Amendment to Article 23 of Law 6836 and salary setting for medical science professionals in the private sectorReforma al artículo 23 de la Ley 6836 y fijación de salarios para profesionales en ciencias médicas del sector privado

Legal Opinion: 200 - J of 23/12/2022 December 23, 2022 PGR-OJ-200-2022 Madam Nancy Vílchez Obando Area Head Legislative Committees Chamber V Economic Affairs Committee Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to your official communication No. AL-CPOECO-0061-2022 dated August 5, 2022, through which you consult our opinion regarding the bill entitled "REFORM OF ARTICLE 23 OF THE LAW OF INCENTIVES FOR PROFESSIONALS IN MEDICAL SCIENCES, LAW No. 6836, OF DECEMBER 22, 1982, AND ITS REFORMS," which is being processed under file No. 22.714.

We must point out that, in accordance with the powers set forth in the Organic Law of the Attorney General's Office, this advisory body is only authorized to exercise its consultative function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. Consequently, the Legislative Assembly is only authorized to consult when it does so in the exercise of administrative powers, but not when it involves the exercise of its legislative function.

Despite the foregoing, in an effort to collaborate with the important work you perform, we have customarily addressed the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, noting that these are non-binding legal opinions on certain bills or in relation to the function of political control.

Likewise, it is relevant to indicate that the eight-day period granted does not bind this Attorney General's Office, given that we are not faced with any of the situations contemplated in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly (consultation with the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).

I.- MOTIVATION OF THE BILL The statement of motives explains that this initiative is based on the precedent of bill number 20.064, presented by several legislators during the 2014-2018 quadrennium, which, despite having progressed in the Social Affairs Committee, expired due to the quadrennial deadline. This is why, it is argued, given the importance of strengthening the finances of the Caja Costarricense de Seguro Social, the approval of this bill is decisive, since we are only a few months away from the publication of the tender for the administration of outsourced health areas.

As justification, it mentions that in 1982, the Government of then-President Luis Alberto Monge Álvarez negotiated with professionals in medical sciences a law aimed at stimulating the salary these professionals would receive, to improve their employment situation, in the face of the extremely serious economic crisis inherited from the previous administration. It is as a result of said negotiation that Law No. 6836, called “On Incentives for Professionals in Medical Sciences,” was issued.

It is indicated that article 23, which is intended to be reformed, unjustifiably equates private-sector salaries with those of the public sector for professionals in medical sciences[1], something that was never the intention of the 1982 legislator, whose objective, when enacting Law No. 6836, was to protect company doctors working in public institutions, but not the entire body of professionals in medical sciences, nor all professionals in those disciplines in the private sector.

It is alleged that this article 23 generates a profound inequality with the rest of the professional disciplines when they work in the private sector, which are regulated, among other things, by the provisions of article 57 of the Political Constitution (specifically regarding salaries established by the Consejo Nacional de Salarios), as well as other norms, such as, for example, the Labor Code.

Furthermore, it is indicated that equating public-sector norms with those of the private sector creates a disincentive for private-sector hiring. This is especially serious when faced with the increasing outsourcing of health services by the CCSS, precisely to save costs and improve efficiency.

It is explained that applying this rule diminishes the attractiveness for private investment in health services, which will go directly against new employment possibilities for professionals in medical sciences and, consequently, would perversely promote unemployment in these disciplines, whose membership grows year after year.

That said, it is argued that it is equally important to guarantee the constitutional principle of the minimum wage enshrined in numeral 57 of the Political Constitution, for which reason any reform to the law must make this abundantly clear. Based on this consideration of a minimum floor, the negotiation of salary remuneration must be freely negotiated between the parties, as occurs with the rest of the liberal professions.

Finally, it is argued that it must be clear that it was never the intention of the deputies who reformed Law 6836 in 2004 to equate public-sector and private-sector contracting, as is evident from the opinions rendered at that time.

II.- TEXT OF THE BILL Based on the considerations developed in the motivation of the bill, the following wording is proposed:

ARTICLE 1- Article 23 of the Law of Incentives for Professionals in Medical Sciences, Law No. 6836, of December 22, 1982, is reformed to read as follows:

Article 23- Professionals in medical sciences contracted by public institutions shall be governed, regarding their contracting, by the conditions stipulated by this law. In the case of the contracting of professionals in medical sciences hired in the private sector, it shall be governed by agreement between the parties, respecting the provisions of article 57 of the Political Constitution regarding the minimum wage.

It shall take effect upon its publication.[2] III.- OBSERVATIONS ON THE BILL Regarding the substantive reasons that support this proposal concerning the equivalence made by the current rule between professionals in medical sciences contracted by public institutions and those in the private sector—which is described as unjustified, causing a violation of the principle of equality, a disincentive for private-sector hiring, and a disregard of the constitutional principle of the minimum wage enshrined in numeral 57 of the Political Constitution—we must indicate that this Attorney General's Office has already extensively developed an opinion on this specific issue.

The foregoing occurred on the occasion of the unconstitutionality action being processed in the Sala Constitucional under file No. 22-005760-0007-CO, which was filed with arguments very similar to those developed in the statement of motives of this initiative subject to consultation; hence, we will refer, as pertinent, to the opinion held by this Attorney General's Office when rendering the respective report before the Constitutional Court.

On this particular matter, it is worth remembering that the Consejo Nacional de Salarios—in its capacity as a technical body—holds the competence exclusively attributed to it by the Constitution regarding the fixing of minimum wages for the private sector, in light of the provisions of article 57 of the Constitution, the text of which states:

"Every worker shall have the right to a minimum wage, fixed periodically, for a normal workday, that provides them well-being and a dignified existence. The wage shall always be equal for equal work under identical conditions of efficiency.

Everything related to the fixing of minimum wages shall be the responsibility of the technical body determined by law." We must begin by recalling that the general concept of the minimum wage and its very nature, protected by this fundamental norm, are oriented "so that the worker can regularly and uninterruptedly meet the duties of their family's subsistence," as constitutional jurisprudence has always conceived it (rulings 3579-94, 3294-94, 458-96, among many others). It is, thus, a guarantee that seeks the well-being and dignified existence of workers.

The minimum wage is one of the clearest expressions of the Social State of Law, which chooses to establish certain reasonable limitations on certain freedoms—in this case, on employers, regarding freedom of contract—in order to provide protection to the weaker party, thereby imposing and achieving social equilibrium.[3] Having first clarified the socially balancing purpose that inspires the norm, aimed at introducing a reasonable limitation on the freedom of employers regarding the remuneration agreed upon for workers, we note that the same constitutional provision established a practical mechanism to guarantee the correct fixing of minimum wages, instituting the obligation that this be carried out with a primarily technical purpose, distancing such fixing from possible distortions that could alter its true sense of social justice.

If we focus on the reading of the constitutional article 57 that we have been citing, it is evident that, with great certainty, the Constitution healthily provided that everything related to the fixing of minimum wages would be the responsibility of a technical body created by law.

As regards the creation, nature, and functions of this technical body provided for in the Constitution, let us refer to the considerations of our legal opinion No. OJ-95-2016 of August 23, 2016, which on this particular matter states:

"Now, it should be noted that article 57 of the Constitution, alongside the social guarantee of the minimum wage, additionally provides an institutional guarantee that the fixing of the minimum wage corresponds to a technical body determined by Law.

In this sense, our administrative jurisprudence has indicated, in its opinion C-141-1995 of March 7, 1995, that the framers' idea of endowing a technical body with the power to fix minimum wages was to guarantee that said fixing be carried out by a body endowed with technical independence and that performs this function with technical criteria, without suffering possible political pressures or interference.

In this regard, it is important to cite the words of the framer FACIO in the session of the Constituent Assembly of August 4, 1949:

Mr. FACIO clarified that he was not proposing the arbitrary creation of a new body that would fill a deeply felt public need, which is that the fixing of minimum wages should not continue to be done through the empirical procedure currently followed. He admitted that he is convinced of the financial order of the State and an enemy of the creation of unnecessary offices, but considers that these things cannot be discussed in the abstract; rather, one must analyze in each case, against the cost of the institution, the need for it. In this regard, he recalled a phrase by the Aprista leader, Haya de la Torre, when he gave several lectures in Costa Rica invited by our University, who stated that at the moment of creating a new fundamental body for the life of the country, one must think, alongside how much it will cost the nation, how much the absence of that body is costing the people. The quote applies to the case under discussion. The creation of a technical body permanently responsible for fixing minimum wages will undoubtedly bring great benefits to the country, and if it works well, it will save it great economic and social problems, and avoid the disturbances inherent to an arbitrary policy regarding wage fixing.

Subsequently, through Decreto Ley No. 832 of November 4, 1949, the Consejo Nacional de Salarios was created to serve as the technical body provided for in article 57 of the Constitution.

