, to the effect that RACSA, pursuant to the laws cited above, is also the holder of a concession granted for an indefinite period to provide those services using said public domain asset and that ICE became its sole owner under the terms outlined earlier in the legal opinion rendered by said institution in its official letter 256-127-2023. This circumstance, in its opinion, rules out any violation of the "intuitu personae" principle in the event of a potential joint or shared use by ICE and RACSA of the frequencies granted under concession to the latter, but also because the suitability of both operators—and with it their special technical and organic qualities to provide telecommunications services jointly—has been established through the special concessions previously granted to fulfill the objectives sought by the legal system in this matter with respect to ICE and its companies. Thus, it accepts the possibility of an enabling authorization for joint exploitation of the radio spectrum by both entities, understanding that the legal system has endowed ICE's corporations (sociedades anónimas) with an instrumental character, which makes it impossible to draw a line between them and the public entity to which they belong, as they participate in its nature (it cites our opinion C-332-2009, of December 2); resulting in "a legal authorization to enable joint exploitation based on a concatenated transfer of corporate rights and actions that predate the commercial opening of the Telecommunications Sector." However, it warns that even in the face of those special concessions granted by law, it is the responsibility of the Executive Branch, as the Granting Administration, and given the characteristics of the spectrum as a public domain asset and a scarce resource—which cannot be administered at the discretion of telecommunications operators and constitutes a limit to the principle of freedom of contract of private parties—to issue the formal declaration as an economic interest group (Grupo de Interés Económico) —regardless of whether the legal assumptions for its existence are met— and the enabling authorization for a possible joint or shared exploitation by ICE and RACSA of the frequencies granted to the latter—for which the technical opinion of SUTEL must be obtained— modifying the current operating conditions of both concession holders (concesionarios), under the legal maxim of the principle of parallelism of legal forms, inasmuch as it is an inalienable power to issue the "administrative acts necessary to provide legal and legitimate content to the enabling titles granted, defining and specifying the characteristics, conditions, and obligations that the concession holder must fulfill, even in the face of special concessions established by regulation, since the technical and legal parameters must be specified, based on science and technique, under which the provision of the service will operate, as well as the use and exploitation of the public domain for these purposes, and subsequently provide the respective registry publicity," all as part of the supervisory and oversight powers of the Executive Branch (it mentions OJ-015-2007 of February 26) and based on Articles 2.g), 10, 11, 12, and 19 of the LGT and the principle of protection and control of the electromagnetic spectrum.

2. Criterion of SUTEL For its part, SUTEL, in official communication no. 07025-SUTEL-SCS-2023, dated last August 21, informed us of agreement no. 002-050-2023 from the extraordinary session no. 050-2023 of its Council, held on August 21 of the current year, by which it accepts and remits as its institutional criterion regarding the matter consulted, official communication no. 06878-SUTEL-DGC-2023, also dated August 21, 2023, signed by the Directorate General of Markets, the Directorate General of Competition, and the Directorate General of Quality of said Superintendency. Similarly, the summary of the content of the aforementioned report provided below is without prejudice to its literal text. Under that understanding, SUTEL, even though it recognizes that ICE and RACSA are part of the same Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico) (the ICE Group), without a formal declaration in that regard being necessary since it is established by Article 5 of Law No. 8660, wherein the power of direction and decision of the Board of Directors of the autonomous institution reflects the coordinated action between both entities, with the text of the regulation evidencing primary factors such as unity of decision, direction, and economic dependence itself in the actions of ICE and its companies, denies that, for this reason, it is possible to enable ICE to use and exploit the radio spectrum concessioned to RACSA, jointly, shared, directly, or even indirectly; based on the strictly personal use (uso personalísimo) of said public domain asset, which has constitutional protection (Article 121.14.c); given that the applicable legal framework provides that a public tender procedure must be carried out to grant a concession that enables the use and exploitation of the spectrum, which is conducted by SUTEL following the order issued by the Executive Branch and which, in accordance with Article 12 of the LGT, must be performed in compliance with the regulations on administrative procurement, which implies the evaluation and verification of the suitability of the companies that will become concessionaires, whose strictly personal nature has been recognized by the courts themselves (citing Constitutional Chamber rulings 5403-95, 2001-01055, and 2005-00846, and resolution 03459-2010 of September 13, 2010, from Section VI of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Tribunal), as well as by the Attorney General's Office in pronouncement OJ-009-95, of May 5, 1995, from which it derives that "the law granting the concession to RACSA or to ICE individually does not authorize the indirect exploitation of these companies' concessions, which is consistent with the concession regime established in the LGT, regarding the strictly personal use of the granted resource." It indicates that the strictly personal or *intuito personae* nature of concessions corresponds with the special procedure for the transfer of concessions, subject to prior authorization from the granting entity, under Article 20 of the LGT, without it being inferred from said precept, in conjunction with Articles 11 and 12 of the same law, that the holder may allow a party other than itself to exploit the concession without the respective authorization. And it cites some specific cases of transfer (of shares) procedures processed by SUTEL following the instruction from MICITT to carry out the respective analysis, which covers the concession requirements, the commitments assumed by the concessionaire, and the verification that the transfer does not constitute a market or spectrum concentration, nor a monopolistic practice, whose report is sent to the aforementioned ministry for its assessment, which in turn sends the addenda to the concession contracts to the Comptroller General of the Republic for approval, which, for the regulatory body, implies recognition by the Executive Branch and the Comptroller of the need for the transfer mechanism. It adds that the sanctioning regime provided for in the LGT establishes as very serious infractions (Article 67) the operation and exploitation of networks and the provision of telecommunications services without the corresponding concession, or transferring or accepting the transfer of concessions without prior approval, which could be the scenario consulted, because ICE intends to use, in a shared or joint manner, the resource concessioned to RACSA without having a directly assigned concession, nor completing the transfer procedure; and it adds that in the event that the frequencies granted to RACSA are used by ICE, this could imply that the aforementioned company does not use the concessioned frequencies, potentially configuring the grounds for termination of the concession under Article 22.1.a) of the LGT. It further questions whether the Executive Branch, based on the principle of parallelism of forms, can modify the conditions of the institute's and its subsidiary's concessions to allow the shared or joint use of the spectrum, since they were granted by special laws that do not contemplate that possibility, meaning the Legislative Assembly is empowered to make any such modifications to those authorizations. It indicates that SUTEL's Council pointed out to the Executive Branch in resolution No. RCS-283-2022 of 10:30 a.m. on October 27, 2022, for the case of ICE and RACSA, the strictly personal use of the enabling titles and the applicable sanctioning regime in case of breaching this condition, and that MICITT concurred with this criterion in official communication No. MICITT-DVTOF-101-2023, of February 21, 2023, and incorporated it as part of the legal basis for executive decrees numbers 207-2022-TEL-MICITT and No. 208-2022-TEL-MICITT (which it attaches as annexes), recognizing that the strictly personal use of concessions is an inherent aspect thereof, as it concerns a public domain asset in accordance with the Political Constitution and telecommunications regulations. On the other hand, it maintains that from a reading of the resolutions adapting the enabling titles of ICE and RACSA, issued under Transitory Provision IV of the LGT in a procedure supervised by the Comptroller’s Office—numbers RT-024-2009-MINAET of December 18, 2009, and its supplement RT-010-2010-MINAET of April 6, 2010, for the case of ICE, and RT-025-2009-MINAET of December 18, 2010, and its supplement RT-011-2010-MINAET of May 11, 2010, regarding RACSA (which it also attaches)—no express authorization can be inferred from the Executive Branch for either entity to make shared or joint use of the concessioned resource, or, failing that, to transfer the concession granted by legal mandate, from which it transcribes the part stating the inadmissibility of transferring to third parties the concession granted to them by law. It highlights that the aforementioned resolutions encompass enabling titles historically granted to these institutions separately, such that over time, the strictly personal condition of the radio spectrum assignments to both companies has been maintained due to their nature as a public domain asset, and that these adaptation processes were independent, none of them mentioning that ICE or RACSA may make shared or joint use of the resource concessioned to each of them, even though Law No. 8660 already existed at that time and it was clear that ICE controlled RACSA, CRICSA, and CNFL, giving rise, even so, to separate acts. It then explains the difference between the concepts of permit and concessions, in which the former, under Article 26 of the LGT, in relation to subparagraphs b), c), and d) of its Article 9, refers to non-commercial use, official use, and use for security, relief, and emergency, does not originate from a tender process, nor does it imply the provision of telecommunications services available to the public, its purpose being self-provision or private purposes: "permits empower their holder to satisfy their own needs, which excludes the provision and exploitation of services to third parties." It clarifies that this is the scope given to resolution No. RCS-138-2018 for companies that form an Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico), in accordance with the principle of optimization of scarce resources, that is, that they use for their own purposes the spectrum granted by means of a permit, provided the Executive Branch so orders; but it could not be applied to a joint or shared use of concessions, as indicated in its considerandos 6 and 12. Furthermore, it notes that the purpose of resolution RCS-138-2018 was to determine criteria for the declaration of an Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico) with the aim of preventing abuses by subjects holding an enabling title, regardless of its legal nature, and it concludes with the following statement: "both ICE and RACSA could use the spectrum use permits granted to both companies in a shared manner, solely for their own or private purposes (private telecommunications network in accordance with Article 6, subsection 20) of the LGT), without this implying the use of the resource for commercial purposes, that is, they cannot become network operators and providers of telecommunications services available to the public with the spectrum concessioned to a company of the Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico)." It then refers to Law No. 3293 to affirm that Law No. 47, to which it refers, empowers ICE to exploit the telecommunications services established in said regulation, and not the radio spectrum. Based on constitutional ruling No. 5386–1993 of October 26, 1993, it concludes by saying "that there is no rule authorizing ICE to make shared or joint use of a concession granted by legal means, and if that were the case, it would be through the tender process in accordance with the principles of administrative procurement derived from Article 182 of the Political Constitution." Finally, it requests that other elements of judgment be taken into consideration, such as the principle of competitive neutrality, derived from the principle of non-discrimination (Article 3.g) LGT), understood as a legal and regulatory environment in which all companies, public or private, face the same set of rules, and in which government ownership or participation does not confer unjustified advantages to any; it points out that SUTEL's position has been that companies that have become part of the same Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico) after an economic concentration process, in order to be able to use the concession held by one of them, must first carry out the concession transfer procedure (as expressed in its resolutions RCS-259-2011 and RCS-207-2014), thereby arguing that ICE and RACSA should not be given different treatment in the present circumstance, interpreting that the concessions they hold can be used and exploited indistinctly by any company forming part of the ICE Group, invoking the final paragraph of Article 2 of Decree-Law No. 449. It mentions a report from the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) to support that historically consolidated situations can affect market competition and, additionally, requests that it be contemplated that "legal and administrative actions aimed at modifying the current situation regarding the holding of IMT radio spectrum prior to the 5G tender process in favor of the state operator, may generate a lack of legal certainty and become a disincentive to investment in the country, thus harming the outcome of the next tender, and in turn, the future development of the mobile telecommunications market." Another element it addresses is the impact on the market that ICE's position would generate, by aggravating the situation of spectrum concentration that has been repeatedly pointed out by the regulatory body—transcribing part of its resolution No. RCS-284-2022, of October 27, 2022, acting as the sectoral competition body—especially since it involves a scarce resource, which would weaken competition, as the highly asymmetric allocation of spectrum grants the operator with a larger share of said resource a position of advantage. It concludes that "even though the ICE Group constitutes an Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico), this does not empower it to use the spectrum concessioned to RACSA due to the public domain asset condition of the resource in question, given its constitutional protection, and by derivation, the inherent strictly personal nature highlighted in Articles 11 and 12 of the LGT and the applicable administrative procurement regulations, as well as by the express statement in the adaptations of their enabling titles indicating the inadmissibility of transferring the concessions due to their legal nature." B. ANALYSIS OF THE VARIABLES PROPOSED TO DETERMINE WHETHER THE JOINT OR SHARED USE AND EXPLOITATION BY ICE OF THE SPECTRUM CONCESSIONS GRANTED TO RACSA IS ADMISSIBLE From the analysis of the questions posed, and in light of the institutional criteria summarized above, it is possible to establish that all of them revolve around the legal viability of ICE being able to make use of and exploit the radio spectrum frequencies assigned to RACSA by special concession, jointly or shared with said company, or even directly. And that we refer to frequencies assigned exclusively to RACSA, given the constant reference to their strictly personal use (uso personalísimo), whose concession allows it, pursuant to Article 11 of the LGT, to provide all types of telecommunications services available to the public in the case of public networks, as otherwise, the questions raised would not make much sense.

For these purposes, the consulting institute requests that three elements be considered: 1) that together with RACSA, they form part of the same economic group, under the terms of subsection 9) of Article 6 of the LGT; 2) the scope of the cited Law No. 3293, by which it understands it was authorized to exploit telecommunications services through RACSA; and 3) the compatibility of this operating model with the principle of *intuitu personae* that characterizes concessions in our legal regime.

That will be the order we will follow in this pronouncement, clarifying beforehand that we will not refer to, much less offer any criterion regarding, the ongoing tender process for the implementation of 5G technology in mobile telecommunications services, to which ICE and SUTEL have alluded, so as not to compromise the admissibility of the consultation by issuing an assessment of a specific action currently being carried out by the Public Administration. As is our customary advisory role, we will limit ourselves to providing a legal interpretation of the applicable legal framework on the issues raised, in a way that can serve the consulting entity to guide its future actions in the matter of interest, without reviewing the legality or timeliness of specific acts or resolutions from the different administrations concerned here.

1. Scope of the consideration of the ICE Group as an economic group or Economic Interest Group (Grupo de Interés Económico) Regarding the first point—on which a consensus is observed in the three reports submitted—indeed, ICE and RACSA, along with the Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL) and the Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA), like any other future company constituted or acquired by the consulting entity with a participation of no less than 51% of the share capital, form a business group by express provision of Article 5 of Law No. 8660, which Article 1 of the cited Regulation to Title II of said law, in its final paragraph, denominates as "GRUPO ICE." A business group that fully fits the definition of economic group in the aforementioned subsection 9) of Article 6 of the LGT—also included in subsection f) of Article 1 of the Law for the Strengthening of Competition Authorities of Costa Rica (No. 9736 of September 5, 2019)—as was analyzed in opinion C-102-2015, to which the respective submitted criteria alluded, especially in the following excerpt:

"The regulations of this Law and of the General Telecommunications Law emphasize the condition of Radiográfica Costarricense as part of the ICE Group. It is worth recalling that the latter Law defines the concept of economic group, and that definition corresponds to a business or corporate group. According to Article 6 of said Law 8642:

"9) Economic group: a grouping of companies that is manifested through a unity of decision, that is, the bringing together of all elements of command or business management by means of a center of operations, and is externalized through two basic movements: the criterion of unity of direction, whether by subordination or by collaboration between companies, or the criterion of economic dependence of the grouped companies, regardless of whether the legal personality of the companies is affected, or whether their assets are subject to transfer." The different definitions of business or economic group emphasize legal autonomy, unified management, and the domination-dependence relationship among the different companies that make up economic or financial groups. Although ICE does not constitute a company, it is true that as the owner of the share capital of the companies referred to in Article 5 of Law 8660, it acts as a directing center of operations, responsible for influencing or determining the actions of the formally independent companies." It happens that, based on this conceptualization of the ICE Group made by the legislator, the consulting entity raises, as a possible consequence, the joint, shared, or even direct use and exploitation of the spectrum frequency bands assigned to any of its companies and, specifically, to RACSA, through a concession.

However, the LGT, in its capacity as the framework regulation that generally governs the conditions, requirements, and procedures for the exploitation of the radio spectrum by public and private subjects, as established by the penultimate paragraph of subsection 14 of Article 121 of the Political Constitution, provides nothing of the sort in this regard.

In fact, the cited law is sparse in its treatment of economic groups, with a single explicit reference in the final paragraph of Article 68, contemplating the offender's belonging to one as an aggravating circumstance, which would increase the amount of their sanction based on the gross income or annual sales of the companies that make up the group, and not just those of the offender; which justifies the inclusion of that concept in the list of definitions in Article 6, in order to comply with the degree of precision in defining the infraction[1] derived from the principle of criminal legality, applicable with certain nuances (*mutatis mutandis*) to the administrative sanctioning power (see, for all, ruling No. 2000-08193 of 3:05 p.m. on September 13, 2000, from the Constitutional Chamber).

Even so, the identification of economic groups is relevant in sectors open to competition, as is the case with telecommunications, as part of the analysis that must be carried out in each relevant market to define the existence of important operators or providers with substantial power, should it be necessary to impose specific obligations on them or take other measures to counteract said power in order to guarantee effective competition conditions (Articles 2, subsection e), LGT; 15 of the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense, No. 7472 of December 20, 1994; and 73, subsection i), and 75, subsection b), of the Law of the Regulatory Authority for Public Services, No. 7593 of August 9, 1996).

Let us recall that such "substantial power" can be manifested by an economic agent, "individually or jointly," in the definition used by Article 2 of the Regulation to the Law on the Promotion of Competition and Effective Consumer Defense No. 7472 (Executive Decree No. 37899-MEIC of July 8, 2013).

In European Law, it is called significant market power, which the European Electronic Communications Code[2] equates to the concept of a dominant position developed by the case law of the Court of Justice of the European Union (see its considerando 161), in which, again, it can be exercised by an operator "individually or jointly" with others, as established by paragraph 2 of Article 63 of the referenced Code: "An undertaking shall be deemed to have significant market power if, either individually or jointly with others, it enjoys a position equivalent to dominance, that is to say, a position of economic strength affording it the power to behave to an appreciable extent independently of competitors, customers and ultimately consumers" (underlining not in original).

We see, then, that the notion of "economic group" (or business group) has a scope that goes beyond the *ius puniendi* of the sectoral Administration to which the LGT seems to limit it, serving as one of the elements to determine the weight or position of economic strength of companies organized under a group structure in a specific market.

