Competent body to pay judgments in execution phase when the State is convicted in the abstract and the conduct originates from an organ with instrumental legal personalityÓrgano competente para pagar condenas en fase de ejecución cuando el Estado es condenado en abstracto y la conducta proviene de un órgano con personalidad jurídica instrumental

Text of Opinion 075 Opinion : 075 of 17/04/2023 April 17, 2023 PGR-C-075-2023 Mr.

Jorge Moreira Gómez Deputy Director General Directorate General of the National Registry Dear Sir:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, we refer to your official letter SUB-DGL-0151-2022 dated December 15, 2022, through which you pose the following question:

"Which is the competent body to pay the awards in the enforcement phase before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court, if the judgment enforced in the criminal venue convicted the State in the abstract, in relation to administrative conduct that was carried out by a body with its own legal personality, such as the National Registry, but it was not joined either in the main proceeding or in the enforcement phase, by the respective judicial authorities?" In compliance with the provisions of section 4 of Law No. 6815 of September 27, 1982, the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, this consultation is accompanied by the criterion issued by the Legal Advisory Office of the Directorate General of the National Registry, through official letter number DGL-AJU-1051-2022 of December 8, 2022.

I. ON THE LEGAL NATURE OF THE NATIONAL REGISTRY AND THE MANAGEMENT OF ITS RESOURCES

The National Registry (Registro Nacional) is the institution responsible for everything related to the administration of the national system of registries and inscriptions of property and legal entities.

It was created through Law No. 5695 of May 28, 1975, and initially depended on the Ministry of Government; however, this was reformed through Law No. 6934 of November 28, 1983, becoming dependent on the Ministry of Justice and Peace. Article 1 of the indicated law states:

"Article 1.-The National Registry (Registro Nacional) is created, dependent on the Ministry of Justice, which shall integrate under a single body the registries and dependencies indicated in the following article. Its purposes shall be: To unify criteria in registration matters, coordinate functions, facilitate procedures for users, expedite tasks, and improve registration techniques; for all of which the systems shall be modernized." (The highlighting is not part of the original) For its part, Law No. 6739 of April 28, 1982, the Organic Law of the Ministry of Justice (articles 1.c and 7.d) indicates that, as part of the competences of that ministerial portfolio, it is responsible for administering the national system of registries and inscriptions of property and legal entities, as stipulated by the Law creating the National Registry.

Likewise, articles 3 and 6 of the aforementioned Organic Law of the Ministry of Justice indicate that the exercise of said competence shall be carried out through the Directorate General of the National Registry (Dirección General del Registro Nacional) and the Administrative Board (Junta Administrativa) as an attached body. In what interests us, both numerals state:

"ARTICLE 3.- The Ministry of Justice and Peace shall exercise its functions through the following main dependencies:

(...)

• b)Directorate General of the National Registry (Dirección General del Registro Nacional).

(...)" "ARTICLE 6.- The following shall be bodies attached to the Ministry of Justice and Peace:

(...)

• b)The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional), which shall function in accordance with the terms and conditions indicated in Law No. 5695 of May 28, 1975.

(...)" As can be seen in the transcribed regulations, the Directorate General of the National Registry, headed by the Director General, is a "dependency" of said ministerial portfolio, while the Administrative Board of the Registry is considered a "body attached" to that Ministry (Opinion C-189-96 of November 27, 1996).

By provision of Law 5695, the Administrative Board is a collegiate body that directs the National Registry, which functions as a deconcentrated body of the Ministry of Justice and Peace, which is endowed with instrumental legal personality, for the exclusive purpose of enabling it to independently manage certain public resources (own assets and financial autonomy in its management), according to the functions described in article 3, which provides:

"Article 3.- The National Registry (Registro Nacional) shall be directed by an Administrative Board (Junta Administrativa), which shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of this law and whose general functions shall be:

• a)Dictating the measures for the organization and functioning of its dependencies; b) Protecting, conserving its assets and ensuring their improvement; c) Formulating and executing improvement programs, in accordance with the needs of the dependencies under its charge; d) Administering the specific funds assigned to each of them, as well as the other income it receives for other concepts, through separate accounts, issuing budgets, agreeing on expenditures, making the investments it deems appropriate, promoting and resolving the tenders that may be the case, subject to the provisions of the Law of the Financial Administration of the Republic and this law; and e) Preparing the necessary bills and regulations and issuing the internal regulations for the better functioning of the various dependencies." From this it follows that the general functioning of the National Registry corresponds to the Administrative Board, as well as issuing all internal requirements for its proper functioning and providing the legal certainty offered by the information from the different dependencies that comprise it.

Regarding its legal nature, the First Chamber of the Supreme Court of Justice, in resolution 000166-F-S1-2018 at 2:29 p.m. on March 1, 2018, indicated the following:

"(...) V. Regarding the legal nature of the Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional)... it is known that, on some other occasions, the legislator endows the deconcentrated body with 'instrumental legal personality,' understood, as a general rule, for budgetary aspects. In it, the body does not become a legal entity distinct from the entity to which it belongs, as does happen with decentralization, but it is endowed with the capacity to manage certain funds, independently of the central budget of the entity or body of which it forms part. To attribute legal personality to an entity is to create an autonomous center of imputation of rights and obligations (person). By virtue of personality, it enjoys its own assets, independently of its constitution and integration, which implies patrimonial autonomy and therefore, management autonomy. Thus, the body may carry out all necessary acts, contracts, and businesses involving the management of said assets. As a general rule, it involves a deconcentration of functions linked to an instrumental personification, but even so, it could be that in some cases there is not even functional deconcentration, or if it occurs, it is to a minimal degree. The Constitutional Chamber, starting from ruling no. 6240-93 at 2:00 p.m. on November 26, 1993, established that the correct term is to refer to 'instrumental personality,' since if the legislator chooses to deconcentrate a body from a Government Ministry, it cannot endow it with its own legal personality independent from the latter, in terms of decentralized administration, as long as the head of the Ministry integrates with the President of the Republic, the constitutional body 'Executive Branch' which is its necessary superior... In sum, the term 'instrumental' referring to the personality means that it is an 'image' of the body, limited to the management of certain funds (established by law), which allow the performance of certain acts and contracts charged to those resources, but which does not entail a full or true functional decentralization. In the case under examination, cardinal 3 of the Law Creating the National Registry establishes not only that the Board is the head of the National Registry, but also that it shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of that same norm. The cited precept establishes the following: 'The National Registry shall be directed by an Administrative Board, which shall have legal personality for the fulfillment of the purposes of this law...'. It follows from the foregoing that the legislator granted a deconcentrated body of the Central Administration, such as the Board, contractual capacity, as well as financial and budgetary autonomy, to facilitate the fulfillment of its purposes, also endowing it with its own legal personality; that is, that body manifests itself as an autonomous center of rights and obligations (body-person), although in a restrictive and not full scope, because it is limited to the administration of the National Registry, its public resources, and its budgets within the framework of Law 5695. From the foregoing, it is concluded that the Board is a body-person of the Central Administration, whose main function is to direct the National Registry, which is a dependency of the Ministry of Justice. The legislator granted it a series of powers, equivalent to an 'almost full administrative autonomy,' as it entails the granting of a legal personality, but always under the coverage of the Ministry to which the National Registry belongs. (...)." (The bold is not from the original)

As observed, the Administrative Board is responsible for the functioning of the National Registry, for which it possesses instrumental legal personality to administer its own resources, even though it is a body attached to the Ministry of Justice.

It should be noted that, through the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government, No. 9524 of March 7, 2018, the budget of said bodies was incorporated into the Law of the Ordinary and Extraordinary Budget of the Republic, which meant that the discussion and approval of its budget fell to the Legislative Assembly and not to the Comptroller General of the Republic, as was traditionally done.

Article 1 of this Law states:

"ARTICLE 1- Budgetary approval of deconcentrated bodies of the Central Government.

All budgets of the deconcentrated bodies of the Central Administration shall be incorporated into the national budget for discussion and approval by the Legislative Assembly.

The Ministry of Finance shall define the budgetary form and technique to be applied to incorporate the previously indicated budgets and shall provide, at the request of the respective body, the technical support to facilitate the analysis and decision-making in the process of legislative discussion and approval of the Republic's budget." The foregoing means that the draft budgets of the deconcentrated bodies of the Central Government (instrumental legal entities) must be submitted to the Minister of the sector, so that the latter incorporates them into the preliminary draft budget to be submitted to the Ministry of Finance, so that, ultimately, it is the Legislative Assembly that discusses and approves it. However, once the budget is approved, it is up to the instrumental legal entity to execute it, as it maintains the power of independent execution of the resources that have been assigned to it (Opinion C-181-2018 of August 1, 2018).

The foregoing applies to the Board of Directors of the National Registry (Junta Directiva del Registro Nacional), since as we accepted in opinion C-151-2021 of May 31, 2021: "...the Law on Strengthening the budgetary control of deconcentrated bodies of the Central Government did not alter the legal nature of the Administrative Board as a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality, nor did it repeal the sources of financing established by law to finance the activity of the National Registry under its direction. That is, they remain in force, as well as the legal purpose for which the resources generated by those sources must be used, for which the instrumental personality is recognized to the Board in order to facilitate its management and correct execution." Therefore, despite the incorporation of the National Registry's budget as a program of the Ministry of Justice, said institution continues to be a deconcentrated body with instrumental legal personality that responds with its own budget for the damages it causes in the exercise of its deconcentrated competences, as expressly recognized by article 22 of Law No. 5695, which states:

"Article 22.-The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional) must indemnify users for any damage that the National Registry causes them in the processing of documents. To this end, it shall carry out the pertinent procedures in order to acquire a fidelity policy, individual or collective, issued by an insurance institution authorized by law." Consequently, the National Registry responds financially and budgetarily for its own deconcentrated functions and the damages arising from said functions. The foregoing is of great relevance for addressing the question posed.

II. ON THE PARTICIPATION OF THE STATE IN CRIMINAL VENUE THROUGH THE OFFICE OF THE ATTORNEY GENERAL

In Law No. 6815 of September 27, 1982, the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) is defined as the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and the legal representative of the State in the matters specific to its competence. Likewise, article 3 confers upon it the following powers:

"ARTICLE 3.-POWERS:

The following are powers of the Office of the Attorney General of the Republic:

• a)To exercise the representation of the State in business of any nature, which are processed or must be processed in the courts of justice.

(...)

• d)To intervene in criminal cases, in accordance with what is provided to that effect by this law and the Code of Criminal Procedure.

(...)

• n)Any others conferred upon it by the laws.

(...)." As can be seen, it is up to the Office of the Attorney General of the Republic to participate in all criminal proceedings as the representative of the State. Hence, the institution exercises said representation in trials where a natural or legal person exercises the civil action for damages against the State in the criminal process. It has also had significant participation in the recovery of environmental damages and social damages in cases of corruption, environmental crimes, customs crimes, tax crimes, among others.

