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OJ-003-2023 · 26/01/2023
OutcomeResultado
The PGR finds the bill viable within legislative discretion, but recommends expressly excluding administrative exemption procedures before Finance, MINAE, and ARESEP.La PGR considera que el proyecto de ley es viable dentro de la discrecionalidad legislativa, pero recomienda excluir expresamente los trámites administrativos de exoneración ante Hacienda, MINAE y ARESEP.
SummaryResumen
The Attorney General's Office analyzes Legislative Bill 23.164, which proposes establishing a principle of tax non-subjection for Community Water and Sewer System Management Associations (ASADAs), replacing the current exemption regime. The reform aims to exempt these associations from taxes such as stamps, VAT, real estate, environmental and discharge fees, ARESEP regulatory fees, and import taxes on vehicles, equipment, and work materials, thereby eliminating administrative exemption procedures. The PGR concludes that approving the bill falls within the legislator's discretion, given the principle of legal reserve in tax matters (Constitution Article 121.13). However, it recommends that the wording expressly exclude any administrative procedures before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP for the granted benefits, to provide clarity.La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley 23.164 que propone establecer un principio de no sujeción tributaria a favor de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), en lugar del actual régimen de exoneración. La reforma busca que estas asociaciones no estén sujetas al pago de impuestos como timbres, IVA, bienes inmuebles, canon ambiental y de vertidos, canon de regulación de ARESEP e impuestos de importación, evitando así los trámites administrativos de exoneración. La PGR concluye que la aprobación del proyecto es una decisión discrecional del legislador, en virtud del principio de reserva legal en materia tributaria (artículo 121.13 constitucional). Sin embargo, recomienda que la redacción excluya expresamente cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP para los beneficios otorgados, con el fin de brindar claridad.
Key excerptExtracto clave
Based on the foregoing, we must point out that the approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, since the tax power is a competence derived from Article 121.13 of the Political Constitution. However, for the sake of clarity in the proposed wording, we recommend expressly excluding the submission of ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP related to the benefits granted in the article to be approved.A partir de lo expuesto debemos señalar que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador al tratarse la potestad tributaria de una competencia derivada de lo dispuesto en el numeral 121.13 de la Constitución Política. No obstante lo anterior, para dejar claridad en la redacción propuesta recomendamos que se excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo que se pretende aprobar.
Pull quotesCitas destacadas
"la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción"
"the approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, since the creation, modification, or extinction of a tax, as well as the determination of its essential elements, is a matter of legal reserve, including the exempt event and non-subjection"
Considerando II
"la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción"
Considerando II
"recomendamos que la redacción excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP"
"we recommend that the wording expressly exclude the submission of ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP"
Considerando II
"recomendamos que la redacción excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP"
Considerando II
Full documentDocumento completo
Legal Opinion: 003 - J of 01/26/2023 January 26, 2023 PGR-OJ-003-2023 Mrs.
Ana Julia Araya Alfaro Area Head Legislative Commissions II Legislative Assembly Dear Mrs. Araya:
With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication AL-CE23144-0020-2022 of September 13, 2022, through which you request the opinion of this advisory body on the bill entitled: "LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE ASSOCIATIONS ADMINISTERING AQUEDUCTS AND SEWERS (ASADAS) IN THE NATIONAL TERRITORY," which is being processed under legislative file No. 23.164 in the Government and Administration Committee.
It should first be clarified that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Office of the Attorney General of the Republic, which lacks binding effect for the Legislative Assembly since it is not Public Administration. Consequently, it is issued as a collaboration in the important work carried out by the members of parliament.
Furthermore, it should be noted that the eight-day deadline granted does not bind this institution, since we are not faced with any of the scenarios of article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).
In 2021, the Legislative Assembly processed file 22.011, through which a reform to article 3 of Law No. 8776 of October 14, 2009, was approved, with the intention that the Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (Asadas) be exempt from the payment of stamp taxes and duties, value-added tax, and real property tax. Likewise, they were exempt from any payment for environmental canon charges (canon ambiental) and discharge canon charges (canon de vertidos), administered by the Ministry of Environment and Energy (Minae), as well as from the regulatory canon charge (canon de regulación) by the Public Services Regulatory Authority (Aresep) and from any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials.
Notwithstanding the foregoing, and given the practical problem generated by the wording of said reform, which obliges all ASADAs to carry out a tax exemption procedure on a case-by-case basis, this bill aims to establish a principle of non-subjection to taxation (no sujeción tributaria) in favor of said associations.
The foregoing is intended to eliminate the tax exemption procedure that generates more obligations and increases administrative costs, such that the intent is for the ASADAs to be free from the creation of the tax obligation and, therefore, not subject to the payment that said obligation generates for them nor to its procedures.
The Constitutive Law of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (AyA), Law No. 2726 of April 14, 1961, and its reforms, recognizes said entity as an autonomous institution of the State and creates the Associations Administering Aqueducts and Sewers (ASADA), with the intention that the former may delegate to them the administration, operation, and maintenance of aqueduct and sewer systems (article 2).
