Municipal authority to declare public roads without a regulatory planCompetencia municipal para declarar vías públicas sin plan regulador

Legal Opinion : 210 of 09/28/2022 ( CLARIFIES ) September 28, 2022 PGR-C-210-2022 Madam Katerine Mayela Ramírez González Mayor Municipalidad de Palmares Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I respond to your official letter no. MP-DA-433-2022 of May 10, 2022, through which you request our opinion on the following:

"Under the principle of autonomy, enshrined in Articles 169 and 170 of the Political Constitution, does the Municipal Council have the authority to dictate policies and regulations on roadways and urban development, which supplement the regulatory plan (plan regulador) and establish the regulations for the declaration of public streets, without following the procedure stipulated in Article 17 of the Urban Planning Law (Ley de Planificación Urbana)." In compliance with the provisions of Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the opinion of the legal advisory office on the consulted matter is attached. That opinion concludes that the Municipal Council can dictate urban development and roadway policies provided that the local regulatory plan (plan regulador) is issued, and the due process enshrined in Article 17 of the Urban Planning Law is followed. And, based on what is stated in this Attorney General's Office's opinion no. C-179-2013 of September 2, 2013, it indicates that the Council lacks the competence to regulate the laws that grant it the authority to declare public roads.

I. ON THE MATTER CONSULTED

The object of the consultation is to determine whether the Municipal Council can dictate the policies and regulations on roadways and urban development of the canton, which establish the regulations for the declaration of public streets, without being subject to the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law (no. 4240 of November 15, 1968).

"Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan (plan regulador) or any of its parts, the municipality intending to do so must:

• 1)Convene a public hearing through the Official Gazette (Diario Oficial) and any additional necessary dissemination, indicating the location, date, and time to learn about the project and any verbal or written observations that residents or interested parties may wish to formulate. The notice must be given no less than fifteen business days in advance; 2) Obtain the approval of the Dirección de Urbanismo, if the project did not originate in said office or differs from the one that office proposed, without prejudice to the appeals established in Article 13; 3) Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and 4) Publish in "La Gaceta" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.

The foregoing requirements shall also be observed when modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations." Based on that norm, it is clear that the issuance, modification, suspension, or repeal of the urban regulatory plan (plan regulador) and its development regulations require adherence to the procedure set forth therein. For that reason, we have held that compliance with the procedure set forth in that article determines the validity of the regulatory plan (plan regulador) and its regulations, or of their modification, suspension, or repeal. (See opinion no. C-245-2020 of June 26, 2020).

Pursuant to Article 1 of Law 4240, a regulatory plan (plan regulador) is a local planning instrument that defines, in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes (vías de circulación), public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas.

Regarding the content of regulatory plans (planes reguladores), Article 16 provides:

"Article 16.- In accordance with the objectives defined by the various State government and administration bodies themselves, the local regulatory plan (plan regulador) shall contain the following elements, without having to be limited to them:

• a)The development policy, with a statement of the principles and norms on which it is based, and the objectives posed by the needs and growth of the area to be planned; b) The population study, which shall include projections for future demographic growth, its distribution, and recommended density standards; c) Land use, showing the situation and distribution of land regarding housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use; d) The circulation study, by means of which the general location of the main public roads and of transportation routes and terminals is indicated; e) Community services, to indicate the location and size of the areas required for schools, high schools, parks, playing fields, health units, hospitals, libraries, museums, public markets, and any other similar facility; f) Public services, with a general analysis and location of the main systems and installations for water pipes, fire hydrants, sanitary and storm sewers, garbage collection and disposal, as well as any other of analogous importance. (As amended by Article 6 of Law 8641 of June 11, 2008) g) Housing and urban renewal, with an exposition of housing needs and objectives, and reference to the areas that must be subject to conservation, rehabilitation, and remodeling.
• h)Public spaces susceptible to authorization for the development of open-air commercial activity. (As added by Article 15 of the Open-Air Commerce Law, N° 10126 of January 25, 2022)" According to Article 1 of Law 4240, urban development regulations are bodies of norms adopted by municipalities for the purpose of making the Regulatory Plan (Plan Regulador) effective. And, pursuant to Articles 19 and 20 of that same Law, these regulations are procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of community health, safety, comfort, and welfare, which must contain norms and conditions to promote the protection of property against the proximity of annoying or dangerous land uses; a harmonious relationship among the various land uses; convenient access of properties to public roads; adequate subdivision of lands; satisfactory community facilities and public services; reservation of sufficient spaces for public uses; rehabilitation of areas and prevention of their deterioration; safety, health, comfort, and embellishment of constructions; and any other community interest conducive to the good success of the regulatory plan (plan regulador).

