Legal requirements for donating state public-domain land to a municipalityRequisitos jurídicos para donar un bien demanial del Estado a un municipio

Legal Opinion: 028 - J of 15/03/2023 March 15, 2023 PGR-OJ-028-2023 Madam Éricka Ugalde Camacho Area Chief Legislative Commissions III Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of Mr. Ricardo Vargas Vásquez, Deputy Attorney General of the Republic (pursuant to the provisions of article 12, second paragraph of our Organic Law), we refer to your official communication no. AL-CPEMUN-0029-2023 of February 9, 2023, through which you request the non-binding legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed under legislative file number 23.374, entitled “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE, MEDIANTE DONACIÓN, TRASPASE A FAVOR DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD”, the base text of which was published in Alcance no. 233 to Gaceta no. 207 of October 31, 2022.

I. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT

In accordance with articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal opinions requested of it by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when consulting us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Procuraduría has customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, in the interest of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are consulted by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the function of political control and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions emanating from this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended as an input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.

Moreover, as we do not find ourselves in the situations established by article 157 of the Reglamento of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

II. CONSIDERATIONS ON THE BILL

The statement of purpose of the bill indicates that the Montecillos cattle market of the Central canton of the Province of Alajuela is a property that, for decades, has been considered part of the facilities of the Municipalidad de Alajuela, which has been in charge of the administration, maintenance, and care of said property.

It is also noted that, although said cattle market is considered the property of the Municipalidad de Alajuela by the general public and the residents of Alajuela, it is registered under the name of the State.

It is indicated, therefore, that the main reason underlying the initiative is the need for the Municipalidad de Alajuela to formally hold ownership, administration, and exploitation of said property, with the nature corresponding to municipal interests and the respective regulatory plan.

To that end, it is proposed to authorize the State to donate the referred property to the Municipalidad de Alajuela and that, based on that transfer authorization, “the Municipalidad de Alajuela will hold the registry title of the described real property and will exercise the full right to the administration of the property, including the change of nature as determined by said municipal body in accordance with the canton's regulatory plan.” The bill does not specify the nature of the property to be transferred, nor the purpose to which it will be allocated, and this is a transcendental aspect that marks the starting point in initiatives such as the one proposed, since, as we have reiterated in our pronouncements, the legal norms (such as article 76 of the Código Municipal and article 75 of the Ley General de Contratación Pública) that authorize the donation of property between public institutions have as a limit the public domain (demanial) nature of the property:

"According to the cited norm, the specific authorization for donation has as a limit the nature or type of property to be disposed of, thus requiring a prior, case-by-case study to determine compliance with additional legal requirements prior to the donation or corresponding legal transaction (Dictamen C-094-2019, of April 3, 2019), since if it is intended to donate a property that is affected to a public purpose, such generic legal authorization would not suffice; rather, a special or specific legal norm would be needed that expressly disaffects it and, further, authorizes its alienation (Among many others, pronouncements OJ-050-2020 of March 10, 2020, OJ-098-2021 of May 19, 2021, and PGR-OJ-127-2022 of September 29, 2022)." (PGR-OJ-05-2023 of January 30, 2023).

In the same vein, and in more detail, we have indicated that, even if it concerns the transfer of a public domain (demanial) property between institutions without changing its public domain nature, a specific legal authorization is required:

"Firstly, if we start from the premise that the property subject to donation is of public domain (later we will see the reason for this precision), in accordance with the interpretive parameters set forth in the preceding section, article 67 of the Código Municipal is only applicable to property belonging to the private domain of the Public Administration, not to public domain (demaniales) property, whereby a special law from the Legislative Assembly would indeed be necessary to disaffect and authorize the gratuitous transfer of the property in question, even when the recipient municipality is not going to change the destination to which that property is affected.

The reason is simple. As pointed out earlier, one of the fundamental features contemplated by the legal regime of public domain (demaniales) property is its inalienability. That is, it cannot be alienated. Following the opinion rendered by the Procuraduría in dictamen C-208-96, which the Legal Advisory Office of the consulting entity includes in its report AL 1622-2007, by alienation 'is understood any act of transmission of ownership over the thing or of the title of property right in favor of another person, which can encompass both the sale regulated in numerals 68 and 69 of the Ley de la Contratación Administrativa... as well as donation.' Now then, it is true that legal doctrine has affirmed that the transmission of title between public entities of domain (dominicales) property destined for general use that does not imply a change of affectation does not always conflict with the principle of inalienability, because there is no separation of the property from its destination, nor do they lose their public domain quality; however, it immediately warns that the validity of that transfer –which implies a facet of the so-called public domain mutations (mutaciones demaniales)– is subject to it being 'carried out through provisions of due legal rank' (as highlighted in an extensive analysis in dictamen C-210-2002, of August 21, 2002).