In fact, the case law of the First Chamber of the Supreme Court is very broad in the casuistry regarding economic groups or economic interest groupings, from which the following excerpts are cited, some even mentioned in Section D of the referenced resolution No. RCS-138-2018 from SUTEL:

"V.- These groupings are usually formed by several independent legal entities. They arise in economic models where the expansion of markets, thanks to globalization, fosters the unions, creation, or integration of a complex of legal subjects, usually companies, to meet the increasingly less simple needs of consumers. Thus, they may respond to the most disparate reasons, but all of them, usually operational, within which one can cite everything from specialization by line of business, to the exploitation of determined geographic zones. The intra-organic relationship may be one of direction, with one entity at the head and several subordinates, or one of coordination, among legal persons with similar decision-making power. To create them, very diverse mechanisms are used, such as business agreements (contracts) or share acquisitions. This form of organization, absolutely legitimate insofar as it is situated within the exercise of the autonomy of will, freedom of commerce, and freedom of association, must not, however, be used in fraud of law. Therefore, the majority doctrine indicates that the legal independence held by the group members cannot serve as a screen to facilitate infringements of the principle of asset liability. Imagine, for example, an economic interest group constituted, for instance, by a directing legal person that is also the owner of all the group's assets and the capital owner, which decides to constitute a series of subordinate companies with insufficient capital, with the aim of contracting obligations through them, so that in the event of non-compliance, only the latter's assets are subject to liability, protecting its real operational assets from third parties. Yet, that fraud of law is avoided through the declaration of the existence of an economic interest group, which is justified in that it functions as a single economic entity and, therefore, must be held accountable as such" (judgment No. 985-F-2006 of 8:20 a.m. on December 19, 2006, underlining not in original).

"IX.- First. Economic interest group (holding). The concern about the existence of economic groups arises from matters of a fiscal nature, liability, and bankruptcies ("disregard" in United States law). Also, the doctrine "to lift the veil" appears in Anglo-Saxon law, with the purpose of uncovering conglomerates of companies created to evade liabilities. In these, generally the owners of the share capital are the same persons, and there is a company (called the "parent") that controls the group ("holding"). The aim was to regulate concentrations of capital and economic power. In the 1990s, the topic gained importance around the figure of banking financial groups, and groups of companies were also taken into account in labor law. Only in this way was it possible to explain how one company can be held unlimitedly liable for the losses of others, or how a group of commercial companies can be considered a single economic and social unit with respect to its workers. Economic interest groupings presuppose the existence of several companies that, while preserving their legal entity and own assets, are united by diverse bonds, by virtue of which one of them, the controlling company ("parent"), governs the management of one or more subsidiaries. However, not every time these entities are referred to does it allude exclusively to their size, but rather there are other characteristics that arise based on their nature or the peculiarities of the bonds among the various comprised companies. What matters here is the so-called "grouping," which comprises a simple form of linkage, where internal domination relationships do not exist, but rather figures of: cooperation, interlocking directorships (as occurs in the co-defendants Fundación Interamericana de Costa Rica and Grupo Interamericano para la Educación S.A.), types of minority participation that do not imply control, and other similar ones. The strict doctrinal construction, in the case under study, should not lead to misunderstandings. It is not possible to think that an entity of the "holding" type must exist among the defendant companies for it to be possible to attribute joint and several liability to them. In the present case, this figure is used as a starting point to explain that, given relationships of diverse kinds among different legal entities, it is justified to hold them jointly liable. This was clearly justified in the proceedings, such that it was proven that the Foundation (holder of the trade name "Universidad Interamericana de Costa Rica") and the Group (owner of the property where the "campus" is located) have the same directors, the same registered address, and the former at one point transferred the sponsorship, representation, and administration of the University to the latter, which later did the same with Sylvan, now Laureate. Likewise, that the latter two entered into a lease agreement with an option to purchase for the aforementioned property. It is notorious that they have used contractual bonds to form a business grouping with a common profit goal. Which, according to the foregoing, denotes an economic interest group, as they are benefiting from a series of related factors, such as: the property, the buildings, the trade name, and the management of the University, to obtain profits. Let it be remembered that independence is an inherent aspect of these figures, despite which, the legal subjects strive for a joint purpose. Consequently, since the appellant is part of that grouping, it can be sued in court. Hence, the lack of passive legal standing it criticizes does not arise, and it is possible to declare against it the substantive legal relationship that is the object of the action" (judgment No. 261-S1-F-2008 of 8:05 a.m. on April 11, 2008, underlining not in original. Criterion reiterated in resolution No. 1565-A-S1-10 of 9:55 a.m. on December 23, 2010).

"XX.- (…) it is pertinent to define what an economic interest group (hereinafter EIG) is. In commercial matters, an EIG is a set of natural or legal persons of an original legal nature, distinct from a company and an association, with related commercial and financial interests. Its purpose is to facilitate the exercise of the economic activity of its members, by pooling certain aspects of said activity…

XXI.- In the case under examination, GTE and the American firm Bell Atlantic merged to increase their assets. That unification produced a change in the corporate name from GTE Information Service to Verizon Information Services Inc; GTE Directories Corporation to Verizon Directories Corp.; and, General Telephone Directory Company C to Verizon Information Service Costa Rica, LLC., which cannot be seen as a simple name change or phonetic similarity, since the companies involved benefited from related factors such as: properties, buildings, and others. Thus, with a financial, administrative, and asset relationship existing between both companies; this Chamber deems that this constitutes an EIG" (judgment No. 2017-F-S1-2020 of 9:25 a.m. on June 25, 2020, underlining not in original).

It is worth retaining from the preceding considerations the idea that even when they operate under a unified direction and with the same owner, the companies that make up the economic interest group are legally independent[3] and that their "purpose is to facilitate the exercise of the economic activity of its members." Under that understanding and contrary to the parsimony of the LGT, the Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector, as we analyzed in opinion C-318-2018, cited above, does provide treatment as an economic group to ICE and its companies throughout its articles, within the strategy of strengthening it in the face of the new competitive environment that was approaching at that time with the opening of the telecommunications sector. On that occasion we stated:

"In the context of the opening to competition of the telecommunications sector in Costa Rica, which occurred with the enactment of the General Telecommunications Law (No. 8642, of June 4, 2008) – hereinafter LGT –, in coherence, it should be noted, with the international commitments assumed by the country with the Dominican Republic-Central America-United States Free Trade Agreement (Law No. 8622 of November 21, 2007), the legislator was aware of the challenges that ICE, as the former public monopolist, had to face against the pressures of market forces in the new competitive environment in which it would be involved. To this end, the aforementioned Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (No. 8660) dedicated part of its articles to granting it a singular and specific regime aimed, as established by articles 1 and 2, at strengthening and modernizing it—but not only ICE, but also its companies—thereby ensuring the financial sustainability of all of them in that scenario and ensuring that, despite their public nature, they could compete, to the extent possible, on equal terms with the private telephone operators that would participate in the market.

This idea is present in the explanatory statement of the then bill for the referred Law No. 8660, processed under legislative file No. 16,397, establishing as one of its objectives: 'To make more flexible the regulatory framework governing ICE and its companies so that it can compete effectively with other operators in the provision of telecommunications services in a regulated market' (folio 10). And it adds:

'starting from a recognition of the work carried out by ICE and its companies in the field of telecommunications, the Government of the Republic considers it an unavoidable commitment to [provide] said entity with the necessary legal and operational mechanisms so that, without altering its public nature, it can act on equal terms with the private operators participating in the market.

To this end, this bill proposes to develop a supplementary regulatory framework to Law No. 449, the Law for the creation of ICE, which allows:

● Strengthening the capacities of ICE and its companies to provide and commercialize electricity and telecommunications products and services, within and outside the national territory.

● Providing ICE and its companies with legislation that allows them to adapt to change in electricity and telecommunications.

By virtue of the foregoing, ICE and its companies are envisioned as a State business group, strong, modern, and competitive, that continues to be an engine of progress and national development in the convergence environment, within a framework of regulated competition, in the markets that would be opened to competition.

The fundamental axes of this strengthening stem from the need to provide ICE with:

● Autonomy and independence ● Agile, efficient, and effective administrative contracting.

● Flexibilization of various laws to remove obstacles and constraints.

● Strengthening of investment capacity.

● Ability to respond quickly to technological innovations.

● Accountability and transparency in all its actions.

● Authority to operate internationally.

● Authority to carry out strategic alliances.

● Development of institutional human resources.

● Effective financial management and financial-fiscal treatment equal to other companies.

● In markets open to competition, non-discriminatory powers.

● Capacity to strengthen universality and solidarity mechanisms.

● Economic responsibility (efficiency, competitiveness, etc.), social and environmental responsibility' (folios 16, 17, and 18, underlining is not from the original)...

From that perspective, Law No. 8660, although it did not modify, as stated, the legal nature of ICE, entailed a relevant change in the management of businesses in the energy and telecommunications areas, since, always in line with the idea of strengthening it, it is committed to having it act as a group, not in isolation, bringing together under the ICE brand the already existing companies in both sectors and allowing its growth through the acquisition or constitution of new subsidiary companies inside and outside the country or through the strategic alliances referred to in its article 8, and thus being able to be considered a fully-fledged corporation, a term defined in the Dictionary of the Royal Spanish Academy of the Language as: 'Company, usually of large dimensions, especially if it groups together smaller ones'...

In any case, the treatment as a business group is present throughout the articles of Law No. 8660, especially in its Title II, with the constant reference to ICE and its companies, thus titled, of which article 6 is an example, having jointly entrusted the following powers:

"ARTICLE 6.- Powers of the Instituto Costarricense de Electricidad and its companies ICE and its companies, within the national territory and outside of it, shall be competent for the following:

• a)To generate, install, and operate networks; to provide, acquire, and commercialize products and services of electricity, telecommunications, and infocommunications, as well as other information products and services and others in convergence, directly or through agreements, cooperation agreements, partnerships, strategic alliances, or any other form of association with other national or foreign, public or private entities.
• b)To be agents of the electricity market in the other countries that adhere to the Framework Treaty of the Central American Electricity Market, approved by Law No. 7848, of November 20, 1998, or to any other instrument that in the future is subscribed and ratified." (...)

A first consequence of the corporate treatment given by Law No. 8660 to ICE and its companies is to be considered an economic Group, in the definition used by subsection 9) of article 6 of the LGT...

A second consequence derived from the previous notion, and with this the second question posed is answered, is understanding that ICE holds the status of parent company, while RACSA, CNFL, CRICSA, and the rest of the companies already integrated or that will integrate in the future into the business group, hold that of subsidiary or affiliate companies, just as article 5 of Law No. 8660, transcribed above, clearly establishes when it indicates they are companies of ICE. That is, as a consequence of ICE's ownership over the referred companies, the institution holds a position of predominance over them, remaining subject as part of the ICE Group to its unified direction, while the autonomous entity assumes joint responsibility for the respective management of each one of them, as analyzed by the Attorney General's Office in opinion C-102-2015...

From the transcribed pronouncement, a final and important consequence is deduced for understanding that different business management to which we referred before, with the legal consolidation as a business or corporate group of ICE and its companies carried out by Law No. 8660, in the sense that several of its provisions confer competence on the Board of Directors of ICE, as the superior body of the entity, in the adoption of decisions on the management and operation not only of the institution it governs, but of the entire business group – as shown by the alluded opinion C-102-2015, with citation of articles 5, 9, 14, 36, and 37 of said law – particularly in the financial and indebtedness sphere. Thus, said directive body is responsible for assuming decisions of a corporate nature and, according to the recently mentioned pronouncement, establishing the strategic guidelines of the ICE Group and issuing corporate governance regulations that govern or apply to all its affiliates.

We can observe that the formal and systematic attribution of these corporate functions to the Board of Directors of ICE, already present before in an isolated manner and without much development in some provisions, such as article 10 of Law No. 3293 of June 18, 1964 for the case of RACSA, was the most notable change made by Law No. 8660 to the organizational structure of said entity, which ends up configuring it as a corporation or consortium by unifying under a single command power the strategic direction of all its affiliates or subsidiaries...

From the previous considerations, we can extract the following general conclusions:

1. The Law for the Strengthening and Modernization of Public Entities of the Telecommunications Sector (No. 8660) provided ICE with a singular or special regime, more flexible in financial management, human resources, and contractual activity, with the purpose that it and its companies could compete effectively in the telecommunications market.

2. Another relevant change of Law No. 8660, always with the idea of strengthening ICE and its companies, is its legal consolidation as a business or corporate group in the management of businesses in the energy and telecommunications areas.

3. So, starting from Law No. 8660, ICE and its companies act formally and legally as a group, for which it expressly conferred on the Board of Directors of the parent entity powers of corporate governance over its subsidiaries, thus remaining subject to the unified direction, the strategic guidelines, and the regulations emanating from said collegiate body for the entire ICE Group." Nevertheless, it should not be overlooked, as indicated above that, despite forming part of the ICE Group and being subject to its unified direction, the companies of the consulting institute, and specifically RACSA, retain their differentiated legal personality and their status as autonomous centers of rights and obligations. Such status as subjects of Law is what allows them to serve as instruments of ICE in the corresponding market for the purposes of achieving the aims entrusted by the legislator to said autonomous institution, if you will, in a more effective manner. For, in the absence of that differentiated personality, we would be talking about mere internal divisions entrusted with managing the institute's businesses.

However, the fact that ICE's subsidiary companies assume a cloak typical of commercial companies, in tune with the commercial turn of their activity, does not mean they are private entities, since by belonging to a public entity, they "participate in the public nature" of the latter, as we indicated in opinion C-332-2009 cited by the MICITT criterion, referred to, as will be recalled, the employment regime of ICE and its companies. The fact, then, that an autonomous institution (state banks, the Instituto Nacional de Seguros, or ICE itself) uses corporations owned by it to achieve its purposes, to which private Law is applied (article 3.2 of the General Law of Public Administration, No. 6227, of May 2, 1978), does not mean that the latter cease to be considered public companies in their substance – whose share capital, it should be noted, is composed in turn of public resources – nor that their actions should not be oriented towards satisfying the interests (fundamentally public) of the owning institution.

Such is the sense, therefore, of the jurisprudential doctrine (administrative and constitutional) cited in the previous pronouncement, when affirming "the impossibility of effecting a separation between the corporation and the public institution," as if the actions of the former were alien to the public entity to which it belongs; but without understanding that the personality of the subsidiary company is diluted or absorbed by said entity, to the point that it is not possible to distinguish the actions of one or the other.

We have already seen that such a supposition is in no way a necessary effect of the formation of an economic interest group in which, rather, each company that integrates it preserves its legal personality, and in the case of ICE and its companies, this feature is even more marked due to the public nature of the entire business group, in which the loss of the personality of any of them would be equivalent to its disappearance from legal life, which, by derivation of the final paragraph of article 5 of Law No. 8660, is a matter reserved to law.

By the same order of reasons, due to the condition as subjects of law with full legal capacity of ICE's companies, the assets that make up the patrimony of each one of them are considered assets of these – which, in principle, should be reflected in the balance sheet or statement of financial position of the respective company – not of the parent company, even though it is the owner of the share capital of the affiliates. That is, they do not constitute a uniform mass of assets that can be used indistinctly by the parent company, without prejudice to the fact that through unified direction and its corporate governance powers, it can combine the actions and resources of the various companies in achieving the same purpose.

Again, the aforementioned takes on greater relevance if those companies are public, as they are administratively responsible for the proper use and safeguarding of the public assets assigned to them and that form part of their patrimony. Hence, the indistinct use of assets belonging to different public companies, even if they form part of the same economic group, does not correspond to the proper regime of the Public Treasury.

In light of the foregoing, the formal recognition of an economic group does not seem sufficient basis for the parent company to dispose of the rights or assets assigned to one of its subordinate companies, without having express legal authorization. Well, for ICE and MICITT, such authorization comes from Law No. 3293, an aspect that will be analyzed in the following section.

2. The transfer to RACSA of the concession of the telecommunications services referred to in Law No. 47 that ICE inherits with Law No. 3293 According to the thesis held by the consulting entity, Law No. 3293, by which ICE was authorized to constitute, together with CRICSA, a mixed corporation to provide the telecommunications services from which RACSA was born and of which the former became its sole owner in 1975 upon acquiring all of its share capital, enabled it to carry out that activity through said public company, "resulting in a single management by ICE, under its exclusive account and risk and using the resources, capabilities, and competencies of the entities it owns, among them, RACSA. Among those resources, the granted rights must be included, such as the right to use a concession of radio spectrum frequencies." To which it adds, since ICE is the sole owner of RACSA, "the capabilities, competencies, resources, rights of RACSA are ultimately the same capabilities, competencies, resources, and rights of ICE, meaning, then, that the concession granted to RACSA is ultimately exercised by ICE, so that ICE's exploitation of the radio spectrum resources granted under concession to RACSA would not violate the strictly personal character of its concession, since they are maintained and refer to the same person and the same resources." Regarding the strictly personal character of the concession for the exploitation of spectrum frequencies and the principle intuitu personae, we will refer later, since we are interested in focusing for the moment on the scope of the alluded Law No. 3293.

In what is relevant here, its article 1 provides that ICE shall exploit for an indefinite period the telecommunications services referred to in the mentioned Law No. 47 of July 25, 1921, which clearly involved the use of the radio spectrum, by encompassing the exploitation of radiotelegraphic stations, to receive and transmit messages, and radiotelephonic stations, wireless telephony, and the international wireless communications service. Hence, the purpose of Law No. 47 is precisely the approval of the corresponding concession contract by the Congress of the Republic.

Thus, Law No. 3293 ratifies the competence that, in the telecommunications sector, the legislator had attributed to said autonomous institution the previous year, through the addition that Law No. 3226 of October 28, 1963 made to article 2 of Decree-Law No. 449 creating ICE, of a letter h), which at that time provided:

"Article 2.- The purposes of the Institute, towards the achievement of which all its efforts and work programs shall be directed, shall be the following:

(...)