Now, it must be considered that the criminal venue is designed to assess the unlawfulness of the conduct in question from a subjective point of view. In this regard, the Criminal Code, Law No. 4573 of May 4, 1970, establishes in its article 18 the following:

"ARTICLE 18.- The punishable act may be realized by action or by omission. When the law punishes the act in consideration of the result produced, whoever does not prevent it shall be held responsible if they could have done so, in accordance with the circumstances, and if they were legally obliged to avoid it." Consequently, in the criminal venue, the subjective nature of the crime is assessed: the typical, unlawful conduct that causes harm to a third party. It is for this reason that the Office of the Attorney General only participates in civil actions or certain crimes that endanger the public interest.

Similarly, article 106 of the Criminal Code establishes regarding solidarity the following:

"Article 106.-The action of the participants in a punishable act is joint and several, regarding the civil reparation.

The following are equally jointly and severally obligated with the perpetrators of the punishable act for the payment of damages and losses:

• 1)Natural or legal persons owning land, sea, or air transportation companies for persons or things; 2) Legal entities whose managers, administrators, or legal representatives are found responsible for the punishable acts; 3) Natural or legal persons owning establishments of any nature, in which a punishable act is committed by their administrators, dependents, and other workers at their service; 4) Those who, through lucrative title, participate in the effects of the punishable act, up to the amount in which they have benefited; and 5) Those indicated by special laws.

The State, the autonomous or semi-autonomous Public Institutions, and the municipalities shall be subsidiarily liable for the payment of damages and losses arising from punishable acts committed by their officials on the occasion of the performance of their duties." As observed, even when a crime is attributed to a public official personally, the State responds subsidiarily regarding civil reparation, hence the participation of the Office of the Attorney General as the representative of the State is indispensable in these cases.

Consequently, the criminal law recognizes a strict liability of the State with respect to the pecuniary reparation of crimes, without there being a normative distinction in those cases where deconcentrated bodies with instrumental legal personality are involved; nor is their specific participation in the criminal process required. Therefore, representation in the criminal venue is exercised by the Office of the Attorney General of the Republic and any eventual conviction of the State will be done in the abstract, with the plaintiff having to resort to the corresponding judicial instance to enforce the criminal judgment and quantify the damages arising from it, as well as to determine the institution responsible for assuming the payment.

III.RESPONSIBILITY OF THE STATE AND THE NATIONAL REGISTRY IN THE CONTENTIOUS-ADMINISTRATIVE VENUE AND THE ENFORCEMENT OF CRIMINAL JUDGMENTS IN THIS VENUE

The Administration may only do what is expressly authorized by the legal system, according to the principle of legality; however, despite acting under the protection of a norm, it may cause damage to a person, for which it must be held responsible.

Article 190 of Law No. 6227 of May 2, 1978, the General Law of Public Administration, indicates:

"Article 190.- 1. The Administration shall be liable for all damages caused by its legitimate or illegitimate, normal or abnormal functioning, except for force majeure, fault of the victim, or act of a third party. (...)." Ernesto Jinesta Lobo[1] defines that extraliability of the Administration in the following way:

"(...) Extracontractual administrative liability as a public-law relationship arises when there is no prior contractual relationship between the administered party and the respective public administration, but simply when the former suffers an unlawful injury that they have no duty to bear, and consequently, have the right to be indemnified or compensated."

In this type of liability, what is important is that there is a causal link between the action of the Administration and the damage caused to the third party.

Unlike the criminal venue, where the State directly intervenes through the representation exercised by the Office of the Attorney General, the contentious-administrative venue has its own rules regarding the participation of deconcentrated bodies with instrumental legal personality.

The Contentious-Administrative Procedural Code, Law No. 8508 of April 28, 2006, establishes in article 12.2 the following:

"ARTICLE 12.- The following shall be considered the defendant party:

• 1)The Public Administration author of the administrative conduct subject to the process, except when it involves the Executive, Legislative, Judicial Branches, or the Supreme Electoral Tribunal; in this case, the State shall be sued.
• 2)The administrative bodies with instrumental legal personality, insofar as they are the authors of the administrative conduct subject to the process, jointly with the State or the entity to which they are attached. (...)." As can be seen, the contentious-administrative venue requires the participation of administrative bodies with instrumental legal personality, jointly with the State or entity to which they are attached.

On this subject, the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court indicated in judgment 00027-2014 at 1:40 a.m. on February 19, 2014:

"In this sense, it is important to indicate that the granting of legal personality to an entity or body has the immediate consequence of constituting them as the ultimate and unique center of imputation of the effects of their actions or omissions. This is one of the differences with any other body that does not constitute an instrumental legal personification, with respect to which any imputation is made provisionally, since, as part of a broader organizational structure, they act as part of the entity as a legal entity, and therefore, under the personality of the latter. Thus, if in the jurisdictional venue it is determined that the administrative conduct subject to challenge comes from the exercise of an exclusive competence of the body to which its own personality was granted (even if instrumental) for such purposes, it is inappropriate to extend the imputation to the public entity, major or minor, to which it is attached. (...)" As can be seen, the body with legal personality is responsible for the acts it executes in the fulfillment of its purposes; therefore, the judge must not only join it to the contentious- administrative process, but after studying the case, may order it to pay for the damages it caused to third parties, for which it must respond with its own assets.