In this regard, article 2 of Decreto Ley No. 832 grants the Consejo Nacional de Salarios the competence for fixing minimum wages:

Article 2.- Competence of the Consejo Nacional de Salarios. The fixing of minimum wages shall be the responsibility of a permanent technical body, called the Consejo Nacional de Salarios, a body of maximum deconcentration of the Ministry of Labor and Social Security. To fulfill this function, the Council shall enjoy full autonomy and instrumental legal personality and capacity.

Thus, it must be insisted that constitutional article 57 limits the legislative power in the sense, first, that it cannot attribute the competence to fix minimum wages to a body other than the technical body provided for in that norm—and regulated in Decreto Ley No. 831—and second, because article 57 prevents ordinary Law from fixing minimum wages. In this regard, it is important to cite opinion C-64-1992 of April 8, 1992:

'With the proposed legislation, the legislator assumes—without being so—the position of a technician in wage fixing, which by constitutional mandate corresponds to a "technical body." (…)

Now, notwithstanding the foregoing, it is necessary to be clear that, in accordance with article 57 of the Constitution, the power of configuration that the Legislator has to establish the bases, content, or composition of the minimum wage—which allows them to establish certain minimum conditions or standards that must be respected—does not, however, enable them to take over the competence of fixing the minimum wages of the various categories of workers, since the technical determination of minimum wages is an attribution that corresponds to the Consejo Nacional de Salarios.

Thus, it is clear that the Legislator cannot modify the fixings made by the Consejo Nacional de Salarios either, as this would be substituting said technical body in the exercise of a competence that the Constitution reserves to it.' (emphasis added) (Regarding the regulatory history of the Consejo Nacional de Salarios, our opinions C-175-96 of October 21, 1996, and C-041-95 of March 7, 1995, which make extensive analyses in this regard, may also be consulted) Regarding said Council, in our judgment, it is particularly relevant to consider that this body is responsible for fulfilling two important objectives: a) that the fixing of wages for the different occupations and professions is done based on technical, objective criteria consistent with the socioeconomic reality, and b) that this determination is reached with the tripartite participation involving the representation of the State, the representatives of the workers, and also the employers.

In that sense, a fixing carried out by a technical body, which also has the participation of employer representatives and also of workers, guarantees and materializes all the postulates that nourish the concept of the minimum wage within the Social State of Law.

Bearing the foregoing in mind, this Attorney General's Office has already pronounced that article 23 of Law 6836 entails a violation of the constitutional regime we have examined (article 57), since, for professionals in medical sciences—in the private sector—it mandates fixing the salary based on what that law provides, thereby unduly invading the exclusive competence that the Consejo Nacional de Salarios holds in this regard.

This issue, whose discussion is currently pending in the constitutional forum, as we indicated, would be corrected by the reform proposed by the initiative we are addressing here.

On the other hand, the article 23 in question certainly openly disregards the existing difference between both sectors (public/private). On this point, we allow ourselves to add the following considerations expressed in our legal opinion No. OJ-005-2016 of January 25, 2016:

"D) Salary Fixing in the public sector cannot be assimilated to that of the private sector. An additional problem to what has been set forth so far consists of determining what constitutes a just, adequate, and dignified remuneration for public servants. And based on what parameters it is determined. This leads us to address the concept of 'minimum wage' and its application in the public sector, understanding it as the remuneration that guarantees the worker well-being and a dignified existence, covering their vital needs (opinion C-055-92 and C-184-2001).

(…) For these purposes, the Attorney General's Office has been reiterated and consistent in establishing that the fixing or determination of salary remunerations is different in the public function and in the private sector. According to the doctrine, in the latter sector, disregarding the State's minimal interventions in fixing a 'minimum wage,' the determination of remunerations obeys the laws of the market and the exercise of individual or collective autonomy. Whereas in the sphere of the public function, this is not the case, despite the marked intervention of collective bargaining agreements that forcefully seek to be introduced in the matter, because the remuneration system prevailing in the public sector is imposed annually and unilaterally by the principle of budget legality, since it is in the public budgets that the remunerations of officials are fixed, as well as the annual increases, almost always percentage-based, on the basic remunerations (C-211-2006 and C-213-2006 op. cit.).

It is worth emphasizing that this is so because numeral 178 of the Labor Code clearly establishes the aforementioned difference in the following terms:

'ARTICLE 178.- The minimum wages fixed in accordance with the law shall govern from the effective date of the respective Decree for all workers, with the exception of those who serve the State, its Institutions, and Municipal Corporations and whose remuneration is specifically determined in the corresponding public budget. However, the former and the latter shall annually, when preparing their respective ordinary budgets, make the necessary rectifications so that none of their workers earns a wage lower than the minimum applicable to them. (Thus reformed by law No. 3372 of August 6, 1964, art. 2).' This is why, therefore, it has been insisted 'that salaries in said sector (referring to the public sector) respond to a public policy. A policy that must be established by the Executive Branch based on the provisions of article 140, subsection 7 of the Political Constitution ('To order the collection and investment of national revenues in accordance with the laws'). In that sense, the determination of salaries is a typical government function. Subsequently, that function is not limited to the centralized sector, but also encompasses the Decentralized Administration and public enterprises, including autonomous entities (…) Sala Constitucional (…) resolution No. 1822-01 of 3:46 p.m. on March 7, 2001 (…) It corresponds to the Executive Branch, subject to the principles of legality and reasonableness and to constitutionally established rights, to determine the criteria that underpin the policy on salaries. It follows from the foregoing that salaries in the public sector are not established in accordance with the provisions of the Labor Code (…) The non-application of the regulations referring to minimum wages is based on the Public Law provisions that frame the public employment relationship, including salaries. Among them, the Civil Service Statute and the norms that establish the competence of the Budgetary Authority. This competence allows extending to the decentralized sector the provisions on salary policy determined by the Executive Branch. However, in the public sector, employment relationships governed by Private Law may develop. Which raises the problem of the regime for determining salaries.' (Opinion C-441-2005 of December 20, 2005).

For the Attorney General's Office, salaries in any State institution are predetermined based on each category, class, or modality of employment, according to the corresponding Descriptive Job Manual, taking into account the budgetary conditions of each institution, the cost of living in the different regions, as well as the existing salaries in the market for equal or analogous positions and other factors (opinion C-270-2004); this in accordance with the provisions of ordinal 48 of the Civil Service Statute and based on the universality of the public employment regime, which by extension covers the rest of public institutions.

In further support, it is important to transcribe what the Second Chamber of the Supreme Court of Justice has held in this respect:

'However, it is necessary to analyze the specific procedures involved in salary fixing in the Public Sector, which must fully conform to the principle of administrative and budgetary legality. The Administration has the power-duty to distribute work burdens and to make salary fixings, in accordance with the Descriptive Job Manuals and the Salary Scales, all in a harmonious manner; it must likewise recognize, for the holders of the respective positions, the salary and all the supplements or salary components resulting from the Law, validly adopted administrative provisions, or, when dealing with collective bargaining agreements or arbitration awards, to the extent they were already incorporated as attributes of the position. When the respective manuals are prepared, the Salary Scale is fixed; general qualifications, valuations, and restructurings are made; the Administration must act according to criteria of convenience or opportunity, in function of the efficiency of the Public Service; attending to fiscal conditions, the modalities of each class of work, the cost of living, the salaries for the same positions in private enterprise, and the entire structure, which must result harmonious and consistent. All of the foregoing constitutes a technical activity. The Manual, once approved, limits the Administration, insofar as it establishes a description of the position's activities, which must be taken into account to determine the classification within the organization's structure and the corresponding valuation according to the Salary Scale...' (Regarding the analyzed topics, see the following Rulings: of the Sala Constitucional, number 0757-C-91, at 3:45 p.m. on February 14, 1995; of this Chamber, number 226, at 3:30 p.m. on August 11, 1999). (Resolution No. 2002-00105 op. cit., Second Chamber of the Supreme Court of Justice).

Regarding salary increases, as explained by the Attorney General's Office, it is through the National Budget that the Government sets a maximum ceiling on the overall percentage increase of salaries for public servants of the Central Administration; an increase that will later be determined and decreed (whether agreed upon or not with the unions) by the Executive Branch, and that will serve, even for other decentralized administrations, as a legitimate limit on the financial autonomy of public institutions subject to the scope of the Budgetary Authority; a limit that is justified by virtue of the constitutional principles of equality and solidarity and the indisputable competence of the Executive Branch in directing general economic activity, aimed especially at containing the expansion of one of the essential components of public spending (C-211-2006 op. cit).

(…) But definitively, we can affirm that salary fixing, as well as the determination of salary increases in the public sector, responds to different criteria from those established for the private sector." Having said the above, it is evident that the norm, in its current wording, transfers the regulations specific to the public sector as a mandatory rule for private-sector employers, who, except for respect for minimum guarantees—among which the minimum wage is found—retain a broad margin of freedom to define the conditions of contracting, unlike what occurs in the public sector, where the Principle of Legality prevails.