• h)To procure the establishment, improvement, extension, and operation of telephone, telegraphic, radiotelegraphic, and radiotelephonic communication services, for which it shall have by full right the corresponding concession for an indefinite period" (underlining is not from the original).

Meanwhile, article 3 of Law No. 3293, which properly contains the authorization to ICE to constitute together with CRICSA the future RACSA, "for the purpose of carrying out the exploitation" of the telecommunications services of article 1 just seen – that is, those of Law No. 47 –, establishes that for such purposes, "[t]he Institute shall contribute half of the share capital of the new company, that contribution being represented by the fixed assets it will receive, according to article 2, and the concession indicated in article 1" (underlining is added).

It should be noted that the final paragraph of that same article 3 emphasizes that "[t]he parties shall transfer free of charge to the new company their respective rights in the concession referred to in this law" (underlining is not from the original); in reference to the concession approved by the repeatedly cited Law No. 47.

Finally, article 5 of Law No. 3293 regulates the dissolution of RACSA upon the expiration of its term, for which it provides – in line with what is indicated in the previous precept – that ICE would receive in payment for its contribution, in accordance with the first subsection of its letter a), "[t]he complete concession referred to in article 1." The previous provisions reveal that the special concession that ICE inherited from Law No. 47 to provide wireless services was transferred to RACSA as part of the contribution to its share capital at the time of its constitution. That is, the concession passed from ICE to RACSA so that the latter would be enabled to provide the telecommunications services associated with said enabling title.

Certainly, by virtue of the alluded article 1 of Law No. 3293, ICE was entrusted with the exploitation of the telecommunications services included in Law No. 47 and for an indefinite period, but at the moment of defining the way in which it would carry it out, it contemplated in the same Law No. 3293, the creation of a new company, initially of mixed capital and which later became entirely public, that would be in charge of that work (RACSA), for which it transferred the concession rights derived from Law No. 47. Note, in this regard, the express reference that both article 3 and article 5 of Law No. 3293 make to the "exploitation" or "concession" of article 1.

From the reading of the previous provisions, it is not possible to establish that the referred Law No. 3293 empowers ICE to use the concession rights over the spectrum frequencies conferred on RACSA, since it was rather this norm that incorporated them into its patrimony, to the point that, to recover them, the dissolution of said company would have to occur, in accordance with subsection a), of its article 5, currently provided for, in accordance with article 54 of Law No. 8660, until the year 2,107.

With what has been stated, it is not unknown that ICE and RACSA form part of the same economic group, nor the ownership of the former over the latter, which acts under a scheme of subordination adhering to the decisions and corporate governance guidelines that emanate from the Board of Directors of the autonomous entity for the entire business grouping. Nor is the condition of both as concessionaires of the spectrum ignored, nor the instrumental character of RACSA to satisfy in the best possible way the aims and services that the legal system entrusts to ICE, of which Law No. 3293 itself is an expression.

The objection arises in considering that ICE and RACSA are practically the same legal entity, ultimately, a single legal person, comparable to a merger of companies, because the institute is the sole owner of the share capital and belongs to an economic group of which it is the head, which would allow it to dispose of the resources formally assigned to RACSA, including the direct use of the concession granted to the latter for the exploitation of the radio spectrum.

However, neither Law No. 3293, nor the more recent sectoral laws, such as the LGT or Law No. 8660 itself, entail an effect of that kind which would imply the annihilation of the legal personality conferred on RACSA, which, rather, could have serious legal repercussions for the same business grouping on issues such as labor obligations, administrative responsibility, or internal control, if the conducts are imputed to the group as a whole or only to ICE, given the impossibility of differentiating between one entity and another.

A different question is whether, due to the characteristics and conditions of the concession and the legal nature of the spectrum itself, the joint or shared use and exploitation of the radio spectrum is feasible, which is requested to be evaluated using the principle of intuitu personae as a parameter. Let us see.

3. The principle intuitu personae and the legal regime established by the LGT for the management of the radio spectrum in accordance with its nature as a public domain asset As article 7 of the LGT clearly establishes, the radio spectrum "is a public domain asset"; and more specifically, a constitutional public domain asset, as it is contemplated by article 121, subsection 14), letter c), of the Political Constitution with its reference to "wireless services" (see rulings of the Constitutional Chamber numbers 5386-93 of 4:00 p.m. on October 26, 1993 and 15763-2011 of 9:46 a.m. on November 16, 2011).

Let us remember that the radio spectrum consists of a type of electromagnetic energy that, "due to its frequency and length, can be emitted at one point and, without the need for a specific channel, can be received at other points distant from the first. Radioelectric energy comprises waves of different lengths, which allows the coded transmission of information, while the different frequencies allow simultaneous communication between the same points without interference... The possibility of communicating without the need to run specific channels is of undoubted interest, mainly for point-to-multipoint content diffusion (terrestrial or satellite radio and television) and for telecommunication between two specific points between which there is no connection via any type of cable that allows communication using waves of other frequencies (terrestrial or satellite mobile telecommunications, especially medium or low orbit)" [4].

With the regulation of the spectrum, the aim is to manage a scarce resource that is also a vulnerable asset, susceptible to being interfered with and disturbed, which requires adequate management, planning, and protection of its uses (see articles 6, subsection 18, and 7 LGT) [5].

The configuration at the constitutional level of the public domain guarantees particularly intense protection of said asset, as well as its allocation to certain uses, excluding it from ordinary legal transactions. Such classification entails serious consequences, as specialized literature has specified [6]: 1) it weakens the legal position of operators seeking to use the spectrum, due to the regime to which they are subject; and 2) in a public domain regime, there is no room to speak of commercialization of the spectrum (since public domain assets are "res extracomercium"), but rather of the transmission of enabling administrative titles.

Well, in accordance with the recently mentioned constitutional precept, only the holder of a special concession granted by the Legislative Assembly or, alternatively, by the Public Administration based on a law that constitutes, by virtue of its regulations, the general legal framework for said exploitation, may make use of the spectrum frequencies for their exploitation. The following citations from the jurisprudential doctrine of the Constitutional Chamber serve as a reference:

"IV. As indicated previously, public domain assets are subject to a particular legal regime regarding their exploitation, a regime which determines that private parties can only exploit them insofar as they are concessionaires. This concession may be special insofar as it is agreed by the Legislative Assembly, or by the Executive Branch in accordance with a law on the matter. What is fundamental here is that by virtue of the reservation of law that exists in this matter, it is up to the Legislative Assembly to establish and regulate the conditions and stipulations for the granting of said concession; the constitutional provision prohibiting the private provision of wireless services without a law or without a special concession from the legislator being prohibitive" (Ruling No. 3272-95, of 9:21 a.m. on June 23, 1995; underlining is not from the original).

"V.- OF THE ELECTROMAGNETIC OR RADIOELECTRIC SPECTRUM. Within the public domain, understood as the set of assets owned by public entities and destined for common use and exploitation or for the provision of public services, it is possible to distinguish between the constitutional public domain and the infra-constitutional public domain. The constitutional public domain is formed by those assets that the constituent power provides belong to the Nation and that cannot definitively leave the domain of the State (article 121, subsection 14, of the Political Constitution). Among the assets that the Political Constitution qualifies as 'property of the Nation' are the so-called 'wireless services,' an expression encompassing the so-called electromagnetic or radio spectrum. The electromagnetic or radio spectrum, in accordance with paragraph 2 of article 121, subsection 14, letter c), of the Political Constitution, may be exploited by public administrations or by private parties through an administrative concession granted in accordance with a general law or by virtue of a special concession granted for a limited time by the Legislative Assembly...

Therefore, it is the constitutional norm itself that qualifies the electromagnetic or radio spectrum as an asset of the Nation and provides that it can only be exploited by private parties by virtue of an administrative concession granted in accordance with a formal law or a special legislative concession. Moreover, the use, enjoyment, and exploitation of the referred electromagnetic or radio spectrum is governed by the legal system on telecommunications, which is composed of the Political Constitution itself, the treaties and international agreements in force in Costa Rica, the General Telecommunications Law, the Radio Law, the National Plan for Allocation of Frequencies, the Regulations to the General Telecommunications Law, and other norms" (ruling No. 2017-11715 of 3:05 p.m. on July 26, 2017; underlining is not from the original).

In coherence with the previous considerations, the LGT constitutes the general legal framework through which, in our environment, the competence of the Executive Branch to grant the concession for the use and exploitation of the radio spectrum is regulated, as well as the conditions under which the frequencies will be exploited and the corresponding services will be provided, namely: requirements and procedure for granting the concession, obligations and rights of the concessionaire, powers of the granting Administration, transmission of the enabling titles, among other aspects.

Regarding what has been stated so far, it is appropriate to cite below articles 11 and 12 of the LGT:

"ARTICLE 11.- Concessions A concession will be granted for the use and exploitation of radio spectrum frequencies required for the operation and exploitation of telecommunications networks. This concession will enable its holder to operate and exploit the network. When dealing with public telecommunications networks, the concession will enable its holder to provide all types of telecommunications services available to the public. The concession will be granted for a specific coverage area, regional or national, in such a way as to guarantee efficient use of the radio spectrum” (the underlining does not appear in the original).

“ARTICLE 12.- Competitive bidding procedure Concessions of frequencies for the operation and exploitation of public telecommunications networks shall be granted by the Executive Branch through a public bidding procedure, in accordance with the Law on Administrative Procurement and its regulations. Sutel shall conduct the procedure, after carrying out the necessary studies to determine the need and feasibility of granting the concessions, in accordance with the National Telecommunications Development Plan and sectorial policies” (the underlining does not appear in the original).

Article 6 of the same law clarifies that a public telecommunications network is one used, in whole or mainly, for the provision of telecommunications services available to the public (subsection 21), these being services offered to the general public in exchange for financial consideration (subsection 24); which corresponds, in the case of spectrum, to the commercial use of frequency bands (Article 9, subsection a), LGT).

Consequently, neither a private individual nor the public Administration is authorized to exploit the spectrum without the respective concession granted by the Executive Branch (see pronouncement PGR-OJ-059-2023, of May 23).

The word concession in its very legal meaning implies exclusivity[7], that being the rule imposed by the LGT when it entails the “reservation” of a specific use (in this case commercial use) for the exclusive benefit of the holder. This also follows from Article 19 of the same law, when, as an exception to the competitive bidding procedure, it contemplates the concession granted by the Executive Branch directly and according to the order of receipt of the application by the interested party, in cases of “frequencies required for the operation of private networks and those that do not require exclusive assignment for their optimal use” (the underlining is added).

Exclusive assignment thus implies that only the concession holder may use or exploit the spectrum frequency bands that were reserved to them through said act, to the point that the LGT classifies as a very serious infraction, the “[u]se or exploitation of frequency bands of the radio spectrum without the corresponding concession or permit.” This exclusive assignment also responds to technical reasons, insofar as shared use by several operators of the same frequency ranges could generate interference affecting service quality.

Thus, from the reading of resolution No. RCS-138-2018, from SUTEL, regarding criteria for the declaration of a GIE, especially the part transcribed in the legal report from ICE, the enabling title to which a group thus declared could opt for a possible shared use of the spectrum is the “permit” (Article 26 LGT), not the concession. And the permit, unlike the concession, is foreseen basically for non-commercial uses of the spectrum, which according to SUTEL consists of “self-provision or private purposes.” On the other hand, the identity of the concessionaire is an important matter for the granting Administration, since it should not be indifferent to it who the holder of the concession is, nor the conditions under which the public domain resource is exploited[8]; a safeguard that the LGT covers in the procedure established for granting the enabling title, with the provisions pertaining to the selection of the concessionaire and the signing of the concession contract, where the specific conditions and obligations of the former are stipulated, but above all with the figure of assignment (cesión), as the only mechanism foreseen by the legislator for the transfer of the enabling title under the terms of Article 20:

“ARTICLE 20.- Assignment (Cesión) Concessions may be assigned with the prior authorization of the Executive Branch. The Council is responsible for recommending to the Executive Branch whether the assignment proceeds or not.

To approve the assignment, at least the following requirements must be verified:

• a)That the assignee meets the same requirements as the assignor.
• b)That the assignee commits to fulfilling the same obligations acquired by the assignor.
• c)That the assignor has exploited the concession for at least two years and has fulfilled the obligations and other conditions established for that purpose in the concession contract.
• d)That the assignment does not affect effective competition in the market.

Once the assignment is authorized, the respective contract must be signed with the new concessionaire” (the underlining does not appear in the original).

In line with the level of constitutional protection conferred on the radio spectrum, an operator may not take advantage of the concession granted to another, except through the figure of assignment (cesión) regulated in the precept just transcribed. Thus, the Executive Branch, as the granting Administration entrusted with the management of that public domain asset belonging to the Costa Rican State, must always give its express and prior authorization for a concession to be assigned and exploited by an operator other than its holder, with onerous consequences for anyone who assigns or accepts the assignment of concessions without meeting said peremptory requirement (Article 67, subsection a), clause 6 LGT).

Nonetheless, the preceding provisions, which reflect the relevance of taking into consideration the qualities and suitability of the operator chosen as concessionaire for the use and exploitation of the radio spectrum frequencies required for the operation and exploitation of telecommunications networks –especially that of subsection a) of Article 20 above, regarding that the assignee must meet the same requirements as the assignor– with which the well-known principle of intuitu personae is manifested, acquire a different aspect when dealing with ICE and RACSA.

That is, the scope of the cited principle is broadly nuanced when dealing with both public operators, as they are specialized bodies created by the State to directly assume the provision of telecommunications services in the national territory or to which, by reason of their technical competencies, it entrusted the development of said activity since the last century as one of their main purposes. Thus, objecting that ICE may use the spectrum frequencies assigned to RACSA based on said principle, would be similar to questioning the very existence of an entity whose current raison d'être continues to have telecommunications as one of its pillars.

In fact, in comparative Law and specifically in European Law, the aforementioned principle has ceased to gain relevance in the face of more flexible spectrum management, in which, without losing its condition as radioelectric public domain (see Article 85 of the current Spanish Law 11/2022, of June 28, General Telecommunications Law), measures are established that facilitate the shared use of spectrum by mobile operators (Article 92 of the same law) and even institutes a secondary market (Article 97 ejusdem) in which the enabling titles for the use of the radioelectric public domain may be traded or negotiated with respect to certain frequency bands (subject to regulatory provisions, however), with the objective of extending the coverage of mobile networks –specifically, wireless broadband–, incentivizing investment in the sector, making more effective and efficient use of this resource, and driving technological development for the benefit of all inhabitants, given the social, cultural, and economic value of the spectrum.

However, that is not the reality of our legal system, which opted, for the use and exploitation of the radio spectrum, for a traditional ordering/planning model –called by some authors “command-and-control”[9]– faithful to the classical theory of the regime of public or demanial goods in general, in which, as has been explained, it requires having a concession to be able to take advantage of said resource, so that only its holder may exercise the corresponding rights over the frequency bands included in said enabling title. And as it involves the radioelectric public domain, a legal reserve is imposed for any substantial change in the resource's management.

Hence, even though the efficient and effective use of the radio spectrum is considered a sector objective (Article 2, subsection g) LGT) and the principle of Optimization of scarce resources is conceived as a guiding principle of the legal system of telecommunications (Articles 3.i LGT and 3.h Law 8660), such exploitation in no way may contravene the applicable regulations, nor occur outside the law. Especially if we are dealing with an autonomous institution that, without prejudice to its business activity, is always bound in its actions by the principle of legality (Articles 11 of the Constitution and 11, 12, and 13 of the General Law of Public Administration).

Finally, note that, as the consulting entity itself recalls, for both ICE and RACSA, respective executive agreements were issued under the special concessions they hold, in which the different frequency ranges assigned to each were defined, which subsequently, with the opening of the sector, were readjusted in accordance with Transitory Provision IV of the LGT, in order to adjust their content to the provisions of the legislation being implemented, in a clear manifestation that the rights over said frequencies were conferred on them individually and not as a group, consistent with the management model established in the LGT and which in a certain way was a continuation of the one that existed under the old Radio Law (No. 1758).

In view of the foregoing, it is not possible to state that in the current state of sectorial legislation, ICE is empowered to directly, jointly, or sharedly take advantage of and exploit the radio spectrum frequencies that were granted by concession to RACSA exclusively, regardless of both belonging to the same economic or business group.

Therefore, considering the preceding conclusion, there is no point in determining the competence of the Executive Branch to authorize the joint or shared use and exploitation of the radio spectrum granted by concession to each of those entities.

C. CONCLUSIONS In accordance with the previous arguments, we answer the questions formulated in the following terms:

1. ICE and RACSA form part of the same economic group, where the latter, like the other companies of Grupo ICE, is subject to the unified direction and the decision-making and corporate governance powers of said autonomous institution in a clear subordinate relationship.

2. However, despite constituting an economic group and RACSA belonging entirely to ICE, the legal system does not authorize, under that criterion, the institute to take advantage of the granted spectrum frequencies that were assigned to RACSA, as it does not imply its absorption by said entity, nor that it loses its status as an autonomous center of rights and obligations.

3. Law No. 3293, which authorized ICE to constitute, together with CRICSA, the future RACSA, also assigned to it as a contribution to its share capital the concession that ICE received for the telecommunications services under Law No. 47, so that the subsidiary company would assume their provision, but it did not mean that both are the same legal entity, in short, a single legal person, which allows ICE to take advantage of the frequency concession granted to RACSA.

4. The objection to ICE being able to directly, indirectly, jointly, or sharedly not stem from the principle of intuitu personae, but from the management regime established by the LGT for said resource, in accordance with its nature as a public domain asset, which only authorizes the holder of the concession for its exploitation according to the use for which it is designated.

5. Even though the efficient and effective use of the radio spectrum is considered a sector objective (Article 2, subsection g) LGT) and the principle of Optimization of scarce resources is conceived as a guiding principle of the legal system of telecommunications (Articles 3.i LGT and 3.h Law 8660), such exploitation in no way may contravene the applicable regulations, nor occur outside the law. Especially if we are dealing with an autonomous institution that, without prejudice to its business activity, is always bound in its actions by the principle of legality.