Article 21 provides that the urban development regulations are the Zoning Regulation, for land uses; the Subdivision (Fraccionamiento) and Urbanization Regulation, on the division and urban development (habilitación urbana) of lands; the Official Map Regulation, which is to deal with the provision and conservation of spaces for public roads and community areas; the Urban Renewal Regulation, relating to the improvement or rehabilitation of areas in process or in a state of deterioration; and the Construction Regulation, concerning building works.

Regarding the urban development regulations, we have pointed out that:

"The Urban Development Regulations do not arise from a competence of the Municipalities to regulate the Urban Planning Law. The Municipalities do not have that regulatory power. The Urban Development Regulations do not supplement the Law, do not concretize its scope, nor do they clarify or interpret its content. The Urban Development Regulations, as part of the local Regulatory Plan (Plan regulador), establish the urban planning applicable to a specific territory.

The Urban Development Regulations are not autonomous organizational or service regulations; their purpose is not to regulate the organizational or functional aspects of the Corporation nor the provision of a public service supplied by the Municipality. The Urban Development Regulations, it is insisted, are norms connected to the respective Regulatory Plan that have the purpose of making the respective Regulatory Plan effective.

(…)

As a corollary of the foregoing, since the Urban Development Regulations have the purpose of making the Regulatory Plan of the corresponding Municipality effective, it is clear that the prior approval of that Regulatory Plan is a necessary material and formal prerequisite for a Municipality to validly approve an Urban Development Regulation. A contrario sensu, it is not permissible for local governments to issue or publish Urban Development Regulations without having an approved and valid regulatory plan (plan regulador) in force." (Opinion no. C-034-2021 of February 11, 2021).

Consequently, the Local Governments are competent to regulate the urban development of their canton, encompassing all the areas indicated by the foregoing norms, provided it is done through the issuance of a regulatory plan (plan regulador) and the urban development regulations that complement it.

Therefore, the Municipalities cannot issue regulations that set the urban development policies of the canton unless it is through those planning instruments, and we have so indicated previously, stating that:

"…Regarding autonomous regulations:

These regulations likewise cannot be considered autonomous organizational or service regulations: it is not, effectively, a matter of regulating the organizational or functional aspects of the Corporation nor the provision of a public service supplied by the Municipality. And this is so even though said regulations are based on a criterion of self-regulation: they are issued by an entity that enjoys autonomy to determine land use and, by reason of the principle of competence, the matter can only be regulated by this type of regulations." (Opinion no. C-62-1994 of April 25, 1994).

And, in order to issue the regulatory plan (plan regulador) and the urban development regulations, the Municipalities must adhere to the provisions of Article 17 of the Urban Planning Law.

Specifically, regarding the question posed, it must be considered that one of the urban development regulations that must complement the regulatory plan (plan regulador) is the official map regulation, which, according to Article 42 of the Urban Planning Law, must establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already dedicated to public service and those demarcated only preventively.

Furthermore, according to Article 16 of the Law, the regulatory plan (plan regulador) must contain a circulation study, by means of which the general location of the main public roads and of transportation routes and terminals is indicated.

And, considering that the regulatory plan (plan regulador) is a planning instrument through which the development policy and plans for population distribution, land uses, circulation routes (vías de circulación), and other aspects are set, it must be concluded that the policies on roadways and urban development are matters specific to a regulatory plan (plan regulador) and its related regulations, and, therefore, the Municipal Council could not issue regulations that define those policies without formulating a regulatory plan (plan regulador) and its regulations in accordance with the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law.

Now then, regarding the declaration of public streets, in accordance with the provisions of Article 1 of the General Law of Public Roads (Ley General de Caminos Públicos) (no. 5060 of August 22, 1972), the public roads whose administration corresponds to the Municipalities are those that make up the cantonal road network, that is, those that have not been included by the MOPT in the national road network, and are classified as neighborhood roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados).

Article 2 of the General Law of Public Roads provides that all land occupied by existing highways and public roads or those constructed in the future is State property, and that the Municipalities own the streets within their jurisdiction. Considering that the existence of future roads is contemplated, it is clear that Local Governments may declare or construct new public roads.

The possibility that Municipalities may declare public roads has already been the subject of study by the Attorney General's Office. In opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012, it was held that Municipalities are empowered to declare public roads in accordance with the provisions of the aforementioned article and, additionally, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads and Articles 53 and 56 of the Urban Planning Law. In this regard, it was provided:

"Following that line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads establish a procedure for reopening roads or streets delivered by law or de facto to public service…

From the reading of the preceding articles, it follows that the municipality has the power to reopen a street in its jurisdiction that was closed, for which reason we must conclude, with much greater reason, that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for such public use.