On the other hand, in our view, the argument of this bill that the questioned norm entails the creation of a differentiated—and privileged—group within the working class of the private sector is also valid. The foregoing, because professionals in medical sciences whose employer is a private employer do not have to be governed by the minimum wage fixing that the Consejo Nacional de Salarios establishes for all professionals with a higher university degree, but rather are obliged to conform to the remuneration parameters set by Law 6836.

To that extent, the norm places the medical sciences sector in a privileged position, despite the fact that said employees hold the same academic degree as other professionals working in the private sector.

In our view, it is clear that the fixing established by the minimum wage decree in no way prevents highly qualified professionals in medical sciences from negotiating a very competitive salary in the private sector, even superior to what could result from the application of the current norm.

But this must occur as a result of negotiation with the private employer, in which many factors inherent to the freedom of contract held by private subjects (market conditions, economic possibilities of the employer, type of work, working day, location of the workplace, personal and professional attributes of each offeror, etc.) intervene. However, these salary improvements cannot and should not be imposed by a law, as occurs with the current text of article 23 under consideration.

Finally, for the discussion of this bill, it will be relevant to consider the ruling of the Sala Constitucional No. 7445-2021 at 9:15 a.m. on April 15, 2021, since within that file, some arguments similar to those set forth in the motivation of the bill were evaluated. Therefore, given its indisputable importance, we deem it pertinent to conclude with the transcription of some of the most relevant considerations contained in said ruling, in the following terms:

"In accordance with the foregoing, the ratio iuris of constitutional article 57 was that, through law, a technical body should be established to permanently be responsible for fixing minimum wages. This was done so that said specialized body, within its study of the social and economic context, would be the one to fix the minimum wages and, in doing so, would not base itself on subjective or arbitrary decisions from multiple actors, which, far from solving the wage problem for the worker, would aggravate it, because subsequently the prices of products and services would rise, and, therefore, the cost of living. Such reasoning and consequences pointed out by the Original Framers in their time remain fully valid, thanks to the secondary effects of such fixing on the economy and the need to seek an adequate balance among the various actors in labor relations based on technical considerations and the participation, under conditions of equality, of employers and workers. On the other hand, the country ratified Convention No. 131 of the International Labor Organization through law No. 5851 of December 9, 1975, regarding which the Majority of this Court recently pronounced in ruling No. 2020-13316 at 11:41 a.m. on July 15, 2020, in the following sense:

'...It is important to establish whether, indeed, due to the normative hierarchy of article 57 of the Constitution, some conditions are set with Convention No. 131 of the I.L.O. so that the regulation of minimum wages depends on a tripartite technical representation: State-Workers-Employers. In this regard, it must be established whether there is a method or mechanism established in said ILO Convention, whose international parameters give a technical treatment to the matter.

For the foregoing, the respective numerals of Convention No. 131 of the International Labor Organization are transcribed, in the following manner (…)

The General Survey emphasizes that the participation of the main social partners must not be merely formal, but must be effective, so that if Convention No. 131 is to be interpreted and applied in good faith, there must be legal and practical conditions for this participation, under conditions of equality. Moreover, it is observed that the third system described above represents one of the models or mechanisms for fixing the minimum wage that best offers conditions of compatibility with Convention No. 131 of the I.L.O., which is precisely the one in which Costa Rica was placed within the General Survey, as an example.' Therefore, the tripartite composition indicated in the action is fundamental, because it is there that the State carries out the exhaustive consultation with workers and employers. Thus, it is worth noting that the wage-setting process seeks to use means that allow for establishing a true and real dialogue between the main social actors, with the offering of positions and interests of the employer and labor sectors, and not merely a formal recognition empty of viewpoints. In fact, the Commission has considered it as the principle of full consultation and participation under conditions of equality of the social partners. This principle is present in Convention No. 131, its Recommendation No. 135, as well as the predecessor treaties on this matter, No. 26 and No. 99. It is clear that for a better performance of this international commitment, the legislations that do not respond best to this approach are the directed, more centralized economies, approaches that empty the content of Convention No. 131 by causing the lesser intervention of the social partners, and which do not guarantee a function of the fundamental freedoms of workers and employers. In this sense, there is a loss of opportunities for the persons belonging to these sectors to represent the general interests of the country.

According to the background set forth by the General Study, it is the State that is responsible for making the final decision, with the best inputs that the representation of workers and employers can provide. Therefore, any bill of law whose purpose is to regulate the technical body that sets the minimum wage for the private sector must comply with the international obligations described above, based on the fact that it is a model that offers greater compatibility with ILO Convention No. 131; consequently, it must imply an improvement of these international parameters, otherwise, if it were not so, its incompatibility must be declared, with the effects that this could have..." (Emphasis is not from the original).

From the foregoing, it is also understood that the technical body that sets the minimum wages must comply with that tripartite composition, so that the main social partners can participate in it within the framework of a true dialogue, with the presentation and analysis of the positions and interests of the employer and labor sectors. In development of this, the legislature passed Law No. 832 of November 4, 1949, called the Minimum Wage Law and Creation of the National Wage Council (Ley de Salarios Mínimos y Creación del Consejo Nacional de Salarios), whereby everything related to wage setting was declared of public interest, as a means of contributing to the well-being of the Costa Rican family and promoting the fair distribution of wealth. Thus, in article 2, the body that would exercise such competence was created: (…)

• b)On the public and private employment regime. On repeated occasions, this Court has ruled on the statutory regime and its difference from the private sector in this sense: (…)

In this way, the public employment regime and its setting differs from that established for the private sector, as this Court has recognized:

"XI.- In the opinion of this Chamber, then, articles 191 and 192 of the Political Constitution ground the existence, in principle, of an employment regime governed by Public Law, within the public sector, as has become clear from the debate in the National Constituent Assembly and is incipiently captured by the General Law of Public Administration. This public employment regime necessarily implies consequences derived from the nature of that relationship, with its own general principles, now not only distinct from those of (private) labor law, but often opposed to them; obviously, the declaration contained in this ruling encompasses the employment relationship that exists between the public administration (or better, administrations) and its servants, but in those sectors where there is a (rational) regulation that refers to a different private employment regime, the solution must be different..." Emphasis has been added, see ruling No. 2002-6513 of 2:57 p.m. on July 3, 2002.

Recently, in the abovementioned ruling No. 2020-13316, the Majority of this Chamber stated:

"...And neither, as will be said later, is there a mandatory prescription between the salary of public officials and the salary of the private sector, given that, in the first, it is agreed upon by the Public Sector Wage Negotiation Commission (Comisión de Negociación de Salarios del Sector Público) through Public Law rules; and, the National Council of Minimum Wages, in a different manner, with different legal principles. Even the base salary used in the public sector is not necessarily equal to the minimum wage, although they could be or even exceed it, this does not entail a binding linkage of the public budget with what is decided at the private level...". (Emphasis has been added).

According to the foregoing and to what was indicated by the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) in opinion No. C-064-1992, the salary of the private enterprise goes in accordance with its economic prosperity while respecting the minimum wage; on the other hand, in the Public Administration, it is related to the budget, which is a limit to the action of the powers, and is subject to the principle of legality.

VII.- On article 8 of the Nursing Service Statute (Estatuto de Servicios de Enfermería). In the opinion of the petitioner, article 8 of the Nursing Service Statute violates the Political Constitution and ILO Convention No. 131, based on these arguments: (…)

From the foregoing, the National Wage Council is effectively stripped of its competence of constitutional relevance to set the minimum wage base in the nursing profession in particular, despite the fact that, as can be seen, this is not the purpose of the Public Administration Salary Law (Ley de Salarios de la Administración Pública), since it must even use the salaries of the private sector as an assessment parameter and not the other way around. In this way, the questioned provision refers the private sector to a minimum wage that, moreover, is agreed upon solely by the State and its workers according to different rules, a determination in which the private employer has no participation whatsoever, nor could it ever have it, since it cannot influence this aspect because it is outside its scope, as this Court warned in ruling No. 2018-231 of 11:00 a.m. on January 10, 2018.

Wage setting in the Public Administration is determined by the ordinary and extraordinary budget, which is a limit to the action of the Powers and is subject to the principle of legality, unlike the private enterprise, whose salary goes in accordance with its economic prosperity and respect for a minimum wage. Even the participation of the union sector is regulated in the public sector. For example, through Executive Decree No. 35730-MTSS, called "Creation of the Public Sector Wage Negotiation Commission" (Creación de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público), published in La Gaceta No. 28 on February 10, 2010, that commission was created as an instance responsible for the review and negotiation of the salaries of public sector servants and for recommending policies on this matter. This collegiate body, composed of representatives of the Government and of the union and trade organizations of public sector employees, has the following powers (…)

It is evident, then, that the considerations that the Public Administration addresses to set the minimum salaries of its servants are different from those that a technical body must take into consideration for setting the minimum wages of the private sector.