6. Therefore, there is no point in determining the competence of the Executive Branch to authorize the joint or shared use and exploitation of the radio spectrum granted by concession to ICE and RACSA.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya Attorney General C. Ms. Paula Bogantes Zamora, Minister of Science, Technology and Telecommunications.

Mr. Federico Chacón Loaiza. President of the Board of Directors. Superintendency of Telecommunications (SUTEL).

[1] See NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos, 2nd ed., 1994, p.295.

[2] Directive (EU) 2018/1972 of the European Parliament and of the Council, of December 11, 2018, establishing the European Electronic Communications Code (OJ L 321 of 17.12.2018, p.36).

[3] See in that regard, DOUCET, Pablo; REQUEJO, Ignacio; SUÁREZ-GONZÁLEZ, Isabel. ¿Por qué persisten los grupos empresariales en Europa? Vacíos institucionales, ventajas financieras o limitación de riesgos /In/ DELGADO GÓMEZ, José Manuel (dir.) et. al. Empresa, economía y sociedad (homenaje a Vicente Salas Fumás). Spain: FUNCAS, 2021, p. 53 [4] MONTERO PASCUAL, Juan J. Derecho de las Telecomunicaciones. Valencia: Tirant lo Blanch, 2007, pp.151 and 152. Likewise, CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA, Manuel. El espectro radioeléctrico. /In/ QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás (de la). (Dir.); VIDA FERNÁNDEZ, José (Coord). Derecho de la Regulación Económica. T. IV. Telecomunicaciones. Madrid: Iustel, 2009, pp.497-498.

[5] See, LAGUNA DE PAZ, José Carlos. Telecomunicaciones: Regulación y Mercado. Navarra: Thomson- Aranzadi, 2nd ed., 2007, p.128.

[6] Ibid., p. 132.

[7] FERNANDO PABLO, Marcos M. Comentario al artículo 63. /In/ GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; QUADRA- SALCEDO, Tomás de la (coord.). Comentarios a la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 11/1998, de 24 de abril). Madrid: Civitas, 1999, p.577 [8] See in that regard, REBOLLO RICO, Alejandro. Derechos y obligaciones del concesionario (arts.242 a 244). /In/ MENÉNDEZ MENÉNDEZ, Adolfo (Dir.). Comentarios a la nueva Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas. Madrid: Thomson-Civitas, 2003, p. 215 [9] See, FERNANDO PABLO, Marcos M. La ordenación del dominio público radioeléctrico. /In/ QUADRA- SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás (de la). (Dir.); VIDA FERNÁNDEZ, José (Coord). Derecho de las telecomunicaciones. Navarra: Aranzadi, 2015, p.542.

Dictamen : 177 del 18/09/2023 18 de setiembre de 2023 PGR-C-177-2023 Señor Marco Vinicio Acuña Mora Presidencia Ejecutiva Instituto Costarricense de Electricidad Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero a su oficio n.° 0060-345-2023 del 21 de julio del año en curso, en el que formula una serie de preguntas relacionadas con la viabilidad de que el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) pueda Anónima (RACSA), para lo que se pide considerar, en primer lugar, si ambas entidades forman parte de un mismo Grupo Económico; y en segundo término, el principio de uso personalísimo del espectro radioeléctrico. Concretamente, se consulta:

“1. ¿El ICE y RACSA, son parte de un mismo Grupo Económico?

2. Si así fuera:

a. ¿El ICE y RACSA, en su condición de operadores de servicios de telecomunicaciones y como concesionarios de espectro radioeléctrico, tienen el derecho de que el Poder Ejecutivo les habilite para el uso y explotación conjunta o compartida del espectro radioeléctrico concesionado a cada uno de ellos, en razón de formar parte de un mismo Grupo Económico?

b. ¿El ICE y RACSA, en su condición de operadores de servicios de telecomunicaciones y como concesionarios de espectro radioeléctrico, tienen el derecho de que el Poder Ejecutivo les habilite para el uso y explotación conjunta, compartida o directa del espectro radioeléctrico concesionado a cada uno de ellos, en razón de formar parte de un mismo Grupo Económico, considerando además que el ICE es el propietario de la totalidad de RACSA -lo cual configura una relación en la que RACSA es subsidiaria y subordinada del ICE- y, además, la Ley Nº 3293 autorizó expresamente al ICE a explotar los servicios de telecomunicaciones a través de RACSA?

3. ¿Podría el ICE explotar el espectro radioeléctrico concesionado a RACSA, sea de forma conjunta, compartida o directa, en apego al uso y explotación intuito personae que se establece en la Ley General de Telecomunicaciones?

4. En caso de ser afirmativa la consulta anterior, ¿requiere el Grupo ICE una declaratoria formal del ente rector para ser declarado Grupo de Interés Económico y hacer explotación como tal del espectro radioeléctrico, a pesar del reconocimiento legal expreso que ya existe del Grupo ICE? Esto en virtud de las atribuciones legales tanto del ICE como de RACSA”.

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), se adjunta el oficio 256-127-2023, del mismo 21 de julio de 2023, relativo al criterio legal de la División Jurídica de esa institución que, sin perjuicio del tenor literal de sus consideraciones, inicia afirmando que, el ICE y RACSA forman parte de un mismo Grupo Económico (el Grupo ICE) en los términos del artículo 6, inciso 9), de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) –en lo sucesivo LGT– y el Reglamento al Título II de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (Decreto Ejecutivo n.° 35148-MINAE del 24 de febrero de 2009). Indica que así fue reconocido por el Consejo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SUTEL) desde el 2009, en las siguientes resoluciones: RCS-307-2009 del 24 de setiembre de 2009, RCS-258-2016, RCS-259-2016, RCS-261-2016; RCS-262-2016, RCS-265-2016 todas del 23 de noviembre de 2016; RCS-248-2017 del 18 de setiembre de 2017, RCS-266-2018 del 26 de julio y RCS-339-2018 del 24 de octubre, ambas de 2018. Luego, lleva a cabo una revisión los antecedentes histórico-normativos que unen al ICE y RACSA, con citas del Decreto-Ley n.°449 del 8 de abril de 1949 y de las leyes números 47 del 25 de julio de 1921, 3226 de 28 de octubre de 1963 y 3293 del 18 de junio de 1964, así como del Anexo 13 del Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (aprobado por Ley n.°8622 del 21 de noviembre de 2007) –CAFTA-RD por sus siglas en inglés–; de esa revisión normativa recuerda que por medio de la citada Ley n.°3293 se autorizó a la institución consultante y a la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA) a formar una sociedad mixta, en partes iguales, para brindar servicios de telecomunicaciones: RACSA. Y que, en el año de 1975, el ICE adquirió la totalidad de las acciones de CRICSA, pasando a ser el único dueño de RACSA; por lo que entiende que el legislador, además de reiterar la competencia del ICE para brindar servicios de telecomunicaciones de manera directa, también lo habilitó para que pudiera cumplir con dicha competencia a través de RACSA, dándole continuidad a la concesión y servicios establecidos en la Ley n.°47 (cita los artículos 1 y 5 de la Ley n.°3293). Apunta que como empresa propiedad del ICE, RACSA queda bajo la dirección centralizada y estratégica del Consejo Directivo de dicha institución autónoma, al que le corresponde adoptar decisiones sobre la gestión y funcionamiento de aquella, particularmente en el ámbito financiero y de endeudamiento, y fungir como asamblea de accionistas (cita nuestros dictámenes C-073-84, del 14 de febrero, C-102-2015, del 4 de mayo, C-318-2018, del 14 de diciembre y C-402-2020, del 15 de octubre); vedándole la posibilidad de modificar el capital accionario, salvo por decisión legislativa. Así, para esa División Jurídica, desde la perspectiva financiero-contable, la obligación de emitir los estados financieros de manera consolidada, es decir incluyendo toda la información financiera, pasivos, activos, patrimonio, liquidez, excedente, entre otros, como un único resultado, evidencia la unidad de la propiedad del Grupo ICE, de la cual es parte su subsidiaria RACSA, cumpliéndose con los requisitos de unidad de decisión, unidad de dirección y dependencia económica que caracterizan a un grupo económico. Añade que las concesiones legislativas especiales otorgadas al ICE y RACSA en la década de los 60, no delimitaron el rango de frecuencias que debían ser utilizados por el primero para desarrollar los servicios asignados de telecomunicaciones a la colectividad, cuya determinación era atribución del Poder Ejecutivo, por medio de Acuerdos Ejecutivos que las definieron, conforme al artículo 6 de la Ley de Radio (n.°1758 del 19 de junio de 1954), en tanto le correspondía administrar la utilización de las bandas del espectro radioeléctrico. Agrega que esas concesiones, desde el punto de vista constitucional y legal, además de no ser un monopolio de derecho, no implicaba una imposibilidad futura de coexistencia con operadores privados en un escenario de libre mercado sujeto a una ley marco o general (cita los votos constitucionales 5386-1993 de las 16:00 horas del 26 de octubre de 1993, 3067-95 de las 15:42 horas del 13 de junio de 1995 y 9542-2002 de las 09:52 horas del 4 de octubre de 2002). Afirma que esos títulos habilitantes fueron debidamente adecuados mediante las resoluciones del Poder Ejecutivo RT-24-2009-MINAET de 18 de diciembre 2009 y RT-10-MINAET-2010 del 6 de mayo 2010, en el caso del ICE, y las resoluciones RT-25-2009-MINAET de 18 de diciembre 2009 y RT-11-MINAET-2010 del 11 de mayo 2010, en el caso de RACSA, de conformidad con lo establecido en el Transitorio IV de la LGT. Explica que la visión de legislador, desde la década de los 60 del siglo pasado y reafirmado en el 2008, implicó que el ICE y RACSA como grupo económico y bajo una concepción de rentabilidad social, se dedicaron juntos, de manera coordinada, complementaria y, por ende, corporativa, a brindar servicios de telecomunicaciones a la colectividad. Luego, ante la apertura de mercado, el Poder Legislativo además de reafirmar las competencias legales originarias del Grupo ICE, las amplió para comercializar productos y servicios de infocomunicaciones, información, y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados (artículo 6 de la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, n.°8660 del 8 de agosto del 2008), con herramientas y prácticas legales, financieras y comerciales usuales en la industria, que le permitieran competir con los operadores privados entrantes en condiciones de no discriminación, tomando en cuenta que los grandes operadores a nivel internacional, con presencia en Costa Rica, actúan también corporativa, financiera y comercialmente como Grupos Económicos. Por lo expuesto, sostiene que el ICE y a través de RACSA, tiene el deber de velar por el uso eficiente en la gestión de los recursos públicos en favor de la colectividad y del interés general, lo cual implica, entre otros aspectos, el usar la infraestructura y recursos que son de su propiedad y a nombre de sus subsidiarias, y hacer las inversiones necesarias, en forma conjunta y no separada, cuando esto favorezca a la Hacienda Pública como a los usuarios de telecomunicaciones, “lo cual implica necesariamente el uso y explotación conjunto del espectro radioeléctrico, actual y futuramente concesionado de RACSA, siendo una posibilidad permitida por disposiciones de alcance general emitidas por la Superintendencia de Telecomunicaciones, y manifestaciones del Rector, que constan en dicho instrumento normativo, sin distinción del carácter público o privado del grupo económico”(el subrayado no es del original). Con cita del mismo inciso 14, letra c), del artículo 121 constitucional, alega que el uso por parte del ICE de las concesiones otorgadas a RACSA no atenta en contra del principio de “intuitu personae” que caracteriza la explotación de concesiones (menciona nuestro dictamen C-243-2000, del 3 de octubre), pues a través del tiempo se ha dado una actuación de ambas entidades como una sola unidad en la prestación de los servicios que les fueron encomendados por ley, siendo RACSA un elemento organizacional mediante el cual el ICE ha venido cumpliendo sus obligaciones de prestación de servicios, al haber sido autorizado por la Ley n.°3293 para explotar los servicios de telecomunicaciones a través de RACSA, dando como consecuencia una única gestión por parte del ICE, bajo su exclusiva cuenta y riesgo y utilizando los recursos, capacidades y competencias de las entidades de su propiedad, entre ellas, RACSA, y entre esos recursos, incluye los derechos otorgados, tales como, el derecho de uso de una concesión de frecuencias del espectro radioeléctrico. De manera que, al ser la institución consultante el propietario único de RACSA, “las capacidades, competencias, recursos derechos de RACSA son finalmente las mismas capacidades, competencias, recursos y derechos del ICE, siendo entonces, que la concesión otorgada a RACSA es finalmente ejercida por el ICE, por lo que la explotación del ICE de los recursos de espectro radioeléctrico concesionados a RACSA no atentaría en contra del carácter personalísimo de su concesión, ya que se mantienen y se refiere, a la misma persona y los mismos recursos” (el subrayado no es del original). Añade que, a pesar de ser personas jurídicas con sus propias personerías, no son independientes, en virtud de la relación de dependencia que existe, en la cual RACSA es dependiente, subordinada y subsidiaria del ICE, por lo cual este, como beneficiario y propietario final de RACSA, es quien actúa como sujeto de derechos de dicha sociedad, que es extensiva a la principio del paralelismo de las formas (cita el dictamen C-306-2015, del 11 de noviembre), el Poder Ejecutivo tiene la potestad de otorgar la habilitación al ICE para que pueda usar y explotar el espectro radioeléctrico concesionado a RACSA, como en su criterio, así lo demuestra la resolución n.°RCS-138-2018, adoptada por el Consejo de la SUTEL, en la sesión ordinaria n.°023-2018 del 20 de abril de 2018, mediante el acuerdo n.° 010-020-2018 de las 10:00 horas, relativa a criterios para la declaratoria de un Grupo de Interés Económico (GIE), que le permite solicitar la habilitación para el uso y explotación del espectro radioeléctrico como grupo económico y gestionar de forma conjunta, compartida o directa la concesión de frecuencias otorgada a RACSA, sin necesidad de requerir una declaratoria adicional formal por parte del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones (MICITT), como órgano rector, respecto a que el Grupo ICE constituye un GIE, pues así se establece por mandato de ley (artículo 5 de la Ley n.°8660) y lo ha confirmado la propia SUTEL en las resoluciones mencionadas antes. En ese sentido apunta, que el órgano regulador en la consulta pública sobre el “borrador del pliego de condiciones para la concesión para el uso y explotación de espectro radioeléctrico para la prestación de servicios de telecomunicaciones mediante la implementación de sistemas de Telecomunicaciones Móviles Internacionales (IMT), incluyendo 5G” (Capítulo V y Anexo 4), trata al ICE y RACSA como Grupo ICE y, en consecuencia, como parte de un Grupo Económico. Considera que, con esa disposición, la SUTEL entiende como uno solo el espectro asignado a ambas entidades, y con base en ello, limita su derecho de participación en el aludido concurso y de ser concesionario de algunos de los segmentos de bandas subastadas, con lo que estaría reconociendo implícitamente, el uso de dicho espectro como una unidad de grupo y no en forma individual, lo que legitima y valida la posibilidad de uso y explotación del espectro concesionado a RACSA por parte del ICE. Finalmente, estima que a la luz de los principios de la lógica, razonabilidad y justicia de los actos administrativos, no resulta procedente la consideración como Grupo Económico del ICE y RACSA solamente en perjuicio, es decir, para efectos de restringir derechos a concursar, resultar adjudicatario o para aumentar montos de multas en las sanciones que prevé la LGT, sino que debiera ser aplicada para efectos de beneficiar de mejor forma el interés público y para promover el uso eficiente de los recursos públicos, entre ellos, el espectro radioeléctrico. Finaliza con una referencia a la Ley General de Telecomunicaciones (11/2022 del 28 de junio), concretamente, a su artículo 92, en cuanto incorpora medidas que facilitan el uso compartido del espectro radioeléctrico por los operadores sin tener la condición de grupo económico y en función del interés general.

A. CRITERIOS INSTITUCIONALES DEL MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGÍA Y TELECOMUNICACIONES (MICITT) Y DE LA SUPERINTENDENCIA DE TELECOMUNICACIONES (SUTEL) En razón de las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico al MICITT y a la SUTEL, como rector y regulador, respectivamente, del sector de las telecomunicaciones, y tomando en consideración la alusión expresa que a actuaciones de ambos órganos hace el criterio jurídico recién reseñado del ICE, se estimó oportuno concederles audiencia del asunto consultado.