It must be taken into account that the protection regime of the public domain, through its basic qualities of unattachability (inembargabilidad), imprescriptibility (imprescriptibilidad), and inalienability (inalienabilidad), ultimately seeks to guarantee the inseparability (inseparabilidad) of the property from the public function to which it is assigned. The administrative title over these property determines the entity competent to exercise the public powers or function to which they are attached, without which that public function or use would be unrealizable. Starting from that premise, the gratuitous transfer that one public entity could make to another of a public domain (demanial) property could perfectly be seen as the renunciation of the exercise of the public power or function that accompanies that property by the donor entity, thereby incurring a violation of the national legal system, given that public powers are inalienable (articles 11, 12, 13, and 66 of the Ley General de la Administración Pública).

Analyzing it from that perspective, the need for a legal norm authorizing the change of title of the public domain is clear, then. It would be unthinkable to consider that through article 67 of the Código Municipal a general empowerment is being conferred upon the Public Administrations to renounce or transfer to the municipalities the competences inherent to the public domain entrusted to them by the legal system, through the simple gratuitous transfer of property belonging to that category whose title has been attributed to them." (Dictamen no. C-221-2008 of June 25, 2008. Boldface added).

With greater reason, the issuance of a law is required when the transfer of the property also implies the modification of the public purpose to which it is destined, since we would be facing a public domain mutation (mutación demanial), a concept regarding which we have stated:

"Once property are affected to this special subjection regime, by administrative will or that of the legislator, it can undergo two alterations regarding public use: the so-called public domain mutation (mutación demanial) and disaffectation (desafectación). The author Santamaría Pastor has referred to these alterations that these property can undergo as follows: its affectation to general use or public service that confers upon the property the condition of being public domain (demaniales), which allows speaking of the beginning of the demanialidad (a); the modification of the specific purpose of general use or public service for another of the same nature, which gives rise to the so-called public domain mutations (mutaciones demaniales) (b); and the withdrawal of the property from the purpose of general use or public service to which they were destined, which causes them to become patrimonial property and is qualified as disaffectation (desafectación) or more descriptively, cessation of the demanialidad (c) (...). As a corollary of the above, the disaffectation of a public domain property would only be decreed if it is to be expelled from the public domain regime. However, if what is intended is to change the use for another of public interest, the rules of public domain mutation (mutación demanial) would apply to it.

In relation to the public domain mutation (mutación demanial), a concept developed in the dictámenes cited in your consultation number OJ 033-2012 and in dictamen C-101-2012, the following must be argued:

In dictamen 210-2002 of August 2002, it was indicated that public domain mutation (mutación demanial) and disaffectation are different notions; they presuppose a change in the initial destination of the property and, thus, share interpretive similarity. According to the Sala Constitucional, when public domain property have that character due to legal affectation, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified' (resolution N° 2000-10466).

For this concept to operate, three factors must be taken into account: a prevailing or more intense legal interest to be protected; that it has backing in a legal norm of sufficient rank; and that the inseparability of the public domain regime is guaranteed, since the property does not leave the public domain sphere." (OJ-138-2016 of November 16, 2016).

In this regard, the Sala Constitucional has stated that:

"...public domain property by the will of the legislator have a special destiny of serving the community. That destiny can only be modified by the same legislator, this because public domain (demaniales) property are subject by their vocation and nature to a special legal regime, and therefore, changing the destiny previously determined by law or disaffecting a property will be the exclusive competence of the ordinary legislator." (Voto no. 0797-2009 of 11:43 a.m. on January 23, 2009).

If what is intended is to disaffect a public domain property and convert it into a patrimonial property of the Administration, the Sala Constitucional has indicated that:

"...only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified, disaffecting them, which means separating them from the public purpose to which they are bound. It requires an express and specific legislative act, such that there is no doubt whatsoever of the legislator's will to remove a determined and individualized property from the public domain, without a generic disaffectation being possible, much less an implicit one; that is, in this matter there cannot be an 'open type of disaffectation' that the Administration, through its discretionary acts, completes. It must also be warned that every disaffectation, as it comes from a legislative act, is subject to ordinary jurisdictional controls." (Voto no. 10466-2000 of 10:17 a.m. on November 24, 2000. Reiterated in votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, among others).