By virtue of the foregoing, one certainly cannot equate what is not equal; in that sense, the conditions for setting a minimum wage in the public regime differ from those of the private one. Moreover, no objective reason is glimpsed that justifies such an imposition for the private sector, particularly with regard to nursing, unlike other occupations, whose analysis is indeed carried out by the National Wage Council. It should be noted that this council, in addition to the particularities indicated in recital IV, according to its regulation (Executive Decree No. 25619-MTSS of September 16, 1996) has the obligation to establish, review, and interpret the agreements related to the setting of minimum wages for the different economic activities of the private sector, as well as to analyze and approve the studies on salary matters, job description, and classification presented by the Secretariat (article 28). In addition, article 46 provides that, for setting minimum wages, "the Council shall have the results and data yielded by the surveys, investigations, and studies conducted by the Department and other competent units." That article also indicates that the Council must strive to organize a program of hearings with representatives at the highest level of State institutions and the private sector, employer chambers, and worker associations, for the purpose of knowing their authorized opinions, which shall contribute to the determination of a satisfactory policy on minimum wages. That is, its analysis is characterized by a broader scope of sectoral participation and a global analysis of the country's situation, which is not subject to the specific principles and regulations that must prevail in the Public Administration, and which seeks a greater balance between employers and workers in view of the socioeconomic reality of the country, which is consistent with the postulates of the Principle of the Social State of Law, ILO Convention No. 131, and the will expressed by the Originating Constituent Power, according to what was set forth in recital IV, in order to avoid the existence of multiple instances with different criteria, even subjective ones, that would ultimately cause greater social harm, and which was what was intended to be avoided with the issuance of article 57 of the Constitution. Matters being thus, this Court considers that, certainly, article 8 of the Nursing Service Statute injures the content of articles 57 and 33 of the Political Constitution and denatures the statutory regime established in article 191 of the Constitution, insofar as it refers the private sector to the minimum wage setting established for the Public Administration, as contemplated in the Civil Service Statute and the General Salary Law, where there is no participation whatsoever from the employer and private worker sector. In the same sense and due to connection, it is appropriate to declare unconstitutional article 21 of the Regulation to the Nursing Service Statute (Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería) (Executive Decree No. 18190-S of June 22, 1988), challenged here, since it reproduces the defects noted in the referred article 8, by indicating the following:

"Article 21.—The remuneration of professional nursing personnel in the public and private sector shall be strictly governed by the provisions of article 8 of the Statute." Consequently, this norm is also unconstitutional only insofar as it imposes on the private sector the remuneration of professional nursing personnel according to the guidelines of article 8 of the Nursing Service Statute.

VIII.- On article 24 of the Regulation to the Nursing Service Statute. The trade union representative alleges that this provision violates the Political Constitution by incorporating a salary increase to the legal minimum of 15%, which is not even established in the Nursing Service Statute. Likewise, it states that the principle of freedom of enterprise and of contracting is violated because it imposes on private companies, via regulation, the obligation to establish different remunerations for certain salary groups and leaves open the possibility for the worker to avail himself of the exclusive dedication (dedicación exclusiva) regime. (…)

Matters being thus and seeing that, according to the previous development, the violation of the constitutional rights established in articles 33 and 57 has been noted, by imposing on the private sector through the Nursing Service Statute the setting of a minimum wage based on a completely dissimilar statutory regime, in which the employers of that sector have no participation whatsoever, not only is the analysis of the norm in question appropriate in this venue, but it is also unconstitutional and unreasonable that the private sector be imposed the payment of a salary supplement of 15% of the "base salary" (salario base), given that this last legal notion (typical of the public sector meaning the basis on which other salary components are calculated, such as the prohibition or exclusive dedication), is not referred to the "minimum wage" (a legal concept currently typical of the private sector). The same understanding applies to the payment for exclusive dedication that the challenged norm regulates, to the extent that this is a category typical of the public regime, which the private sector cannot be compelled to apply. On the other hand, it is noted that such a course of action goes beyond setting a minimum wage in the private labor relationship, which is what was provided by the Constituent Power, since the professional association (colegio profesional), via regulation, adds an additional 15% to the base salary minimum, starting from a salary structure foreign to that of the private sector, which restricts the freedom of negotiation and contracting that the employer and worker have in private employment based on the wage floor established under the terms of article 57 of the Magna Carta." (the underline is ours) As can be observed, this ruling –referring in that case to the salary of nursing professionals– supports several of the arguments set forth in the statement of reasons for this bill of law, hence it will be extremely useful to keep it in view in the analysis of the regulatory proposal in question.

IV.- CONCLUSION In the terms set forth, we leave rendered our non-binding opinion on the bill submitted for consultation, on which we find no objection whatsoever in relation to the Fundamental Charter, but rather we consider it consistent with the position developed by the jurisprudence of the Constitutional Chamber.

Furthermore, its approval is the exclusive domain of said Parliament, being a matter proper to its legislative discretion.

Sincerely,

Andrea Calderón Gassmann Attorney General [1] The current text of article 23 reads as follows:

"Article 23.—The professionals referred to in this Law, contracted in public institutions or in the private sector, shall be governed, regarding contracting, by mutual agreement, but this may not be granted under conditions inferior to those stipulated by this Law.

(Thus amended by article 2 of Law No. 8423 of October 7, 2004.)

[2] It is worth suggesting that, for correct drafting, the norm should state "Professionals in medical sciences contracted in public institutions shall be governed regarding contracting by the conditions stipulated by this law," and not as the drafting of the bill appears.

[3] On this topic, ruling of the Constitutional Chamber No. 15907-2007 of 6:57 p.m. on October 31, 2007, is particularly illustrative –and deserving of a comprehensive reading, given the extensive and valuable analysis it develops.

Opinión Jurídica : 200 - J del 23/12/2022 23 de diciembre del 2022 PGR-OJ-200-2022 Señora Nancy Vílchez Obando Jefa de Área Sala de Comisiones Legislativas V Comisión Asuntos Económicos Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPOECO-0061-2022 fechado 5 de agosto del 2022, mediante el cual consulta nuestro criterio acerca del proyecto denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 23 DE LA LEY DE INCENTIVOS A LOS PROFESIONALES EN CIENCIAS MÉDICAS, LEY N° 6836, DE 22 DE DICIEMBRE DE 1982, Y SUS REFORMAS”, que se tramita bajo el expediente N° 22.714.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.- MOTIVACIÓN DEL PROYECTO La exposición de motivos explica que esta iniciativa tiene como antecedente el proyecto de ley número 20.064 presentado por varios legisladores del cuatrienio 2014 – 2018, al cual, a pesar de que avanzó en la comisión de Asuntos Sociales, se le venció el plazo cuatrienal. Es por ello que, según se defiende, ante la importancia de fortalecer las finanzas de la Caja Costarricense de Seguro Social, es determinante la aprobación de este proyecto, toda vez que estamos a pocos meses de que se publique el cartel de administración de las áreas de salud tercerizadas.

Como justificación, menciona que en el año 1982 el Gobierno del entonces presidente Luis Alberto Monge Álvarez negoció con profesionales en ciencias médicas una ley tendiente a estimular el salario que recibirían estos profesionales, para mejorar su situación laboral, frente a la gravísima crisis económica que se heredó de la administración anterior. Es producto de dicha negociación que se emite la Ley N° 6836, denominada “De Incentivos a los Profesionales en Ciencias Médicas”.

Se indica que el artículo 23 que pretende reformarse equipara de forma injustificada los salarios del sector privado con los del sector público para los profesionales en ciencias médicas[1], cosa que nunca fue la intención del legislador de 1982, cuando al promulgar la Ley N° 6836 su objetivo era proteger a los médicos de empresa que trabajaran en las instituciones públicas, pero no a todo el cuerpo de profesionales en ciencias médicas, ni tampoco a todos los profesionales de esas disciplinas en el sector privado.

Se alega que este artículo 23 genera una profunda desigualdad con el resto de disciplinas profesionales cuando se desempeñan en el sector privado, las cuales están reguladas, entre otras cosas, por lo dispuesto en el artículo 57 de la Constitución Política (específicamente en los salarios establecidos por el Consejo Nacional de Salarios), así como otras normas, como por ejemplo el Código de Trabajo.

Más aún, se indica que equiparar las normas del sector público con las del sector privado genera un desincentivo para la contratación en el ámbito privado. Esto es especialmente grave cuando se está́ frente a la creciente tercerización de servicios de salud por parte de la CCSS, justamente para ahorrar en costos y mejorar en eficiencia.

Se explica que al aplicarse esta norma se disminuye el atractivo para la inversión privada en servicios de salud, lo cual irá justamente en contra de nuevas posibilidades de empleo para profesionales en ciencias médicas y, consecuentemente, de forma perversa promovería el desempleo en estas disciplinas, que aumentan año con año sus agremiados.

Dicho lo anterior, se argumenta que es igualmente importante garantizar el principio constitucional del salario mínimo consagrado en el numeral 57 de la Constitución Política, por lo cual cualquier reforma a la ley debe dejar esto meridianamente claro. A partir de esta consideración de un piso mínimo, la negociación de la remuneración salarial debe ser libremente negociada entre las partes, como sucede con el resto de profesiones liberales.