1. Criterio del MICITT Mediante el oficio n.° MICITT-DM-OF-703-2023, del pasado 18 de agosto, la señora Paula Bogantes Zamora, Ministra de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones, nos puso en conocimiento del informe jurídico n.°MICITT-DCNT-INF-009-2023, del mismo día, de la Dirección de Concesiones y Normas en Telecomunicaciones de dicha cartera. En dicho informe –y sin perjuicio, de nuevo, del tenor literal de su contenido– también se hace un repaso al proceso de apertura a la competencia de los servicios de telecomunicaciones en el país a partir del CAFTA-RD y de la Ley n.°8660 y la LGT, apuntando en que, si bien la intención fue abrir dicho mercado, debía de dotarse al ICE y a sus empresas de todos aquellos elementos que le permitieran competir en igualdad de condiciones con los nuevos operadores que entrarían una vez operativizada esa apertura, como la celebración de alianzas estratégicas u otras formas de asociación empresarial, pero sin llegar a propiciar prácticas anticompetitivas (refiere al artículo 8 de la Ley 8660). Coincide en que el ICE y RACSA conforman un grupo de interés económico, de acuerdo con los artículos 6.9) de la LGT, 5 de la Ley n.°8660 y 1 del Reglamento al Título II de dicha ley, en el que RACSA tiene un carácter subsidiario y está subordinada al ICE (cita el artículo 10 de la Ley n.°3293), el cual mantiene un poder de decisión y dirección sobre la primera a favor de los intereses del instituto y de todo el grupo (cita también el dictamen C-102-2015), así como forma parte de su estructura orgánica al poseer el cien por ciento de su capital accionario. Luego, hace alusión con fundamento en el dictamen C-280-2011, del 11 de noviembre y los artículos 11, 12 y 19, de la LGT que para el uso y explotación del espectro radioeléctrico se requiere contar con un título de concesión otorgado por el Poder Ejecutivo, como Administración concedente, y mediante el respectivo contrato administrativo se precisan las condiciones técnicas y jurídicas para la prestación de los servicios de telecomunicaciones por el concesionario, al igual que las frecuencias asignadas (mención al dictamen C-151-2011 del 5 de julio). Cita también los votos de la Sala Constitucional números 3067-95 y 4569-2008 acerca de la naturaleza demanial del espectro y a que el ICE se le otorgó la concesión (por tiempo indefinido) para explotar los servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas y radiotelefónicas; sin que ello constituya un monopolio de derecho que impida la eventual participación de otros concesionarios en un régimen de competencia, haciendo también referencia a los pronunciamientos de la Procuraduría C-073-84, OJ-009-95 y OJ-221-2003, en cuanto a que RACSA, conforme a las leyes antes citadas, es titular igualmente de una concesión otorgada por tiempo indefinido para brindar esos servicios sirviéndose de dicho bien de dominio público y de que el ICE pasó a ser su único propietario en los términos reseñados antes en el criterio jurídico rendido por dicha institución en su oficio 256-127-2023; siendo esta circunstancia la que, en su opinión, descarta que exista un quebranto al principio “intuitu personae” ante un eventual uso conjunto o compartido por parte del ICE y RACSA de las frecuencias concesionadas a ésta última, pero también porque la idoneidad de ambos operadores –y con ello sus cualidades técnicas especiales y orgánicas para prestar servicios de telecomunicaciones en forma conjunta– ha sido dada mediante las concesiones especiales otorgadas previamente para cumplir con los objetivos pretendidos por el ordenamiento jurídico en esta materia respecto al ICE y sus empresas. Con lo cual acepta la posibilidad de una habilitación para explotación conjunta del espectro radioeléctrico por ambas entidades, al entender que el ordenamiento ha dotado un carácter instrumental a las sociedades anónimas del ICE, lo cual imposibilita efectuar un deslinde entre estas y dicho ente público al que pertenecen, al participar de su naturaleza (cita nuestro dictamen C-332-2009, del 2 de diciembre); con lo que se “presenta una autorización legal para habilitar la explotación conjunta a partir de una concatenada trasferencia de derechos y acciones societarias que resultan anteriores a la apertura comercial del Sector de las telecomunicaciones”. No obstante, advierte que aún frente a esas concesiones especiales otorgadas por ley, le corresponde al Poder Ejecutivo, como Administración concedente, y dadas las características del espectro como bien demanial y recurso escaso –que no puede ser administrado al arbitrio de los operadores de telecomunicaciones y se constituye como límite al principio de la autonomía de la voluntad de los particulares– la declaratoria formal como grupo de interés económico –con independencia de que se cumplan los supuestos legales para su existencia– y la habilitación para una posible explotación conjunta o compartida del ICE y RACSA de las frecuencias otorgadas a esta última –para lo que se debe contar con el dictamen técnico de la SUTEL– modificando las actuales condiciones de operación de ambos concesionarios, bajo la máxima jurídica del principio de paralelismo de las formas, en tanto se trata de una potestad irrenunciable para dictar los “actos administrativos necesarios para dotar de contenido jurídico y legítimo a los títulos habilitantes otorgados, definiendo y precisando las características, condiciones y obligaciones que debe cumplir el concesionario, aún frente a concesiones especiales dispuestas por vía normativa, por cuanto se deben especificar los parámetros técnicos y jurídicos, con base en la ciencia y la técnica, bajo los cuales operará la prestación del servicio, así como el uso y explotación del dominio público para estos fines, y brindarse de forma posterior la publicidad registral respectiva”, todo como parte de las potestades de supervisión y fiscalización del Poder Ejecutivo (menciona la OJ-015-2007 del 26 de febrero) y con fundamento en los artículos 2.g), 10, 11, 12 y 19 de la LGT y el principio de protección y control del espectro electromagnético.

2. Criterio de la SUTEL Por su parte, la SUTEL, en oficio n.°07025-SUTEL-SCS-2023, del pasado 21 de agosto, nos puso en conocimiento del acuerdo n.°002-050-2023 de la sesión extraordinaria n.° 050-2023 de su Consejo, celebrada el propio 21 de agosto del año en curso, por el que se acoge y remite como criterio institucional en relación con el asunto consultado el oficio n.° 06878-SUTEL-DGC-2023, fechado también 21 de agosto de 2023, suscrito por la Dirección General de Mercados, la Dirección General de Competencia y la Dirección General de Calidad de dicha Superintendencia. De igual forma, la reseña que se hace a continuación del contenido del aludido informe es sin detrimento de su tenor literal. Bajo ese entendido, la SUTEL aun cuando reconoce que el ICE y RACSA son parte de un mismo Grupo de Interés Económico (el Grupo ICE), sin que sea necesario una declaratoria formal en ese sentido al estar dada por el artículo 5 de la Ley n.°8660, en donde el poder de dirección y decisión del Consejo Directivo de la institución autónoma refleja el actuar articulado entre ambos organismos, evidenciando el texto de la norma factores primordiales como lo serian la unidad de decisión, dirección y la misma dependencia económica en el actuar del ICE y sus empresas, niega que por ese motivo sea posible habilitar al ICE para el uso y explotación del espectro radioeléctrico concesionado a RACSA, de forma conjunta, compartida o directa y tampoco indirectamente; partiendo del uso personalísimo de dicho bien demanial que cuenta con resguardo constitucional (artículo 121.14.c); siendo que el marco jurídico aplicable dispone que es necesario realizar un procedimiento de concurso público para otorgar una concesión que habilite el uso y explotación del espectro, que es instruido por la SUTEL luego de la orden emanada por el Poder Ejecutivo y que de acuerdo con el artículo 12 de la LGT, debe realizarse en apego a la normativa de contratación administrativa, lo cual implica la evaluación y verificación de idoneidad de las empresas que se constituirán en concesionarios, cuyo carácter personalísimo ha sido reconocido por los propios tribunales (cita de la Sala Constitucional los voto 5403-95, 2001-01055 y 2005-00846 y la resolución 03459-2010 del13 de setiembre de 2010 de la Sección VI del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda), así como por la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-009-95, del 5 de mayo de 1995, del que deriva que “la ley que otorga la concesión a RACSA o al ICE de forma individual no autoriza la explotación indirecta de las concesiones de estas empresas, lo cual es consistente con el régimen de concesiones establecido en la LGT, en cuanto al uso personalísimo del recurso otorgado”. Indica que, el carácter personalísimo o intuito personae de las concesiones se corresponde con procedimiento especial de cesión de las concesiones previa autorización del ente concedente, del artículo 20 de la LGT, sin que, de dicho precepto, en conjunción con los artículos 11 y 12 de la misma ley, se desprenda que el titular pueda permitir a otro distinto de este la procedimientos de cesión (de acciones) tramitados por la SUTEL a partir de la instrucción del MICITT de realizar el respectivo análisis que abarca los requisitos de la concesión, los compromisos asumidos por el concesionario y la verificación de que la cesión no constituya una concentración de mercado o de espectro, ni una práctica monopolística, cuyo informe se remite a la referida cartera para su valoración, la que a su vez envía las adendas de los contratos de concesión a la Contraloría General de la República para su refrendo, lo que para el órgano regulador, supone un reconocimiento del Poder Ejecutivo y de la Contraloría acerca de la necesidad de la figura de cesión. Agrega que el régimen sancionatorio dispuesto en la LGT, establece como infracciones muy graves (artículo 67), la operación y explotación de redes y provisión de servicios de telecomunicaciones sin la correspondiente concesión o bien ceder o aceptar la cesión de concesiones sin la aprobación previa, que podría ser el supuesto consultado, debido a que el ICE pretende utilizar de forma compartida o conjunta el recurso concesionado a RACSA sin disponer de una concesión directamente asignada, ni cumplir el trámite de cesión; y añade que en el evento de que las frecuencias otorgadas a RACSA sean utilizadas por el ICE, esto podría implicar que la referida empresa no utilice las frecuencias concesionadas, pudiendo configurarse la causal de resolución de la concesión del artículo 22.1.a) de la LGT. Cuestiona, además, que el Poder Ejecutivo con base al principio de paralelismo de las formas puede modificar las condiciones de las concesiones del instituto y su subsidiaria para permitir el uso compartido o conjunto del espectro, al haber sido otorgadas por leyes especiales que no contemplan esa posibilidad, siendo entonces la Asamblea Legislativa la facultada para realizar esas eventuales modificaciones a tales habilitaciones. Indica que el Consejo de la SUTEL señaló al Poder Ejecutivo en la resolución n.°RCS-283-2022 de las 10:30 horas del 27 de octubre de 2022, para el caso del ICE y RACSA, el uso personalísimo de los títulos habilitantes y el régimen sancionatorio aplicable en caso de infringirse esta condición y que el MICITT coincidió con ese criterio en el oficio n.° MICITT-DVTOF-101-2023, del 21 de febrero de 2023, y lo incorporó como parte del fundamento jurídico de los acuerdos ejecutivos números 207-2022-TEL-MICITT y Nº 208-2022-TEL-MICITT (que adjunta como anexos), reconociendo que el uso personalísimo de las concesiones es un tema inherente de estas al tratarse de un bien demanial conforme a la Constitución Política y la normativa de telecomunicaciones. Por otro lado, sostiene que de la lectura de las resoluciones de adecuación de los títulos habilitantes del ICE y RACSA dictadas al amparo del transitorio IV de la LGT en un procedimiento fiscalizado por el órgano contralor –números RT-024-2009-MINAET del 18 de diciembre de 2009 y su complemento RT-010-2010-MINAET del 6 de abril del 2010, para el caso del ICE y RT-025-2009-MINAET del 18 diciembre de 2010 y su complemento RT-011-2010-MINAET del 11 de mayo del 2010, sobre RACSA (que también adjunta)– no se desprende una habilitación expresa por parte del Poder Ejecutivo para que ninguno de los entes puedan hacer un uso compartido o conjunto del recurso concesionado o en su defecto ceder la concesión otorgada por mandato legal, de los que transcribe la parte en que se señala la improcedencia de ceder a terceros la concesión que les fue otorgada por ley. Destaca que las mencionadas resoluciones recogen títulos habilitantes brindados históricamente a dichas instituciones de forma separada, por lo que en el tiempo se ha mantenido la condición personalísima de las asignaciones del recurso radioeléctrico a ambas empresas en razón de su carácter de bien demanial y que esos procesos de adecuación fueron independientes, en donde ninguno de ellos menciona que el ICE o RACSA puedan hacer uso compartido o conjunto del recurso concesionado a cada uno de ellos, pese a que para ese momento ya existía la Ley n.°8660 y se tenía claro que el ICE contaba con RACSA, CRICSA y la CNFL, dando lugar, aun así, a actos separados. Explica después la diferencia entre las figuras del permiso y las concesiones, en el que el primero, a tenor del artículo 26 de la LGT, en relación con las letras b), c) y d) de su artículo 9, está referido a un uso no comercial, uso oficial y uso para seguridad, socorro y emergencia, no provienen de un proceso concursal, ni implican la provisión de servicios de telecomunicaciones disponibles al público, siendo su finalidad la de auto-prestación o fines privados: “los permisos facultan a su titular para satisfacer sus necesidades propias, lo que excluye la prestación y explotación de servicios a terceros”. Aclara que ese es el alcance dado a la resolución n.°RCS-138-2018 para las empresas que conforman un GIE, en atención al principio de optimización de recursos escasos, esto es, que empleen para sus propios fines el espectro otorgado por medio de un permiso, siempre y cuando el Poder Ejecutivo lo disponga así; pero no podría aplicarse en un uso conjunto o compartido de las concesiones, tal como lo indica sus considerandos 6 y 12. Además, hace la observación que el objeto de la resolución RCS-138-2018 fue la determinación de criterios para la declaratoria de GIE con el objetivo de evitar abusos de los sujetos poseedores de un título habilitante sin importar su naturaleza jurídica y zanja con la siguiente afirmación: “tanto el ICE como RACSA podrían utilizar los permisos de uso de espectro otorgados a ambas empresas de manera compartida, únicamente para fines propios o privados (red privada de telecomunicaciones conforme al artículo 6 inciso 20) de la LGT), sin que esto implique la utilización del recurso para fines comerciales, es decir, no pueden convertirse en operadores de red y proveedores de servicios de telecomunicaciones disponibles al público con el espectro concesionado a una empresa del Grupo de Interés Económico”. Luego se refiere a que la Ley n.°3293 para afirmar que la Ley n.°47 a la que remite, faculta al ICE a explotar los servicios de telecomunicaciones establecidos en dicha normativa y no así el espectro radioeléctrico. Con fundamento en el voto constitucional n.° 5386–1993 del 26 de octubre de 1993, remata diciendo “que no existe una norma que autorice al ICE al uso compartido o conjunto de una concesión otorgada por la vía legal, y que si así fuera, lo sería a través del procedimiento concursal en atención a los principios de la contratación administrativa derivados del artículo 182 de la Constitución Política”. Por fin, pide tomar en consideración otros elementos de juicio como el principio de neutralidad competitiva, extraído del principio de no discriminación (artículo 3.g) LGT), entendido como un entorno legal y regulatorio en el que todas las empresas, públicas o privadas, enfrentan el mismo conjunto de reglas, y en el cual la propiedad o participación del gobierno no confiere ventajas injustificadas a ninguna; señala que la posición de la SUTEL ha sido que las empresas que han pasado a formar parte de un mismo GIE después de un proceso de concentración económica, para poder hacer uso de la concesión que posee una de ellas, se debe realizar primero el procedimiento de cesión de concesiones (así expresado en sus resoluciones RCS-259-2011 y RCS-207-2014), con lo cual, arguye que no debería otorgársele un tratamiento distinto al ICE y RACSA en la presente circunstancia, interpretando que las concesiones con las que cuentan pueden ser usadas y explotadas indistintamente por cualquier empresa que forme parte del Grupo ICE, para que lo que invoca el párrafo final del artículo 2 del Decreto-Ley n.°449. Hace mención de un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) para sostener que las situaciones históricamente consolidadas pueden afectar la competencia de los mercados y, adicionalmente, pide contemplar que “las acciones legales y administrativas encaminadas a modificar la situación actual en materia de tenencia del espectro radioeléctrico IMT de previo al proceso concursal de 5G en favor del operador estatal, pueden generar falta de seguridad jurídica y convertirse en un desincentivo a la inversión en el país, perjudicando así el resultado del próximo concurso, y a su vez el desarrollo futuro del mercado de telecomunicaciones móviles”. Otro elemento que aborda es la afectación al mercado que generaría la postura del ICE, al agravar la situación de concentración de espectro que ha sido señalada de forma reiterada por el órgano regulador –transcribe parte de su resolución n.° RCS-284-2022, del 27 de octubre del 2022, actuando como órgano sectorial de la competencia– , sobre todo, al tratarse de un recurso escaso, con lo que se debilitaría la competencia, pues la asignación muy asimétrica del espectro le otorga al operador con una mayor cuota de dicho recurso una posición de ventaja. Concluye que “aun y cuando el Grupo ICE se constituye en un Grupo de Interés Económico, esto no lo faculta para utilizar el espectro concesionado a RACSA por la condición de bien demanial del recurso del cual se trata por su tutela constitucional, y por derivación el carácter personalísimo inherente a este destacado en los artículos 11 y 12 de la LGT y la normativa de contratación administrativa aplicable, así como por la manifestación expresa de las adecuaciones de sus títulos habilitantes al señalar la improcedencia de la cesión de las concesiones por la naturaleza jurídica de estas”.

B. ANÁLISIS DE LAS VARIABLES QUE SE PROPONEN PARA DETERMINAR SI ES PROCEDENTE EL USO Y EXPLOTACIÓN CONJUNTA O COMPARTIDA POR PARTE DEL ICE DE LAS CONCESIONES DEL ESPECTRO OTORGADAS A RACSA Del análisis de las preguntas planteadas y a luz de los criterios institucionales reseñados antes, es posible establecer que todas ellas gravitan alrededor de la viabilidad jurídica de que el ICE pueda hacer uso y explotar las frecuencias del espectro radioeléctrico asignadas a RACSA mediante concesión especial, de manera conjunta o compartida con dicha empresa o incluso directamente. Y que nos referimos a frecuencias asignadas exclusivamente a RACSA, dada la referencia constante a su uso personalísimo, cuya concesión le permite, con arreglo al artículo 11 de la LGT, la prestación de todo tipo de servicio de telecomunicaciones disponibles al público tratándose de redes públicas, pues de lo contrario no tendría mayor sentido las interrogantes planteadas.

A tales efectos, el instituto consultante pide considerar básicamente tres elementos: 1) que junto con RACSA forman parte de un mismo grupo económico, en los términos del inciso 9) del artículo 6 de la LGT; 2) los alcances de la citada Ley n.°3293, por la que entiende, le autorizó a de operación con el principio de intuitu personae que caracteriza a las concesiones en nuestro régimen jurídico.

Tal será el orden que seguiremos en el presente pronunciamiento, aclarando antes bien, que no nos referiremos, ni mucho menos externaremos criterio alguno, en relación con el procedimiento concursal en curso para la implementación de la tecnología 5G en los servicios de telecomunicaciones móviles, al que han aludido el ICE y la SUTEL, para así no comprometer la admisibilidad de la consulta emitiendo una valoración sobre una actuación concreta que está llevando a cabo la Administración Pública en este momento. Como suele ser nuestra labor consultiva ordinaria, nos limitaremos a dar una interpretación jurídica del ordenamiento aplicable sobre los temas planteados, de forma que le pueda servir al ente consultante a conducir su actuación futura en la materia de interés, sin entrar a revisar la legalidad, ni la oportunidad de actos o resoluciones concretas provenientes de las distintas administraciones aquí concernidas.