On this subject, this advisory body in opinion Nº C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: 'the determination, both of whether a street or road is public or private, as well as of the eventual reopening order, corresponds to the MOPT or to the local Municipality, according to the delimitation of competences established by Articles 1, 2, 32, and 33 of the General Law of Public Roads.' On the other hand, regarding municipal competence in matters of opening public streets, numerals 53 and 66 of the Urban Planning Law establish:

'Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)

Article 66.- For expropriation purposes, real estate required by the application of regulatory plans (planes reguladores) and any provision of this law shall be considered of public utility, especially those related to the opening or widening of public roads (…) (As amended by Article 1 of Law No. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was repealed by Article 64, subsection h) of the Expropriations Law Nº 7495 of May 3, 1995).'" In concordance with the foregoing, Article 4 of the Construction Law (Ley de Construcciones) (no. 833 of November 2, 1949), when defining what a public road is, establishes that it is any land in the public domain and for common use, which by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with planning laws and regulations, that is, to be considered as such, a decision from the competent authority in that sense must exist.

Based on those provisions, we have reiterated that Municipalities can declare new cantonal public roads in the following cases: 1) when the land is in the public domain and the corresponding requirements for a change of public domain purpose (mutación demanial) are met, 2) when the road is delivered by law or de facto to public service and is not private property, 3) when the road is private property but there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received. (Opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021).

The possibility that the Municipalities may construct or declare new public roads is also contemplated in the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network (Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal) (no. 9329 of October 15, 2015), which, for the purpose of transferring to the Local Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the General Law of Public Roads, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to plan and control the construction of public roads, to inventory the streets that compose the cantonal road network, to expand that inventory, and to invest the economic resources transferred by virtue of the Law of Tax Simplification and Efficiency (no. 8114 of July 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable property necessary to fulfill the objectives of the law, all in accordance with the five-year road plans (planes viales quinquenales).

In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, at the time of declaring a public road, the Municipality must evaluate the technical conditions and dimension requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All in accordance with what is required by the Regulation to the First Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December 12, 2016), the Manual of Technical Specifications for Conducting the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Decreto Ejecutivo no. 38578 of June 25, 2014), and the other existing regulations in this regard, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329 and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes) (no. 4786 of July 5, 1971), correspond to the MOPT to issue.

The Regulation to Law 9329 establishes that the Municipalities shall prepare Five-Year Road Plans for Conservation and Development (Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo), in concordance with the policies and directives issued by the Municipal Council, the recommendations and proposals of the Road Board (Junta Vial), the Cantonal Development Regulatory Plans (Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal), as well as any other planning instrument in force in the canton. These road plans must contain, among other aspects, the programs to execute the design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession, and operation activities of the cantonal road network routes, and the budget and sources of financing.

That same Regulation, in its Article 5, provides that the Municipalities must prepare and execute the Five-Year Road Plans for Conservation and Development and prepare the preliminary studies, as well as the administrative resolution that, in accordance with the Construction Law (Ley de Construcciones), must be submitted to the knowledge of the Municipal Council, for the official declaration of public roads on the cantonal road network.

Therefore, in light of Article 16 of the General Law of Public Administration (no. 6227 of May 2, 1977), it is clear that the administrative acts issued by the Municipalities in the exercise of their competencies for maintenance, planning, construction, and expansion of the cantonal road network must be based on technical criteria and comply with the requirements provided for that purpose.

Based on these technical criteria, the declaration of public roads and the approval of the allocation of resources for road projects corresponds to the Municipal Council, in accordance with the provisions of Article 13, subsection p) of the Municipal Code (Código Municipal) (Law no. 7794 of April 30, 1998) in the exercise of its competencies in matters of urban planning. (See opinions C-172-2012, C-066-2017, and C-291-2020 of July 17, 2020).

From all the foregoing, it can be noted that the competence of the Municipalities to declare public roads on the cantonal road network has been legally recognized, and, for this, they must adhere to those legal provisions and the executive regulations issued for that purpose.

As stated, the definition of the urban development policies of the canton is a matter that must be set forth in the urban regulatory plan (plan regulador) and its regulations, but, even if those urban planning instruments have not been issued, the Municipalities remain competent to declare cantonal public roads, in accordance with the legal provisions set forth above.