Finalmente, se aduce que debe tenerse claro que nunca fue la intención de los diputados que reformaron la Ley 6836 en 2004, hacer una equiparación entre las contrataciones del sector público y las del sector privado, tal como se desprende de los dictámenes rendidos en ese momento.

II.- TEXTO DEL PROYECTO A partir de las consideraciones desarrolladas en la motivación del proyecto, se propone la siguiente redacción:

ARTÍCULO 1- Se reforma el artículo 23 de la Ley de incentivos a los profesionales en Ciencias Médicas, Ley No. 6836, de 22 de diciembre de 1982, para que en adelante se lea de la siguiente manera:

Artículo 23- Los profesionales en ciencias médicas contratados en las instituciones públicas se regirán en cuanto a contratación a las condiciones estipuladas por la presente ley. En el caso de la contratación de profesionales en ciencias médicas contratados en el sector privado se regirán por acuerdo de partes, respetando lo dispuesto en el artículo 57 de la Constitución Política sobre el salario mínimo.

Rige a partir de su publicación.[2] III.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY Sobre las razones de fondo que sustentan esta propuesta en cuanto a la equiparación que hace la norma actual entre los profesionales en ciencias médicas contratados en las instituciones públicas y en el sector privado, lo cual se califica como injustificado y generador de una infracción al principio de igualdad, un desincentivo para la contratación en el ámbito privado y un desconocimiento del principio constitucional del salario mínimo consagrado en el numeral 57 de la Constitución Política, debemos indicar que esta Procuraduría ya ha desarrollado ampliamente un criterio sobre este tema puntual.

Lo anterior, con ocasión de la acción de inconstitucionalidad que se tramita en la Sala Constitucional bajo el expediente N°22-005760-0007-CO, la cual se planteó con argumentos muy similares a los desarrollados en la exposición de motivos de esta iniciativa objeto de consulta, de ahí que haremos referencia, en lo conducente, al criterio sostenido por esta Procuraduría al rendir el informe respectivo ante el Tribunal Constitucional.

Sobre el particular, cabe recordar que el Consejo Nacional de Salarios –en su carácter de órgano técnico–, ostenta la competencia que le atribuye en forma exclusiva la Carta Fundamental en orden a la fijación de los salarios mínimos para el sector privado, a la luz de lo establecido en el artículo 57 de la Carta Fundamental, cuyo texto señala:

“Todo trabajador tendrá derecho a un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y existencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia.

Todo lo relativo a fijación de salarios mínimos estará a cargo del organismo técnico que la ley determine.” Debemos empezar recordando que la concepción general del salario mínimo y su naturaleza misma, protegidas por esta norma fundamental, están orientadas “a que el trabajador pueda hacer frente en forma regular e ininterrumpida a los deberes de la subsistencia de su familia”, como desde siempre lo ha concebido la jurisprudencia constitucional (sentencias 3579-94, 3294-94, 458-96, entre muchas otras). Se trata, así, de una garantía que procure el bienestar y una existencia digna a los trabajadores.

Es el salario mínimo una de las más claras expresiones del Estado Social de Derecho, que se decanta por establecer algunas limitaciones razonables a ciertas libertades –en este caso, los patronos, en orden a la libre contratación– a fin de brindar protección a la parte más débil, imponiendo y logrando, por esa vía, un equilibrio social.[3] Teniendo claro, en primer término, cuál es el sentido equilibrador en materia social que inspira la norma, orientada a introducir una razonable limitación a la libertad de los patronos en orden a la remuneración pactada para los trabajadores, tenemos que la misma disposición constitucional se encargó de prever un mecanismo práctico que garantice la correcta fijación de los salarios mínimos, instaurando la obligatoriedad de que ello se realice con una vocación primariamente técnica, que aleje dicha fijación de posibles distorsiones que puedan alterar su verdadero sentido de justicia social.

Si nos detenemos en la lectura del artículo 57 constitucional que venimos citando, se advierte que, con gran certeza, la Carta Fundamental previó sanamente que todo lo relativo a la fijación de salarios mínimos estaría a cargo de un organismo técnico creado por ley.

En lo que atañe a la creación, naturaleza y funciones de este organismo técnico previsto en la Constitución, valga remitirnos a las consideraciones de nuestra opinión jurídica N° OJ-95-2016 del 23 de agosto del 2016, que sobre el particular señala:

“Ahora bien, debe notarse que el artículo 57 de la Constitución a la par de la garantía social del salario mínimo, prevé adicionalmente una garantía institucional en el orden de que la fijación del salario mínimo le corresponde a un organismo técnico determinado por Ley.

En este sentido, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado, en su dictamen C-141-1995 de 7 de marzo de 1995, que la idea del constituyente de dotar a un organismo técnico con la facultad de fijar los salarios mínimos, ha sido garantizar que esa fijación la realice un órgano dotado de independencia técnica y que realice esa función con criterios técnicos y sin sufrir las posibles presiones o injerencias políticas.

Al respecto, es importante citar las palabras del constituyente FACIO en la sesión de la Asamblea Constituyente de 4 de agosto de 1949:

El Licenciado FACIO aclaró que no estaba propiciando la creación arbitraria de un nuevo organismo que viene a llenar una necesidad pública muy sentida, cual es la de que la fijación de salarios mínimos no continúe haciéndose mediante el procedimiento empírico que actualmente se sigue. Admitió que es un convencido del orden financiero del Estado y un enemigo de la creación de oficinas innecesarias, pero considera que no pueden discutirse en abstracto estas cosas, sino que hay que analizar en cada caso, frente al costo de la institución, la necesidad de la misma. Al respecto recordó una frase del dirigente aprista, Haya de la Torre, cuando dictó en Costa Rica varias conferencias invitado por nuestra Universidad, quien expuso que en el momento de crear un nuevo organismo fundamental para la vida del país debe pensarse al lado de cuánto le va a costar a la nación, cuánto le está costando al pueblo la ausencia de ese organismo. La cita se aplica al caso en discusión. La creación de un organismo técnico encargado en forma permanente de la fijación de los salarios mínimos, le reportará a no dudarlo grandes beneficios al país y si trabaja bien, le economizará grandes problemas económicos y sociales al mismo, y le evitará las perturbaciones propias de una política arbitraria en cuanto a la fijación de salarios.

Luego, mediante Decreto Ley N.° 832 de 4 de noviembre de 1949, se creó el Consejo Nacional de Salarios para que funja como el organismo técnico que prevé el artículo 57 de la Constitución.

En este orden de ideas, el artículo 2 del Decreto Ley N.° 832 le atribuye al Consejo Nacional de Salarios la competencia para la fijación de los salaros mínimos:

Artículo 2º.- Competencia del Consejo Nacional de Salarios.

La fijación de los salarios mínimos estará a cargo de un organismo técnico permanente, denominado Consejo Nacional de Salarios, órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Para cumplir con esta función, el Consejo gozará de plena autonomía y de personalidad y capacidad jurídicas instrumentales.

Así las cosas, debe insistirse en que el artículo 57 constitucional limita el poder legislativo en el sentido, primero, de que no puede atribuir la competencia de fijar los salarios mínimos a un organismo distinto del órgano técnico previsto en esa norma – y regulado en el Decreto Ley N.° 831-, y segundo, porque el artículo 57 impide que sea la Ley ordinaria la que fije los salarios mínimos. Al respecto, es importante, citar el dictamen C-64-1992 de 8 de abril de 1992:

“Con la legislación propuesta, el legislador asume -sin serlo- la posición de un técnico en la fijación salarial, que por mandato constitucional corresponde a un "organismo técnico". (…)

Ahora bien, no obstante lo anterior, se impone tener claro que, conforme el artículo 57 de la Constitución, el poder de configuración que tiene el Legislador para establecer las bases, contenido o composición del salario mínimo –lo cual le permite establecer determinadas condiciones o estándares mínimos que se habrían de respetar– no le habilita, sin embargo, hacer suya la competencia de fijar los salarios mínimos de las diversas categorías de trabajadores, pues la determinación técnica de los salarios mínimos es una atribución que le corresponde al Consejo Nacional de Salarios.

Así las cosas, es claro que tampoco puede el Legislador modificar las fijaciones que realice el Consejo Nacional de Salarios, pues esto sería sustituir a dicho órgano técnico en el ejercicio de una competencia que la Constitución le reserva.” (énfasis agregado) (Sobre el historial normativo del Consejo Nacional de Salarios, pueden consultarse también nuestros dictámenes C-175-96 del 21 de octubre de 1996 y C-041-95 del 7 de marzo de 1995, que hacen extensos análisis al respecto) Respecto de dicho Consejo, a nuestro juicio, resulta particularmente relevante tener en cuenta que en cabeza de este órgano se cumplen dos importantes objetivos: a) que la fijación de los salarios para las diferentes ocupaciones y profesiones se haga con sustento en criterios técnicos, objetivos y concordantes con la realidad socioeconómica, y b) que se llegue a esa determinación con la participación tripartita que significa la representación del Estado, de los representantes de los trabajadores y también de los patronos.