1. Alcances de la consideración del Grupo ICE como grupo económico o GIE Por lo que se refiere al primer punto –y sobre el que se observa un consenso en los tres informes remitidos– efectivamente, el ICE y RACSA, junto con la Compañía Nacional de Fuerza y Luz Sociedad Anónima (CNFL) y la Compañía Radiográfica Internacional Costarricense Sociedad Anónima (CRICSA), como cualquier otra futura sociedad que constituya o adquiera el ente consultante con una participación no menor del 51% del capital social, configuran un grupo empresarial por disposición dicha ley, denomina en su párrafo in fine como “GRUPO ICE”.

Un grupo empresarial que encaja plenamente con la definición de grupo económico del aludido inciso 9) del artículo 6 de la LGT –y que recoge también el inciso f) del artículo 1 de la Ley de Fortalecimiento de las Autoridades de Competencia de Costa Rica (n.°9736 del 5 de setiembre de 2019)– según fue analizado en el dictamen C-102-2015, al que han aludido los sendos criterios remitidos, especialmente en el siguiente extracto:

“Las regulaciones de esta Ley y de la Ley General de Telecomunicaciones acentúan la condición de Radiográfica Costarricense como parte del Grupo ICE. Corresponde recordar que la última Ley define el concepto de grupo económico y esa definición corresponde a un grupo empresarial o corporativo. De acuerdo con el artículo 6 de dicha Ley 8642:

“9) Grupo económico: agrupación de sociedades que se manifiesta mediante una unidad de decisión, es decir, la reunión de todos los elementos de mando o dirección empresarial por medio de un centro de operaciones, y se exterioriza mediante dos movimientos básicos: el criterio de unidad de dirección, ya sea por subordinación o por colaboración entre empresas, o el criterio de dependencia económica de las sociedades que se agrupan, sin importar que la personalidad jurídica de las sociedades se vea afectada, o que su patrimonio sea objeto de transferencia”.

Las distintas definiciones de grupo empresarial o económico enfatizan en la autonomía jurídica, la dirección unificada y la relación de dominación-dependencia entre las distintas empresas que conforman grupos económicos o financieros. Si bien el ICE no constituye una sociedad, es lo cierto que como propietario del capital social de las empresas a que refiere el artículo 5 de la Ley 8660 actúa como un centro director de operaciones, que se encarga de influenciar o determinar la actuación de las sociedades formalmente independientes”.

Sucede que a partir de esa conceptualización que del Grupo ICE hace el legislador, el ente consultante plantea, como posible consecuencia, el uso y explotación conjunta, compartida o incluso directa de las bandas de frecuencia del espectro asignadas a cualquiera de sus empresas y, concretamente, a RACSA, mediante concesión.

Empero, la LGT en su carácter de normativa marco por la que se regula en general las condiciones, requisitos y procedimientos para la explotación del recurso radioeléctrico por los sujetos públicos y privados, según lo establecido por el penúltimo párrafo del inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política, no dispone nada parecido al respecto.

De hecho, la citada ley es parca en su tratamiento de los grupos económicos, con una única referencia expresa en el párrafo in fine del artículo 68, al contemplar la pertenencia del infractor a uno como circunstancia agravante, lo que elevaría el importe de su sanción tomando como base el ingreso bruto o las ventas anuales de las empresas que conforman el grupo y ya no solo las de este; lo que justifica la inclusión de ese concepto en la lista de definiciones del artículo 6 para así cumplir con el grado de precisión tipificante[1] derivado del principio de tipicidad penal, de aplicación con ciertos matices (mutatis mutandis) a la potestad sancionatoria administrativa (ver por todos, el voto n.°2000-08193 de las 15:05 horas del 13 de setiembre del 2000, de la Sala Constitucional).

Con todo, la identificación de los grupos económicos es pertinente en sectores abiertos a la competencia, caso de las telecomunicaciones, como parte del análisis que se debe llevar a cabo en cada mercado relevante para definir la existencia de operadores o proveedores importantes o con poder sustancial, por si resulta necesario imponerles obligaciones específicas o tomar otras medidas con las cuales contrarrestar dicho poder en aras de garantizar una condiciones de competencia efectiva (artículos 2, letra e), LGT; 15 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, n.°7472 de 20 de diciembre de 1994; y 73, inciso i), y 75, letra b), de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, n.°7593 de 9 de agosto de 1996).

Recordemos que ese “poder sustancial” puede manifestarlo un agente económico, “en forma individual o conjunta”, en la definición manejada por el artículo 2 del Reglamento a la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N°7472 (Decreto Ejecutivo n.°37899-MEIC del 8 de julio de 2013).

En el Derecho Europeo se le denomina peso significativo en el mercado, que el Código Europeo de Comunicaciones Electrónica[2] equipara al concepto de posición dominante desarrollado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (ver su considerando 161), en que, de nuevo, puede ser ejercido por un operador “individual o conjuntamente” con otros, como así lo establece el apartado 2 del artículo 63 del referido Código: “Se considerará que una empresa tiene peso significativo en el mercado si, individual o conjuntamente con otras, disfruta de una posición equivalente a una posición dominante, esto es, una posición de fuerza económica que permite que su comportamiento sea, en medida apreciable, independiente de los competidores, los clientes y, en última instancia, los consumidores” (el subrayado no es del original).

Vemos, entonces, que la noción de “grupo económico” (o grupo empresarial) tiene un alcance que va más allá del ius puniendi de la Administración sectorial al que parece acotarlo la LGT, al servir como uno de los elementos para determinar el peso o la posición de fuerza económica de empresas que se organizan bajo una estructura grupal en un mercado específico.

De hecho, la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte es muy amplia en la casuística acerca de los grupos económicos o agrupaciones de interés económico, de la que se citan los siguientes extractos, algunos mencionados incluso, en el apartado D de la referida resolución n.° RCS-138-2018 de la SUTEL:

“V.- Esas agrupaciones suelen estar formadas por varias entidades jurídicas independientes. Surgen en los modelos económicos en los cuales la ampliación de los mercados, merced a la globalización, propicia las uniones, creación o integración de un complejo de sujetos de derecho, usualmente sociedades, para atender las necesidades de los consumidores, cada vez menos simples. Así, pueden responder a las más dispares razones, pero todas ellas, usualmente operativas, dentro de las que cabe citar desde la especialización por giro de actividades, hasta la explotación de zonas geográficas determinadas. La relación intraorgánica puede ser de dirección, con una entidad a la cabeza y varias subordinadas, o bien, de coordinación, entre personas jurídicas con poder de decisión similar. Para crearlas se acude a muy diversos mecanismos, tales como acuerdos negociales (contratos) o adquisición de acciones. Esta forma de organización, absolutamente legítima en tanto se ubica en el ejercicio de la autonomía de la voluntad, libertad de comercio y libertad de asociación, sin embargo, no debe ser usada en fraude de ley. Por ello, la doctrina mayoritaria señala que la independencia jurídica que ostentan los miembros del grupo, no puede constituir mampara para propiciar menoscabos al principio de responsabilidad patrimonial. Imagínese, por ejemplo, un grupo de interés económico constituido, verbigracia, por una persona jurídica directora que además es titular de la totalidad de los activos del conjunto y propietaria del capital, que decide constituir una serie de sociedades subordinadas con capital insuficiente, con el objetivo de obligarse a través de ellas, de modo tal que en caso de incumplimiento, sólo el patrimonio de las últimas esté sujeto a responsabilidad, protegiendo de terceros su patrimonio real operativo. Con todo, ese fraude de ley se evita a través de la declaratoria de existencia de un grupo de interés económico, el que se justifica en que funciona como una única entidad económica y por lo tanto, de ese modo debe responder” (sentencia n.°985-F-2006 de las 8:20 horas del 19 de diciembre del 2006, el subrayado no es del original).

“IX.- Primero. Grupo de interés económico (holding). La preocupación por la existencia de grupos económicos surge a raíz de asuntos de naturaleza fiscal, responsabilidad y quiebras (“disregard” en el derecho de los Estados Unidos). También, aparece en el derecho anglosajón la doctrina “to lift the veil” (levantar el velo), con el propósito de descubrir conglomerados de empresas, creadas con el fin de evadir responsabilidades. En estas, generalmente los propietarios del capital accionario son las mismas personas y existe una compañía (que se denomina “madre”) que controla el grupo (“holding”). Se buscó regular las concentraciones de capital y poderío económico. En los años noventas tomó importancia el tema en torno a la figura de los grupos financieros bancarios, y además se tomaron en cuenta los conjuntos de empresas en el derecho del trabajo. Solo de esta manera, era posible explicar cómo a una sociedad se le puede hacer responder ilimitadamente por perdidas de otras, o se pueda tener un grupo de compañías mercantiles, como una unidad económica y social respecto a sus trabajadores. Las agrupaciones de interés económico, suponen la existencia de varias empresas que, conservando su entidad jurídica y patrimonios propios, están unidas por vínculos diversos, en virtud de los cuales, una de ellas, la sociedad controladora (“madre”), gobierna la gestión de una o más filiales. Sin embargo, no siempre que se refiera a estas entidades se alude en exclusiva a su tamaño, sino que existen otras características que surgen en función de su naturaleza o peculiaridades de los vínculos entre las distintas compañías comprendidas. Importa aquí, la denominada “agrupación”, que comprende una forma de vinculación sencilla, donde no se presentan relaciones internas de dominación, sino figuras de: cooperación, entrecruzamiento de directores (como sucede en las codemandadas Fundación Interamericana de Costa Rica y Grupo Interamericano para la Educación S.A.), tipos de participación minoritaria que no implican control y otras similares. La construcción doctrinaria estricta, en el caso de estudio, no debe llevar a equívocos. No es posible pensar, que deba existir una entidad de tipo “holding”, entre las compañías demandadas, para que sea posible achacarles la responsabilidad solidaria. En la especie, se parte de esta figura, para el hacerlas responsables de manera conjunta. Lo cual se justificó de manera clara en el proceso, de forma que quedó acreditado que la Fundación (titular del nombre comercial “Universidad Interamericana de Costa Rica”) y el Grupo (propietaria del inmueble donde se encuentra el “campus”) poseen los mismos directivos, igual domicilio social y la primera en su momento traspasó a la segunda el auspicio, representación y regencia de la Universidad, la que luego hizo lo mismo con Sylvan, hoy Laureate. Asimismo, que las dos últimas formalizaron un contrato de arrendamiento con opción de compra de la propiedad recién citada. Es notorio, se han valido de vínculos contractuales para conformar una agrupación empresarial con un fin común de lucro. Lo cual según lo expuesto, denota un grupo de interés económico, pues se están beneficiando de una serie de factores afines, como son: el inmueble, las edificaciones, el nombre comercial y el manejo de la Universidad, para obtener ganancias. Recuérdese que la independencia es un aspecto propio de estas figuras, pese a lo cual, los sujetos jurídicos propenden a un fin conjunto. En consecuencia, al ser la casacionista parte de esa agrupación, puede ser demandada en juicio. De ahí, no se presenta la falta de legitimación pasiva que censura, y, es posible declarar contra ella la relación jurídica sustancial objeto de la acción” (sentencia n.°261-S1-F-2008 de las 8:05 horas del 11 de abril de 2008, el subrayado no es del original. Criterio reiterado en la resolución n.°1565-A-S1-10 de las 9:55 horas del 23 de diciembre de 2010).

“XX.- (…) resulta pertinente definir qué es un grupo de interés económico (en adelante GIE). En materia comercial, el GIE es un conjunto de personas físicas o morales de naturaleza jurídica original, distinta de la sociedad y de la asociación, con intereses comerciales y financieros afines. Su objeto es facilitar el ejercicio de la actividad económica de sus integrantes, por el hecho de poner en común ciertos aspectos de dicha actividad…

XXI.- En el caso de examen, GTE y la firma americana Bell Atlantic se fusionaron para aumentar sus patrimonios. Esa unificación produjo un cambio en la denominación social de GTE Information Service a Verizon Information Services Inc; GTE Directories Corporation a Verizon Directories Corp.; y, General Telephone Directory Company C a Verizon Information Service Costa Rica, LLC., el cual no puede verse como un simple cambio de nombre o una similitud fonética, ya que las empresas involucradas se beneficiaron de factores afines tales como: inmuebles, edificaciones y otros. Así, al existir una relación financiera, administrativa y patrimonial de ambas empresas; estima esta Sala, se está en presencia de un GIE” (sentencia n.°2017-F-S1-2020 de las 9:25 horas del 25 de junio de 2020, el subrayado no es del original).

Conviene retener de las consideraciones anteriores la idea de que aun cuando operan bajo una unidad de dirección y con un mismo propietario, las empresas que conforman el grupo de interés económico son legalmente independientes[3] y que su “objeto es facilitar el ejercicio de la actividad económica de sus integrantes”.

Bajo ese entendido y contrario a la parquedad de la LGT, la Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, según lo analizamos en el dictamen C-318-2018, antes citado, sí brinda un tratamiento como grupo económico al ICE y sus empresas a lo largo de su articulado, dentro de la estrategia de fortalecerlo frente al nuevo entorno de concurrencia que se avecinaba en ese momento con la apertura del sector de las telecomunicaciones. En esa oportunidad señalamos:

“En el contexto de la apertura a la competencia del sector de las telecomunicaciones en Costa Rica, acontecida con la promulgación de la Ley General de Telecomunicaciones (n.°8642, del 4 de junio de 2008) – en adelante LGT –, en coherencia, dicho sea de paso, con los compromisos internacionales que asumió el país con el Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica-Estados Unidos (Ley n.°8622 del 21 de noviembre de 2007), el legislador fue consciente de los retos que debía afrontar el ICE como antiguo monopolista público frente a las presiones de las fuerzas del mercado en el nuevo entorno de concurrencia en el que se vería envuelto, para lo cual, la citada Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660) dedicó parte de su articulado a concederle un régimen singular y propio dirigido, según así se establece por los numerales 1 y 2, a fortalecerlo y modernizarlo, pero no solo a éste, sino también a sus empresas, velando así por la sostenibilidad financiera de todas ellas en dicho escenario y de que pese a su naturaleza pública, pudieran competir en la medida de lo posible en igualdad de condiciones con los operadores privados de telefonía que fuesen a participar en el mercado.

Esta idea está presente en la exposición de motivos del entonces proyecto de la referida Ley n.°8660, tramitada bajo el expediente legislativo n.°16.397, al establecer como uno de sus objetivos: “Flexibilizar el marco normativo que rige al ICE y sus empresas de manera que pueda competir de manera efectiva con otros operadores en la prestación de los servicios de telecomunicaciones en un mercado regulado” (folio 10). Y agrega:

“partiendo de un reconocimiento de la labor desplegada por el ICE y sus empresas en el campo de las telecomunicaciones, el Gobierno de la República considera un compromisos (sic) ineludible el todas (sic) [dotar] a dicha entidad de los mecanismos legales y operativos necesarios para que, sin variar su naturaleza pública, pueda actuar en igual (sic) de condiciones con los operadores privados que participen en el mercado.

Con este fin, el presente proyecto de (sic) plantea desarrolla (sic) un marco normativo complementario a la Ley N°449, Ley de creación del ICE, que permita:

● Fortalecer las capacidades del ICE y sus empresas para prestar y comercializar productos y servicios de electricidad y telecomunicaciones, dentro y fuera del territorio nacional.

● Dotar al ICE y sus empresas de la legislación que le permita adaptarse al cambio en electricidad y telecomunicaciones.

En virtud de lo expuesto, se visualiza al ICE y sus empresas como un grupo empresarial del Estado, fuerte, moderno y competitivo que continúe siendo motor de progreso y desarrollo nacional en el entorno de convergencia, dentro de un marco de competencia regulada, en los mercados que serían abiertos a la competencia.

Los Ejes fundamentales de este fortalecimiento parten de la necesidad de dotar al ICE de:

● Autonomía e independencia ● Contratación administrativa ágil, eficiente y eficaz.

● Flexibilización de varias leyes para quitarle trabas y amarras.

● Fortalecimiento de la capacidad de inversión.

● Capacidad de responder rápidamente a las innovaciones tecnológicas.

● Rendición de cuentas y transparencia en todas sus actuaciones.

● Potestad para operar internacionalmente.

● Potestad para realizar alianzas estratégicas.

● Desarrollo del recurso humano institucional.

● Gestión financiera eficaz y tratamiento financiero-fiscal igual a otras empresas.

● En los mercados abiertos a la competencia, potestades no discriminatorias.

● Capacidad para fortalecer los mecanismos de universalidad y solidaridad.

● Responsabilidad económica (eficiencia, competividad, etc.), social y ambiental” (folios 16, 17 y 18, el subrayado no es del original)...