In the past, even though the ASADAs performed public interest tasks, this did not mean they could automatically enjoy the privileges and exemptions that the legal system grants to associations declared of public utility. To do so, they had to complete the declaration in accordance with the provisions of the Law of Associations and its Regulations. Therefore, it was necessary for the Ministry of Justice and Peace to make such a declaration expressly and, additionally, to communicate it to the Registry of Associations and the Exemptions Department of the Ministry of Finance.
Precisely for this reason, the legislator issued Law 8776 of October 14, 2009, with the intention of making a generic declaration of public interest for all ASADAs so that they would not have to undergo the prior application procedure established for other public interest associations. This was so they could benefit from the exemption approved in the same law.
If one observes the statement of legislative intent for bill 17375, which served as a prelude to Law 8776, it is clear that the legislator's intention with that general declaration was for the ASADAs to have the capacity to count on financial resources to face the responsibility of supplying and administering the potable water service (folio 3 of the statement of legislative intent). The proponents considered that the ASADAs "lack financial resources to develop the effective work delegated by the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers (sic), a task they assume free of charge, with worn and obsolete infrastructures, which currently need to be renovated and whose maintenance cost is quite high, and in most cases, local revenues are insufficient to cover such demands" (folio 4).
Based on said detected need, the general declaration of public interest for the ASADAs and their tax exemption was issued, which was later reinforced with the approval of Law No. 10075 of December 15, 2021, which sought this exemption in a broad manner, including the payment of stamp taxes and duties, value-added tax, and real property tax. Likewise, they were exempt from any payment for environmental canon charges and discharge canon charges, administered by the Ministry of Environment and Energy (Minae), as well as from the regulatory canon charge by the Public Services Regulatory Authority (Aresep) and from any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials (articles 2 and 3 of Law 8776 and its reform).
Notwithstanding the foregoing, given that the wording of the reform implemented established a tax exemption and not a principle of non-subjection, the Ministry of Finance continues to interpret that the ASADAs must carry out the administrative exemption procedure.
That is why the legislator now intends to clarify that the ASADAs are not subject to the payment of the tax obligation, to spare them the tax exemption procedure, proposing the following reform:
"LAW FOR THE STRENGTHENING OF THE ASSOCIATIONS ADMINISTERING AQUEDUCTS AND SEWERS (ASADAS) IN THE NATIONAL TERRITORY" SOLE ARTICLE- Article 3 of the Law of Exemption for the Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS), No. 8776, is modified and a paragraph is added, so that it reads as follows:
Article 3- The Associations Administering Communal Aqueduct and Sewer Systems (ASADAS) shall not be subject to the obligation for any type of stamp tax, duties, value-added tax, and real property tax, as well as the obligation of environmental canon charges and discharge canon charges, administered by the Ministry of Environment and Energy (MINAE), as well as the regulatory canon charge by the Public Services Regulatory Authority (ARESEP) and any selective consumption tax and taxes on the importation of vehicles, equipment, and work materials.
Effective upon its publication" On this matter, we must state, as we have done on other occasions, that in tax matters, a principle of legal reserve governs. Therefore, it is worth recalling that the legislator may legitimately choose to approve norms such as the one proposed herein, by virtue of the manifestation of the legislative power derived from article 121.13 of the Political Constitution, which establishes:
"ARTICLE 121.- In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:
...
However, with the intention that there be no doubts about the scope of the proposed principle of non-subjection, we recommend that the wording expressly exclude the subjection of the ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP, related to the benefits granted in the proposed article.
Based on the foregoing, we must state that the approval or rejection of this bill falls within the scope of the legislator's discretion, since the tax power is a competence derived from the provisions of article 121.13 of the Political Constitution.
Notwithstanding the foregoing, for the sake of clarity in the proposed wording, we recommend expressly excluding the subjection of the ASADAs to any administrative procedure before the Ministry of Finance, MINAE, and ARESEP, related to the benefits granted in the article intended for approval.
Respectfully, Silvia Patiño Cruz Attorney
Opinión Jurídica : 003 - J del 26/01/2023 26 de enero del 2023 PGR-OJ-003-2023 Señora Ana Julia Araya Alfaro Jefa de Área Comisiones Legislativas II Asamblea Legislativa Estimada señora:
Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio AL-CE23144-0020-2022 del 13 de setiembre de 2022, mediante el cual solicita el criterio de este órgano asesor sobre el proyecto de ley denominado: “LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ASADAS) EN EL TERRITORIO NACIONAL”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N.° 23.164 en la Comisión de Gobierno y Administración.
Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública. En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.
Además, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).
En el año 2021, la Asamblea Legislativa tramitó el expediente 22.011, a través del cual se aprobó una reforma al artículo 3 de la Ley N.° 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de que las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (Asadas) fueran exoneradas del pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo.
No obstante lo anterior y ante el problema práctico que generó la redacción de dicha reforma, que obliga a todas las ASADAS a realizar casuísticamente un trámite de exoneración tributaria, el presente proyecto de ley lo que pretende es establecer un principio de no sujeción tributaria a favor de dichas asociaciones.