En ese sentido, una fijación a cargo de un órgano técnico, que además cuenta con la participación de representantes patronales y también de los trabajadores, garantiza y materializa todos los postulados que nutren la concepción del salario mínimo dentro del Estado Social de Derecho.

Teniendo en cuenta lo anterior, ya esta Procuraduría se pronunció en el sentido que el artículo 23 de la Ley 6836 apareja una infracción al régimen constitucional que hemos visto (artículo 57), toda vez que, para los profesionales en ciencias médicas –del sector privado–, se obliga a fijar el salario a partir de lo que dispone esa ley, con lo cual se invade indebidamente la competencia exclusiva que al respecto ostenta el Consejo Nacional de Salarios.

Este tema, cuya discusión está actualmente residenciada en sede constitucional, según indicamos, se estaría corrigiendo con la reforma que propone la iniciativa que aquí nos ocupa.

Por otra parte, ciertamente el artículo 23 aquí cuestionado desconoce abiertamente la diferencia existente entre ambos sectores (público/privado). En este punto, nos permitimos agregar las siguientes consideraciones vertidas en nuestra opinión jurídica N° OJ-005-2016 del 25 de enero del 2016:

“D) La Fijación salarial en el sector público no puede asimilarse con la del sector privado.

Un problema adicional a lo hasta aquí expuesto consiste en determinar qué es una retribución justa, adecuada y digna para los servidores públicos. Y con base en qué parámetros se determina.

Esto nos lleva a abordar el concepto de “salario mínimo” y su aplicación o no en el sector público, entendiéndolo como la retribución que le garantiza al trabajador un bienestar y existencia digna, por el que debe cubrir sus necesidades vitales (dictamen C-055-92 y C-184-2001).

(…)

A estos efectos, la Procuraduría General ha sido reiterada y consistente en establecer que la fijación o determinación de las retribuciones salariales, es distinta en la función pública y en el sector privado. Según refiere la doctrina, en este último sector, prescindiendo de las intervenciones mínimas del Estado en la fijación de un “salario mínimo”, la determinación de las retribuciones obedece a las leyes del mercado y al ejercicio de la autonomía individual o colectiva. Mientras que en ámbito de la función pública ello no ocurre así, esto pese a la marcada intervención de las negociaciones colectivas que forzadamente pretenden introducirse en la materia, pues el sistema retributivo que prevalece en el sector público es impuesto anual y unilateralmente por el principio de legalidad presupuestaria, pues es en los presupuestos públicos en los que se fijan las retribuciones de los funcionarios, así como los incrementos anuales, casi siempre porcentuales, sobre las retribuciones básicas (C-211-2006 y C-213-2006 op. cit.).

Cabe destacar que esto es así, por cuanto el numeral 178 del Código de Trabajo es claro en establecer la diferencia aludida en los siguientes términos:

“ARTICULO 178.- Los salarios mínimos que se fijen conforme a la ley regirán desde la fecha de vigencia del Decreto respectivo para todos los trabajadores, con excepción de los que sirven al Estado, sus Instituciones y Corporaciones Municipales y cuya remuneración esté específicamente determinada en el correspondiente presupuesto público. Sin embargo, aquél y éstas harán anualmente, al elaborar sus respectivos presupuestos ordinarios, las rectificaciones necesarias a efecto de que ninguno de sus trabajadores devengue salario inferior al mínimo que le corresponda. (Así reformado por ley No. 3372 de 6 de agosto de 1964, art.2º)”.

Es por ello entonces que se ha insistido en “que los salarios en dicho sector (refiriéndose al sector público) responden a una política pública. Política que debe ser establecida por el Poder Ejecutivo con fundamento en lo dispuesto en el artículo 140, inciso 7 de la Carta Política (“Disponer la recaudación e inversión de las rentas nacionales de acuerdo con las leyes”). En ese sentido, la determinación de los salarios es una típica función de gobierno. Luego, esa función no se circunscribe al sector centralizado, sino que comprende la Administración Descentralizada y empresas públicas, incluidas las entidades autónomas (…) Sala Constitucional (…) resolución N° 1822-01 de 15:46 horas del 7 de marzo del año 2001 (…) Corresponde al Poder Ejecutivo, con sujeción a los principios de legalidad y razonabilidad y los derechos constitucionalmente establecidos determinar los criterios que fundamentan la política en materia de salarios. Se sigue de lo anterior que los salarios en el sector público no se establecen conforme lo indicado por el Código de Trabajo (…) La inaplicación de la normativa referida a los salarios mínimos se hace descansar en las disposiciones de Derecho Público que enmarcan la relación de empleo público, incluidos los salarios. Entre ellas, el Estatuto de Servicio Civil y las normas que establecen la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Esa competencia permite extender al sector descentralizado las disposiciones sobre política salarial determinadas por el Poder Ejecutivo. Empero, en el sector público pueden desarrollarse relaciones de empleo regidas por el Derecho Privado. Lo cual plantea el problema del régimen de determinación de los salarios ”.(Dictamen C-441-2005 de 20 de diciembre de 2005).

Para la Procuraduría General los salarios en cualquier institución del Estado se encuentran predeterminados en función de cada categoría, clase o modalidad de empleo, según el Manual Descriptivo de Puestos correspondiente, tomándose en cuenta las condiciones presupuestarias de cada institución, el costo de vida en las distintas regiones, así como los salarios existentes en el mercado para puestos iguales o análogos y otros factores (dictamen C-270-2004); esto conforme a lo dispuesto por el ordinal 48 del Estatuto de Servicio Civil y partiendo de la universalidad del régimen de empleo público, que por extensión cubre al resto de instituciones públicas.

A mayor abundamiento, es importante transcribir lo que la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha sostenido al respeto:

"Ahora bien, es necesario entrar al análisis de los procedimientos específicos que conlleva una fijación salarial en el Sector Público, que debe ajustarse en un todo, al principio de legalidad administrativa y presupuestaria. La Administración tiene el poder-deber, de distribuir las cargas de trabajo, y de hacer las fijaciones salariales, de acuerdo con los Manuales Descriptivos de Puestos y las Escalas Salariales, todo en forma armoniosa; debe, asimismo, reconocerle a los titulares de los respectivos puestos, el sueldo y todos los pluses o componentes salariales, que resulten de la Ley, disposiciones administrativas válidamente adoptadas, o bien, cuando se trate de convenciones colectivas o de laudos arbitrales, en cuanto se incorporaron ya como atributos del puesto. Cuando se confeccionan los respectivos manuales, se fija la Escala Salarial; se hacen calificaciones generales, valoraciones y reestructuraciones; la Administración debe actuar de acuerdo con criterios de conveniencia o de oportunidad, en función de la eficiencia del Servicio Público; atendiendo a las condiciones fiscales, las modalidades de cada clase de trabajo, el costo de la vida, los salarios de los mismos puestos en la empresa privada, y al conjunto de la estructura, que deberá resultar armónica y consistente. Todo lo anterior, constituye una actividad de tipo técnico. El Manual, una vez aprobado, limita a la Administración, en tanto que, establece una descripción de las actividades del puesto, que debe ser tomada en cuenta, para determinar la clasificación, dentro de la estructura de la organización, y la correspondiente valoración, según la Escala de Salarios..." (Respecto de los temas analizados, ver los siguientes Votos: de la Sala Constitucional, el número 0757-C-91, de las 15:45 horas, del 14 de febrero de 1995; de esta Sala, el número 226, de las 15:30 horas, del 11 de agosto de 19999).(Resolución Nº 2002-00105 op. cit., Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

En cuanto a los incrementos salariales, según explica la Procuraduría General, es a través del Presupuesto Nacional que el Gobierno fija un tope máximo al porcentaje global de incremento de los salarios de los servidores públicos de la Administración Central; incremento que luego será determinado y decretado (pactado o no con los sindicatos) por el Poder Ejecutivo, y que servirá, incluso para las demás administraciones descentralizadas, como legítimo límite de la autonomía financiera de las instituciones públicas sujetas al ámbito de la Autoridad Presupuestaria; límite que se justifica en virtud de los principios constitucionales de igualdad y solidaridad y en la indiscutible competencia del Poder Ejecutivo en el direccionamiento de la actividad económica general, dirigida especialmente a contener la expansión de uno de los componentes esenciales del gasto público (C-211-2006 op. cit).

(…) Pero en definitiva, podemos afirmar que la fijación de los salarios, así como la determinación de sus incrementos en el sector público, responden a criterios diferentes de los establecidos para el sector privado.” Dicho lo anterior, queda en evidencia que la norma, en su redacción actual, traslada las regulaciones propias del sector público como un mandato obligatorio para los empleadores del sector privado, los cuales, salvo el respeto a las garantías mínimas –entre las cuales se encuentra el salario mínimo–, conservan un margen amplio de libertad para definir las condiciones de contratación, a diferencia de lo que ocurre en el sector público, donde rige el Principio de Legalidad.