Desde esa perspectiva, la ley n.° 8660 si bien no modificó, como se dijo, la naturaleza jurídica del ICE, supuso un cambio relevante en la gestión de los negocios en las áreas de energía y telecomunicaciones, pues siempre en línea con la idea de fortalecerlo, se apuesta porque actúe como grupo, no aisladamente, aglutinando bajo la marca ICE a las empresas ya existentes en ambos sectores y permitiéndole su crecimiento mediante la adquisición o constitución de nuevas empresas filiales dentro y fuera del país o mediante las alianzas estratégicas de que habla su artículo 8, y así poder ser considerado como una corporación a toda regla, término que se define en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua así: “Empresa, normalmente de grandes dimensiones, en especial si agrupa a otras menores”…

De cualquier manera, el tratamiento como grupo empresarial está presente a lo largo y ancho del articulado de la Ley n.°8660, en especial, en su título II, con la constante referencia al ICE y sus empresas, así rubricado, de lo que es muestra el artículo 6, al tener encomendadas en común las siguientes competencias:

“ARTÍCULO 6.- Competencias del Instituto Costarricense de Electricidad y sus empresas El ICE y sus empresas, dentro del territorio nacional y fuera de él, serán competentes para lo siguiente:

• a)Generar, instalar y operar redes, prestar, adquirir y comercializar productos y servicios de electricidad, telecomunicaciones e infocomunicaciones, así como otros productos y servicios de información y otros en convergencia, de manera directa o mediante acuerdos, convenios de cooperación, asociaciones, alianzas estratégicas o cualquier otra forma de asociación con otros entes nacionales o extranjeros, públicos o privados.
• b)Ser agentes del mercado eléctrico en los demás países que se adhieran al Tratado marco del mercado eléctrico de América Central, aprobado mediante la Ley N.° 7848, de 20 de noviembre de 1998, o a cualquier otro instrumento que en el futuro se suscriba y ratifique.” (…)

Una primera consecuencia del tratamiento corporativo dado por la Ley n.°8660 al ICE y sus empresas, es ser consideradas como un Grupo económico, en la definición empleada por el apartado 9) del artículo 6 de la LGT…

Una segunda consecuencia derivada de la noción anterior y con ello se responde a la segunda interrogante formulada, es entender que el ICE ostenta la condición de casa matriz, en tanto que RACSA, CNFL, CRICSA y el resto de sociedades ya integradas o que lo hagan en el futuro al grupo empresarial, la de empresas subsidiarias o filiales, tal y como con toda claridad lo establece el artículo 5 de la Ley n.°8660, transcrito líneas atrás, cuando indica son empresas del ICE. Es decir, como consecuencia de la propiedad del ICE sobre las referidas empresas, la institución ostenta una posición de predominio sobre ellas, quedando sujetas como parte del Grupo ICE a su dirección unificada, al tiempo que el ente autónomo asume la responsabilidad conjunta por la respectiva gestión de cada una de ellas, según fue analizado por la Procuraduría en el dictamen C-102-2015…

Del pronunciamiento transcrito se deduce una última e importante consecuencia para entender esa distinta gestión de negocios a la que nos referíamos antes con la consolidación jurídica como grupo empresarial o corporativo del ICE y sus empresas que llevó a cabo la Ley n.°8660, en el sentido de que varias de sus disposiciones le confieren la competencia al Consejo Directivo del ICE, como órgano superior del ente, en la adopción de decisiones sobre la gestión y funcionamiento no ya solo de la institución a la que rige, sino de todo el grupo empresarial –según lo muestra el aludido dictamen C-102-2015, con cita de los artículos 5, 9, 14, 36 y 37 de dicha ley– particularmente, en el ámbito financiero y de endeudamiento. De manera que al referido órgano directivo le corresponde asumir decisiones de naturaleza corporativa y de acuerdo al pronunciamiento recién mencionado, establecer lineamientos estratégicos del Grupo ICE y dictar normativa de gobierno corporativo que rige o se aplica a todas sus filiales.

Podemos observar que la atribución formal y sistemática de esas funciones corporativas a cargo del Consejo Directivo del ICE, presentes ya antes de forma aislada y sin mayor desarrollo en algunas disposiciones, como el artículo 10 de la Ley n.°3293 del 18 de junio de 1964 para el caso de RACSA, fue el cambio más notable que hizo la Ley n.°8660 a la estructura organizacional de dicho ente, que lo termina de configurar como una corporación o consorcio al unificar bajo un mismo poder de mando la dirección estratégica de todas sus filiales o subsidiarias…

De las consideraciones anteriores podemos extraer las siguientes conclusiones generales:

1. La Ley de Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones (n.°8660) dotó al ICE de un régimen singular o especial, más flexible en la gestión financiera, el recurso humano y la actividad contractual, con el propósito de que éste y sus empresas pudieran competir de forma efectiva en el mercado de telecomunicaciones.

2. Otro cambio relevante de la Ley n.°8660, siempre con la idea de fortalecer al ICE y sus empresas, es su consolidación jurídica como grupo empresarial o corporativo en la gestión de los negocios en las áreas de energía y telecomunicaciones.

3. De manera que a partir de la Ley n.°8660 el ICE y sus empresas actúan formal y jurídicamente como grupo, para lo que le confirió expresamente al Consejo Directivo del ente matriz poderes de gobierno corporativo sobre sus subsidiarias, quedando así sujetas a la dirección unificada, los lineamientos estratégicos y la normativa emanada de dicho órgano colegiado para todo el Grupo ICE”.

Con todo, no debe dejarse de lado, según se indicó líneas atrás que, pese a formar parte del Grupo ICE y quedar sujetas a su dirección unificada, las empresas del instituto consultante y, específicamente RACSA, conservan su personalidad jurídica diferenciada y su condición de centros autónomos de derechos y obligaciones. Tal condición de sujetos de Derecho es lo que les permite servir de instrumentos del ICE en el mercado correspondiente a efectos de alcanzar los fines encomendados por el legislador a dicha institución autónoma, si se quiere de una manera más eficaz. Pues, a falta de esa personalidad diferenciada, estaríamos hablando de meras divisiones internas a las que se les encarga la gestión de los negocios del instituto.

Sin embargo, el hecho de que las empresas subsidiarias del ICE asuman un ropaje propio de las sociedades mercantiles, a tono con el giro comercial de su actividad, ello no significa que sean entidades privadas, pues al pertenecer a un ente público, “participan de la naturaleza pública” de este, según lo indicamos en el dictamen C-332-2009 citado por el criterio del MICITT, referido como se recordará, al régimen de empleo del ICE y sus empresas. El hecho, entonces, de que una institución autónoma (bancos estatales, el Instituto Nacional de Seguros o el propio ICE) se sirva de sociedades anónimas de su propiedad para lograr sus cometidos, a las que se les aplica el Derecho privado (artículo 3.2 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978), no significa que estas últimas dejen de ser consideradas empresas públicas en su sustancia –cuyo capital social, dicho sea de paso, está compuesto a su vez por recursos públicos–, ni que su accionar no deba a estar orientado a satisfacer los intereses (fundamentalmente públicos) de la institución dueña.

Tal es el sentido, por tanto, de la doctrina jurisprudencial (administrativa y constitucional) que se cita en el pronunciamiento anterior, cuando se afirma “la imposibilidad de efectuar un deslinde entre la sociedad anónima y la institución pública”, como si la actuación de la primera fuese ajena al ente público al que pertenece; pero sin entender que la personalidad de la sociedad subsidiaria se diluye o es absorbida por dicho ente, al punto de que no sea posible distinguir las actuaciones de una u otro.

Ya vimos que un supuesto así en modo alguno es un efecto necesario de la conformación de un grupo de interés económico en el que más bien, cada empresa que lo integra conserva su personalidad jurídica y tratándose del ICE y sus sociedades, este rasgo es aún más marcado debido a la naturaleza pública de todo el grupo empresarial, en que la pérdida de la personalidad de alguna de ellas equivaldría a su desaparición de la vida jurídica lo que, por derivación del párrafo in fine del artículo 5 de la Ley n.°8660, es materia de reserva legal.

Por el mismo orden de razones, debido a la condición de sujetos de derecho con plena capacidad jurídica de las empresas del ICE, los bienes que conforman el patrimonio de cada una de ellas se consideran activos de estas –los que, en principio, deberían quedar reflejados en el balance general o balance de situación de la respectiva sociedad– no de la empresa matriz, por más que ella sea la propietaria del capital accionario de las filiales. Es decir, no constituyen una masa uniforme de bienes que puedan ser usados indistintamente por la empresa madre, sin perjuicio de que a través de la dirección unificada y sus poderes de gobierno corporativo pueda conjuntar las actuaciones y los recursos de las diversas sociedades en el logro de una misma finalidad.

De nuevo, lo señalado cobra mayor relevancia si esas sociedades son públicas, al ser responsables administrativamente del uso adecuado y del resguardo de los bienes públicos que tienen asignados y forman parte de su patrimonio. Con lo cual, no se corresponde el uso indistinto de bienes que pertenecen a empresas públicas diferentes, aun cuando formen parte de un mismo grupo económico, con el régimen propio de la Hacienda Pública.

A la luz de lo expuesto, el reconocimiento formal de un grupo económico no parece fundamento suficiente para que la empresa matriz pueda disponer de los derechos o bienes asignados a una de sus sociedades subordinadas, sin contar con la habilitación legal expresa. Pues bien, para el ICE y el MICITT tal habilitación proviene de la Ley n.°3293, aspecto que será analizado en el apartado siguiente.

2. La cesión a RACSA de la concesión de los servicios de telecomunicaciones referidos en la Ley n.°47 que el ICE hereda con la Ley n.°3293 De acuerdo con la tesis sostenida por el ente consultante, la Ley n.°3293 por la que se autorizó al ICE a constituir junto con CRICSA una sociedad anónima mixta para brindar los servicios de telecomunicaciones de donde nace RACSA y de la que el primero pasó a ser su único dueño en el año de 1975 al adquirir la totalidad de su capital accionario, lo habilitó para cumplir con esa actividad a través de dicha empresa pública, “dando como consecuencia una única gestión por parte del ICE, bajo su exclusiva cuenta y riesgo y utilizando los recursos, capacidades y competencias de las entidades de su propiedad, entre ellas, RACSA. Entre esos recursos deben incluirse los derechos otorgados, tales como, el derecho de uso de una concesión de frecuencias del espectro radioeléctrico”.

A lo que agrega, al ser el ICE el propietario único de RACSA, “las capacidades, competencias, recursos derechos de RACSA son finalmente las mismas capacidades, competencias, recursos y derechos del ICE, siendo entonces, que la concesión otorgada a RACSA es finalmente ejercida por el ICE, por lo que la explotación del ICE de los recursos de espectro radioeléctrico concesionados a RACSA no atentaría en contra del carácter personalísimo de su concesión, ya que se mantienen y se refiere, a la misma persona y los mismos recursos”.

Acerca del carácter personalísimo de la concesión para la explotación de las frecuencias del espectro y el principio intuitu personae nos referiremos más adelante, pues nos interesa centrarnos de momento en los alcances de la aludida Ley n.°3293.

En lo que aquí interesa, su artículo 1 dispone que el ICE explotará por tiempo indefinido los servicios de telecomunicaciones a que se refiere la mencionada Ley n.°47 de 25 de julio de 1921, los que claramente comportaban el aprovechamiento del espectro radioeléctrico, al abarcar la explotación de estaciones radiotelegráficas, para recibir y trasmitir mensajes, y radiotelefónicas, la telefonía inalámbrica y el servicio de comunicaciones inalámbricas internacionales. De ahí que el objeto de la Ley n.°47 sea justamente la aprobación del contrato de concesión correspondiente por el Congreso de la República.

Así, la Ley n.°3293 ratifica la competencia que en el sector de las telecomunicaciones el legislador le había atribuido a dicha institución autónoma el año anterior, mediante la adición que la Ley n.°3226 de 28 de octubre de 1963 hizo al artículo 2 del Decreto-Ley n.°449 de creación del ICE, de una letra h), que a la sazón disponía:

“Artículo 2º.- Las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se dirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, serán las siguientes:

(…)

• h)Procurar el establecimiento, mejoramiento, extensión y operación de los servicios de comunicaciones telefónicas, telegráficas, radiotelegráficas y radiotelefónicas, para lo cual tendrá de pleno derecho la concesión correspondiente por tiempo indefinido” (el subrayado no es del original).

Mientras que el artículo 3 de la Ley n.°3293, que contiene propiamente la autorización al ICE para constituir junto con CRICSA a la futura RACSA, “con el fin de llevar a cabo la Ley n.°47–, establece que a tales efectos, “[e]l Instituto aportará la mitad del capital social de la nueva empresa, representado ese aporte por los activos fijos que recibirá, según el artículo 2º, y la concesión indicada en el artículo 1º” (el subrayado es añadido).

Cabe destacar que el párrafo in fine de ese mismo artículo 3 recalca que “[l]as partes cederán gratuitamente a la nueva sociedad sus respectivos derechos en la concesión a que se refiere esta ley” (el subrayado no es del original); en alusión a la concesión aprobada por la Ley n.°47 de repetida cita.

Por fin, el artículo 5 de la Ley n.°3293 regula la disolución de RACSA ante el vencimiento de su plazo, para lo que dispone –en consonancia con lo indicado en el precepto anterior– que el ICE recibiría en pago de su aporte, con arreglo al apartado primero de su letra a), “[l]a concesión completa a que se refiere el artículo 1º”.

Las disposiciones anteriores ponen de manifiesto que la concesión especial que heredó el ICE de la Ley n.°47 para prestar los servicios inalámbricos fue cedida a RACSA como parte del aporte a su capital accionario al momento de ser constituida. Es decir, la concesión pasó del ICE a RACSA con tal de que esta última quedara habilitada para prestar los servicios de telecomunicaciones asociados a dicho título habilitante.

Ciertamente, por virtud del aludido artículo 1 de la Ley n.°3293, al ICE se le encomendó la explotación de los servicios de telecomunicaciones comprendidos en la Ley n.°47 y por tiempo indefinido, pero al momento de definir la forma en que lo llevaría a cabo, contempló en la misma Ley n.°3293, la creación de una nueva empresa, en un principio de capital mixto y que después pasó a ser íntegramente público, que se encargaría de esa labor (RACSA), para lo que le cedió los derechos de concesión derivados de la Ley n.°47. Nótese, a este respecto, la remisión expresa que tanto el artículo 3, como el 5 de la Ley n.°3293 hacen a la “explotación” o “concesión” del artículo 1.

De la lectura de las disposiciones anteriores no es posible establecer que la referida Ley n.°3293 faculta al ICE para que utilice los derechos de concesión sobre las frecuencias del espectro conferidos a RACSA, pues fue más bien esta norma fue la que los incorporó a su patrimonio, al punto que, para recuperarlos, debería ocurrir la disolución de dicha sociedad, conforme al inciso a), de su artículo 5, prevista actualmente, conforme al artículo 54 de la Ley n.°8660 hasta el año 2.107.

Con lo expuesto no se desconoce que el ICE y RACSA formen parte de un mismo grupo económico, ni la propiedad del primero sobre esta última, que actúa bajo un esquema de subordinación apegada a las decisiones y lineamientos de gobierno corporativo que provengan del Consejo Directivo del ente autónomo para toda la agrupación empresarial. Tampoco se ignora la condición de ambos como concesionarios del espectro, ni el carácter instrumental de RACSA para satisfacer de la mejor manera posible los fines y los servicios que el ordenamiento jurídico le encomienda al ICE, de lo que es La objeción se da en considerar que el ICE y RACSA son prácticamente una misma entidad jurídica, en definitiva, una única persona jurídica, equiparable a una fusión de sociedades, por ser el instituto el único dueño del capital social y pertenecer a un grupo económico del que es la cabeza, lo que le permitiría disponer de los recursos asignados formalmente a RACSA, incluido el aprovechamiento directo de la concesión otorgada a esta para la explotación del espectro radioeléctrico.

Empero, ni la Ley n.°3293, ni las más recientes leyes sectoriales, como la LGT o la misma Ley n.°8660, comportan un efecto de esa especie que supondría la anonadación de la personalidad jurídica conferida a RACSA, lo que, más bien, podría tener serias repercusiones jurídicas para la misma agrupación empresarial en temas como obligaciones laborales, responsabilidad administrativa o control interno, si las conductas se le imputan al grupo en su conjunto o tan solo al ICE, ante la imposibilidad de diferenciar entre uno u otro ente.

Cuestión distinta es que, en razón de las características y condiciones de la concesión y la naturaleza jurídica mismo espectro, sea factible el uso y la explotación conjunta o compartida del espectro radioeléctrico, lo que se pide valorar tomando como parámetro el principio de intuitu personae. Veamos.

3. El principio intuitu personae y el régimen jurídico instaurado por la LGT para la gestión del espectro radioeléctrico acorde con su naturaleza como bien demanial Tal y como con toda claridad lo establece el artículo 7 de la LGT, el espectro radioeléctrico “es un bien de dominio público”; y más específicamente, un bien del dominio público constitucional, pues así lo contempla el artículo 121, inciso 14), letra c), de la Constitución Política con su referencia a los “servicios inalámbricos” (ver los votos de la Sala Constitucional números 5386-93 de las 16:00 horas del 26 de octubre de 1993 y 15763-2011 de las 9:46 horas del 16 de noviembre de 2011).

Recordemos que el espectro radioeléctrico consiste en un tipo de energía electromagnética que, “a causa de su frecuencia y longitud, permite ser emitida en un punto y, sin necesidad de un canal específico, puede ser recibida en otros puntos distantes del primero. La energía radioeléctrica comprende ondas de diferente longitud, lo que permite la transmisión codificada de información, al tiempo que las diferentes frecuencias permiten la comunicación simultánea entre los mismos puntos sin interferencias… La posibilidad de comunicar sin necesidad de tender canales específicos es de indudable interés, principalmente para la difusión de contenidos punto a multipunto (radio y televisión terrestre o por satélite) y para la telecomunicación entre dos puntos concretos entre los que no existe conexión mediante algún tipo de cable que permita la comunicación utilizando ondas de otras frecuencias (telecomunicaciones móviles terrestres o por satélite, en especial de órbita media o baja)”[4].

Con lo regulación del espectro se trata de ordenar un recurso escaso que además es un bien vulnerable, susceptible de ser interferido y perturbado, lo que exige una adecuada gestión, planificación y protección de sus usos (ver los artículos 6, inciso 18, y 7 LGT) [5].

La configuración a nivel constitucional del dominio público garantiza una protección particularmente intensa de dicho bien, así como su afectación a determinados usos, excluyéndolo del tráfico jurídico ordinario. Tal calificación comporta serias consecuencias, según lo ha precisado la literatura especializada[6]: 1) debilita la posición jurídica de los operadores que pretenden utilizar el espectro, en razón del régimen al que quedan sujetos; y 2) en un régimen de dominio público no cabe hablar de comercialización del espectro (en tanto los bienes demaniales son “res extracomercium”), sino de transmisión de títulos administrativos habilitantes.