Lo anterior, con el fin de eliminar el trámite de exoneración tributaria que genera más obligaciones y aumenta los costos administrativos, por lo que se pretende que las ASADAS queden libres del nacimiento de la obligación tributaria y, por ende, no sujetas del pago que dicha obligación les genera ni de sus trámites.
La Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA), Ley N° 2726 de 14 de abril de 1961 y sus reformas, reconoce a dicha entidad como institución autónoma del Estado y crea a las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados (ASADA), con la intención de que aquel pueda delegarles la administración, operación y mantenimiento de los sistemas de acueductos y alcantarillados (artículo 2).
En el pasado, aun cuando las ASADAS realizaban labores de interés público, no significaba que pudieran gozar automáticamente de los privilegios y exenciones que el ordenamiento jurídico otorga a las asociaciones declaradas de utilidad pública. Para ello, debían realizar la declaratoria conforme a lo establecido en la Ley de Asociaciones y su Reglamento. Por tanto, era necesario que el Ministerio de Justicia y Paz realizara tal declaratoria de forma expresa y que, además, lo comunicara al Registro de Asociaciones y al Departamento de Exenciones del Ministerio de Hacienda.
Precisamente por ello, el legislador emitió la Ley 8776 del 14 de octubre de 2009, con la intención de realizar una declaratoria genérica de interés público para todas las ASADAS y que no tuvieran que someterse al procedimiento de solicitud previa establecido para el resto de las asociaciones de interés público. Esto con el fin de que pudieran beneficiarse de la exoneración aprobada en la misma ley.
Si se observa la exposición de motivos del proyecto de ley 17375, que sirvió de antesala a la Ley 8776, se desprende que la intención del legislador con esa declaratoria general, era que las ASADAS tuvieran la capacidad de contar con recursos financieros para hacerle frente a la responsabilidad de suministrar y administrar el servicio de agua potable (folio 3 de la exposición de motivos). Los proponentes consideraron que las ASADAS “carecen de recursos económicos para desarrollar la efectiva labor delegada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado (sic), tarea que asumen de manera gratuita, con infraestructuras desgastadas y obsoletas, las cuales actualmente necesitan ser renovadas y cuyo costo de mantenimiento es bastante alto y en la mayoría de los casos, los ingresos locales se hacen insuficientes para cubrir tales demandas” (folio 4).
A partir de dicha necesidad detectada, se emitió la declaratoria general de interés público de las ASADAS y su exoneración tributaria, que luego fue reforzada al aprobarse la Ley N° 10075 del 15 de diciembre del 2021, que pretendía esta exoneración de manera amplia, incluyendo el pago de timbres y derechos, impuesto del valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles. Igualmente, se les exoneró de cualquier pago por concepto de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (Minae), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (Aresep) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo (artículos 2 y 3 de la Ley 8776 y su reforma).
No obstante lo anterior, dado que en la redacción de la reforma operada lo que se estableció fue una exoneración tributaria y no un principio de no sujeción, el Ministerio de Hacienda sigue interpretando que las ASADAS deben realizar el trámite administrativo de exoneración.
Es por ello que el legislador pretende ahora, aclarar que las ASADAS no están sujetas al pago de la obligación tributaria para evitarles el trámite de exoneración del impuesto, proponiendo la siguiente reforma:
“LEY DE FORTALECIMIENTO DE LAS ASOCIACIONES ADMINISTRADORAS DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS (ASADAS) EN EL TERRITORIO NACIONAL” ARTÍCULO ÚNICO- Se modifica y se adiciona un párrafo al artículo 3 de la Ley de Exoneración a las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS), No. 8776, para que se lea de la siguiente manera:
Artículo 3- Las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales (ASADAS) no estarán sujetas a la obligación por concepto de todo tributo de timbres, derechos, impuesto al valor agregado y del impuesto de bienes inmuebles, así como de la obligación de canon ambiental y canon de vertidos, administrados por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), así como del canon de regulación por parte de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) y de cualquier impuesto selectivo de consumo e impuestos a la importación de vehículos, equipo y materiales de trabajo.
Rige a partir de su publicación” Sobre el particular, debemos señalar, como lo hemos hecho en otras oportunidades que, en materia tributaria rige un principio de reserva legal. Por tanto, cabe recordar que, el legislador puede legítimamente optar por aprobar normas como la aquí propuesta, en virtud de la manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual establece:
“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
…
Sin embargo, con la intención de que no existan dudas sobre los alcances del principio de no sujeción que se propone, recomendamos que la redacción excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo propuesto.
A partir de lo expuesto debemos señalar que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador al tratarse la potestad tributaria de una competencia derivada de lo dispuesto en el numeral 121.13 de la Constitución Política.
No obstante lo anterior, para dejar claridad en la redacción propuesta recomendamos que se excluya de manera expresa el sometimiento de las ASADAS a cualquier trámite administrativo ante el Ministerio de Hacienda, MINAE y ARESEP, relacionado con los beneficios otorgados en el artículo que se pretende aprobar.
Atentamente,
Silvia Patiño Cruz
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