Por otra parte, a nuestro modo de ver también resulta atendible el argumento de este proyecto en el sentido de que norma cuestionada apareja la creación de un grupo diferenciado –y privilegiado– dentro de la clase trabajadora del sector privado. Lo anterior, por cuanto los profesionales en ciencias médicas cuyo empleador sea un patrono privado no tienen que regirse por la fijación de salario mínimo que el Consejo Nacional de Salarios hace para todos los profesionales con grado superior universitario, sino que quedan obligados a ajustarse a los parámetros de remuneración que fija la Ley 6836.

En esa medida, la norma coloca al sector de ciencias médicas en una posición de privilegio, a pesar de que dichos empleados tienen el mismo grado académico que los demás profesionales que laboran en el sector privado.

A nuestro modo de ver, es claro que la fijación que hace el decreto de salarios mínimos en nada impide que profesionales en ciencias médicas que son altamente calificados negocien en el sector privado un salario muy competitivo e incluso superior al que puede resultar de la aplicación de la norma actualmente.

Pero ello debe ocurrir como producto de una negociación con el empleador privado, en la cual intervienen muchos factores que son propios de la libertad de contratación que ostentan los sujetos privados (condiciones de mercado, posibilidades económicas del empleador, tipo de trabajo, jornada, ubicación del centro de trabajo, atributos personales y profesionales de cada oferente, etc.). Sin embargo, esas mejoras salariales no pueden ni deben ser impuestas por una ley, como ocurre con el actual texto del artículo 23 de referencia.

Por último, para la discusión de este proyecto será relevante tener en cuenta la sentencia de la Sala Constitucional N° 7445-2021 de las 9:15 del 15 de abril de 2021, toda vez que dentro de ese Por ello, dada su indiscutible importancia, estimamos pertinente concluir con la transcripción de algunas de las consideraciones de más relevancia que recoge dicha sentencia, en los siguientes términos:

“Conforme lo expuesto, la ratio iuris del artículo 57 constitucional, fue que mediante ley se instaurara un órgano técnico que permanentemente se encargara de la fijación de los salarios mínimos. Esto se dio a fin de que ese órgano especializado, dentro del estudio del contexto social y económico, fuera quien fijara los salarios mínimos y para ello no se basara en decisiones subjetivas o arbitrarias de los múltiples actores, lo que, lejos de resolverle el problema salarial al trabajador, se lo agravaría, pues posteriormente se elevarían los precios de los productos y servicios y, por ende, del costo de vida. Tal fundamentación y consecuencias apuntadas por el Constituyente Originario en su oportunidad mantienen plena vigencia, merced a los efectos secundarios de tal fijación en la economía y la necesidad de procurar un adecuado equilibrio entre los diversos actores de las relaciones laborales a partir de consideraciones técnicas y la participación en condiciones de igualdad de patronos y trabajadores. Por otro lado, el país suscribió el Convenio n.° 131 de la Organización Internacional del Trabajo mediante ley n.° 5851 del 9 de diciembre de 1975, respecto del cual recientemente se pronunció la Mayoría de este Tribunal en la sentencia n.° 2020-13316 de las 11:41 horas del 15 de julio de 2020, en el siguiente sentido:

“…Es importante establecer, si en efecto, por la jerarquía normativa del artículo 57, Constitucional, con el Convenio N° 131, de la O.I.T., se fijan algunas condiciones para que la regulación de los salarios mínimos dependa de una representación técnica tripartita: Estado- Trabajadores-Patronos. En este sentido, debe establecerse si hay un método o mecanismo establecido en dicho Convenio de la OIT, cuyos parámetros internacionales dan un tratamiento técnico a la materia.

Para lo anterior, se transcriben los numerales respectivos del Convenio N° 131, de la Organización Internacional del Trabajo, de la siguiente manera (…)

El Estudio General enfatiza en la participación de los principales interlocutores sociales, no debe ser apenas formal, sino debe ser efectivo, de modo que si ha de interpretarse y aplicarse el Convenio N° 131, de buena fe, debe haber condiciones legales y prácticas de esta participación, en igualdad de condiciones. Más aún, se observa que el tercer sistema arriba descrito representa uno de los modelos o mecanismos de fijación del salario mínimo que mejor ofrece condiciones de compatibilidad con el Convenio N° 131, de la O.I.T., el cual, es cabalmente en el que Costa Rica fue ubicado dentro del Estudio General, como ejemplo.

Entonces, la conformación tripartita que se señala en la acción es fundamental, porque es allí donde el Estado cumple con la consulta exhaustiva a los trabajadores y patronos. Así, cabe indicar que el proceso de fijación de salarios procura utilizar medios que permitan establecer un verdadero y real diálogo entre los principales actores sociales, con el ofrecimiento de posiciones e intereses de los sectores patronales y laborales, y no tan solo un reconocimiento formal vacío de puntos de vista. Incluso, la Comisión lo ha considerado como el principio de plena consulta y participación en condiciones de igualdad de los interlocutores sociales. Este principio está presente en el Convenio N° 131, su Recomendación N° 135, así como los tratados antecesores en esta materia, N° 26 y N° 99. Es claro que para un mejor desempeño de este compromiso internacional, las legislaciones que no responden mejor a este enfoque son las economías dirigidas, más centralizadas, enfoques que vacían el contenido del Convenio N° 131 al provocar la menor intervención de los interlocutores sociales, y que no garantizan una función de las libertades fundamentales de los trabajadores y de los empleadores. En este sentido, existe una pérdida de oportunidades para que las personas que pertenecen a estos sectores puedan representar intereses generales del país.

Según los antecedentes expuestos por el Estudio General, es al Estado al que le compete tomar la decisión final, con los mejores insumos que puedan aportar la representación de los trabajadores y patronos. Por ello, todo proyecto de ley cuyo objeto es regular el órgano técnico que fija el salario mínimo para el sector privado, debe cumplir con las obligaciones internacionales descritas arriba, partiendo de que se trata de un modelo que ofrece mayor compatibilidad con el Convenio N° 131 de la O.I.T.; en consecuencia, debe implicar un mejoramiento de estos parámetros internacionales, de lo contrario, si no fuere así, debe declararse su incompatibilidad, con los efectos que ello pudiera tener…” (El énfasis no es del original).

De lo anterior, se tiene, además, que el órgano técnico que fijan los salarios mínimos debe cumplir con esa conformación tripartita, de manera que en este puedan participar los principales interlocutores sociales en el marco de un diálogo verdadero, con la presentación y análisis de las posiciones e intereses de los sectores patronal y laboral. En desarrollo de ello, el legislador aprobó la ley n.° 832 del 4 de noviembre de 1949, denominada Ley de Salarios Mínimos y Creación del Consejo Nacional de Salarios, mediante la cual se declaró de interés público todo lo relativo a la fijación de los salarios, como un medio de contribuir al bienestar de la familia costarricense y de fomentar la justa distribución de la riqueza. Así, en el ordinal 2 se creó el órgano que ejercería tal competencia: (…)

• b)Sobre el régimen de empleo público y privado. En reiteradas ocasiones, este Tribunal se ha pronunciado sobre el régimen estatutario y su diferencia con el sector privado en este sentido: (…)

De esta manera, el régimen de empleo público y su fijación difiere del establecido para el sector privado, como lo ha reconocido este Tribunal:

“XI.- En opinión de esta Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos, obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que haya una regulación (racional) que remita a un régimen privado diferente de empleo, la solución debe ser diferente ...” Se ha agregado el énfasis, ver sentencia n.° 2002-6513 de las 14:57 horas del 3 de julio de 2002.

Recientemente, en la sentencia supracitada n.° 2020-13316, la Mayoría de esta Sala indicó:

“…Y tampoco, como se dirá luego, existe una prescripción obligatoria entre el salario de los funcionarios públicos, con el salario del sector privado, toda vez que, en el primero se acuerda por la Comisión de Negociación de Salarios del Sector Público mediante reglas del Derecho Público; y, el Consejo Nacional de Salarios Mínimos, en forma distinta, con principios jurídicos diferentes. Incluso, el salario base que se utiliza en el sector público, no necesariamente es igual al salario mínimo, aunque podrían serlo o incluso superarse, ello no supone un encadenamiento vinculante sobre el presupuesto público con lo que se decida a nivel privado…”. (Se ha agregado el énfasis).

Conforme lo expuesto y lo señalado por la Procuraduría General de la República en el dictamen n.º C-064-1992, el salario de la empresa privada va acorde con su prosperidad económica respetando el salario mínimo; por su parte, en la Administración Pública guarda relación con el presupuesto que es un límite para la acción de los poderes y se está sujeto al principio de legalidad.