Now then, in the case of public domain property such as parks or plazas destined for public enjoyment and recreation, it must be considered that the Sala has indicated:

"The local municipality cannot freely eliminate the destiny of land designated as a park; neither could the legislator do so - without instead defining a space that compensates for the loss of the park area, as this would render the agreement or law so ordering unconstitutional, for disrespect of the essential content of the residents' right to enjoy those recreation areas, which, as indicated, are part of the quality of life that the Constitution guarantees them." (Voto no. 15754 of 9:14 a.m. on October 21, 2008. In a similar vein, see votos nos. 6925-2001 of 6:06 p.m. on July 17, 2001, 17126-2006 of 3:05 p.m. on November 28, 2006, 16242-2007 of 12:21 p.m. on November 9, 2007).

From a review of the background of the property of the Alajuela district, registration number 112205, it is evident that, at the time of the acquisition of said land by the State, it was indicated that it was a "pasture land destined for the establishment of the Montecillos Cattle Market of Alajuela (Plaza de Ganado de Montecillos de Alajuela)." (See Volume 1527, Folio 64, Entry 1).

According to the agreement of the Presidency of the Republic, cited in the registration of that property, no. 229 taken at 07:00 hours on August 5, 1955, it was provided:

"In accordance with subsection a) of article 30 of Law no. 1851 of February 28, 1955, and the owners having expressed their agreement with the price set by the Direct Taxation Appraisal Tribunal (Tribunal de Avalúos de Tributación Directa), to authorize the Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) to purchase from Messrs. ..., for the sum of 50,057.92 colones, a lot of land with an area of 17,502.77 square meters, according to a plan of the Department of Constructions, which will be segregated from their property registered in the Property Registry, Alajuela District, volume 1110, folio 224, number 90.214, entry 2, already destined for the Cattle Market of Alajuela (Plaza de Ganado de Alajuela) in Montecillos of the central canton." (La Gaceta no. 176 of August 10, 1955).

Article 30, subsection a) of the Public Roads Law (Ley de Caminos Públicos) cited in that agreement (no. 1851 of February 28, 1955), stated the following:

"Article 30.- When to open, widen, straighten, or repair a public road, or for other purposes of public utility, it is necessary to acquire the whole or a parcel of a terrain, stone cuts, sand, coarse sand, or gravel, of private property, and the owner is not willing to sell, the expropriation shall be deemed of public utility and may be decreed by the Executive Power observing the following procedures:

• a)The Ministry of Public Works (Ministerio de Obras Públicas) or the respective Cantonal Board (Junta Cantonal), as applicable, shall prepare an administrative file containing the plans of the strip or cut to be expropriated, certification of the registration of the respective property, and other necessary data, and shall request, sending such documents, that the Appraisal Tribunal of Direct Taxation (Tribunal de Avalúos de la Tributación Directa) proceed to determine and set the amount of compensation to be paid to the owner of the affected property. Once the report of the Appraisal Tribunal is obtained, the Ministry or the Board, as applicable, shall require the owner, within the following five business days, to state whether they are willing to sell the necessary property at the set price, so that they may appear for the execution of the corresponding deed." From the foregoing, it can be inferred that the property was acquired by the State for the satisfaction of a public interest, linked to the scope of application of the Public Roads Law (Ley de Caminos Públicos), and, therefore, that it is a public domain property affected to the purposes of that law.

Regarding the use currently given to the property, the statement of purpose alludes to the existence and operation of a cattle market, and in the Sala Constitucional's voto no. 3018-2004 of 8:33 a.m. on March 26, 2004, the report rendered by the Municipalidad de Alajuela stated:

"...the appellant Barrantes Blandino rents pens numbers 29, 30, and 31, while Aguilar Miranda has been assigned numbers 12, 26, 28, 34, 43, and 47. Pen number 50 is not assigned to any concessionaire, but is municipal. The operation of the Montecillos Cattle Market (Plaza de Ganado de Montecillos) dates back to 1957, a date since when livestock activity in the place has drastically decreased, to the point that part of the facilities are in a state of abandonment and ruin. In view of the above, the Municipality proposed to partially enable the property in question, so that a fairground would function parallel to the cattle market. Likewise, by virtue of an agreement taken by the Municipal Council that authorized the Costa Rican Red Cross to use part of the property for the 'Feria del Erizo 2004', the project was launched, which included the demolition of structures, many in poor condition and disuse. The demolition affected pens 29 and 30 of Barrantes Blandino and 12, 26, and 28 of Aguilar Miranda. Premises 50, which, as explained, is municipal, was demolished, and pens 31, 34, 46, and 45 were not affected. The project contemplates the construction of other pens, so it was not the Municipality's intention to disregard the lessees' rights.