The same rules must apply when we are faced with the enforcement of a criminal judgment in the contentious-administrative venue, which are processed before the Contentious-Administrative and Civil Treasury Court by provision of article 488 of the Criminal Procedural Code, which establishes:

"ARTICLE 488.- Competence The judgment ordering restitution, indemnification, or reparation of damages and losses, when it is not immediately executed or cannot be so by simple order of the court that issued it, shall be enforced by the interested party before the civil or contentious-administrative judge, as applicable." Likewise, Regulation No. 02 of January 21, 2008, the Autonomous Regulation of Organization and Service of the Contentious-Administrative and Civil Treasury Jurisdiction, establishes in its article 87, subsection 3) the following:

"Article 87.-Functions. The Contentious-Administrative and Civil Treasury Court shall be responsible for carrying out the following functions:

(...)

• 3)Enforcements of judgment, based on the final judgment issued by Traffic Courts, Criminal Courts whenever there is a conviction in the abstract, in favor of or against public law subjects; as well as those issued by the Supreme Electoral Tribunal, which shall be substantiated, in what is applicable, by the provisions of Chapter II of Title VIII of the CPCA. (...)." Therefore, in principle, upon the enforcement of a criminal judgment that involves actions of a deconcentrated body with instrumental legal personality, as is the case of the National Registry, the judge must join said institution in the enforcement process, as provided by numeral 12, subsection 2) already cited of the Contentious-Administrative Procedural Code.

From what has been said so far, we must point out that in the criminal venue the participation of the deconcentrated body with instrumental legal personality is not required, but in the contentious-administrative venue it must be obligatorily joined by the judge, whether in an ordinary or enforcement process, since the passive legitimation in said venue belongs to that body jointly with the State. This applies in the case of the Administrative Board of the National Registry, given its legal nature and the origin of its funds.

Notwithstanding the foregoing, we must point out that even in the event that in certain specific judicial processes, the contentious-administrative judge has deemed it unnecessary to join the Administrative Board of the National Registry, the proper course is for it to respond with its assets for the damages generated by its actions, as provided by article 22 of Law No. 5695 which, as we indicated, states that the Board must indemnify users for any damage that the National Registry causes them in the processing of documents, for which it even has a policy.

It follows from this that there is a norm of a special nature, which clearly establishes the obligation of the Registry to compensate any person who has suffered harm in their personal sphere due to actions that are within its competence, without making any distinction as to whether it is liability in the criminal or civil venue; only the duty to indemnify is established.

It is for this reason that, faced with a conviction in the abstract in the criminal venue, and even in the event that the Registry has not participated in either the main proceeding or the enforcement proceeding, its assets are what must respond for the damages generated by its actions. This is without prejudice to specific judicial orders that have been issued in another sense and which, therefore, must be obeyed.

IV. CONCLUSIONS

Based on the foregoing, this Office of the Attorney General reaches the following conclusions:

• a)The Administrative Board of the National Registry (Junta Administrativa del Registro Nacional) is a deconcentrated body of the Ministry of Justice and Peace, with instrumental legal personality to manage the public resources assigned for the fulfillment of its purposes (Laws No. 5695 and No. 6739).
• b)The Law on Strengthening the budgetary control of deconcentrated bodies of the Central Government did not alter the legal nature of the Administrative Board as a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality.
• c)Based on the foregoing and the provisions of article 22 of Law 5695, the Administrative Board of the National Registry responds with its own budget for the damages it causes in the exercise of its deconcentrated competences; d) In the criminal venue, the participation of deconcentrated bodies with instrumental legal personality is not required, since the entity that exercises the generic representation of the State is the Office of the Attorney General of the Republic; e) Notwithstanding the foregoing, unlike the criminal venue, where the State intervenes directly through the representation exercised by the Office of the Attorney General, the contentious-administrative venue has its own rules regarding the participation of deconcentrated bodies with instrumental legal personality, and these must be called to the process together with the State (article 12, subsection 2, CPCA); f) Given the foregoing, upon the enforcement of a criminal judgment in the contentious- administrative venue, which involves actions of a deconcentrated body with instrumental legal personality, as is the case of the National Registry, the judge must join said institution in the enforcement process; g) Without prejudice to the foregoing, even in the event that in certain specific judicial processes the contentious-administrative judge has deemed the joining of the Administrative Board of the National Registry unnecessary, the proper course is for it to nonetheless respond with its assets for the damages generated by its actions, given its legal nature and the liability established by law for it to respond with its assets for the damages generated, for which it even has a policy; h) It is for this reason that, faced with a conviction in the abstract against the State in the criminal venue, and even in the event that the National Registry has not participated in either the main proceeding or the enforcement proceeding, its assets are what must respond for the damages generated by its actions. This is without prejudice to specific judicial orders that have been issued in another sense and which, therefore, must be obeyed in the terms ordered by the judge.

Sincerely,

Silvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo Attorney Attorney of the Office of the Attorney General SPC/AZL/cpb [1] Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Investigaciones Jurídicas. San José, Costa Rica, p. 32.

Texto Dictamen 075 Dictamen : 075 del 17/04/2023 17 de abril del 2023 PGR-C-075-2023 Señor Jorge Moreira Gómez Subdirector General Dirección General del Registro Nacional Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio SUB-DGL-0151-2022 de fecha 15 de diciembre del 2022, mediante el cual consulta la siguiente pregunta:

“¿Cuál es el órgano competente para pagar las condenas en fase de ejecución ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, si en la sentencia ejecutada en sede penal fue condenado el Estado en abstracto, en relación con conductas administrativas que fueron desplegadas por un órgano con personalidad jurídica propia, como lo es el Registro Nacional, pero este no fue integrado ni en el proceso principal ni en la fase de ejecución, por las respectivas autoridades judiciales?” En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica de la Dirección General del Registro Nacional, mediante el oficio número DGL-AJU-1051-2022 del 08 de diciembre de 2022.

I. SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL REGISTRO NACIONAL Y EL MANEJO DE SUS RECURSOS

El Registro Nacional es la institución encargada de todo lo referente a la administración del sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas.