VII.- Sobre el artículo 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería. En criterio del accionante, el ordinal 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería violenta la Constitución Política y el Convenio n.º 131 de la OIT, con fundamento en estos argumentos: (…)

A partir de lo anterior, efectivamente se despoja al Consejo Nacional de Salarios de su competencia de relevancia constitucional para fijar la base salarial mínima en la profesión de enfermería en particular, a pesar de que, tal como se aprecia, no es el fin de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues incluso esta debe utilizar como parámetro de valoración los salarios del sector privado y no a la inversa. De esta forma, la disposición cuestionada remite al sector privado a un salario mínimo que, además, es acordado únicamente por el Estado y sus trabajadores de acuerdo con reglas distintas, determinación en la que el patrono privado no tiene participación alguna, ni podría llegar a tenerla, ya que no puede incidir en ese aspecto por ser ajeno a su ámbito, tal como lo advirtió este Tribunal en la sentencia n.° 2018-231 de las 11:00 horas del 10 de enero de 2018.

La fijación salarial en la Administración Pública está determinada por el presupuesto ordinario y extraordinario, que es un límite a la acción de los Poderes y está sujeta al principio de legalidad, a diferencia de la empresa privada, cuyo salario va acorde con su prosperidad económica y el respeto de un salario mínimo. Incluso, la participación de la parte sindical se encuentra regulada en el sector público. Por ejemplo, mediante decreto ejecutivo n.° 35730-MTSS, denominado “Creación de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público”, publicado en La Gaceta n.° 28 del 10 de febrero del 2010, se creó esa comisión como una instancia encargada de la revisión y negociación de los salarios de los servidores del sector público y de recomendar políticas en esa materia. Tal órgano colegiado, integrado por representantes del Gobierno y de las organizaciones sindicales y gremiales de los empleados del sector público, tiene las siguientes atribuciones (…)

Resulta evidente, entonces, que las consideraciones que atiende la Administración Pública para fijar los mínimos salariales de sus servidores son diversas a las que debe tomar en consideración un órgano técnico para la fijación de los salarios mínimos del sector privado.

En virtud de lo expuesto, ciertamente no se puede equiparar lo que no es igual; en ese sentido, las condiciones para la fijación de un salario mínimo en el régimen público difieren de las del privado. Por lo demás, tampoco se vislumbra alguna razón objetiva que justifique tal imposición para el sector privado, particularmente, en cuanto a la enfermería, a diferencia de las demás ocupaciones, cuyo análisis sí es realizado por el Consejo Nacional de Salarios. Debe advertirse, que ese consejo, además de las particularidades señaladas en el considerando IV, según su reglamento (decreto ejecutivo n.° 25619-MTSS del 16 de setiembre de 1996) tiene la obligación de establecer, revisar e interpretar los acuerdos relativos a la fijación de los salarios mínimos de las distintas actividades económicas del sector privado, así como analizar y aprobar los estudios que sobre materia salarial, descripción y clasificación de puestos presente la Secretaría (artículo 28). En adición, el ordinal 46 dispone que, para hacer la fijación de salarios mínimos, “el Consejo contará con los resultados y datos que arrojen las encuestas, investigaciones y estudios realizados por el Departamento y otras dependencias competentes.” Ese ordinal señala, además, que el Consejo debe procurar organizar un programa de audiencias con representantes del más alto nivel de instituciones del Estado y del sector privado, cámaras patronales y asociaciones de trabajadores, con la finalidad de conocer sus opiniones autorizadas, que habrán de contribuir a la determinación de una satisfactoria política sobre salarios mínimos. Es decir, su análisis se caracteriza por un ámbito más amplio de participación sectorial y un análisis global de la situación del país, que no está sujeto a los principios y regulaciones específicas que deben prevalecer en la Administración Pública, y que procura un mayor equilibrio entre patronos y trabajadores de cara a la realidad socioeconómica del país, lo cual es conteste con los postulados del Principio del Estado Social de Derecho, el Convenio n.° 131 de la OIT y la voluntad expresada por el Constituyente Originario, según lo expuesto en el considerando IV, a fin de evitar la existencia de múltiples instancias con distintos criterios, incluso, subjetivos que a la postre provocarían un mayor perjuicio social, y que fue lo que se pretendió evitar con la emisión del artículo 57 constitucional. Así las cosas, este Tribunal considera que, ciertamente, el ordinal 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería lesiona el contenido de los numerales 57 y 33 de la Constitución Política y desnaturaliza el régimen estatutario estatuido en el artículo 191 constitucional, en tanto remite al sector privado a la fijación del salario mínimo establecida para la Administración Pública, según lo contemplado en el Estatuto del Servicio Civil y la Ley General de Salarios, donde no existe participación alguna del sector patronal y del trabajador privado. En igual sentido y por conexidad, procede declarar inconstitucional el artículo 21 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería (decreto ejecutivo n.° 18190-S de 22 de junio de 1988), aquí impugnado, toda vez que reproduce los vicios apuntados en el numeral 8 referido, al indicar lo siguiente:

“Artículo 21.—La remuneración del personal profesional en enfermería en el sector público y privado, se regirá estrictamente por lo que prevé el artículo 8° del Estatuto.” En consecuencia, esta norma también es inconstitucional únicamente en tanto impone al sector privado la remuneración del personal profesional en enfermería según las pautas del ordinal 8 del Estatuto de Servicios de Enfermería.

VIII.- Sobre el artículo 24 del Reglamento del Estatuto de Servicios de Enfermería. El representante gremial aduce que esta disposición quebranta la Constitución Política por incorporar un incremento salarial al mínimo legal de un 15%, que no está establecido siquiera en el Estatuto de Servicios de Enfermería. Asimismo, refiere que se violenta el principio de libertad de empresa y de contratación, porque impone a las empresas privadas, vía reglamento, la obligación de establecer diferentes retribuciones para determinados grupos salariales y deja abierta la posibilidad para que el trabajador pueda acogerse al régimen de dedicación exclusiva. (…)

Así las cosas y visto que, conforme el desarrollo anterior se ha advertido la lesión de los derechos constitucionales establecidos en los ordinales 33 y 57, por imponer el Estatuto de Servicios de Enfermería al sector privado la fijación de un salario mínimo con fundamento en un régimen estatutario totalmente disímil, en el que los patronos de tal sector no tienen participación alguna, resulta no solo procedente el análisis de la norma en cuestión en esta vía, sino que también es inconstitucional e irrazonable que al sector privado se le imponga el pago de un complemento salarial del 15% del “salario base”, toda vez que esta última noción jurídica (típica del sector público que significa la base sobre la cual se calculan otros componentes salariales, como la prohibición o la dedicación exclusiva), no se encuentra referida al “salario mínimo” (concepto jurídico actualmente propio del sector privado). La misma inteligencia aplica al pago por dedicación exclusiva que la norma impugnada regula, en la medida que esta es una categoría propia del régimen público, a la que el sector privado no puede verse compelido a aplicar. Por otro lado, se advierte que con tal proceder se va más allá de fijar un salario mínimo en la relación laboral privada, que es lo dispuesto por el Constituyente, toda vez que el colegio profesional, vía reglamento, al mínimo salarial le agrega un 15% adicional al salario base, partiendo de una estructura salarial ajena a la del sector privado, lo que restringe la libertad de negociación y contratación que tienen el patrono y el trabajador en el empleo privado a partir del piso salarial que se fija en los términos del artículo 57 de la Carta Magna.” (el subrayado es nuestro) Como puede observarse, dicha sentencia –referida en ese caso al salario de los profesionales en enfermería– acuerpa varios de los argumentos expuestos en la motivación de este proyecto de ley, de ahí que resultará de suma utilidad tenerla a la vista en el análisis de la propuesta normativa en cuestión.

IV.- CONCLUSIÓN En los términos expuestos dejamos rendido nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto sometido a consulta, sobre el cual no encontramos inconveniente alguno en relación con la Carta Fundamental, sino que más bien lo estimamos congruente con la posición desarrollada por la jurisprudencia de la Sala Constitucional.

Por lo demás, su aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad legislativa.

Atentamente,

Andrea Calderón Gassmann [1] El actual texto del artículo 23 reza lo siguiente:

“Artículo 23.—Los profesionales referidos en la presente Ley, contratados en las instituciones públicas o en el sector privado, se regirán, en cuanto a contratación, por acuerdo de partes, pero ésta no podrá darse en condiciones inferiores a las estipuladas por la presente Ley.

(Así reformado mediante el artículo 2° de la Ley N°. 8423 del 7 de octubre del 2004 .)

[2] Valga hacer la sugerencia de que, para una correcta redacción, la norma debería señalar “Los profesionales en ciencias médicas contratados en las instituciones públicas se regirán en cuanto a contratación por las condiciones estipuladas por la presente ley”, y no como aparece la redacción del proyecto.

[3] Sobre este tema, resulta particularmente ilustrativa –y merecedora de una lectura integral, dado el extenso y valioso análisis que desarrolla– la sentencia de la Sala Constitucional N° 15907-2007 de las 18:57 horas del 31 de octubre del 2007.