It also accepts that the Municipality omitted to inform the interested parties in advance of the execution of the works. It claims that the cattle market is a public domain (demanial) property and is used in the provision of a type of public service that seeks to facilitate livestock farmers the sale of their product on market days. These persons cannot keep the cattle there indefinitely, and their right over the property is precarious. It requests that the recourse filed be dismissed." Then, based on everything set forth, for the legislator to be able to analyze the reasonableness and viability of the proposal, the use the land currently has must be verified, and the intended purpose must be specified, in order to, additionally, adjust the text to that objective.

If it is intended to transfer the property to the Municipalidad de Alajuela, modifying the public purpose to which the property was initially affected, this must be expressly indicated, stating the public purpose to which the land would remain affected. If the intent is the disaffectation of the property, so that it becomes a patrimonial property of the Municipalidad de Alajuela, this must also be specified in the text of the bill.

In both scenarios, the statements of the Sala Constitucional regarding the modification and disaffectation of public recreation and enjoyment spaces must be taken into account, in case a space of that nature exists on the property subject to the bill.

To obtain clarity regarding the nature of the property and the purpose of the bill, it is suggested to obtain the opinion of the Municipalidad de Alajuela and, additionally, of the Ministry of Public Works and Transport, in view of the initial affectation of the property as set forth above.

As we have indicated on other occasions, the norm authorizing the donation is a provision that does not possess an imperative character, but rather a permissive one. Indeed, we have referred to the legal nature of laws such as the one intended to be approved, understanding that they are merely enabling norms that do not have the capacity to obligate the entity to donate the properties in question. Consequently, authorizing laws lack effectiveness by themselves, and subsequent acts of the administration are required for the respective donation to materialize (see our pronouncements nos. C-073-97 of May 9, 1997, C-052-2007 of February 22, 2007, OJ-102-2017 of August 10, 2017, OJ-069-2017 of June 9, 2017, OJ-112-2017 of September 11, 2017, OJ-046-2017 of April 17, 2017, OJ-116-2017 of September 12, 2017, PGR-OJ-127-2022 of September 29, 2022).

Indeed, if this bill were to be approved, subsequently the provisions of article 75 of the Public Procurement Law (Ley de Contratación Pública) must be observed to formalize the donation and corresponding registration:

"ARTICLE 75- Donation of movable and immovable property. The donation of movable and immovable property among institutions of the Public Administration is possible so long as the property are not affected to a public purpose and the donation aims at the satisfaction of the public interest.

To proceed with the donation of immovable property, a reasoned resolution must be issued by the highest authority of the donating institution, who cannot delegate such action, as well as an agreement of acceptance taken by the highest authority of the recipient institution. For the donation of movable property, the decision to donate must be adopted by the authority or by whomever they delegate.

In all cases, the appraisal prepared by the specialized body of the respective administration or, failing that, the appraisal of the Dirección General de Tributación or another public entity must be recorded.

All movable property declared by the Administration as disused or in poor condition may be subject to donation, whether to public or private entities declared of public interest, social interest, or non-profit, requiring a reasoned act for this." Regarding the articles of the bill, article 1 indicates that plan A-148693-1993 represents the property to be donated; however, upon reviewing said plan in the Registro Nacional, it is observed that neither the area it indicates nor the boundaries coincide with the information of the property publicized in the Registro Público. In addition to the above, from a query in the Registro Público portal, it is evident that the indicated plan is registered but has not generated any property, and therefore it is not associated with property no. 2-11205.

Thus, the necessary corrections must be made so that the plan referenced in the bill is the one that effectively corresponds to the property intended to be transferred.

Moreover, once the nature of the property and the destination it will be given are verified, this must be specified in the text of article 1.

Article 2 indicates that with the legislative authorization, the Municipalidad de Alajuela may change the nature of the property, in accordance with the canton's regulatory plan. In that sense, if the purpose of the bill is to transfer the property to the Municipality and for it to remain affected to a public purpose, that affectation cannot be modified administratively; rather, it must be authorized by law, and, therefore, the Municipality could not be empowered to modify the nature of the property according to what the regulatory plan provides.