Fue creado a través de la Ley N° 5695 del 28 de mayo de 1975 y, en un inicio, dependía del Ministerio de Gobernación, sin embargo, esto fue reformado mediante Ley N° 6934 del 28 de noviembre de 1983, pasando a depender del Ministerio de Justicia y Paz. Señala el artículo 1° de la ley indicada:

“Artículo 1º.-Créase el Registro Nacional, dependiente del Ministerio de Justicia, el cual integrará bajo un solo organismo los registros y dependencias que señala el artículo siguiente. Sus fines serán: Unificar criterios en materia de registro, coordinar las funciones, facilitar los trámites a los usuarios, agilizar las labores y mejorar las técnicas de inscripción; para todo lo cual se modernizarán los sistemas.” (El resaltado no pertenece al original) Por su parte, la Ley N° 6739 de 28 de abril de 1982, Ley Orgánica del Ministerio de Justicia (artículos 1.c y 7.d) señala que, como parte de las competencias de esa cartera ministerial le corresponde administrar el sistema nacional de registros e inscripciones de bienes y personas jurídicas, según lo estipule la Ley de creación del Registro Nacional.

Asimismo, los artículos 3 y 6 de la citada Ley Orgánica del Ministerio de Justicia, señalan que el ejercicio de dicha competencia se hará a través de la Dirección General del Registro Nacional y de la Junta Administrativa como un órgano adscrito. En lo que nos interesa, acotan ambos numerales:

“ARTICULO 3º.- El Ministerio de Justicia y Paz ejercerá sus funciones por medio de las siguientes dependencias principales:

(…)

• b)Dirección General del Registro Nacional.

(…)” “ARTICULO 6º.- Serán organismos adscritos al Ministerio de Justicia y Paz, los siguientes:

(…)

• b)La Junta Administrativa del Registro Nacional, la cual funcionará de acuerdo con los términos y condiciones que se indican en la ley Nº 5695 del 28 de mayo de 1975.

(…)” Conforme se aprecia en la normativa transcrita, la Dirección General del Registro Nacional, encabezada por el Director General, es una “dependencia” de dicha cartera Ministerial, mientras que, la Junta Administrativa del Registro es considerada un "organismo adscrito" a ese Ministerio (Dictamen C-189-96 del 27 de noviembre de 1996).

Por disposición de la Ley 5695, la Junta Administrativa es un órgano colegiado que dirige al Registro Nacional, la cual funciona como un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia y Paz, al que se le dota de personalidad jurídica instrumental, con el exclusivo propósito de que pueda disponer de manera independiente de ciertos recursos públicos (patrimonio propio y autonomía financiera en su gestión), según las funciones descritas en el artículo 3 que dispone:

“Artículo 3º.- El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley y cuyas funciones generales serán:

• a)Dictar las medidas de organización y funcionamiento de sus dependencias; b) Proteger, conservar sus bienes y velar por su mejoramiento; c) Formular y ejecutar los programas de mejoras, de acuerdo con las necesidades de las dependencias a su cargo; d) Administrar los fondos específicos asignados a cada una de ellas, así como los demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas, dictando los presupuestos, acordando los gastos, haciendo las inversiones que estimare adecuadas, promoviendo y resolviendo las licitaciones que fueren del caso, con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República y la presente ley; y e) Preparar los proyectos de ley y reglamentos necesarios y dictar los reglamentos internos para el mejor funcionamiento de las diversas dependencias.” De ello deriva que corresponde a la Junta Administrativa el funcionamiento general del Registro Nacional, así como dictar todos los requerimientos internos para su buen funcionamiento y brindar la seguridad jurídica que ofrece la información de las distintas dependencias que lo conforman.

Sobre su naturaleza jurídica, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en resolución 000166-F-S1-2018 de las 14:29 horas del 01 de marzo del 2018, indicó lo siguiente:

“(…) V. Sobre la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro Nacional…es conocido que, en algunas otras ocasiones, el legislador dota al órgano desconcentrado de “personalidad jurídica instrumental”, entendida, por regla general, a aspectos presupuestarios. En ella, no se convierte al órgano en una persona jurídica distinta del ente al que pertenece, como sí sucede con la descentralización, pero sí se le dota de la capacidad de gestionar ciertos fondos, en forma independiente del presupuesto central del ente u órgano del cual forma parte. Atribuirle personalidad jurídica a un ente, es crear un centro autónomo de imputación de derechos y obligaciones(persona). En virtud de la personalidad, goza de un patrimonio propio, independientemente de su constitución e integración, lo cual implica autonomía patrimonial y por ende, autonomía de gestión. Así, el órgano podrá realizar todos los actos, contratos y negocios necesarios que impliquen la gestión de dicho patrimonio. Por regla general, se trata de una desconcentración de funciones ligada a una personificación instrumental, pero incluso, podría ser que en algunos supuestos no exista incluso desconcentración funcional, o en caso de presentarse, esta es en grado mínimo. La Sala Constitucional a partir del fallo no.6240-93 de las 14 horas del 26 de noviembre de 1993, estableció que lo correcto es referirse a "personalidad instrumental", pues si el legislador opta por desconcentrar un órgano de una Cartera de Gobierno, no puede dotarlo de personalidad jurídica propia e independiente de ésta, en los términos de administración descentralizada, en tanto el titular de la Cartera integra con el Presidente de la República, el órgano constitucional "Poder Ejecutivo" que es su jerarca necesario… En suma, el término "instrumental" referente a la personalidad, significa que es una “imagen” del órgano, limitada al manejo de determinados fondos (establecidos por ley), que permiten la realización de ciertos actos y contratos con cargo a esos recursos, pero que no comporta una descentralización funcional plena o verdadera. En el sub exámine, el cardinal 3 de la Ley de Creación del Registro Nacional, establece no solo que la Junta es la cabeza del Registro Nacional, sino también, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esa misma norma. Establece el precepto citado lo siguiente: “El Registro Nacional estará dirigido por una Junta Administrativa, que tendrá personalidad jurídica para el cumplimiento de los fines de esta ley…”. Se desprende de lo anterior, que el legislador le otorgó a un órgano desconcentrado de la Administración Central, como lo es la Junta, capacidad contractual, así como autonomía financiera y presupuestaria, para facilitarle el cumplimiento de sus fines, dotándolo además de personalidad jurídica propia; es decir, ese órgano se manifiesta como un centro autónomo de derechos y obligaciones (órgano-persona), aunque en un ámbito restrictivo y no pleno, porque se limita a la administración del Registro Nacional, de sus recursos públicos y sus presupuestos dentro del marco de la Ley 5695. De lo anterior se concluye que, la Junta es un órgano persona de la Administración Central, que tiene como función principal, dirigir el Registro Nacional, el cual es una dependencia del Ministerio de Justicia. El legislador le otorgó una serie de potestades, equivalentes a una “autonomía administrativa casi plena”, pues comporta el otorgamiento de una personalidad jurídica, pero siempre bajo la cobertura del Ministerio al cual pertenece el Registro Nacional. (…).” (La negrita no es del original) Como se observa, la Junta Administrativa es la encargada del funcionamiento del Registro Nacional, para lo cual posee personalidad jurídica instrumental para administrar sus propios recursos, aun cuando sea un órgano adscrito del Ministerio de Justicia.

Cabe señalar que, a través de la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N.° 9524 de 7 de marzo de 2018, se incorporó el presupuesto de dichos órganos a la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, lo cual implicó que la discusión y aprobación de su presupuesto recayera en la Asamblea Legislativa y no en la Contraloría General de la República, tal y como se hacía tradicionalmente.

Señala el artículo 1 de esta Ley:

“ARTÍCULO 1- Aprobación presupuestaria de los órganos desconcentrados del Gobierno central.

Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa.

El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.” Lo anterior quiere decir que, los proyectos de los presupuestos de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (personas jurídicas instrumentales) deberán ser sometidos al Ministro del ramo, para que este los incorpore en el anteproyecto del presupuesto que deberá someter ante al Ministerio de Hacienda, para que, en última instancia, sea la Asamblea Legislativa quien lo discuta y apruebe. Sin embargo, una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, en tanto, mantiene la facultad de ejecución independiente de los recursos que le han sido asignados (Dictamen C-181-2018 del 1 de agosto de 2018).

Lo anterior resulta de aplicación a la Junta Directiva del Registro Nacional, pues tal como aceptamos en el dictamen C-151-2021 del 31 de mayo de 2021: “…la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas por ley para financiar la actividad del Registro Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, así como el destino legal en que deben usarse los recursos que generen esas fuentes para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar su gestión y correcta ejecución.” Por tanto, a pesar de la incorporación del presupuesto del Registro Nacional como un programa del Ministerio de Justicia, dicha institución continúa siendo un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental que responde con su propio presupuesto por los daños que provoque en ejercicio de sus competencias desconcentradas, tal como lo reconoce de manera expresa el artículo 22 de la Ley N.° 5695 que señala:

“Artículo 22.-La Junta Administrativa del Registro Nacional deberá indemnizar a los usuarios por cualquier perjuicio que el Registro Nacional les cause en la tramitación de documentos. Para ello, efectuará los trámites pertinentes, a fin de adquirir una póliza de fidelidad, individual o colectiva, expedida por una institución aseguradora autorizada por la ley.” Consecuentemente, el Registro Nacional responde financiera y presupuestariamente por sus propias funciones desconcentradas y los daños que se deriven de dichas funciones. Lo anterior resulta de gran relevancia para atender la interrogante planteada.

II. SOBRE LA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO EN SEDE PENAL A TRAVÉS DE LA PROCURADURÍA

En la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982, se define a la Procuraduría General de la República como el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Asimismo, en el artículo 3, le confieren las siguientes atribuciones:

“ARTÍCULO 3º.-ATRIBUCIONES:

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

• a)Ejercer la representación del Estado en los negocios de cualquier naturaleza, que se tramiten o deban tramitarse en los tribunales de justicia.

(…)

• d)Intervenir en las causas penales, de acuerdo con lo que al efecto disponen esta ley y el Código de Procedimiento Penales.

(…)

• n)Cualesquiera otras que las leyes le confieran.

(…).” Como se puede ver, corresponde a la Procuraduría General de la República participar en todos los procesos penales como representante del Estado. De ahí que la institución ejerza dicha representación en los juicios donde una persona física o jurídica ejerce la acción civil resarcitoria contra el Estado en el proceso penal. También ha tenido importante participación en el cobro de daños ambientales y daños sociales en las causas por corrupción, delitos ambientales, aduaneros, tributarios, entre otros.

Ahora bien, debe considerarse que la sede penal está dispuesta para valorar la ilicitud de la conducta cuestionada desde un punto de vista subjetivo. Al respecto, el Código Penal, Ley N.° 4573 del 04 de mayo de 1970, establece en su artículo 18 lo siguiente:

“ARTÍCULO 18.- El hecho punible puede ser realizado por acción o por omisión. Cuando la ley reprime el hecho en consideración al resultado producido, responderá quien no lo impida si podía hacerlo, de acuerdo con las circunstancias, y si debía jurídicamente evitarlo.” Consecuentemente, en sede penal se valora el carácter subjetivo del delito, la conducta típica, antijurídica, que ocasiona un daño a un tercero. Es por esto, que la Procuraduría sólo participa ante acciones civiles o ciertos delitos que ponen en peligro el interés público.