Consequently, although the Local Government could not issue regulations on urban development policies and on the subject matter specific to the official map regulation without issuing a regulatory plan (plan regulador) in accordance with the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law, what it could do, in the exercise of its regulatory autonomy (autonomía normativa), is to regulate the manner in which it will organize itself internally to exercise the competence to declare cantonal public roads, without contradicting, in any way, the legal provisions that confer that competence upon it. That is to say, in the exercise of its regulatory autonomy, the Municipal Council can determine how it is going to exercise the competence to declare cantonal public streets, without invading the subject matter specific to an executive regulation, to the General Law of Public Roads, and to the other laws that grant it such function, nor the subject matters specific to an urban regulatory plan (plan regulador) and its regulations.

In this regard, it should be considered that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has recognized that Municipalities possess regulatory autonomy:

"Municipal autonomy must be understood as the capacity that municipalities have to freely decide, and under their own responsibility, everything related to the organization of a specific canton. Municipal autonomy implies: a) political autonomy: as that which gives rise to self-government, which entails the election of its authorities through democratic and representative mechanisms, as stated in our Political Constitution in Article 169; b) regulatory autonomy (autonomía normativa): by virtue of which municipalities have the power to dictate their own legal order in the matters of their competence, a power that in our country refers solely to the regulatory power that internally regulates the organization of the corporation and the services it provides (autonomous organizational and service regulations)." (Voto no. 4807-2010 of 14 hours 51 minutes of March 10, 2010).

"This Tribunal has recognized the regulatory autonomy that municipal governments have (ruling 5445-99), but subject to very precise limits related to the subject matter of their own competence, that is, the organization and provision of 'local interests and services' (Article 169 of the Constitution), or what is the same, 'the local.' This means that such governments only have the power to issue autonomous organizational and service regulations; they cannot, under any concept, regulate conduct and/or set sanctions. Even less so, dictate regulatory provisions in opposition to what is provided in a law." (Voto no. 2064-2007 of 14 hours 41 minutes of February 14, 2007).

In more detail about what Local Governments can regulate through autonomous organizational and service regulations, the Chamber has indicated that:

"Indeed, although the issuance of the regulation is reserved to the municipalities, it cannot be understood that it is about the issuance of an executive regulation. The Attorney General's Office clarifies that the regulatory power is an express manifestation of a normative power, insofar as it consists of the power of the Public Administration to issue norms, general and impersonal acts, aimed at regulating legal relations subject to the law. This normative power may have as its object, regulating the structuring of an organism, or, its internal and external functioning. Every entity has a power of self-organization, which exists as a matter of principle, since it is the minimum required to determine with what structure it will fulfill the public purpose.

(…)

The concept of municipal autonomy, enshrined in constitutional numeral 169, has been recognized by this Chamber in vote number 2006-13381 of 9:00 a.m. on September 8, 2006, as 'the capacity that municipalities have to freely decide and under their own responsibility everything related to the organization' of their territorial jurisdiction –canton–, also encompasses the so-called 'regulatory autonomy (autonomía normativa)', by virtue of which municipalities have the power to dictate their own regulation in the matters of their competence (in the same sense, see among others, vote number 1999-05445 of 2:30 p.m. on July 14, 1999).

(…)

As evidenced by the jurisprudential citations set forth, regulatory autonomy implies the municipal capacity to dictate its own normative framework (understood with respect to autonomous organizational and service regulations), but subject to what the law establishes. This means that each municipality is free to define the limits and forms in which its local services are provided, subject to the parameters imposed by the respective Law (in this case, number 9047) and the other constitutional principles that radiate municipal autonomy. (Voto no. 11499-2013 of 16 hours of August 28, 2013).

Consequently, we deem it appropriate to clarify opinion no. C-179-2013 of September 2, 2013, in that, while it is true that municipal entities lack the power to regulate the laws that attribute to them the declaration of roads as public, as this is an exclusive competence of the Executive Branch (subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution), they could determine, in the exercise of their regulatory autonomy (autonomía normativa), the manner in which they will organize themselves to exercise that competence, without contradicting, in any way, the normative provisions that confer that competence upon them and without invading matters that must be set forth in a regulatory plan (plan regulador) and its development regulations, issued in accordance with the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law.

II. CONCLUSIONS

Based on all that has been set forth, the Attorney General's Office concludes that:

1. The policies on roadways and urban development are matters specific to a regulatory plan (plan regulador) and its related regulations, and, therefore, the Municipal Council could not issue regulations that define those policies without formulating a regulatory plan (plan regulador) and its regulations in accordance with the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law.

2. The competence of the Municipalities to declare public roads on the cantonal road network has been legally recognized, and, for this, they must adhere to those legal provisions and the executive regulations issued for that purpose.

3. As stated, the definition of the urban development policies of the canton is a matter that must be set forth in the urban regulatory plan (plan regulador) and its regulations, but, even if those urban planning instruments have not been issued, the Municipalities remain competent to declare cantonal public roads, in accordance with the legal provisions set forth.