As already stated, if what is intended is to disaffect the property so that it becomes a patrimonial property of the Municipality, this must be expressly provided.

III. CONCLUSION

Based on the reasons set forth, while the approval of the bill entitled “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE, MEDIANTE DONACIÓN, TRASPASE A FAVOR DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD” - processed under legislative file number 23.374 - is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended to assess the observations set forth in this legal opinion.

Yours faithfully, Elizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas Abogada ELR/vcc/lcm

Opinión Jurídica : 028 - J del 15/03/2023 15 de marzo de 2023 PGR-OJ-028-2023 Señora Éricka Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto de la República (en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 párrafo segundo de nuestra Ley Orgánica), nos referimos a su oficio no. AL-CPEMUN-0029-2023 de 09 de febrero de 2023, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el DONACIÓN, TRASPASE A FAVOR DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD”, cuyo texto base fue publicado el Alcance no. 233 a la Gaceta no. 207 de 31 de octubre de 2022.

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

En la exposición de motivos del proyecto se indica que la plaza de ganado de Montecillos del cantón Central de la Provincia de Alajuela, es un terreno que, por décadas, ha sido considerado parte de las instalaciones de la Municipalidad de Alajuela; quien ha tenido a cargo la administración, el mantenimiento y cuido de dicho inmueble.

Se señala también, que a pesar de que dicha plaza de ganado se considera propiedad de la Municipalidad de Alajuela por parte del público en general y los alajuelenses, ésta se encuentra inscrita a nombre del Estado.

Se indica, por tanto, que la principal razón que fundamenta la iniciativa, es la necesidad de que la Municipalidad de Alajuela ostente formalmente el dominio, administración y explotación de dicho inmueble, con la naturaleza que corresponda con los intereses municipales y el plan regulador respectivo.

Con ese fin, se proyecta autorizar al Estado para que done el inmueble referido a la Municipalidad de Alajuela y que, con base en esa autorización de traspaso, “la Municipalidad de Alajuela ostentará la titularidad registral del bien inmueble descrito y ejercerá el pleno derecho a la administración del inmueble, incluido el cambio de naturaleza según determine dicho órgano municipal de conformidad con el plan regulador del cantón.” En el proyecto de ley no se precisa cuál es la naturaleza del bien que se pretende traspasar, ni el fin al que se destinará, y ése es un aspecto trascendental que marca el punto de partida en iniciativas como la propuesta, pues, tal y como lo hemos reiterado en nuestros pronunciamientos, las normas legales (como el artículo 76 del Código Municipal y el 75 de la Ley General de Contratación Pública) que autorizan la donación de bienes entre instituciones públicas, tienen como límite la naturaleza demanial de los bienes:

“De acuerdo con la norma citada, la autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020, OJ-098-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022).” (PGR-OJ-05-2023 de 30 de enero de 2023).

En igual sentido, y, más detalladamente, hemos señalado que, aunque se trate del traspaso de un bien demanial entre instituciones sin que se modifique su naturaleza demanial, se requiere una autorización legal específica:

“En primer lugar, si se parte de que el bien objeto de donación es de dominio público (más adelante veremos la razón de esta precisión), de conformidad con los parámetros interpretativos expuestos en el epígrafe anterior, el artículo 67 del Código Municipal solo resulta aplicable a los bienes que pertenecen al dominio privado de la Administración pública, no a los demaniales, con lo cual, sí sería necesaria una ley especial de la Asamblea Legislativa que desafecte y autorice el traspaso a título gratuito del bien en cuestión, aún y cuando la municipalidad donataria no vaya a cambiar el destino al que está afecto ese bien.

La razón es sencilla. Tal y como se apuntó líneas atrás, uno de los rasgos fundamentales que contempla el régimen jurídico de los bienes demaniales es su inalienabilidad. Esto es, que no se pueden enajenar. Siguiendo el criterio vertido por la Procuraduría en el dictamen C-208-96, que la Asesoría Legal del ente consultante recoge en su informe AL 1622-2007, por enajenación «se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad en favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa… como la donación.» Ahora bien, cierto es que la doctrina ha afirmado que la transmisión de titularidad entre entidades públicas de bienes dominicales destinados al uso general que no implican cambio de afectación no siempre riñen con el principio de la inalienabilidad, debido a que no se produce la separación de los bienes de su destino, ni tampoco pierden su cualidad de dominio público; empero, inmediatamente advierte que la validez de ese traspaso –que supone una faceta de las llamadas mutaciones demaniales – está sujeta a que «se realice por disposiciones del debido rango legal» (como así se destacó en un amplio análisis en el dictamen C-210-2002, del 21 de agosto del 2002).