Pues bien, conforme al precepto constitucional recién mencionado, únicamente podrá hacer uso de las frecuencias del espectro, a efecto de su explotación, quien sea titular de una concesión especial otorgada por la Asamblea Legislativa o bien, por la Administración Pública con base en una ley que se constituya, en virtud de sus regulaciones, en el marco legal general de la citada explotación. Sirva de referencia las siguientes citas de la doctrina jurisprudencial de la Sala Constitucional:

“IV. Como se indicó anteriormente, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su explotación, régimen que determina que los particulares sólo pueden por la Asamblea Legislativa, o por el Poder Ejecutivo de conformidad con una ley de la materia. Lo fundamental aquí es que en virtud de la reserva de ley que existe en este asunto, le corresponde a la Asamblea Legislativa la fijación y regulación de las condiciones y estipulaciones para el otorgamiento de dicha concesión; resultando prohibitiva la disposición constitucional que impide la prestación privada de servicios inalámbricos sin ley o sin concesión especial del legislador” (Voto n.°3272-95, de las 9:21 horas del 23 de junio de 1995; el subrayado no es del original).

“V.- DEL ESPECTRO ELECTROMAGNÉTICO O RADIOELÉCTRICO. Dentro del dominio público, entendido como el conjunto de bienes de titularidad de los entes públicos y destinados al uso y aprovechamiento común o a la prestación de servicios públicos, es posible distinguir entre el dominio público constitucional y el dominio público infraconstitucional. El dominio público constitucional está conformado por aquellos bienes que el constituyente dispone que le pertenecen a la Nación y que no pueden salir definitivamente del dominio del Estado (artículo 121, inciso 14, de la Constitución Política). Dentro de los bienes que la Constitución Política califica como “propios de la Nación”, figuran los denominados “servicios inalámbricos”, expresión comprensiva del denominado espectro electromagnético o radioeléctrico. El espectro electromagnético o radioeléctrico, de conformidad con el párrafo 2° del artículo 121, inciso 14, inciso c), de la Constitución Política, puede ser administrativa otorgada de conformidad con una ley general o en virtud de una concesión especial otorgada por tiempo limitado por la Asamblea Legislativa…

Por lo que es la propia norma constitucional la que califica como un bien de la Nación el espectro electromagnético o radioeléctrico y dispone que este solo puede ser explotado por los particulares en virtud de una concesión administrativa otorgada de conformidad a una ley formal o de una concesión legislativa especial. Por lo demás, el uso, aprovechamiento y explotación del referido espectro electromagnético o radioeléctrico se rige por el ordenamiento jurídico sobre telecomunicaciones, que está conformado por la propia Constitución Política, los tratados y convenios internacionales vigentes en Costa Rica, la Ley General de Telecomunicaciones, la Ley de Radio, el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias, el Reglamento a la Ley General de Telecomunicaciones y otras normas” (voto n.°2017-11715 de las 15:05 horas del 26 de julio de 2017; el subrayado no es del original).

En coherencia con las consideraciones anteriores, la LGT constituye el marco legal general por el que se regula en nuestro medio la competencia del Poder Ejecutivo para otorgar la concesión para el uso y explotación del espectro radioeléctrico y las condiciones bajo las cuales se procedimiento para el otorgamiento de la concesión, obligaciones y derechos del concesionario, potestades de la Administración concedente, transmisión de los títulos habilitantes, entre otros aspectos.

Acerca de lo expuesto hasta ahora, conviene citar a continuación los artículos 11 y 12 de la LGT:

“ARTÍCULO 11.- Concesiones Se otorgará concesión para el uso y la explotación de las frecuencias del espectro radioeléctrico que se requieran para la operación y explotación de redes de telecomunicaciones. Dicha concesión habilitará a su titular para la operación y explotación de la red. Cuando se trate de redes públicas de telecomunicaciones, la concesión habilitará a su titular para la prestación de todo tipo de servicio de telecomunicaciones disponibles al público. La concesión se otorgará para un área de cobertura determinada, regional o nacional, de tal manera que se garantice la utilización eficiente del espectro radioeléctrico” (el subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 12.- Procedimiento concursal Las concesiones de frecuencias para la operación y explotación de redes públicas de telecomunicaciones, serán otorgadas por el Poder Ejecutivo por medio del procedimiento de concurso público, de conformidad con la Ley de contratación administrativa y su reglamento. La Sutel instruirá el procedimiento, previa realización de los estudios necesarios, para determinar la necesidad y factibilidad del otorgamiento de las concesiones, de conformidad con el Plan nacional de desarrollo de las telecomunicaciones y las políticas sectoriales” (el subrayado no es del original).

El artículo 6 de la misma ley aclara que la red pública de telecomunicaciones es la que se utiliza, en su totalidad o principalmente, para la prestación de servicios de telecomunicaciones disponibles al público (inciso 21), siendo estos servicios los que se ofrecen al público en general, a cambio de una contraprestación económica (inciso 24); lo que se corresponde, tratándose del espectro, con el uso comercial de las bandas de frecuencias (artículo 9, letra a), LGT).

Por consiguiente, ni un particular, ni la Administración pública, están habilitados para explotar el espectro si no cuentan con la concesión respectiva otorgada por el Poder Ejecutivo (ver el pronunciamiento PGR-OJ-059-2023, del 23 de mayo).

La palabra concesión en su misma significación jurídica implica exclusividad[7], siendo esa la regla impuesta por la LGT cuando conlleve la “reserva” de un determinado uso (en este caso el comercial) en favor exclusivo del titular. Así también se desprende del artículo 19 de la misma ley, cuando a modo de excepción del procedimiento concursal, contempla la concesión otorgada por el Poder Ejecutivo en forma directa y según el orden de recibo de la solicitud por el interesado, en los supuestos de “frecuencias requeridas para la operación de redes privadas y de las que no requieran asignación exclusiva para su óptima utilización” (el subrayado es añadido).

La asignación exclusiva implica así que únicamente el titular de la concesión puede usar o explotar las bandas de frecuencias del espectro que le fueron reservadas con dicho acto, al punto que la LGT tipifica como una infracción muy grave, el “[u]sar o explotar bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico sin la correspondiente concesión o permiso”. Esta asignación exclusiva responde también a motivos técnicos, en la medida que el uso compartido por varios operadores de los mismos rangos de frecuencias podría generar interferencias que afecten la calidad del servicio.

De tal suerte, que de la lectura de la resolución n.°RCS-138-2018, de la SUTEL, relativa a criterios para la declaratoria de un GIE, en especial de la parte que se transcribe en el informe legal del ICE, el título habilitante al que podría optar una agrupación así declarada para un posible uso compartido del espectro es el “permiso” (artículo 26 LGT), no la concesión. Y el permiso, a diferencia de la concesión, está previsto básicamente para usos no comerciales del espectro, que de acuerdo la SUTEL consiste en “auto-prestación o fines privados”.

Por otro lado, la identidad del concesionario es una cuestión importante para la Administración concedente, ya que a esta no debe serle indiferente quién es el titular de la concesión, ni las condiciones en que se explota el recurso demanial[8]; cautela que recoge la LGT en el procedimiento dispuesto para el otorgamiento del título habilitante, con las disposiciones atinentes a la selección del concesionario y la firma del contrato de concesión, en donde se estipulan las condiciones y obligaciones específicas de aquél, pero sobre todo con la figura de la cesión, como único mecanismo previsto por el legislador para la transmisión del título habilitante en los términos del artículo 20:

“ARTÍCULO 20.- Cesión Las concesiones pueden ser cedidas con la autorización previa del Poder Ejecutivo. Al Consejo le corresponde recomendar al Poder Ejecutivo si la cesión procede o no.

Para aprobar la cesión se deberán constatar como mínimo los siguientes requisitos:

• a)Que el cesionario reúne los mismos requisitos del cedente.
• b)Que el cesionario se compromete a cumplir las mismas obligaciones adquiridas por el cedente.
• c)Que el cedente haya explotado la concesión por al menos dos años y haya cumplido las obligaciones y demás condiciones fijadas para tal efecto en el contrato de concesión.
• d)Que la cesión no afecte la competencia efectiva en el mercado.

Autorizada la cesión, deberá suscribirse el respectivo contrato con el nuevo concesionario” (el subrayado no es del original).

A tono con el rango de protección constitucional conferido al espectro radioeléctrico, un operador no puede aprovechar la concesión otorgada a otro, sino a través de la figura de la cesión regulada en el precepto recién transcrito. De manera que el Poder Ejecutivo, como Administración concedente al que se le encarga la gestión de ese bien demanial que pertenece al Estado costarricense, siempre tendrá que dar su autorización expresa y previa para que una concesión pueda ser cedida y explotada por un operador distinto a su titular, con consecuencias gravosas para quien ceda o acepte la cesión de concesiones sin contar con dicho requisito preceptivo (artículo 67, letra a), inciso 6 LGT).

Con todo, las disposiciones anteriores, que reflejan la relevancia de tomar en consideración las cualidades y la idoneidad del operador que fue escogido como concesionario para el uso y la explotación de las frecuencias del espectro radioeléctrico que se requieran para la operación y explotación de redes de telecomunicaciones –en especial, la del inciso a) del artículo 20 anterior, en cuanto a que el cesionario debe reunir los mismos requisitos del cedente– con las que se manifiesta el conocido principio de intuitu personae, adquieren un cariz distinto tratándose del ICE y RACSA.

Es decir, los alcances del citado principio se hallan ampliamente matizados tratándose de ambos operadores públicos, al tratarse de organismos especializados que fueron creados por el Estado para asumir directamente la prestación de los servicios de telecomunicaciones en el territorio nacional o bien que, en razón de sus competencias técnicas, él les encargó el desarrollo de dicha actividad desde el siglo pasado como uno de sus fines principales. Con lo cual, objetar que el ICE pueda utilizar las frecuencias del espectro asignadas a RACSA atendiendo a dicho principio, sería similar a cuestionar la misma existencia de un ente cuya razón de ser en la actualidad, sigue teniendo como uno de sus pilares a las telecomunicaciones.

De hecho, en el Derecho comparado y concretamente en el Derecho europeo, el aludido principio ha dejado de cobrar relevancia ante una gestión más flexible del espectro, en que sin perder su condición de dominio público radioeléctrico (ver el artículo 85 de la vigente Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones española), establece medidas que faciliten el uso compartido del espectro por los operadores móviles (artículo 92 de la misma ley) e instaura hasta un mercado secundario (artículo 97 ejusdem) en el que se puede comerciar o transar los títulos habilitantes de uso del dominio público radioeléctrico respecto a determinadas bandas de frecuencia (sujeto a regulación reglamentaria, eso sí), con el objetivo de ampliar la cobertura de las redes móviles –concretamente, de la banda ancha inalámbrica–, incentivar la inversión en el sector, hacer un uso más eficaz y eficiente de este recurso e impulsar el desarrollo tecnológico en beneficio de todos los habitantes, habida cuenta del valor social, cultural y económico del espectro.

Sin embargo, esa no es la realidad de nuestro ordenamiento jurídico en que se apostó para el uso y explotación del espectro radioeléctrico por un modelo de ordenación/planificación tradicional –llamado por algunos autores como de “mando-control”[9]– fiel a la teoría clásica del régimen de los bienes públicos o demaniales en general, en que como se ha venido exponiendo, se exige contar con una concesión para poder aprovechar dicho recurso, de forma que únicamente su titular podrá ejercer los derechos correspondientes sobre las bandas de frecuencias comprendidas en dicho título habilitante. Y por tratarse del dominio público radioeléctrico se impone la reserva legal para cualquier cambio sustancial en la gestión del recurso.

De ahí que, aun cuando el uso eficiente y efectivo del espectro radioeléctrico se considere un objetivo del sector (artículo 2, letra g) LGT) y el principio de Optimización de los recursos escasos se conciba como un principio rector del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (artículos 3.i LGT y 3.h Ley 8660), tal aprovechamiento en modo alguno puede contrariar la normativa aplicable, ni darse al margen de la ley. Máxime, si nos hallamos ante una institución autónoma que, sin perjuicio de su giro empresarial, se halla siempre vinculada en su actuación por el principio de legalidad (artículos 11 constitucional y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública).

Nótese, finalmente, que como lo recuerda el mismo ente consultante, tanto para el ICE como para RACSA, se emitieron sendos acuerdos ejecutivos al amparo de las concesiones especiales que ostentan, en los que se definieron para cada uno los distintos rangos de frecuencias que les fueron asignados, que posteriormente, con la apertura del sector, fueron readecuados con arreglo al transitorio IV de la LGT, a efectos de ajustar su contenido a lo dispuesto en la legislación que se estaba implementando, en clara manifestación de que los derechos sobre dichas frecuencias les fueron conferidos individualmente y no como grupo, en coherencia con el modelo de gestión previsto en la LGT y que en cierta forma fue continuista con el que existía bajo la antigua Ley de Radio (n.°1758).

En razón de lo expuesto, no es posible afirmar que en el estado actual de la legislación sectorial, el ICE esté facultado para aprovechar y explotar de forma directa, conjunta o compartida las frecuencias del espectro radioeléctrico que le fueron concesionadas a RACSA de manera exclusiva, con independencia de que ambos pertenezcan al mismo grupo económico o empresarial.

Por lo que, considerando la conclusión anterior, carece de sentido determinar la competencia del Poder Ejecutivo para autorizar el uso y explotación conjunta o compartida del espectro radioeléctrico concesionado a cada una de esas entidades.

C. CONCLUSIONES De conformidad con los argumentos anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1. El ICE y RACSA forman parte de un mismo grupo económico, en donde esta última, al igual que las demás empresas del Grupo ICE, está sujeta a la dirección unificada y los poderes de decisión y de gobierno corporativo de dicha institución autónoma en una clara relación de subordinación.

2. Sin embargo, a pesar de conformar un grupo económico y de que RACSA pertenece enteramente al ICE, el ordenamiento jurídico no autoriza que bajo ese criterio el instituto pueda aprovechar las frecuencias concesionadas del espectro que le fueron asignadas a RACSA, al no implicar su absorción por dicho ente, ni que pierde su condición como centro autónomo de derechos y obligaciones.

3. La Ley n.°3293 que autorizó al ICE para constituir junto con CRICSA a la futura RACSA, también le cedió como aporte a su capital social la concesión que el ICE recibió de los servicios de telecomunicaciones de la Ley n.°47, para que la sociedad subsidiaria asumiera su prestación, pero no significó que ambas sean una misma entidad jurídica, en definitiva, una única persona jurídica, que le permita al ICE aprovechar la concesión de frecuencias conferida a RACSA.

4. La objeción para que el ICE pueda explotar de forma directa, indirecta, conjunta o compartida las frecuencias del espectro radioeléctrico que le fueron concesionadas a RACSA, no proviene del principio intuitu personae, sino del régimen de gestión instaurado por la LGT de dicho recurso, acorde con su naturaleza como bien demanial, que únicamente habilita al titular de la concesión para su aprovechamiento según el uso para el que está afectado.

5. Aun cuando el uso eficiente y efectivo del espectro radioeléctrico se considere un objetivo del sector (artículo 2, letra g) LGT) y el principio de Optimización de los recursos escasos se conciba como un principio rector del ordenamiento jurídico de las telecomunicaciones (artículos 3.i LGT y 3.h Ley 8660), tal aprovechamiento en modo alguno puede contrariar la normativa aplicable, ni darse al margen de la ley. Máxime, si nos hallamos ante una institución autónoma que, sin perjuicio de su giro empresarial, se halla siempre vinculada en su actuación por el principio de legalidad.

6. Por lo expuesto, carece de sentido determinar la competencia del Poder Ejecutivo para autorizar el uso y explotación conjunta o compartida del espectro radioeléctrico concesionado al ICE y RACSA.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya C. Señora Paula Bogantes Zamora, Ministra de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones.

Señor Federico Chacón Loaiza. Presidente del Consejo Directivo. Superintendencia de Telecomunicaciones.

[1] Vid. NIETO GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Madrid: Tecnos, 2da. ed., 1994, p.295.

[2] Directiva (UE) 2018/1972 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 11 de diciembre de 2018, por la que se establece el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas (DO L 321 de 17.12.2018, p.36).

[3] Ver en ese sentido, DOUCET, Pablo; REQUEJO, Ignacio; SUÁREZ-GONZÁLEZ, Isabel. ¿Por qué persisten los grupos empresariales en Europa? Vacíos institucionales, ventajas financieras o limitación de riesgos /En/ DELGADO GÓMEZ, José Manuel (dir.) et. al. Empresa, economía y sociedad (homenaje a Vicente Salas Fumás). España: FUNCAS, 2021, p. 53 [4] MONTERO PASCUAL, Juan J. Derecho de las Telecomunicaciones. Valencia: Tirant lo Blanch, 2007, pp.151 y 152. En igual sentido, CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA, Manuel. El espectro radioeléctrico. /En/ QUADRA-SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás (de la). (Dir.); VIDA FERNÁNDEZ, José (Coord). Derecho de la Regulación Económica. T. IV. Telecomunicaciones. Madrid: Iustel, 2009, pp.497-498.

[5] Vid., LAGUNA DE PAZ, José Carlos. Telecomunicaciones: Regulación y Mercado. Navarra: Thomson- Aranzadi, 2ed., 2007, p.128.

[6] Ibíd., p. 132.

[7] FERNANDO PABLO, Marcos M. Comentario al artículo 63. /En/ GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo; QUADRA- SALCEDO, Tomás de la (coord.). Comentarios a la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 11/1998, de 24 de abril). Madrid: Civitas, 1999, p.577 [8] Ver en ese sentido, REBOLLO RICO, Alejandro. Derechos y obligaciones del concesionario (arts.242 a 244). /En/ MENÉNDEZ MENÉNDEZ, Adolfo (Dir.). Comentarios a la nueva Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas. Madrid: Thomson-Civitas, 2003, p. 215 [9] Vid., FERNANDO PABLO, Marcos M. La ordenación del dominio público radioeléctrico. /En/ QUADRA- SALCEDO FERNÁNDEZ DEL CASTILLO, Tomás (de la). (Dir.); VIDA FERNÁNDEZ, José (Coord). Derecho de las telecomunicaciones. Navarra: Aranzadi, 2015, p.542.