4. Although the Municipal Council could not issue regulations on urban development policies and on the subject matter specific to the official map regulation without issuing a regulatory plan (plan regulador) in accordance with the procedure set forth in Article 17 of the Urban Planning Law, what it could do, in the exercise of its regulatory autonomy (autonomía normativa), is to regulate the manner in which the Municipality will organize itself internally to exercise the competence to declare cantonal public roads, without contradicting, in any way, the legal provisions that confer that authority upon it. That is to say, in the exercise of its regulatory autonomy, the Municipal Council can determine how it is going to exercise the competence to declare cantonal public streets, without invading the subject matter specific to an executive regulation of the General Law of Public Roads and the other laws that grant it such function, nor the subject matters specific to an urban regulatory plan (plan regulador) and its regulations.

5. Opinion no. C-179-2013 of September 2, 2013, is clarified in that, while it is true that municipal entities lack the power to regulate the laws that attribute to them the declaration of roads as public, as this is an exclusive competence of the Executive Branch (subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution), they could determine, in the exercise of their regulatory autonomy (autonomía normativa), the manner in which they will organize themselves to exercise that competence, without contradicting, in any way, the normative provisions that confer that authority upon them and without invading matters that must be set forth in a regulatory plan (plan regulador) and its development regulations.

Respectfully yours, Elizabeth León Rodríguez Attorney General

Dictamen : 210 del 28/09/2022 ( ACLARA ) 28 de setiembre de 2022 PGR-C-210-2022 Señora Katerine Mayela Ramírez González Alcaldesa Municipalidad de Palmares Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio no. MP-DA-433-2022 de 10 de mayo de 2022, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:

“Bajo el principio de autonomía, consagrado en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, tiene el Concejo Municipal potestad para dictar las políticas y normas sobre vialidad y desarrollo urbano, que suplan el plan regulador y establezcan la normativa para la declaratoria de calles públicas, sin seguir el procedimiento estipulado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.” En cumplimiento de lo señalado por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982), se adjunta el criterio de la asesoría legal sobre el tema consultado. En ese criterio se concluye que el Concejo Municipal puede dictar las políticas de desarrollo urbano y vialidad siempre y cuando se dicte el plan regulador local, y se siga el debido proceso consagrado en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. Y, con base en lo señalado en el dictamen de esta Procuraduría no. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013, se indica que el Concejo carece de competencia para reglamentar las leyes que le atribuyen la facultad de declarar caminos públicos.

I. SOBRE LO CONSULTADO

El objeto de la consulta es determinar si el Concejo Municipal puede dictar las políticas y normas sobre vialidad y desarrollo urbano del cantón, que establezcan la normativa para la declaratoria de calles públicas, sin sujetarse al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968).

“Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la municipalidad que lo intenta:

• 1)Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria con la indicación de local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales o escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con antelación no menor de quince días hábiles; 2) Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en dicha oficina o difiera del que aquélla hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos establecidos en el artículo 13; 3) Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y 4) Publicar en "La Gaceta" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de la cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.

Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o derogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.” Con base en esa norma, resulta claro que, la emisión, modificación, suspensión o derogación del plan regulador urbano y sus reglamentos de desarrollo requieren someterse al procedimiento allí dispuesto. Por esa razón, hemos sostenido que el cumplimiento del procedimiento dispuesto en ese artículo determina la validez del plan regulador y sus reglamentos, o de su modificación, suspensión o derogación. (Véase el dictamen no. C-245-2020 de 26 de junio de 2020).

Conforme con el artículo 1° de la Ley 4240, un plan regulador es un instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas.

Sobre el contenido de los planes reguladores, el artículo 16 dispone:

“Artículo 16.- De acuerdo con los objetivos que definan los propios y diversos organismos de gobierno y administración del Estado, el plan regulador local contendrá los siguientes elementos, sin tener que limitarse a ellos:

• a)La política de desarrollo, con enunciación de los principios y normas en que se fundamente, y los objetivos que plantean las necesidades y el crecimiento del área a planificar; b) El estudio de la población, que incluirá proyecciones hacia el futuro crecimiento demográfico, su distribución y normas recomendables sobre densidad; c) El uso de la tierra que muestre la situación y distribución de terrenos respecto a vivienda, comercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente; d) El estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte; e) Los servicios comunales, para indicar ubicación y tamaño de las áreas requeridas para escuelas, colegios, parques, campos de juego, unidades sanitarias, hospitales, bibliotecas, museos, mercados públicos y cualquier otro similar; f) Los servicios públicos, con análisis y ubicación en forma general de los sistemas e instalaciones principales de cañerías, hidrantes, alcantarillados sanitarios y pluviales, recolección y disposición de basuras, así como cualquier otro de importancia análoga.