Hay que tomar en cuenta que el régimen de protección del dominio público, a través de sus cualidades básicas de inembargabilidad, imprescriptibilidad e inalienabilidad, lo que busca en última instancia es garantizar la inseparabilidad de los bienes de la función pública a la cual están encomendados. La titularidad administrativa sobre esos bienes lo que determina es el ente competente para actuar las potestades o la función pública a que están anejos estos y sin los cuales esa función o uso públicos serían irrealizables. Partiendo de esa premisa, la cesión a título gratuito que un ente público pudiera hacer a otro de un bien demanial podría verse perfectamente como la renuncia al ejercicio de la potestad o a la función pública que lleva aparejado ese bien por parte del ente donador, con lo cual, se estaría incurriendo en una violación del ordenamiento jurídico patrio, dado que las potestades públicas son irrenunciables (artículos 11, 12, 13 y 66 de la Ley General de la Administración Pública).

Analizándolo de esa perspectiva, es clara, entonces, la necesidad de que existe una norma legal que autorice el cambio de titularidad del dominio público. Sería impensable estimar que por la vía del artículo 67 del Código Municipal se está confiriendo a las Administraciones públicas una habilitación general para que renuncien o traspasen a favor de las municipalidades las competencias inherentes al dominio público que les encomienda el ordenamiento jurídico, mediante el simple traspaso gratuito de los bienes pertenecientes a esa categoría cuya titularidad les ha sido atribuida.” (Dictamen no. C-221-2008 de 25 de junio de 2008. Se añade la negrita).

Con mayor razón, se requiere la emisión de una ley cuando el traspaso del inmueble implica también la modificación del fin público al cual se encuentra destinado, pues estaríamos frente a una mutación demanial, figura sobre la cual hemos señalado que:

“Una vez afectados los bienes a este régimen de sujeción especial, por voluntad administrativa o del legislador, puede sufrir dos alteraciones en cuanto al uso público: la denominada mutación demanial y la desafectación. El autor Santamaría Pastor, se ha referido a estas alteraciones que puede sufrir estos bienes de la siguiente forma: su afectación al uso general o al servicio público que confiere a los bienes la condición de demaniales, lo que permite hablar del inicio de la demanialidad (a); la modificación del concreto fin de uso general o de servicio público por otro igual naturaleza, que da lugar a la llamadas mutaciones demaniales (b); y la retirada de los bienes del fin de uso general o de servicio público al que se hallaban destinados, que hace pasar a estos a la categoría de patrimoniales y que se califica como desafectación o más descriptivamente, de cesación de la demanialidad (c) (…). Como corolario de lo anterior, la desafectación de un bien demanial se decretaría únicamente si se va a expulsar del régimen de dominio público. Sin embargo, si lo que se pretende es cambiar el uso por otro de interés público se le aplicaría las reglas de la mutación demanial.

En relación con la mutación demanial, figura desarrollada en los dictámenes citados en su consulta número OJ 033-2012 y en el dictamen C-101-2012, se debe argumentar lo siguiente:

En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, "solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula". (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial.” (OJ-138-2016 de 16 de noviembre de 2016).

Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:

“…los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” (Voto no. 0797-2009 de las 11 horas 43 minutos de 23 de enero de 2009).

Si lo que se pretende es desafectar un bien de dominio público y convertirlo en un bien patrimonial de la Administración la Sala Constitucional ha señalado que:

“…solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes.” (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros).

Ahora bien, tratándose de bienes de dominio público como parques o plazas destinados al disfrute y esparcimiento público, debe considerarse que la Sala ha señalado que:

"La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza." (Voto no. 15754 de las 9 horas 14 minutos de 21 de octubre de 2008. En similar sentido, véanse los votos nos. 6925-2001 de las 18 horas 6 minutos de 17 de julio de 2001, 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos horas de 28 de noviembre de 2006, 16242-2007 de las 12 horas 21 minutos de 9 de noviembre de 2007).