De igual forma, el artículo 106 del Código Penal establece respecto a la solidaridad, lo siguiente:

“Artículo 106.-Es solidaria la acción de los participes de un hecho punible, en cuanto a la reparación civil.

Están igualmente obligados solidariamente con los autores del hecho punible, al pago de los daños y perjuicios:

• 1)Las personas naturales o jurídicas dueñas de empresas de transporte terrestre, marítimo o aéreo de personas o de cosas; 2) Las personas jurídicas cuyos gerentes, administradores o personeros legales, resulten responsables de los hechos punibles; 3) Las personas naturales o jurídicas dueñas de establecimientos de cualquier naturaleza, en que se cometiere un hecho punible por parte de sus administradores, dependientes y demás trabajadores a su servicio; 4) Los que por título lucrativo participaren de los efectos del hecho punible, en el monto en que se hubieren beneficiado; y 5) Los que señalen leyes especiales.

El Estado, las Instituciones Públicas, autónomas o semi-autónomas y las municipalidades, responderán subsidiariamente del pago de los daños y perjuicios derivados de los hechos punibles cometidos por sus funcionarios con motivo del desempeño de sus cargos.” Como se observa, aun cuando un delito es achacado a un funcionario público en lo personal, el Estado responde de manera subsidiaria en lo que se refiere a la reparación civil, de ahí que la participación de la Procuraduría como representante del Estado sea indispensable en estos casos.

Consecuentemente, la ley penal reconoce una responsabilidad objetiva del Estado en lo que respecta a la reparación pecuniaria de los delitos, sin que haya una distinción normativa en aquellos supuestos donde están involucrados órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental; tampoco se exige su participación en el proceso penal de manera específica. Por tanto, la representación en sede penal es ejercida por la Procuraduría General de la República y la eventual condenatoria del Estado se hará de forma abstracta, debiendo la parte actora acudir a la instancia judicial correspondiente, para ejecutar la sentencia penal y cuantificar los daños derivados de ella, así como determinar la institución responsable de asumir el pago.

III.RESPONSABILIDAD DEL ESTADO Y DEL REGISTRO NACIONAL EN SEDE CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y LA EJECUCIÓN DE SENTENCIAS PENALES EN ESTA SEDE

La Administración, únicamente puede realizar lo que le está expresamente autorizado en el ordenamiento jurídico, según el principio de legalidad, no obstante, a pesar de actuar amparada en una norma, puede llegar a producir un daño a una persona, del cual se debe hacer responsable.

El artículo 190 de la Ley N°6227 del 02 de mayo de 1978, Ley General de la Administración Pública, indica:

“Artículo 190.- 1. La Administración responderá por todos los daños que cause su funcionamiento legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero. (…).” Esa responsabilidad de la Administración Ernesto Jinesta Lobo[1], la define de la siguiente manera:

“(…) La responsabilidad administrativa extracontractual como relación jurídico-publica, surge cuando entre el administrado y la respectiva administración pública no existe una relación contractual previa, sino simplemente cuando el primero sufre una lesión antijurídica que no tiene el deber de soportar y, consecuentemente, tiene el derecho de que sea indemnizada o resarcida.” En este tipo de responsabilidad, lo importante es que se dé un nexo causal entre el actuar de la Administración con el daño ocasionado al tercero.

A diferencia de la sede penal, donde el Estado interviene de manera directa a través de la representación que ejerce la Procuraduría, la sede contenciosa administrativa tiene reglas propias con relación a la participación de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental.

El Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N.° 8508 del 28 de abril de 2006, establece en el artículo 12.2 lo siguiente:

“ARTÍCULO 12.- Se considerará parte demandada:

• 1)La Administración Pública autora de la conducta administrativa objeto del proceso, salvo cuando se trate de los Poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones; en este caso, se demandará al Estado.
• 2)Los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en tanto sean autores de la conducta administrativa objeto del proceso, conjuntamente con el Estado o el ente al que se encuentren adscritos. (…).” Como se ve, la sede contenciosa exige la participación de los órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, en conjunto con el Estado o ente al que se encuentren adscritos.

Sobre este tema, el Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda señaló en la sentencia 00027-2014 de las 1:40 horas del 19 de febrero del 2014:

“En este sentido, es importante indicar que el otorgamiento de personalidad jurídica a un ente u órgano tiene como consecuencia inmediata el constituirlos en un centro último y único de imputación de los efectos de sus actuaciones u omisiones. Esta es una de las diferencias con cualquier otro órgano que no constituya una personificación jurídica instrumental, respecto de los cuales, cualquier imputación se hace en forma provisional, ya que, como parte de una estructura organizativa más amplia, actúan como parte del ente como persona jurídica, y por ende, bajo la personalidad de este último. Así las cosas, si en sede jurisdiccional se determina que la conducta administrativa objeto de impugnación proviene del ejercicio de una competencia exclusiva del órgano al cual se le otorgó personalidad propia (aunque sea instrumental) para tales efectos, resulta impropio extender la imputación al ente público, mayor o menor, al que se encuentra adscrito. (…)” Como se puede ver, el órgano con personalidad jurídica es responsable por los actos que ejecute en el cumplimiento de sus fines, por lo que, el juez no sólo debe integrarlo al proceso contencioso, sino que después del estudio del caso, podría condenarlo por los daños que ocasionare a terceras personas, para lo cual debe responder con su propio patrimonio.