(Así reformado el inciso anterior por el artículo 6° de la Ley 8641 del 11 de junio del 2008) g) La vivienda y renovación urbana con exposición de las necesidades y objetivos en vivienda, y referencia a las áreas que deben ser sometidas a conservación, rehabilitación y remodelamiento.

• h)Los espacios públicos susceptibles de autorización para el desarrollo de la actividad comercial al aire libre.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 15 de la ley de comercio al aire libre, N° 10126 del 25 de enero del 2022)” Según el artículo 1° de la Ley 4240, los reglamentos de desarrollo urbano son cuerpos de normas que adoptan las municipalidades con el objeto de hacer efectivo el Plan Regulador. Y, conforme con los artículos 19 y 20 de esa misma Ley, esos reglamentos son reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, que deben contener normas y condiciones para promover la protección de la propiedad contra la proximidad de usos prediales molestos o peligrosos; una relación armónica entre los diversos usos de la tierra; conveniente acceso de las propiedades a las vías públicas; división adecuada de los terrenos; facilidades comunales y servicios públicos satisfactorios; reserva de suficientes espacios para usos públicos; rehabilitación de áreas y prevención de su deterioro; seguridad, salubridad, comodidad y ornato de las construcciones; y cualquier otro interés comunitario que convenga al buen éxito del plan regulador.

El artículo 21 dispone que los reglamentos de desarrollo urbano son el de Zonificación, para usos de la tierra; el de Fraccionamiento y Urbanización, sobre división y habilitación urbana de los terrenos; el de Mapa Oficial, que ha de tratar de la provisión y conservación de los espacios para vías públicas y áreas comunales; el de Renovación Urbana, relativo al mejoramiento o rehabilitación de áreas en proceso o en estado de deterioro; y el de Construcciones, en lo que concierne a las obras de edificación.

Sobre los reglamentos de desarrollo urbano, hemos señalado que:

“Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no nacen de una competencia de las Municipalidades para reglamentar la Ley de Planificación Urbana. Las Municipalidades no tienen esa atribución reglamentaria. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no complementan la Ley, no concretizan su alcance, ni precisan o interpretan su contenido. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, como parte del Plan regulador de la localidad, establecen la ordenación urbanística aplicable a un determinado territorio.

Los Reglamentos de Desarrollo Urbano no son reglamentos autónomos de organización o de servicio, su objeto no es normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Los Reglamentos de Desarrollo Urbano, se insiste, son normas conexas al respectivo Plan Regulador que tienen por finalidad hacer efectivo del respectivo Plan Regulador.

(…)

Corolario de lo anterior, puesto que los Reglamentos de Desarrollo Urbano tienen por finalidad hacer efectivo el Plan Regulador de la correspondiente Municipalidad, es claro que la aprobación previa de aquel Plan Regulador es un presupuesto material y formal necesario para que una Municipalidad pueda aprobar válidamente un Reglamento de Desarrollo Urbano. A contrario sensu, no es procedente que los gobiernos locales emitan ni publiquen los Reglamentos de Desarrollo Urbano sin contar con un plan regulador aprobado y vigente.” (Dictamen no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021).

De tal forma, los Gobiernos Locales son competentes para regular el desarrollo urbano de su cantón, abarcando todos los ámbitos señalados por las normas anteriores, siempre que se haga mediante la emisión de un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano que lo complementan.

Entonces, las Municipalidades no pueden emitir reglamentos que fijen las políticas de desarrollo urbano del cantón si no es mediante esos instrumentos de planificación, y así lo hemos señalado con anterioridad, al indicar que:

“…En cuanto a los reglamentos autónomos:

Estos reglamentos tampoco pueden ser considerados reglamentos autónomos de organización o de servicio: no se trata, efectivamente, de normar los aspectos organizativos o funcionales de la Corporación ni tampoco la prestación de un servicio público suministrado por la Municipalidad. Y ello aún cuando dichos reglamentos se funden en un criterio de autonormación: son emitidos por un ente que goza de autonomía para determinar la utilización del suelo y en razón del principio de competencia, la materia solo puede ser normada por este tipo de reglamentos.” (Dictamen no. C-62-1994 de 25 de abril de 1994).

Y, para emitir el plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano, las Municipalidades deben sujetarse a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Concretamente, sobre la pregunta planteada, debe tenerse en cuenta que uno de los reglamentos de desarrollo urbano que debe complementar el plan regulador, es el de mapa oficial, el cual, según el artículo 42 de la Ley de Planificación Urbana debe establecer las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.