De una revisión de los antecedes de la finca del partido de Alajuela matrícula 112205 se desprende que, al momento de la adquisición de dicho terreno por parte del Estado se indicó que se trataba de un “terreno de potrero destinado al establecimiento de la Plaza de Ganado de Montecillos de Alajuela”. (Véase Tomo 1527, Folio 64, Asiento 1).

Según el acuerdo de la Presidencia de la República, que se cita en la inscripción de ese inmueble, no. 229 tomado a las 07:00 horas de 5 de agosto de 1955, se dispuso:

“En conformidad con el inciso a) del artículo 30 de la Ley no. 1851 de 28 de febrero de 1955 y habiendo los propietarios manifestado su conformidad con el precio fijado por el Tribunal de Avalúos de Tributación Directa, autorizar al Ministerio de Obras Públicas para comprar a los señores…, por la suma de 50,057.92 colones, un lote de terreno con una superficie de 17.502.77 metros cuadrados, según plano del Departamento de Construcciones, que se segregará de su finca inscrita en el Registro de la Propiedad Partido de Alajuela, tomo 1110, folio 224, número 90.214, asiento 2, destinado ya a la Plaza de Ganado de Alajuela en Montecillos del cantón central.” (La Gaceta no. 176 de 10 de agosto de 1955).

El artículo 30 inciso a) de la Ley de Caminos Públicos que se cita en ese acuerdo (no. 1851 de 28 de febrero de 1955), señalaba lo siguiente:

“Artículo 30.- Cuando para abrir, ampliar, rectificar o reparar un camino público, o para otros fines de utilidad pública, fuere necesario adquirir la totalidad o alguna parcela de un terreno, tajos de piedra, arena, arenón o ripio, de propiedad particular, y el propietario no estuviere de acuerdo en vender, la expropiación se considerará de utilidad pública y podrá decretarse por el Poder Ejecutivo observando los siguientes procedimientos:

• a)El Ministerio de Obras Públicas o la respectiva Junta Cantonal en su caso, levantará un certificación de la inscripción de la finca respectiva y los demás datos necesarios y pedirá, con envío de tales documentos, al Tribunal de Avalúos de la Tributación Directa, que proceda a determinar y fijar el monto de la indemnización que deberá pagarse al propietario del inmueble afectado. Obtenido el informe del Tribunal de Avalúos, el Ministerio o la Junta, según el caso, requerirá al propietario para que, dentro de los cinco días hábiles siguientes manifieste si está dispuesto a vender por el precio fijado, el bien que se necesita, a efecto de que comparezca al otorgamiento de la escritura correspondiente.” De lo anterior, puede desprenderse que el bien fue adquirido por el Estado para la satisfacción de un interés público, vinculado con el ámbito de aplicación de la Ley de Caminos Públicos, y, por tanto, que se trata de un bien de dominio público afecto a los fines de aquella ley.

En relación con el uso que actualmente se le da al bien, en la exposición de motivos se alude a la existencia y funcionamiento de una plaza de ganado, y en el voto de la Sala Constitucional no. 3018-2004 de las 8 horas 33 minutos de 26 de marzo de 2004, en el informe rendido por la Municipalidad de Alajuela se señaló:

“…el recurrente Barrantes Blandino renta los corrales número 29, 30 y 31, mientras que Aguilar Miranda tiene asignados los número 12, 26, 28, 34, 43 y 47. El corral número 50 no está asignado a ningún concesionario, sino que es municipal. El funcionamiento de la Plaza de Ganado de Montecillos data de 1957, fecha desde la cual la actividad ganadera en el lugar ha disminuido drásticamente, al punto que parte de las instalaciones se encuentran en estado de abandono y ruina. En vista de lo anterior la Municipalidad se propuso habilitar parcialmente el inmueble en cuestión, para que funcionaria paralelamente a la plaza de ganado, un campo ferial. Asimismo, en virtud de un acuerdo tomado por el Concejo Municipal que autorizó a la Cruz Roja Costarricense a utilizar parte del inmueble para la “Feria del Erizo 2004”, se puso en marcha el proyecto, lo que comprendía la demolición de estructuras, muchas en mal estado y desuso. La demolición afectó los corrales 29 y 30 de Barrantes Blandino y los 12, 26 y 28 de Aguilar Miranda. Se demolió el local 50, que, como se explicó, es municipal y los corrales 31, 34, 46 y 45 no fueron afectados. El proyecto contempla la construcción de otros corrales, por lo que no fue la intención de la Municipalidad desconocer los derechos de los arrendatarios.