Las mismas reglas deben aplicar cuando estamos frente a la ejecución de una sentencia penal en sede contenciosa administrativa, las cuales son tramitadas ante el Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda por disposición del artículo 488 del Código Procesal Penal, que establece:

“ARTICULO 488.- Competencia La sentencia que condene a restitución, indemnización o reparación de daños y perjuicios, cuando no sea inmediatamente ejecutada o no pueda serlo por simple orden del tribunal que la dictó, se ejecutará por el interesado ante el juez civil o contencioso administrativo, según corresponda.” Asimismo, el Reglamento N° 02 del 21 de enero de 2008, Reglamento Autónomo de Organización y Servicio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y Civil de Hacienda, establece en su artículo 87 inciso 3) lo siguiente:

“Artículo 87.-Funciones. Corresponderá al Juzgado Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, realizar las siguientes funciones:

(…)

• 3)De las ejecuciones de sentencia, que tengan como fundamento la ejecutoria de la sentencia dictada por los Juzgados de Tránsito, Tribunales Penales siempre que exista condenatoria en abstracto, a favor o en contra de sujetos de derecho público; así como las dictadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, que se substanciaran en lo que resulte aplicable, por lo dispuesto en el Capítulo II del Título VIII del CPCA. (…).” Por tanto, en principio, ante la ejecución de una sentencia penal que involucre actuaciones de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, tal como es el caso del Registro Nacional, el juez debe integrar a dicha institución en el proceso de ejecución, según lo dispone el numeral 12 inciso 2) ya citado del Código Procesal Contencioso Administrativo.

De lo dicho hasta aquí, debemos señalar que en sede penal no es requerida la participación del órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, pero en sede contenciosa debe ser obligatoriamente integrado por el juez, ya sea en un proceso ordinario o de ejecución, pues la legitimación pasiva en dicha sede es de ese órgano en conjunto con el Estado. Esto aplica para el caso de la Junta Administrativa del Registro Nacional, dada su naturaleza jurídica y el origen de sus fondos.

No obstante lo anterior, debemos señalar que aun en la eventualidad de que en ciertos procesos judiciales concretos, el juez contencioso haya estimado innecesario la integración de la Junta Administrativa del Registro Nacional, lo procedente es que ésta responda con su patrimonio ante los daños generados por sus actuaciones, pues así lo dispone el artículo 22 de la Ley N.°5695 que, como indicamos, señala que la Junta debe indemnizar a los usuarios por cualquier perjuicio que el Registro Nacional les cause en la tramitación de documentos, para lo cual incluso cuenta con una póliza.

De esto se desprende que existe una norma de carácter especial, en la que se establece claramente la obligación de resarcir por parte del Registro, a toda aquella persona que ha sufrido un menoscabo en su esfera personal, por actuaciones que son de su competencia, sin hacer distinción respecto si es responsabilidad en sede penal o civil, solo se establece el deber de indemnizar.

Es por ello que ante una condena en abstracto en sede penal y aun ante la eventualidad de que el Registro no haya participado ni en el proceso principal ni en el de ejecución, es su patrimonio el que debe responder por los daños generados por sus actuaciones. Esto, sin perjuicio de órdenes judiciales concretas que se hayan dictado en otro sentido y que, por tanto, deben ser acatadas.

IV. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

• a)La Junta Administrativa del Registro Nacional es un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia y Paz, con personalidad jurídica instrumental para disponer de los recursos públicos asignados para el cumplimiento de sus fines (Leyes N.° 5695 y N.° 6739) b) La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental.
• c)A partir de lo anterior y de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 5695, la Junta Administrativa del Registro Nacional responde con su propio presupuesto por los daños que provoque en ejercicio de sus competencias desconcentradas; d) En sede penal, no es requerida la participación de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, pues quien ejerce la representación genérica del Estado es la Procuraduría General de la República; e) No obstante lo anterior, a diferencia de la sede penal, donde el Estado interviene de manera directa a través de la representación que ejerce la Procuraduría, la sede contenciosa administrativa tiene reglas propias con relación a la participación de los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental y estos deben ser llamados al proceso junto con el Estado (artículo 12 inciso 2 CPCA); f) Dado lo anterior, ante la ejecución de una sentencia penal en sede contenciosa administrativa, que involucre actuaciones de un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, tal como es el caso del Registro Nacional, el juez debe integrar a dicha institución en el proceso de ejecución; g) No obstante lo anterior, aun en la eventualidad de que en ciertos procesos judiciales concretos, el juez contencioso haya estimado innecesario la integración de la Junta Administrativa del Registro Nacional, lo procedente es que ésta aun así responda con su patrimonio ante los daños generados por sus actuaciones, dada su naturaleza jurídica y la responsabilidad establecida por ley para que responda con su patrimonio ante los daños generados, para lo cual incluso cuenta con una póliza; h) Es por ello que ante una condena en abstracto al Estado en sede penal y aun ante la eventualidad de que el Registro Nacional no haya participado ni en el proceso principal ni en el de ejecución, su patrimonio es el que debe responder por los daños generados por sus actuaciones. Esto, sin perjuicio de órdenes judiciales concretas que hayan sido dictadas en otro sentido y que, por tanto, deben ser acatadas en los términos dispuestos por el juez.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo Procuradora Abogada de la Procuraduría SPC/AZL/cpb [1] Jinesta Lobo, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Investigaciones Jurídicas. San José, Costa Rica, p. 32