Además, según el artículo 16 de la Ley, el plan regulador debe contener un estudio de la circulación, por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías públicas principales y de las rutas y terminales del transporte.

Y, teniendo en cuenta que el plan regulador es un instrumento de planificación por medio del cual se fija la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación y otros aspectos, debe concluirse que las políticas sobre vialidad y desarrollo urbano son materias propias de un plan regulador y sus reglamentos conexos, y, por tanto, no podría el Concejo Municipal emitir regulaciones que definan esas políticas sin formular un plan regulador y sus reglamentos conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

Ahora bien, sobre la declaratoria de calles públicas, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), los caminos públicos cuya administración corresponde a las Municipalidades son los que integran la red vial cantonal, sea aquellos que no hayan sido incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en la red vial nacional, y se clasifican en caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.

El artículo 2° de la Ley General de Caminos Públicos dispone que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro y que las Municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Considerando que se contempla la existencia de caminos futuros, resulta claro que los Gobiernos Locales pueden declarar o construir nuevas vías públicas.

La posibilidad de que las Municipalidades declaren vías públicas ya ha sido objeto de estudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las Municipalidades están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por el artículo antes citado y, además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, se dispuso:

“Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público…

De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

«Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» En concordancia con lo anterior, el artículo 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), al definir qué es una vía pública establece que es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación, es decir, para ser considerada como tal, debe existir una decisión de la autoridad competente en ese sentido.

Con base en esas disposiciones, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021).

La posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada también en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos económicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

El Reglamento a la Ley 9329 establece que las Municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Esos planes viales deben contener, entre otros aspectos, los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal y el presupuesto y las fuentes de financiamiento.

Ese mismo Reglamento, en su artículo 5°, dispone que las Municipalidades deben elaborar y ejecutar los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo y elaborar los estudios previos, así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal.

Entonces, en atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977), resulta claro que los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos y la aprobación del destino de los recursos para proyectos viales, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012, C-066-2017 y el C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

A partir de todo lo anterior, puede notarse que legalmente se ha reconocido la competencia de las Municipalidades de declarar vías públicas de la red vial cantonal, y, para ello, éstas deben sujetarse a esas disposiciones legales y a los reglamentos ejecutivos emitidos al efecto.

Como se dijo, la definición de las políticas de desarrollo urbano del cantón es un asunto que debe plasmarse en el plan regulador urbano y en sus reglamentos, pero, aunque no se hayan emitido esos instrumentos de planificación urbana, las Municipalidades siguen siendo competentes para declarar vías públicas cantonales, conforme a las disposiciones legales antes expuestas.

De tal forma, aunque el Gobierno Local no podría emitir reglamentaciones sobre políticas de desarrollo urbano y sobre la materia propia del reglamento de mapa oficial sin emitir un plan regulador ajustado al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, lo que sí podría hacer, en ejercicio de su autonomía normativa, es reglamentar la forma en la que se organizará internamente para ejercer la competencia de declarar vías públicas cantonales, sin contrariar, de ningún modo, las disposiciones legales que le confieren esa competencia. Es decir, en ejercicio de su autonomía normativa, el Concejo Municipal puede determinar cómo va a ejercer la competencia de declarar calles públicas cantonales, sin invadir la materia propia de un reglamento ejecutivo, de la Ley General de Caminos Públicos y de las demás leyes que le otorgan tal función, ni las materias propias de un plan regulador urbano y sus reglamentos.

En ese sentido, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha reconocido que las Municipalidades poseen autonomía normativa:

“La autonomía municipal debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinado cantón. La autonomía municipal implica: a) autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; b) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio).” (Voto no. 4807-2010 de las 14 horas 51 minutos de 10 de marzo de 2010).

“Este Tribunal ha reconocido la autonomía normativa que tienen los gobiernos municipales (sentencia 5445-99), pero sujeta a límites muy precisos relacionados con la materia propia de su competencia, esto es, la organización y prestación de los «intereses y servicios locales» (artículo 169 constitucional), o lo que es lo mismo, «lo local». Ello significa que tales gobiernos solo tienen potestad para emitir reglamentos autónomos de organización y servicio; no pueden, bajo ningún concepto, regular conductas y/o fijar sanciones. Menos aún, dictar disposiciones reglamentarias en oposición a lo dispuesto en una ley.” (Voto no. 2064-2007 de las 14 horas 41 minutos de 14 de febrero de 2007).