Acepta también que la Municipalidad omitió informar previamente a los interesados de la realización de las obras. Alega que la plaza de ganados es un bien demanial y que se utiliza en la prestación de una especie de servicio público que busca facilitar a los ganaderos la venta de su producto en los días de feria. No pueden estas personas mantener el ganado ahí indefinidamente y su derecho sobre el bien es precario. Solicita que se desestime el recurso planteado.” Entonces, con base en todo lo expuesto, para que el legislador pueda analizar la razonabilidad y viabilidad de la propuesta, debe constatarse cuál es el uso que actualmente posee el terreno y precisarse cuál es la intención que se persigue, para, además, ajustar el texto a ese objetivo.

Si se pretende traspasar el inmueble a la Municipalidad de Alajuela, modificando el fin público al cual se afectó el bien inicialmente, así debe indicarse de manera expresa, señalando cuál es el fin público al que quedaría afecto el terreno. Si lo pretendido es la desafectación del inmueble, para que éste sea un bien patrimonial de la Municipalidad de Alajuela, también debe precisarse así en el texto del proyecto.

En ambos supuestos, debe tenerse en cuenta lo dicho por la Sala Constitucional en cuanto a la modificación y desafectación de espacios de esparcimiento y disfrute públicos, en caso de que, en el bien objeto del proyecto exista un espacio de esa naturaleza.

Para obtener claridad en cuanto a la naturaleza del bien y la finalidad del proyecto, se sugiere contar con el criterio de la Municipalidad de Alajuela y, además, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en virtud de la afectación inicial del inmueble antes expuesta.

Como lo hemos señalado en otras oportunidades, la norma que autoriza la donación es una previsión que no ostenta carácter imperativo, sino facultativo. En efecto, hemos hecho referencia a la naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, y se requieren actos posteriores de la administración para que se materialice la donación respectiva (véanse nuestros pronunciamientos nos. C-073-97 del 9 de mayo de 1997, C-052-2007 de 22 de febrero de 2007, OJ-102-2017 del 10 de agosto de 2017, OJ-069-2017 del 9 de junio del 2017, OJ-112-2017 de 11 de setiembre de 2017, OJ-046-2017 de 17 de abril 2017, OJ-116-2017 del 12 de setiembre de 2017, PGR-OJ-127-2022 de 29 de setiembre de 2022).

Efectivamente, en caso de aprobarse el presente proyecto, posteriormente deberá observarse lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de Contratación Pública para formalizar la donación e inscripción correspondiente:

“ARTÍCULO 75- Donación de bienes muebles e inmuebles. La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello.” En cuanto al articulado del proyecto, en el artículo 1 se indica que el plano A-148693-1993 representa la finca que se pretende donar, sin embargo, al revisar en el Registro Nacional dicho plano, se observa que, ni la cabida que indica ni las colindancias, coinciden con la información de la finca publicitada en el Registro Público. Aunado a lo anterior, de una consulta en el portal del Registro Público, consta que el plano indicado está inscrito, pero no ha generado ninguna finca, por lo cual no está asociado a la finca no. 2-11205.

De tal forma, deben efectuarse las correcciones que sean necesarias para que el plano al que se haga referencia en el proyecto de ley sea el que efectivamente corresponda a la finca que se pretende traspasar.

Además, una vez que se constate la naturaleza del bien y el destino que se le dará, así deberá especificarse en el texto del artículo 1.

En el artículo 2 se indica que con la autorización legislativa la Municipalidad de Alajuela podrá cambiar la naturaleza del bien, de conformidad con el plan regulador del cantón. En ese sentido, si la finalidad del proyecto es traspasar el bien a la Municipalidad y que éste siga estando afecto a un fin público, esa afectación no puede modificarse administrativamente, sino que debe ser autorizada mediante una ley, y, por ello, no podría habilitarse a la Municipalidad a modificar la naturaleza del bien según lo que disponga el plan regulador.

Como ya se dijo, si lo que se pretende es desafectar el bien para que ése sea un bien patrimonial de la Municipalidad, así debe disponerse expresamente.

III. CONCLUSIÓN

Con fundamento en las razones expuestas, si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE, MEDIANTE DONACIÓN, TRASPASE A FAVOR DE LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA UN TERRENO DE SU PROPIEDAD” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23.374-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez Viviana Castro Cerdas Procuradora Abogada ELR/vcc/lcm