Más detalladamente sobre lo que pueden regular los Gobiernos Locales a través de los reglamentos autónomos de organización y servicio, la Sala ha señalado que:

“En efecto, si bien se reserva a las municipalidades la emisión del reglamento, no puede entenderse que se trate de la emisión de un reglamento ejecutivo. La Procuraduría aclara que la potestad reglamentaria es manifestación expresa de un poder normativo, en cuanto consiste en el poder de la Administración Pública de emitir normas, actos generales e impersonales, dirigidos a regular relaciones jurídicas con sujeción a la ley. Este poder normativo puede tener como objeto, regular la estructuración de un organismo, o bien, su funcionamiento interno y externo. Todo ente cuenta con una potestad de autoorganización, la cual es de principio, ya que es el mínimo que se requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público.

(…)

El concepto de autonomía municipal, consagrado en el numeral 169 constitucional, ha sido reconocido por esta Sala en el voto número 2006-13381 de las 9:00 horas del 8 de septiembre de 2006, como “la capacidad que tienen las municipalidades para decidir libremente y bajo su propia responsabilidad todo lo referente a la organización" de su jurisdicción territorial –cantón-, abarca también la denominada “autonomía normativa”, en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio reglamento en las materias de su competencia (en igual sentido, véase entre otros, el voto número 1999-05445 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

(…)

Como se evidencia de las citas jurisprudenciales expuestas, la autonomía normativa implica la capacidad municipal para dictar su propio ordenamiento normativo (entendido esto respecto de los reglamentos autónomos de organización y servicio), pero supeditado a lo que la ley establezca. Esto significa que cada municipalidad es libre para definir los límites y formas en que se prestan sus servicios locales, con sujeción a los parámetros impuestos por la respectiva Ley (en este caso, la número 9047) y los demás principios constitucionales que irradian la autonomía municipal. (Voto no. 11499-2013 de las 16 horas de 28 de agosto de 2013).

En consecuencia, estimamos oportuno aclarar el dictamen no. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013 en cuanto a que, si bien es cierto los entes municipales carecen de la potestad para reglamentar las leyes que les atribuyen la declaratoria de caminos como públicos, pues se trata de una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo (incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política), sí podrían determinar, en ejercicio de su autonomía normativa, la forma en la que se organizarán para ejercer esa competencia, sin contrariar, de ningún modo, las disposiciones normativas que le confieren esa competencia y sin invadir materias que deban ser plasmadas en un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo, emitidos conforme el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

II. CONCLUSIONES

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Las políticas sobre vialidad y desarrollo urbano son materias propias de un plan regulador y sus reglamentos conexos, y, por tanto, no podría el Concejo Municipal emitir regulaciones que definan esas políticas sin formular un plan regulador y sus reglamentos conforme con el procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana.

2. Legalmente se ha reconocido la competencia de las Municipalidades de declarar vías públicas de la red vial cantonal, y, para ello, éstas deben sujetarse a esas disposiciones legales y a los reglamentos ejecutivos emitidos al efecto.

3. Como se dijo, la definición de las políticas de desarrollo urbano del cantón es un asunto que debe plasmarse en el plan regulador urbano y en sus reglamentos, pero, aunque no se hayan emitido esos instrumentos de planificación urbana, las Municipalidades siguen siendo competentes para declarar vías públicas cantonales, conforme a las disposiciones legales expuestas.

4. Aunque el Concejo Municipal no podría emitir reglamentaciones sobre políticas de desarrollo urbano y sobre la materia propia del reglamento de mapa oficial sin emitir un plan regulador ajustado al procedimiento dispuesto en el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, lo que sí podría hacer, en ejercicio de su autonomía normativa, es reglamentar la forma en la que la Municipalidad se organizará internamente para ejercer la competencia de declarar vías públicas cantonales, sin contrariar, de ningún modo, las disposiciones legales que le confieren esa potestad. Es decir, en ejercicio de su autonomía normativa, el Concejo Municipal puede determinar cómo va a ejercer la competencia de declarar calles públicas cantonales, sin invadir la materia propia de un reglamento ejecutivo de la Ley General de Caminos Públicos y de las demás leyes que le otorgan tal función, ni las materias propias de un plan regulador urbano y sus reglamentos.

5. Se aclara el dictamen no. C-179-2013 de 2 de setiembre de 2013 en cuanto a que, si bien es cierto los entes municipales carecen de la potestad para reglamentar las leyes que les atribuyen la declaratoria de caminos como públicos, pues se trata de una competencia exclusiva del Poder Ejecutivo (incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política), sí podrían determinar, en ejercicio de su autonomía normativa, la forma en la que se organizarán para ejercer esa competencia, sin contrariar, de ningún modo, las disposiciones normativas que le confieren esa potestad y sin invadir materias que deban ser plasmadas en un plan regulador y sus reglamentos de desarrollo.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez