Opinion on Bill 22.357 granting RTBF access to judicial and financial oversight bodiesOpinión sobre el proyecto 22.357 de acceso al RTBF por órganos judiciales y financieros

Legal Opinion : 119 - J of 08/09/2022 September 8, 2022 PGR-OJ-119-2022 Mrs.

Ana Julia Araya Alfaro Permanent Committee on Social Affairs Legislative Assembly Dear Mrs. Araya Alfaro:

With the approval of the Deputy Attorney General, we refer to your official letter No. AL-CPAS-0544-2021, dated October 5, 2021, in which you request our opinion regarding the text of the bill entitled: "LAW TO STRENGTHEN THE TRANSPARENCY AND FINAL BENEFICIARIES REGISTER", processed in legislative file No. 22.357.

A. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT As we usually advise in these cases, the opinion expressed below is a legal opinion from the Attorney General's Office which, as such, lacks the binding effects typical of dictamina *strictu sensu*, as it has not been formulated by the Public Administration in the exercise of its powers under the terms of Articles 2, 3.b) and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but which is issued driven by a desire to collaborate with the Legislative Assembly, given the very important functions it constitutionally performs.

With that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, principally, its conformity or lack thereof with the constitutional framework (bloque de constitucionalidad). Therefore, we will not refer to the advisability or timeliness of its approval.

Finally, we must warn that the eight-day period provided in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it is not the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020 of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, and PGR-OJ-145-2021 of August 31, 2021).

In any event, this legal opinion is issued within the shortest time permitted by the handling of our legally assigned ordinary competencies.

B. REGARDING THE BILL SUBMITTED FOR CONSULTATION: SPECIFIC OBSERVATIONS As explained in the statement of purpose (exposición de motivos) of the legislative initiative under study, its purpose is to incorporate improvements to the regulation concerning the Transparency and Final Beneficiaries Register (Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, RTBF), whose benefits in combating tax evasion and money laundering (legitimación de capitales) are not questioned, but which is considered to have some weaknesses or areas for improvement in its regulations that the proposed reforms seek to remedy in the three following areas:

• i)Provide greater legal certainty and clarify the sanctions for omission or errors in the RTBF declaration.

For these purposes, the bill intends to make the sanctions for non-compliance in supplying information to the RTBF more adequate, by allowing the reductions of Article 88 of the Tax Code of Norms and Procedures (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, CNPT) (Law No. 4755 of May 3, 1971) – hereinafter, CNPT – to be applied, whether for spontaneously correcting the non-compliance, for doing so after the Tax Administration's action, but before the sanctioning resolution, or when the violator, within the period established to challenge the sanctioning resolution, accepts the presented facts and corrects the non-compliance.

Likewise, it aims to clarify, among other aspects, the "independence" or division between pecuniary and non-pecuniary sanctions for non-compliance with the duty to supply information to the RTBF, so that, in the case of the latter, they cease to be applied immediately when the obligated party files the pending declarations; that those of the first type are imposed if the information is delivered extemporaneously, erroneously, or incompletely; and it specifies the consequence regarding obligated taxpayers who are delinquent (omisos) in their income tax (impuesto sobre las utilidades) declaration.

• ii)Guarantee the proper updating of information in the RTBF.

For, as the statement of purpose explains, the current wording of the final paragraph of Article 5 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud (No. 9416 of December 14, 2016) allows for the situation where individuals or legal structures only have the obligation to declare extraordinarily when one of the partners equals or exceeds the 15% parameter of the share capital (capital social), but not when the variation is less, nor when reductions occur in the share capital represented by the shares of a partner regardless of the size of the reduction, which is considered a serious weakness that undermines the objective of said registry to possess updated information; therefore, it is proposed that extraordinary declarations must be filed for any variation in the information declared ordinarily, including that related to the modification in the determination of the final beneficiary at any percentage participation ratio, always maintaining the ordinary annual declaration.

• iii)Expand access to RTBF information to other public bodies (including the Courts of Justice).

Specifically, it involves granting access to the General Superintendency of Financial Entities (SUGEF), the General Superintendency of Securities (SUGEVAL), the Superintendency of Pensions (SUPEN), and the General Superintendency of Insurance (SUGESE) to the information of the aforementioned registry, because the proponents of the bill under study deem it necessary to effectively oversee compliance with the regulations derived from the Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering (legitimación de capitales), and Financing of Terrorism (No. 8204 of December 26, 2001); it also contemplates authorizing access for the Judges of the Republic and the Central Bank of Costa Rica (BCCR), in this latter case, to produce consolidated macroeconomic statistics.

In this respect, the statement of purpose justifies these possible changes by arguing that: "The RTBF is a tool to ensure transparency regarding the real ownership of various individuals or legal structures. This tool is also useful for institutions to which supervisory and oversight duties have been assigned, given the powers that have been defined for them in financial matters and the prevention of money laundering (legitimación de capitales), terrorism financing, and the financing of the proliferation of weapons of mass destruction, through the provisions set forth in Law 8204." Under that understanding, this bill consists of three articles with respective reforms to the Law to Improve the Fight against Tax Fraud – in which the final paragraph of its Article 5 is reformed and subsections c), d), and e) are added to Article 9 – and to the CNPT, with a modification to its Article 84 bis.

For greater clarity, we proceed to transcribe the provisions subject to reform, in their current version and in the proposed version, underlining those parts that are of interest to differentiate the changes in both texts:

Current Version Proposed Version "ARTICLE 5.- Supply of information of legal entities and other legal structures Legal entities or legal structures domiciled in the country, through their legal representative, shall provide the Central Bank of Costa Rica with the registry or indication of the shareholders and final beneficiaries who have a substantive participation (participación sustantiva).

Final or effective beneficiary (beneficiario final o efectivo) shall be understood as the natural person who exercises a substantive influence or control, directly or indirectly, over the legal entity or legal structure such that they hold the majority of the voting rights of the shareholders or partners, have the right to appoint or remove the majority of the administration, management, or supervisory bodies, or who holds the condition of control of that company by virtue of its bylaws. Indirect control shall be understood as having control over legal entities that ultimately have a participation in the national legal entity or legal structure, and direct control, as the possibility of having sufficient shares or participations to control the national legal entity or legal structure. In the case of persons or legal structures domiciled in Costa Rica, whose substantive shareholding (participación sustantiva) in the share capital (capital social) belongs, totally or partially, to legal entities domiciled abroad, when it is impossible to identify the final beneficiary, in accordance with the provisions of this chapter, having exhausted all means of identification and provided there is no reason for suspicion, it shall be presumed that the final beneficiary is the administrator.

Substantive participation (participación sustantiva) shall be understood as the holding of shares and participations in a percentage equal to or greater than the limit that for these purposes shall be set by regulation by the Ministry of Finance, in accordance with international parameters, and within a range of fifteen percent (15%) to twenty-five percent (25%) of participation with respect to the total capital of the legal person or legal structure.

This duty to supply information must be fulfilled annually, or when any shareholder equals or exceeds the limit defined by regulation, in accordance with the provisions of this article." "Article 5- Supply of information of legal entities and other legal structures […]

This obligation to supply information must be fulfilled annually years (sic) on an ordinary basis and on an extraordinary basis each time there is any variation of any type in the declared information, including that which modifies the determination of the final beneficiary in any percentage proportion (sic) participation, whether by direct or indirect control, or other means, which must be carried out within fifteen calendar days counted from the date on which the change to be declared became known. To facilitate the supply of information, the Central Bank of Costa Rica shall develop a functionality that will facilitate the automatic preloading of the last declaration." "ARTICLE 9.- Legitimate grounds for the use of information The information referred to in this chapter shall not be considered protected by bank secrecy, but shall be confidential in accordance with the provisions of Law No. 4755, Code of Tax Norms and Procedures (CNPT) of May 3, 1971, and its amendments, and shall not be used for purposes other than the following:

• a)To fulfill the functions of the Tax Administration of the Ministry of Finance, which is foreseeably pertinent for the following tax effects:

1.- For cases in which a control proceeding to determine an ex officio potential tax debt has been initiated and duly notified to a subject, and for the collection related to such ex officio determination.

2.- To develop risk management plans, which shall be determined based on criteria previously defined by the Tax Administration and shall be intended to evaluate and diagnose, through the use of technical processes, the risk of irregular behavior by a group of taxpayers, so that potential tax fraud or formal or material tax non-compliance can be presumed. The Tax Administration must make public the objective selection criteria, simultaneously and with the same regularity with which the objective audit criteria are published. Its execution shall be in charge of the competent areas of the Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación) and must be formally assigned, in each case, to a specific official for analysis, exclusively through the areas of the Directorate General of Taxation responsible for the processes of Tax Intelligence, Investigation, and Repression of Tax Fraud, and Large National Taxpayers.

3.- To exchange information in accordance with the provisions of international instruments.

4.- To carry out tax inspections, through officials from the audit areas of the Territorial Tax Administrations, the Directorate of Large National Taxpayers, and the Audit Directorate, and formally assigning, in each case, to a specific official for analysis.

• b)The Costa Rican Drug Institute (Instituto Costarricense sobre Drogas, ICD), in compliance with its legal powers, may also request information from the Central Bank of Costa Rica from the database.

The assignment of the case number by the Costa Rican Drug Institute must be supported by a prior and duly justified administrative act, which may be requested by the competent judicial authority, in those cases where it is sought to determine if there were requests for information, without the requirements established in this law." "Article 9- Legitimate grounds for the use of information [...]

• c)The following oversight bodies are empowered to access the information of the Transparency and Final Beneficiaries Register (RTBF), to fulfill their supervisory and control functions:

i. The General Superintendency of Financial Entities (SUGEF).

ii. The General Superintendency of Securities (SUGEVAL).

iii. The Superintendency of Pensions (SUPEN).

iv. The General Superintendency of Insurance (SUGESE).

• d)The Judges of the Republic in investigations pursued by the Public Ministry (Ministerio Público), when the information is required within the framework of a criminal case for the offenses provided for in this law, as well as defraudation of the Public Treasury (Hacienda Pública).
• e)The Central Bank of Costa Rica, in fulfillment of its legal powers in economic matters to produce consolidated macroeconomic statistics, production figures, foreign investment statistics, and balance of payments data.

[…]." CNPT "Article 84 bis.- Non-compliance with the duty to supply information on transparency and final beneficiaries of legal entities and other legal structures The Directorate General of Taxation shall impose on the obligated party who fails to comply with the supply of information established in the chapter entitled "Transparency and final beneficiaries of legal entities and other legal structures," of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud, a proportional pecuniary fine of two percent (2%) of the gross income figure of the legal person or legal structure, in the income tax (impuesto sobre las utilidades) period, prior to the one in which the infraction occurred, with a minimum of three base salaries (salarios base) and a maximum of one hundred base salaries.

For these purposes, base salary (salario base) is understood as that contained in Article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993. However, prior to this, it must admonish (apercibir) the obligated parties to fulfill their duty to supply or update the information, as appropriate, for which they shall be granted a period of three business days, extendable for an equal period, upon duly reasoned request from the party, with prior approval from the Tax Administration.

The amount collected from these fines shall be deposited in an account in the Single Treasury (caja única del Estado) in the name of the Costa Rican Drug Institute (ICD) and shall be allocated exclusively to the financing of the operational activities of this body.

If non-compliance persists, the National Registry shall not issue legal status (personería jurídica) certifications or register documents in favor of those who fail to comply with the supply of the information to which this article refers. Likewise, notaries public must state in the documents they issue that the obligated party to supply information is in non-compliance with the Law to Improve the Fight against Tax Fraud. For such purposes, the Central Bank of Costa Rica, jointly with the Directorate General of Taxation, must provide a consultation system in which it can be verified whether the obligated parties are up to date in supplying this information." (Thus added by Article 1 of Law No. 9068 of September 10, 2012, "Law for compliance with the Fiscal Transparency Standard") (Thus amended by Article 16 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud, No. 9416 of December 14, 2016) CNPT "Article 84 bis- Non-compliance with the duty to supply information on transparency and final beneficiaries (principio de transparencia y beneficiarios finales) 1) Pecuniary sanctions:

• a)The obligated taxpayer who totally or partially fails to comply with the duty to supply information established in Articles 5, 6, and 7 of Law No. 9416, Law to Improve the Fight against Tax Fraud, shall be liable to a pecuniary fine of two percent (2%) of the figure of their gross income reported for the purposes of the income tax (impuesto a las utilidades) period prior to the period in which the infraction occurred, with a minimum of three base salaries and a maximum of one hundred base salaries.

In the event that the obligated taxpayer incurs the infraction typified herein and is delinquent (omiso) in the filing of the income tax (impuesto sobre las utilidades) declaration for the period indicated above, or does not develop a for-profit activity subject to this tax, a sanction of ten base salaries shall be imposed.

The sanction described in this section shall be applicable in the case of extemporaneous supply of the information required from the obligated taxpayer, as well as when it is verified that the information provided is incomplete.

Prior to applying this sanction, the Tax Administration must admonish (apercibir) the obligated parties to fulfill their duty to supply or update the information, as appropriate, for which they shall be granted a period of three business days, extendable for an equal period, upon duly reasoned request from the party, with prior approval from the Tax Administration.

• b)The same sanctions shall apply, under the conditions indicated in the preceding paragraphs, to the obligated taxpayer who fails to comply with the duty to update the information, within the established period.
• c)If it is verified that the obligated taxpayer supplied the information referred to in Articles 5, 6, and 7 of Law No. 9416, called the Law to Improve the Fight against Tax Fraud, with errors, a sanction of half a base salary shall be imposed for each incorrect record. The term “record” used in this section is understood as each of the data that are incorporated in the different fields of the declaration for the supply of the information in question, whether due to keying errors, arithmetic errors, or outdated data. The sanction imposed may not exceed ten base salaries.

For the purposes of this article, base salary (salario base) is understood as that contained in Article 2 of Law No. 7337, of May 5, 1993.

The reductions established in Article 88 of the Tax Code of Norms and Procedures (CNPT) shall apply to the amount of the sanctions contained in this article. The Tax Administration is empowered not to apply this sanction, when in the presence of a fortuitous event or force majeure, duly demonstrated.

The amount collected from these fines shall be deposited in an account in the Single Treasury (Estado) in the name of the Costa Rican Drug Institute (ICD) and shall be allocated exclusively to the financing of the operational activities of this body.

• 2)Non-pecuniary sanctions: Once the deadline for supplying the referred information on transparency and final beneficiaries has expired and while said omission persists on the part of the obligated parties in the system of the Transparency and Final Beneficiaries Register (RTBF):
• a)The National Registry shall not issue legal status (personería jurídica) certifications nor register documents from such subjects.
• b)Notaries public must state in the documents they issue that the subject obligated to supply information is in non-compliance with the Law to Improve the Fight against Tax Fraud.

For the above, it must be verified whether the obligated party is up to date with the filing of declarations in the consultation system made available by the Central Bank of Costa Rica. The sanctions provided in this subsection b) shall cease to be applied as soon as the obligated taxpayer files the declarations they have pending in the system of the Transparency and Final Beneficiaries Register (RTBF)." In general terms, it can be seen that the proposed changes are directed along the same path as the objectives pursued by the Law to Improve the Fight against Tax Fraud and its amendments to the CNPT (No. 9416), the approval of which was justified by the need to strengthen access to information on the shareholders of legal entities as an appropriate mechanism to combat tax evasion and avoidance (evasión y elusión fiscal), as was examined by the Constitutional Chamber in ruling No. 2016-015712 of 3:50 p.m. on October 27, 2016, stating, in relevant part:

"In this regard, the provision now challenged establishes a registry of shareholders or final beneficiaries with substantive participation in legal entities or legal structures… On the matter, the statement of purpose of the bill submitted to the knowledge of the Legislative Assembly has the clear objective of combating tax evasion, which, the project indicates, 'requires the legal, regulatory, computer, and management means necessary to address a problem that, according to recent analyses, proves to be greater than initially estimated,' and for this, it starts from the premise that 'the resources not collected by action of the taxpayer are almost 60% of the taxes actually collected.' The statement of purpose points out as one of the possible causes favoring tax avoidance (elusión fiscal), the 'resistance to administrative control proceedings and non-compliance in the supply of information,' for which there certainly are sanctions set forth in the Tax Code of Norms and Procedures (CNPT), and which are reinforced by this same project by stating that 'the taxpayer may be sanctioned when they partially fail to comply with the information requirement, or when they deliver information that does not correspond to what was requested.' Likewise, the project continues, the proposed regulations establish a 'sanction for financial entities that fail to comply with the supply of information.' In this way, the project's concern about access to information is clear, and how the absence of information or the difficulties in obtaining it, affect the lack of collection of that 60% that cannot be collected by the action of the taxpayers themselves. Hence, for the promoters of the project, access to information is a necessity to address the problem of tax evasion and avoidance (evasión y elusión fiscal)…

Thus, it is seen that the objective of the bill is to combat levels of tax evasion and avoidance (evasión y elusión fiscal), a process in which access to information must be improved because certainly the information is not provided, so as to allow, through agile legal instruments, the collection of taxes, as well as to verify the existence and situation of the assets or rights of the obligated taxpayers, and to avoid corporate structures that impede the proper payment of taxes. According to what was indicated, in this process access to information is vital, and it is in that context that Article 5 states that certain information about shareholders or final beneficiaries must be supplied to the Central Bank of Costa Rica, so that it can be accessed there by the tax authorities for the purposes and objectives of the project.

(…)

The Bill to Improve the Fight against Tax Fraud is based on the need to avoid situations that favor tax evasion and avoidance (evasión y elusión fiscal), based on the fact that to a large extent, evasion and avoidance arise as a result of a deficient supply of information, so the bill focuses its efforts on obtaining adequate information that allows the tax administration and the entities closely related to the matter –and authorized by the corresponding law- to establish the actions provided for in the Tax Code of Norms and Procedures (CNPT) to promote better compliance with tax obligations.

Hence the obligation established for individuals and legal structures to report the shareholders and final beneficiaries with substantial participation. That is, it involves the compliance with a tax obligation, such as may be the obligation of ordinary taxpayers to file their income tax (impuesto sobre la renta) declarations, their general sales tax (impuesto general sobre las ventas) declarations, or to keep the fiscal value of real estate updated for the payment of the so-called territorial tax (impuesto territorial), without in any of these cases the declarations being seen as declaratory acts contrary to the principle of innocence, or self-incriminating declarations. The obligation to supply this information is a variable or manifestation of the general obligation of all taxpayers to contribute to the support of public burdens (cargas públicas) –Article 18 of the Political Constitution–, and not as self-incriminating actions. Indeed, the jurisprudence of this Chamber is reiterated in recognizing –as indicated, among others, in judgment number 2012-13432– that the duty of contribution so considered, implicitly entails the performance of:

“[A]n analysis of the formal and material accounting obligations of the taxpayer, since the commercial activity is likewise linked to these contributory obligations, in a sphere of great state interest, to determine the underlying economic reality of the companies. Other examples are found in the civil, commercial, and family law branches, where it is possible to speak of issues such as piercing the corporate veil of companies, to establish a business reality or abuse of right, if it is used as an instrument to harm third-party persons, in an attempt to commit fraud with illegitimate economic benefits. This doctrine was developed at the beginning of the 19th Century in the American Courts in use of equity, which was later known as ‘piercing the corporate veil’.” It is true that based on such information, the tax administration may establish the necessary mechanisms to determine if in each particular case the assumptions are configured to establish the existence of a tax obligation that must be paid, but that is part of the due process that the Code of Tax Norms and Procedures (CNPT) itself defines how to carry out.

Meanwhile, if the taxpayer or the person obligated to provide the information believes that there is some exemption from said supply, they must assert it before the tax administration at the appropriate time, without that possibility giving rise to the constitutional invalidity of this norm for the issue consulted.

It is for these reasons that the Chamber concludes that this duty to provide information is far from being contrary to the principles of innocence and non-self-incrimination, so the alleged unconstitutionality regarding this point is likewise dismissed…

The Chamber reiterates what was already indicated in section a) of this same considering, in the sense that the information that must be provided is far from the possibility of being seen as facts or actions contrary to the principle of non-self-incrimination. It is for this reason that the creation of the so-called shareholder registry is also not contrary to said principle, because as has already been indicated in this same judgment –see considering XIV- the content of said registry is defined and limited to only the shareholders and beneficiaries with substantive participation in the individuals or legal structures; said registry is far from having a public nature, as a good part of the corporate information safeguarded in the National Registry can be, a reason for which the right to privacy is also not violated; and its purpose is not self-incrimination regarding possible tax illicit acts, but the possibility of having information that allows identifying if there is any other tax obligation that must be fulfilled. This element is a differentiating aspect from other types of registries that might exist, such as the one mentioned by the consulting legislators, because the registry created by this bill is solely regarding certain shareholders or beneficiaries, and only for purposes of tax information, not for commercial, corporate, or unrestricted public nature or access information" (underlining is not from the original).

For its part, the Office of the Attorney General (Procuraduría), in pronouncement OJ-97-2016 of August 26, also issued a favorable opinion on the provision of information on shareholders and final beneficiaries (beneficiarios finales) by legal entities, for tax purposes or other circumstances of public interest, as would be the case of the access to such data by the Costa Rican Drug Institute (Instituto Costarricense sobre Drogas, ICD) for the exercise of its competencies in investigating money laundering (legitimación de capitales) activities:

“this substitute text would incorporate a duty for legal entities, binding on their legal representatives, to report on the identity of shareholders and other capital participations. This information would be used for tax oversight and for tax information exchanges.

It is important to note that, in our environment and under the Constitution, the identity of the shareholder does not enjoy a protection regime that safeguards their anonymity or grants them a regime of immunity, preventing the Legislature from establishing the cases in which such information must be provided to the public administration for reasons of public interest.

In this regard, it should be noted that in its judgment No. 18300-2012 of 2:30 p.m. on December 19, 2012 – which reiterates the criterion followed in vote No. 8001-1998 of 4:42 a.m. on November 11, 1998 – the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) examined the constitutionality of Article 13.g) of the Private Security Services Law (Ley de Servicios Privados de Seguridad), which establishes an obligation analogous to that provided for in the bill, that is, the legal duty to provide information regarding the identity of the shareholders of private security companies:

‘They argue that the challenged regulation violates the idea that motivated the creation of corporations (sociedades anónimas), which was to keep their partners in a kind of anonymity. Pursuant to the foregoing, the natural or legal persons providing private security services are engaged in an activity that transcends the merely private, because security is a matter of public interest. In such a case, public entities and society as such have the right to know who the partners are that make up the company or corporation that will provide the private security service. In this sense, the principle of transparency must be complied with, so that there is full knowledge of who the company's shareholders or partners are and what their backgrounds are. Bear in mind that the security of persons is a public interest whose exercise cannot be left to merely private interests. Therefore, it is of fundamental importance to know who the persons providing the service are and what their customs and backgrounds are.’ Ergo, it must be emphasized that the Constitution does not provide for protection that absolutely prevents the Legislature from establishing a duty to report on the identity of a corporation's shareholders. On the contrary, the cited jurisprudence points out that such an obligation can be imposed by Law, wherever a relevant public interest exists…

Now then, it is important to highlight that, according to Article 9.b) of the substitute text, it would not only be the tax administration that would have access to the information provided by the obligated subjects in Articles 5 and 6, because, pursuant to that same rule, the Costa Rican Drug Institute, for the exercise of its competencies, could also request access to that information. To that end, the Institute would have to indicate the case number of the investigation it is conducting and a brief, but sufficient, justification of why the requested information is required.

In this sense, it is pertinent to warn that Article 123 of the Law on Narcotics, Psychotropic Substances, Drugs of Unauthorized Use, Related Activities, Money Laundering, and Terrorist Financing, No. 8204 of December 26, 2001, establishes that the Financial Intelligence Unit of the Costa Rican Drug Institute has the competence to request and analyze reports, forms, and reports of suspicious transactions carried out in the country, with the purpose of centralizing and analyzing said information to investigate money laundering or terrorist financing activities…

Thus, it is clear that it would be useful for the Costa Rican Drug Institute to have access to information regarding the identity of shareholders, when this is necessary within an investigation regarding a suspicious transaction.

In this regard, it is important to point out that apart from the effective utility, it is reasonable to state that there is a public interest in the Costa Rican Drug Institute being able to have access to information regarding the identity of shareholders and participations of corporations and other economic interest groups, since, as indicated in Recommendation R33 of the Financial Action Task Force (GAFI), such information would be relevant for financial intelligence investigations regarding suspicious financial movements.

Along these same lines, it is pertinent to specify that Article 5 of the substitute text would require that, alongside the information on the identity of the shareholders, information regarding the identity of the ultimate beneficiaries– if applicable – may be required. These ultimate beneficiaries being understood as the natural persons who exercise effective control of the shares or participations or of the corporate governance and/or who receive the benefit of its returns.

That is to say, the bill again adopts Recommendation R33 of the Financial Action Task Force (GAFI) regarding the need to have information that identifies the ultimate beneficiaries of shares and corporate participations. This as a relevant instrument to combat money laundering” (underlining not in original).

It follows from the foregoing that the creation of the RTBF responds to a public purpose, of general interest, established by law, which deals with fiscal transparency and the fight against money laundering and tax evasion; in which the use of such information by specific officials of the Tax Administration and the ICD is in accordance with the Law, as we reiterated in pronouncement PGR-OJ-048-2022, March 17:

“Thus, it is initially necessary to pause and comment on the Transparency and Final Beneficiaries Registry (Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales) of the Central Bank of Costa Rica (Banco Central de Costa Rica, BCCR).

As a result of Costa Rica’s original intentions to join the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), in the Phase 2 Peer Review Report, said Organization recommended that the country implement effective legal mechanisms to guarantee the availability of information corresponding to the ultimate beneficiaries (beneficiarios finales) of legal entities, trusts, and other legal structures, with the purpose of improving fiscal transparency and strengthening international mechanisms for information exchange.

By virtue of the foregoing, by means of Law of the Republic No. 9416 of December 14, 2016, called: ‘Law to Improve the Fight against Tax Fraud’ (Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal), the Transparency and Final Beneficiaries Registry was created, which is a digitized registry of shareholders and ultimate beneficiaries, including four obligated subjects, namely: Legal Entities, Trusts, Non-Profit Organizations, and Third-Party Resource Managers.

As indicated, this registry was created to comply with international standards and recommendations on tax and financial transparency, in order to make transparent the ultimate beneficiary of the various legal vehicles, thus allowing for current, relevant, and timely information for the fight against evasion, tax fraud, money laundering, and terrorist financing, among other related crimes. Consequently, it can be observed that the purpose for which this Registry is created is defined by Law…

From the foregoing, it can be deduced that, in matters related to the Public Treasury (Hacienda Pública), by virtue of the purposes pursued and because a general interest exists (since the correct functioning of the State depends on it, in accordance with what is established in our Political Constitution and the duties of all citizens to contribute to the treasury in the ways established by law), requesting information of a private nature and creating files containing it, without losing its confidential nature, does not represent a violation of the right to informational self-determination (autodeterminación informativa), provided it is used for the intended purposes” (underlining not in original).

Upon comparing the changes proposed to Law No. 9416 and to the CNPT by the bill under study, directed, as indicated before, at expanding the circumstances in which obligated subjects must update the RTBF information, clarifying the consequences for failing to provide information to said registry and adapting them to the type of omission incurred, as well as authorizing access to this data by other public and judicial instances for the fulfillment of their functions, in light of the constitutional and administrative jurisprudence just cited, we can appreciate that, in general, they remain within the logic of the current legislation on fiscal transparency and money laundering and in consonance with the purposes analyzed on those occasions by the Constitutional Chamber and the Office of the Attorney General, which leads us to consider that, in principle, they do not present conflicts with Constitutional Law.

Indeed, regarding the modification that Article 1 of the initiative intends to make to the final paragraph of Article 5 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud, so that the obligated parties must re-submit the declaration of shareholders and ultimate beneficiaries upon any variation in the initially declared information, while preserving the annual submission, and not only when the shareholder equals or exceeds the participation limit in the capital stock defined by regulation –as currently established– it is not considered a disproportionate burden, being in line with the objectives and spirit of the law.

Taking into account the requirement that the proposed rule incorporates for the BCCR to have to develop a functionality that facilitates the automatic pre-loading of the last declaration in order to expedite the provision of information, it is important to observe the institutional consultation procedure to said entity pursuant to Article 190 of the Political Constitution regarding this bill and to evaluate, based on what it indicates, if it will require a specific period to put the consultation application or system into operation, which could be contemplated in a transitional provision or in the effective date.

Finally, as an aspect of legislative technique, it is recommended to review the wording of the text, having detected certain grammatical errors (for example, it reads “complied annually years” and in another part, “any percentage proportion participation”).

Regarding the reform that Article 2 of the project seeks to make to Article 84 bis of the CNPT, it can be observed that its intention is to clarify the current text, differentiating between pecuniary and non-pecuniary sanctions –which currently receive joint treatment– as well as the circumstances in which they are applicable, particularly when information is delivered late, erroneously, or incompletely. Likewise, it contains an express referral to the criteria of Article 88 of the same Code for reducing the amount of pecuniary sanctions and even grants the Tax Administration the power to not apply the sanction in the event of a fortuitous event or force majeure, duly demonstrated.

It is worth mentioning that, in relation to the manner in which the legislator configured these fines in Law No. 9416, the Constitutional Chamber, in the cited vote No. 2016-015712, endorsed its conformity with the Fundamental Norm, stating: “Under this idea, if that parameter of the base salary is appropriate for setting administrative sanctions or fines, this Chamber finds no obstacle for that same parameter to be used to determine obligations such as those established here. Likewise, it must be borne in mind that the determination of such sanctions, or of this type of monetary base for determining the setting of obligations, beyond the criterion of proportionality that is met here, is, ultimately, a power of the legislator, which is assessable by the constitutional jurisdiction when such setting disrespects the aforementioned principle of proportionality, or the related one of reasonableness, or in more obvious cases, when it is sought to impose sanctions clearly defenestrated from our socio-legal reality.” From that perspective, it is also not considered that the bill under comment presents constitutional problems on this point; on the contrary, it expresses an effort by the legislator to clarify the scope of the current Article 84 bis for the sake of legal certainty and to ensure sanctions conform as closely as possible to the canons of reasonableness and proportionality for the benefit of the obligated subjects.

However, where the Office of the Attorney General does identify a possible constitutional compatibility issue is in the reform proposal that Article 3 of the initiative makes to Article 9 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud to allow access to RTBF information to SUGEF, SUPEN, SUGEVAL, and SUGESE, as well as to the BCCR –so it can produce consolidated macroeconomic statistics, production figures, foreign investment statistics, and balance of payments data– and to the Judges of the Republic in investigations derived by the Public Prosecutor’s Office (Ministerio Público), when the information is required within the framework of a criminal case for crimes provided for in the same Law No. 9416 or related to defrauding the Public Treasury.

Although, as we pointed out in the recent pronouncement PGR-OJ-086-2022 of June 27, in light of the provisions of Article 24 of the Political Constitution, the legislator can issue special laws that authorize access to the confidential information of the inhabitants of our country, under the requirement that the legislation be approved by a qualified majority, the truth is that this competence must be exercised in a manner reasonable and proportional to the purposes it seeks, taking the right to privacy and the informational self-determination of individuals as a limit.

Hence, in the aforementioned criterion OJ-97-2016, we pointed out that by establishing specific and special regulations in relation to the shareholder database in Law No. 9416, this information would also be subject, although supplementarily, to the data protection regime provided for in the Law on the Protection of the Person against the Processing of their Personal Data (Ley de Protección de Datos de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales) (No. 8968 of September 5, 2011), which implies the observance –among other canons– of the principle of Adequacy to the purpose, so that personal data “shall be collected for determined, explicit, and legitimate purposes” (Article 6, section 4) and the right of the holder of such data that “the use of the collected data must be limited to the purpose for which they were collected” (see constitutional resolution No. 2011-005268 of 3:13 p.m. on April 27, 2011).

Let us remember that Article 9 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud, which this project seeks to reform, in its first paragraph states that the information referred to in this chapter shall not be considered protected by bank secrecy, but shall be confidential in nature and may not be used for purposes other than those defined in the same law; namely: for tax purposes (preventing tax fraud, evasion, and tax avoidance) and the exercise of the ICD's competencies regarding money laundering.

Similarly, in the recently mentioned pronouncement PGR-OJ-086-2022, we noted that with the approval of the General Public Procurement Law (Ley General de Contratación Pública) (No. 9986 of May 27, 2021), the possibility of access was also recognized, in its Article 28, for the Office of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República) and the Public Procurement Directorate, for purposes that could be considered linked to the original purposes of Law No. 9416 as it concerns the Public Treasury regime.

From that perspective, the generic authorization in favor of the financial supervisory bodies to access RTBF information without greater justification than to fulfill their oversight and control functions, in our opinion, does not satisfy the standards of constitutionality to the point of understanding that the fundamental right to informational self-determination of the persons who are the holders of that data is not violated. Therefore, it is recommended to clearly specify the objectives pursued with this measure.

Likewise, the authorization that the proposed rule contains regarding the Central Bank for mere statistical purposes and for the production of other economic data and indicators raises doubts, because it would be distorting the purposes for which the aforementioned Registry was created and which justified its creation (see in that sense, pronouncement PGR-OJ-086-2022, already cited).

Finally, regarding the ability of the judges of the Republic to likewise have access to RTBF data within the framework of a criminal investigation for crimes against the Public Treasury, it is pertinent to bring up what was said in pronouncement PGR-OJ-048-2022, mentioned before, which examined a bill that also authorized them to have access to said registry:

“In the reform presented to us, it is understood that the purpose of the project is for any Judge of the Republic who must hear regarding precautionary measures, specifically when the possibility of offering a real surety in substitution of pretrial detention arises, to have almost automatic access to the private data contained in said registry, without establishing how and without indicating in a well-founded manner why access to it is needed, equating the information of the Transparency and Final Beneficiaries Registry of the Central Bank of Costa Rica with open or public consultation information; without stopping to assess the treatment this information requires.

It is worth noting that, even if it is a Judicial Authority that would eventually have access to the database, as it is confidential information, such access cannot be unrestricted, given that in a Social State of Law there must be a motivation and a need that justifies violating fundamental rights that make up the sphere of privacy of natural persons.” Pursuant to the foregoing, it is suggested to improve the wording of the provision in question so that it is not understood that the judges would have unrestricted access to this database. In short, to specify that they would have to be hearing a tax crime or one related to money laundering.

C. CONCLUSION In accordance with the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that the bill submitted for our consideration does not present, in general terms, problems of constitutionality, although it is recommended to assess the observations made to its Article 3, which modifies Article 9 of the Law to Improve the Fight against Tax Fraud so that other public and judicial instances have access to the confidential information of the RTBF, due to the potential implications that the proposed wording would have on the effective exercise of the fundamental right to informational self-determination (Article 24 of the Constitution).

In any case, its approval or not forms part of the discretion that the Political Constitution exclusively conferred upon the Legislative Assembly (Asamblea Legislativa) as part of its fundamental attributions.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya Attorney General

Opinión Jurídica : 119 - J del 08/09/2022 08 de setiembre de 2022 PGR-OJ-119-2022 Señora Ana Julia Araya Alfaro Comisión Permanente de Asuntos Sociales Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos a su oficio n.° AL-CPAS-0544-2021, del 5 de octubre de 2021, en el que solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY PARA FORTALECER EL REGISTRO DE TRANSPARENCIA Y BENEFICIARIOS FINALES”, tramitado en el expediente legislativo n.° 22.357.

A. CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B. ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: OBSERVACIONES PUNTUALES Tal y como se explica en la exposición de motivos de la iniciativa legislativa bajo estudio, esta tiene como propósito incorporar mejoras a la regulación concerniente al Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales (RTBF), del que no se duda de sus beneficios para combatir la evasión fiscal y la legitimación de capitales, pero que se considera presenta algunas debilidades o espacios de mejora en su normativa que las reformas propuestas buscan remediar en los tres ámbitos siguientes:

• i)Dar mayor seguridad jurídica y clarificar las sanciones por omisión o errores en la declaración al RTBF.

A estos efectos, el proyecto pretende que las sanciones por incumplimiento en el suministro de información al RTBF sean más adecuadas, para lo que permite que se les aplique las reducciones del artículo 88 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.°4755 del 3 de mayo de 1971) –en adelante, CNPT– sea por subsanar de forma espontánea el incumplimiento, por hacerlo después de la actuación de la Administración Tributaria, pero antes de la resolución sancionadora o cuando el infractor, dentro del plazo establecido para impugnar la resolución sancionadora, acepte los hechos planteados y subsane el incumplimiento.

Asimismo, va dirigida a aclarar, entre otros aspectos, la “independencia” o división entre las sanciones pecuniarias y no pecuniarias ante el incumplimiento al deber de suministrar información al RTBF, de manera que, en el caso de estas últimas, dejan de aplicarse inmediatamente cuando el obligado presente las declaraciones pendientes; que las del primer tipo se imponen si la información se entrega de forma extemporánea, errónea o incompleta; y precisa la consecuencia respecto de los obligados tributarios omisos en su declaración del impuesto sobre las utilidades.

• ii)Garantizar la actualización debida de la información en el RTBF.

Pues, como lo explica la exposición de motivos, la redacción actual del párrafo final del artículo 5 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal (n.°9416 del 14 de diciembre de 2016) da lugar a que las personas o estructuras jurídicas solo tengan la obligación de declarar de forma extraordinaria cuando alguno de los socios iguale o supere el parámetro del 15% sobre el capital social, pero no cuando la variación sea menor, ni cuando se presentan reducciones en el capital social representado por las acciones de un socio sin importar el tamaño de la reducción, lo que se considera una debilidad grave que atenta contra el objetivo del citado registro de poseer información actualizada; por lo que, se propone que las declaraciones extraordinarias deban presentarse ante cualquier variación en la información declarada ordinariamente, incluida la relacionada con la modificación en la determinación del beneficiario final en cualquier proporción porcentual de participación, manteniendo siempre la declaración anual ordinaria.

• iii)Ampliar el acceso a la información del RTBF a otros organismos públicos (incluidos los Tribunales de Justicia).

Concretamente, se trata de dar acceso a la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), Superintendencia de Pensiones (SUPEN) y a la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) a la información del aludido registro, debido a que los proponentes del proyecto de ley bajo estudio lo estiman necesario para poder fiscalizar de manera efectiva el cumplimiento de la normativa derivada de Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo (n.°8204 de 26 de diciembre de 2001); también contempla autorizar el acceso a los Jueces de la República y al Banco Central de Costa Rica (BCCR), en este último caso, para producir estadísticas macroeconómicas consolidadas.

A este respecto, la exposición de motivos justifica estos posibles cambios en que: “El RTBF es una herramienta para asegurar transparencia respecto a la propiedad real de diversas personas o estructuras jurídicas. Esa herramienta es de utilidad también para instituciones a las que se les han asignado labores de supervisión y fiscalización, dadas las competencias que se les han definido en materia financiera y prevención de la legitimación de capitales, el financiamiento al terrorismo, y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva, mediante lo dispuesto en la Ley 8204.” Bajo ese entendido, el presente proyecto de ley consta de tres artículos con sendas reformas a la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal – en que la se reforma el párrafo in fine de su artículo 5 y se añaden los incisos c), d) y e) al artículo 9 – y al CNPT, con una modificación a su artículo 84 bis.

Para mayor claridad, pasamos a transcribir los preceptos objeto de reforma, en su versión vigente y en la propuesta, subrayando aquellas partes que resultan de interés para diferenciar los cambios en ambos textos:

Versión vigente Versión propuesta “ARTÍCULO 5.- Suministro de información de personas jurídicas y otras estructuras jurídicas Las personas jurídicas o estructuras jurídicas domiciliadas en el país, por medio de su representante legal, deberán proporcionar al Banco Central de Costa Rica el registro o la indicación de los accionistas y beneficiarios finales que tengan una participación sustantiva.

Se entenderá por beneficiario final o efectivo la persona física que ejerce una influencia sustantiva o control, directo o indirecto, sobre la persona jurídica o estructura jurídica de manera que cuente con la mayoría de los derechos de voto de los accionistas o socios, tenga el derecho a designar o cesar a la mayor parte de los órganos de administración, dirección o supervisión, o que posea la condición de control de esa empresa en virtud de sus estatutos. Se entenderá por control indirecto tener control sobre personas jurídicas que finalmente tienen participación en la persona jurídica o estructura jurídica nacional y, el directo, la posibilidad de tener acciones o participaciones suficientes para controlar la persona jurídica o estructura jurídica nacional. En el caso de personas o estructuras jurídicas domiciliadas en Costa Rica, cuya participación accionaria sustantiva del capital social pertenezca, total o parcialmente, a entidades jurídicas domiciliadas en el extranjero, cuando resulte imposible identificar al beneficiario final, de acuerdo con lo dispuesto en este capítulo, habiendo agotado todos los medios de identificación y siempre que no haya motivo de sospecha, se presumirá que el beneficiario final es el administrador.

Se entenderá por participación sustantiva la tenencia de acciones y participaciones en un porcentaje igual o mayor al límite que a estos efectos fijará reglamentariamente el Ministerio de Hacienda, en atención a parámetros internacionales, y dentro de un rango del quince por ciento (15%) al veinticinco por ciento (25%) de participación con respecto al capital total de la persona jurídica o estructura jurídica.

Esta obligación de suministro de información deberá cumplirse anualmente, o bien, cuando algún accionista iguale o supere el límite definido reglamentariamente, según lo dispuesto en este artículo.” “Artículo 5- Suministro de información de personas jurídicas y otras estructuras jurídicas […]

Esta obligación de suministro de información deberá cumplirse anualmente años (sic) de forma ordinaria y de forma extraordinaria cada vez que se dé alguna variación de cualquier tipo en la información declarada, incluyendo la que modifique la determinación del beneficiario final en cualquier proporción porcentual (sic) participación, ya sea por control directo o indirecto, u otros medios, la cual debe efectuarse dentro de los quince días naturales contados desde la fecha en que se conoció el cambio que se debe declarar. Para facilitar el suministro de la información, el Banco Central de Costa Rica desarrollará una funcionalidad que facilitará la precarga automática de la última declaración.” “ARTÍCULO 9.- Causas legítimas para el uso de la información La información a la que se hace referencia en este capítulo no se considerará amparada por el secreto bancario, pero tendrá carácter confidencial de conformidad con lo dispuesto en la Ley N.° 4755, Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de 3 de mayo de 1971, y sus reformas, y no podrá ser utilizada para otros fines distintos de los siguientes:

• a)Para dar cumplimiento a las funciones de la Administración Tributaria del Ministerio de Hacienda, que sea previsiblemente pertinente para los siguientes efectos tributarios:

1.- Para los casos en que iniciada y notificada debidamente a un sujeto una actuación de control para determinar de oficio una potencial deuda tributaria y para el cobro relacionado con tal determinación de oficio.

2.- Para elaborar planes de gestión de riesgo, los cuales se determinarán con base en criterios previamente definidos por la Administración Tributaria y tendrán como objeto evaluar y diagnosticar, mediante la utilización de procesos técnicos, el riesgo de un comportamiento irregular de un grupo de contribuyentes, de manera que pueda presumirse un eventual fraude fiscal o un incumplimiento tributario formal o material. La Administración Tributaria deberá hacer públicos los criterios objetivos de selección, simultáneamente y con la misma regularidad con que se publican los criterios objetivos de fiscalización. Su ejecución estará a cargo de las áreas competentes de la Dirección General de Tributación y deberá asignarse formalmente, en cada caso, a un funcionario específico para su análisis, por medio exclusivamente de las áreas de la Dirección General de Tributación encargadas de los procesos de Inteligencia Tributaria, de Investigación y Represión del Fraude Tributario, Grandes Contribuyentes Nacionales.

3.- Para intercambiar información de conformidad con las disposiciones de los instrumentos internacionales.

4.- Para ejecutar inspecciones tributarias, por medio de los funcionarios de las áreas de fiscalización de las Administraciones Tributarias Territoriales, la Dirección de Grandes Contribuyentes Nacionales y la Dirección de Fiscalización y asignando formalmente, en cada caso, a un funcionario específico para su análisis.

• b)El Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD), en apego al cumplimiento de sus competencias legales, también podrá solicitar al Banco Central de Costa Rica información de la base de datos.

La asignación del número de caso por parte del Instituto Costarricense sobre Drogas deberá estar sustentada en un acto administrativo previo y debidamente justificado, que podrá ser requerido por la autoridad judicial competente, en aquellos casos en donde se busque determinar si existieron solicitudes de información, sin los requisitos establecidos en la presente ley.” “Artículo 9- Causas legítimas para el uso de la información [...]

• c)Quedan facultados los siguientes órganos de fiscalización para acceder a la información del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, para cumplir con sus funciones de supervisión y control:

i. La Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF).

ii. La Superintendencia General de Valores (SUGEVAL).

iii. La Superintendencia de Pensiones (SUPEN).

iv. La Superintendencia General de Seguros (SUGESE).

• d)Los Jueces de la República en las investigaciones que derive el Ministerio Público, cuando se requiera la información en el marco de una causa penal por los delitos previstos en la presente ley, así como la defraudación a la Hacienda Pública.
• e)El Banco Central de Costa Rica, en cumplimiento de sus competencias legales en materia económica de producir estadísticas macroeconómicas consolidadas, cifras de producción, estadísticas de inversión extranjera, datos de la balanza de pagos.

[…].” CNPT “Artículo 84 bis.- Incumplimiento al deber de suministrar información sobre transparencia y beneficiarios finales de las personas jurídicas y otras estructuras jurídicas La Dirección General de Tributación impondrá al obligado que incumpla el suministro de información establecido en el capítulo denominado “Transparencia y beneficiarios finales de las personas jurídicas y otras estructuras jurídicas”, de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, una multa pecuniaria proporcional del dos por ciento (2%) de la cifra de los ingresos brutos de la persona jurídica o estructura jurídica, en el período del impuesto sobre las utilidades, anterior a aquel en que se produjo la infracción, con un mínimo de tres salarios base y un máximo de cien salarios base.

Para estos efectos, se entiende por salario base el contenido en el artículo 2 de la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993. No obstante, de previo, deberá apercibir a los obligados a cumplir su deber de suministrar o actualizar la información, según corresponda, para lo cual se le concederá un plazo de tres días hábiles, prorrogable por un plazo igual, a solicitud debidamente motivada de la parte, previa aprobación de la Administración Tributaria.

El monto recaudado por concepto de estas multas se depositará en una cuenta en la caja única del Estado a nombre del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) y será destinado exclusivamente al financiamiento de las actividades operativas de este organismo.

De mantenerse el incumplimiento, el Registro Nacional no podrá emitir certificaciones de personería jurídica o inscribir documentos a favor de quienes incumplan con el suministro de la información a que se refiere este artículo. De igual forma, los notarios públicos deberán consignar en los documentos que emitan que el obligado al suministro incumple con la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal. Para tales efectos, el Banco Central de Costa Rica, en conjunto con la Dirección de General de Tributación, deberán disponer de un sistema de consulta en que se pueda verificar si los obligados se encuentran al día en el suministro de esta información.” (Así adicionado por el artículo 1° de la ley N° 9068 del 10 de setiembre del 2012, "Ley para el cumplimiento del estándar de Transparencia fiscal") (Así reformado por el artículo 16 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, N° 9416 del 14 de diciembre de 2016) CNPT “Artículo 84 bis- Incumplimiento al deber de suministrar información sobre transparencia y beneficiarios finales 1) Sanciones pecuniarias:

• a)El obligado tributario que incumpla total o parcialmente con el deber de suministro de información establecido los artículos 5, 6 y 7 de la Ley N.° 9416, Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, se hará acreedor de una multa pecuniaria del dos por ciento (2%) de la cifra de sus ingresos brutos reportados a efectos del período del impuesto a las utilidades anterior al período en que se produjo la infracción, con un mínimo de tres salarios base y un máximo de cien salarios base.

En caso de que el obligado tributario incurra en la infracción aquí tipificada y se encuentre omiso en la presentación de la declaración del impuesto sobre las utilidades del período arriba indicado o no desarrolle una actividad lucrativa afecta a este impuesto, se impondrá una sanción de diez salarios base.

La sanción descrita en este apartado será aplicable en caso de suministro extemporáneo de la información requerida por parte del obligado tributario, así como cuando se constate que la información proporcionada está incompleta.

De previo a aplicar esta sanción, la Administración Tributaria deberá apercibir a los obligados a cumplir su deber de suministrar o actualizar la información, según corresponda, para lo cual se le concederá un plazo de tres días hábiles, prorrogable por un plazo igual, a solicitud debidamente motivada de la parte, previa aprobación de la Administración Tributaria.

• b)Las mismas sanciones aplicarán, en las condiciones indicadas en los párrafos anteriores, para el obligado tributario que incumpla con el deber de actualizar la información, dentro del plazo establecido.
• c)De constatarse que el obligado tributario suministró con errores la información a que se hace referencia en los artículos 5, 6 y 7 de la Ley N.° 9416, denominada Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, se impondrá una sanción de medio salario base por cada registro incorrecto. El término “registro” empleado en este apartado se entiende como cada uno de los datos que se incorporan en los distintos campos de la declaración para el suministro de la información en cuestión, sea que se trate de errores de digitación, aritméticos o de datos desactualizados. La sanción impuesta no podrá exceder los diez salarios base.

Para los efectos de este artículo, se entiende por salario base el contenido en el artículo 2 de la Ley N.° 7337, de 5 de mayo de 1993.

Sobre el monto de las sanciones contenidas en este artículo aplicarán las reducciones establecidas en el artículo 88 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. La Administración Tributaria se encuentra facultada para no aplicar la presente sanción, cuando se esté en presencia de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente demostrado.

El monto recaudado por concepto de estas multas se depositará en una cuenta en la caja única del Estado a nombre del Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) y será destinado exclusivamente al financiamiento de las actividades operativas de este organismo.

• 2)Sanciones no pecuniarias: Vencido el plazo para el suministro de la información referida sobre transparencia y beneficiarios finales y mientras se mantenga dicha omisión por parte de los obligados en el sistema del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales:
• a)El Registro Nacional no emitirá certificaciones de personería jurídica ni inscribirá documentos de tales sujetos.
• b)Los notarios públicos deberán consignar en los documentos que emitan que el sujeto obligado al suministro de información incumple con la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal.

Para lo anterior, deberá verificarse si el obligado está al día con la presentación de declaraciones en el sistema de consulta que pongan a disposición el Banco Central de Costa Rica. Las sanciones dispuestas en este inciso b) se dejarán de aplicar en cuanto el obligado tributario presente las declaraciones que tenga pendientes en el sistema del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales.” En términos generales, se puede apreciar que los cambios propuestos se encaminan por la misma senda de los objetivos perseguidos por la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal y sus reformas al CNPT (n.°9416), cuya aprobación se justificó en la necesidad de fortalecer el acceso a la información de los accionistas de las personas jurídicas como un mecanismo apropiado para combatir la evasión y la elusión fiscal, tal y como fue examinado por la Sala Constitucional en el voto n.° 2016-015712 de las 15:50 horas del 27 de octubre del 2016, al señalar en lo que interesa:

“En este sentido, la disposición que ahora se cuestiona establece un registro de accionistas o beneficiarios finales con participación sustantiva en personas jurídicas o estructuras jurídicas… Sobre el particular, la exposición de motivos del proyecto de ley sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa, tiene el claro objetivo de combatir la evasión fiscal, lo cual, indica el proyecto, «requiere de los medios legales, reglamentarios, informáticos y de gestión, necesarios para atender un problema que por análisis recientes resulta ser mayor a lo inicialmente estimado», y para ello parte de la premisa de que «los recursos que no se recaudan por acción del contribuyente son casi el 60% de los impuestos efectivamente recaudados».

La exposición de motivos señala como una de las posibles causas favorecedores de la elusión fiscal, la «resistencia a las actuaciones administrativas de control e incumplimiento en el suministro de información», para lo cual ciertamente existen sanciones fijadas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y que son reforzadas por este mismo proyecto al señalar que «el sujeto pasivo puede ser sancionado cuando incumpla parcialmente con el requerimiento de información, o bien entregar la información cuando no corresponde con lo solicitado». Asimismo, continúa el proyecto, la normativa propuesta establece una «sanción para las entidades financieras que incumplan con el suministro de información».

De tal forma, es clara la preocupación del proyecto sobre el acceso a la información, y cómo la ausencia de información o las dificultades para su obtención, inciden en la falta de recaudación de aquél 60% que no logra recaudarse por acción de los propios contribuyentes. De ahí que para los promotores del proyecto, el acceso a la información sea una necesidad para atender el problema de la evasión y elusión fiscal…

De tal manera, se aprecia que el objetivo del proyecto de ley es combatir los niveles de evasión y elusión fiscal, proceso en el que el acceso a la información debe mejorarse porque ciertamente la información no se brinda, de modo que permita mediante instrumentos legales ágiles, el cobro de los tributos, así como comprobar la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados tributarios, y se evite figuras societarias que impidan el debido pago de impuestos. Según lo indicado, en este proceso el acceso a la información es vital, y es en ese contexto que el artículo 5 señala que cierta información sobre accionistas o beneficiarios finales deberá suministrarse al Banco Central de Costa Rica, de modo que pueda ser allí accedida por las autoridades tributarias para los fines y objetivos del proyecto.

(…)

El proyecto de Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal se sustenta en la necesidad de evitar situaciones que favorezcan la evasión y la elusión fiscal, teniendo como base para ello que en buena medida, la evasión y la elusión se presentan como resultado de un deficiente suministro de información, por lo que el proyecto de ley centra sus esfuerzos en obtener una adecuada información que permita a la administración tributaria y las entidades estrechamente relacionadas con el tema –y autorizadas mediante la ley correspondiente- establecer las acciones previstas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios para favorecer un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias.

De ahí la obligación que se establece para que las personas y estructuras jurídicas informen los accionistas y beneficiarios finales con participación sustancial. Es decir, se trata del cumplimiento de una obligación tributaria, como lo puede ser la obligación de los contribuyentes ordinarios de presentar sus declaraciones del impuesto sobre la renta, del impuesto general sobre las ventas, o de mantener actualizado el valor fiscal de los inmuebles para el pago del denominado impuesto territorial, sin que en ninguno de esos casos las declaraciones sean vistas como actos declarativos contrarios al principio de inocencia, o declaraciones autoincriminatorias. La obligación de suministrar esta información, es una variable o manifestación de la obligación general de todos los contribuyentes de contribuir con el sostenimiento de las cargas públicas –artículo 18 de la Constitución Política-, y no como actuaciones autoinculpatorias. En efecto, la jurisprudencia de la Sala es reiterada en reconocer –como se indica, entre otras, en sentencia número 2012-13432- que el deber de contribución así considerado, lleva implícita la realización de:

“[U]n análisis de las obligaciones contables formales y materiales del contribuyente, pues la actividad comercial de igual manera se encuentra ligada a estas obligaciones contributivas, en un ámbito de gran interés estatal, para determinar la realidad económica de fondo de las empresas. Otros ejemplos, se encuentran en las ramas civiles, comerciales y de familia, donde es posible hablar de temas como el levantamiento del velo social de las empresas, para establecer una realidad empresarial o abuso de derecho, si ésta se utiliza como un instrumento para perjudicar a terceras personas, en un intento de cometer fraude con beneficios patrimoniales ilegítimos. Esta doctrina fue desarrollada a principios del Siglo XIX en las Cortes norteamericanas en uso de la equidad, lo que posteriormente fue conocido como “piercing the corporate veil”.” Es cierto que partiendo de dicha información, la administración tributaria podrá establecer los mecanismos necesarios para determinar si en cada caso particular se configuran los supuestos para establecer la existencia de una obligación tributaria que deba pagarse, pero ello es parte del debido proceso que el mismo Código de Normas y Procedimientos Tributarios define cómo realizarlo.

Por su parte, si el contribuyente o la persona obligada a brindar la información estima que le asiste alguna eximente para dicho suministro, así deberá hacerlo valer ante la administración tributaria en el momento que corresponda, sin que esa posibilidad dé lugar a la inconformidad constitucional de esta norma por el tema consultado.

Es por estas razones que la Sala concluye que ese deber de brindar la información dista de ser contrario a los principios de inocencia y no autoincriminación, por lo que igualmente se descarta la aducida inconstitucionalidad en cuanto a este extremo…

La Sala reitera lo ya indicado en el apartado a) de este mismo considerando, en el sentido que la información que debe brindarse dista de la posibilidad de ser vista como hechos o actuaciones contrarios al principio de no autoincriminación. Es por ello que la conformación del denominado registro de accionistas tampoco es contrario a dicho principio, pues como ya se ha indicado en esta misma sentencia –ver considerando XIV- el contenido de dicho registro es definido y limitado a únicamente los accionistas y beneficiarios con participación sustantiva en las personas o estructuras jurídicas; dista –dicho registro- de tener carácter público, como sí lo puede ser buena parte de la información societaria resguardada en el Registro Nacional, motivo por el cual tampoco se contraría el derecho a la intimidad; y su finalidad no es la autoinculpación sobre posibles ilícitos tributarios, sino la posibilidad de contar con información que permita identificar si de por medio existe alguna otra obligación tributaria que deba ser cumplida. Este elemento es un aspecto diferenciador con otro tipo de registros que pudiere existir, como el mencionado por los diputados consultantes, pues el registro creado por este proyecto de ley lo es únicamente respecto de determinados accionistas o beneficiarios, y solamente para efectos de información fiscal, no para información mercantil, social o de irrestricto carácter o acceso público” (el subrayado no es del original).

Por su parte, la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-97-2016, del 26 de agosto emitió también un criterio favorable al suministro de la información de los accionistas y beneficiarios finales por parte de las personas jurídicas, para efectos tributarios u otros supuestos de interés público, como sería el caso del acceso que a esos datos tiene el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) para el ejercicio de sus competencias en la investigación de actividades de legitimación de capitales:

“el presente texto sustitutivo incorporaría un deber de las personas jurídicas, vinculante para sus representantes legales, de informar sobre la identidad de los accionistas y otras participaciones de capital. Esta información sería utilizada para la fiscalización tributaria y para los intercambios de información tributaria.

Importa señalar que, en nuestro medio y bajo la Constitución, la identidad del accionista no goza de un régimen de protección que tutele su anonimato o que le otorgue un régimen de inmunidad, que le impida al Legislador establecer los casos en que dicha información deba ser aportada a la administración pública, por razones de interés público.

Al respecto, debe indicarse que en su sentencia N.° 18300-2012 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012 – que reitera el criterio seguido en el voto N.° 8001-1998 de las 4:42 horas del 11 de noviembre de 1998-, la Sala Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 13.g) de la Ley de Servicios Privados de Seguridad, el cual establece una obligación análoga a la prevista en el proyecto de Ley, sea el deber legal de aportar la información relativa a la identidad de los accionistas de las empresas de seguridad privada:

“Aducen que con la normativa cuestionada se violenta la idea que motivó la creación de las sociedades anónimas, cual era el de mantener a sus socios en una especie de anonimato. De conformidad con lo dicho supra, las personas físicas o jurídicas que brindan el servicio privado de seguridad se dedican a una actividad que trasciende lo meramente privado, pues la seguridad es materia de interés público. En tal caso, los entes públicos y la sociedad como tal, tienen derecho a conocer quiénes son los socios que conforman la empresa o sociedad que va a brindar el servicio privado de seguridad. En este sentido, debe cumplirse con el principio de transparencia, de manera que se tenga pleno conocimiento de quiénes son los accionistas o socios de la empresa y cuáles son sus antecedentes. Téngase presente que la seguridad de las personas es un interés público cuyo ejercicio no puede quedar librado a los intereses meramente privados. Por eso, es de fundamental importancia, conocer quiénes son las personas que están prestando el servicio y cuáles sus costumbres y antecedentes.” Ergo, debe remarcarse que la Constitución no prevé una protección que impida, de forma absoluta, que el Legislador pueda establecer un deber de información sobre la identidad de los accionistas de las sociedades. Por el contrario, la jurisprudencia citada apunta a que dicha obligación puede ser impuesta por Ley, allí donde exista un interés público relevante…

Ahora bien, se impone resaltar que, de acuerdo con el artículo 9.b) del texto sustitutivo, no sería solamente la administración tributaria la que tendría acceso a la información aportada por los sujetos obligados en los artículos 5 y 6, pues, de conformidad con esa misma norma, también el Instituto Costarricense sobre Drogas, para el ejercicio de sus competencias, podría requerir el acceso a esa información. A tal efecto, el Instituto tendría que indicar el número de caso de la investigación que realiza y una breve, pero suficiente motivación, del por qué se requiere la información solicitada.

En este sentido, conviene advertir que el artículo 123 de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N.° 8204 de 26 de diciembre de 2001, establece que la Unidad de Inteligencia Financiera del Instituto Costarricense sobre Drogas tiene la competencia para solicitar y analizar informes, formularios y reportes de transacciones sospechosas realizadas en el país, con la finalidad de centralizar y analizar dicha información para investigar las actividades de legitimación de capitales o de financiamiento al terrorismo…

Así las cosas, es claro que sería de utilidad que el Instituto Costarricense sobre Drogas pudiera tener acceso a la información relativa a la identidad de los accionistas, cuando esto sea necesario dentro de una investigación relativa a una transacción sospechosa.

Al respecto, importa señalar que aparte de la utilidad efectiva, es razonable afirmar que existe un interés público en que el Instituto Costarricense sobre Drogas pueda tener acceso a la información relativa a la identidad de los accionistas y participaciones de sociedades y demás grupos de interés económico, pues como se ha indicado en la recomendación R33 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), dicha información sería relevante para las investigaciones de inteligencia en materia de movimientos financieros sospechosos.

En este mismo orden de ideas, es pertinente puntualizar que el artículo 5° del texto sustituto exigiría que, a la par de la información de la identidad de los accionistas, se pueda exigir la información relativa a la identidad de los beneficiarios últimos – si es del caso-. Entendidos éstos beneficiarios últimos como las personas físicas que ejercen el control efectivo de las acciones o participaciones o del gobierno social y/o que reciben el beneficio de sus réditos.

Es decir, que el proyecto de Ley acoge nuevamente la recomendación R33 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) relativa a la necesidad de contar con información que identifique a los beneficiarios últimos de acciones y participaciones sociales. Esto como un instrumento relevante para combatir la legitimación de capitales” (el subrayado no es del original).

Se desprende de lo expuesto, que la creación del RTBF responde a un fin público, de interés general, dado por ley, el cual versa sobre transparencia fiscal y lucha contra la legitimación de capitales y la evasión fiscal; en que la utilización de dicha información por parte de funcionarios específicos de la Administración Tributaria y el ICD se encuentra ajustada a Derecho, como así lo reiteramos en el pronunciamiento PGR-OJ-048-2022, 17 de marzo:

“Así las cosas, es necesario inicialmente detenernos y comentar acerca del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales del Banco Central de Costa Rica.

A raíz de las intenciones originales de Costa Rica de ingresar a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), en el Informe de Revisión de Pares de la Fase 2, dicha Organización recomendó al país la implementación de mecanismos legales efectivos, a fin de garantizar la disponibilidad de la información correspondiente a los beneficiarios finales de las personas jurídicas, fideicomisos y otras estructuras jurídicas, con el propósito de mejorar la transparencia fiscal y fortalecer los mecanismos internacionales de intercambio de información.

En virtud de lo anterior, mediante Ley de la República N° 9416 de 14 de diciembre de 2016, denominada: “Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal” se creó el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, el cual es un registro digitalizado de accionistas y beneficiarios finales, en el que se incluyen a cuatro sujetos obligados, a saber: Personas Jurídicas, Fideicomisos, Organizaciones sin Fines de Lucro y Administradores de Recursos de Terceros.

Como se indicó, este registro se creó para cumplir con los estándares y recomendaciones internacionales en materia de transparencia tributaria y financiera, en aras de transparentar al beneficiario final de los diversos vehículos jurídicos, permitiendo así contar con información actual, relevante y oportuna para la lucha contra la evasión, el fraude fiscal, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo, entre otros delitos conexos. En consecuencia, puede observarse que la finalidad por la cual se crea este Registro viene definida por Ley…

De lo anterior se colige que, en temas relacionados con la Hacienda Pública, en virtud de los fines que se persigue y por existir un interés general (siendo que de ello depende el correcto funcionamiento del Estado, de conformidad con lo establecido en nuestra Constitución Política y los deberes de todos los ciudadanos en contribuir con el erario de las formas en que se ha establecido mediante las leyes), es que el solicitar información de carácter privado y crear archivos que la contengan, sin perder su carácter confidencial, no representa una violación al derecho de la autodeterminación informativa, siempre y cuando la misma sea utilizada para los fines previstos” (el subrayado no es del original).

Al cotejar los cambios que se proponen a la Ley n.°9416 y al CNPT por el proyecto de ley bajo estudio, dirigidos, según se indicó antes, a ampliar los supuestos en que los sujetos obligados deberán actualizar la información del RTBF, clarificar las consecuencias por el incumplimiento en el suministro de información a dicho registro y adecuarlas al tipo de omisión incurrida, así como autorizar el acceso a esos datos por otras instancias públicas y judiciales para el cumplimiento de sus funciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional y administrativa recién citada, podemos apreciar que, en general, se mantienen dentro de la lógica de la legislación vigente en materia de transparencia fiscal y legitimación de capitales y en consonancia con los fines analizados en esas oportunidades por la Sala Constitucional y la Procuraduría, lo que nos lleva a considerar que, en tesis de principio, no presentan roces con el Derecho de la Constitución.

En efecto, en lo referente a la modificación que el artículo 1 de la iniciativa pretende hacer del párrafo in fine del artículo 5 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, para que los obligados deban volver a suministrar la declaración de accionistas y beneficiarios finales ante cualquier variación en la información inicialmente declarada, conservando la presentación anual, y no solo cuando el accionista iguale o supere el límite de participación en el capital social definido reglamentariamente –como se establece actualmente– no se considera una carga desproporcionada, al estar en consonancia con los objetivos y el espíritu de la ley.

Tomando en cuenta la exigencia que la norma propuesta incorpora para el BCCR de tener que desarrollar una funcionalidad que facilite la precarga automática de la última declaración para así agilizar el suministro de la información, es importante que se observe el trámite de consulta institucional a dicho ente conforme al artículo 190 de la Constitución Política acerca de este proyecto de ley y valorar en función de lo que señale, si requerirá de un plazo determinado para poner en operación la aplicación o sistema de consulta, lo que podrá contemplarse en una disposición transitoria o en la fecha de rige.

Por fin, como aspecto de técnica legislativa, se recomienda revisar la redacción del texto, al detectar ciertos errores gramaticales (verbigracia, se lee “cumplirse anualmente años” y en otra parte, “cualquier proporción porcentual participación”).

Tratándose de la reforma que el artículo 2 del proyecto busca hacer del artículo 84 bis del CNPT, se puede observar que su intención es clarificar el texto vigente, diferenciando entre las sanciones pecuniarias y las no pecuniarias –que actualmente reciben un tratamiento conjunto– así como los supuestos en que resultan aplicables, en particular, cuando la información se entregue de forma extemporánea, errónea o incompleta. Asimismo, contiene una remisión expresa a los criterios del artículo 88 del mismo Código de reducción del monto de las sanciones pecuniarias e incluso, le confiere la facultad a la Administración Tributaria para no aplicar la sanción en el evento de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente demostrados.

Cabe mencionar que, en relación a la forma en que el legislador configuró estas multas en la Ley n.°9416, la Sala Constitucional en el citado voto n.° 2016-015712 avaló su conformidad con la Norma Fundamental, al indicar: “Bajo esta idea, si aquel parámetro del salario base es apropiado para la fijación de sanciones o multas administrativas, no encuentra la Sala óbice para que el mismo parámetro pueda ser utilizado para determinar obligaciones como las aquí establecidas. Asimismo, debe tenerse presente que la determinación de aquel tipo de sanciones, o de este tipo de base monetaria para determinar la fijación de obligaciones, más allá del criterio de proporcionalidad que aquí se cumple, es, en definitiva, una potestad del legislador, la cual es valorable por la jurisdicción constitucional cuando en dicha fijación se irrespete el ya aducido principio de proporcionalidad, o el conexo de razonabilidad, o en casos más evidentes aún, cuando se quiera imponer sanciones claramente defenestradas de nuestra realidad socio-jurídica.” Desde esa perspectiva, tampoco se considera que en este punto el proyecto de ley de comentario presente problemas de constitucionalidad; por el contrario, expresa un esfuerzo del legislador por aclarar los alcances del artículo 84 bis vigente en pro de la seguridad jurídica y de que las sanciones se ajusten en lo posible a los cánones de la razonabilidad y la proporcionalidad en beneficio de los sujetos obligados.

No obstante, donde la Procuraduría sí identifica un posible inconveniente de compatibilidad constitucional es en la propuesta de reforma que el artículo 3 de la iniciativa hace del artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal para permitir el acceso a la información del RTBF a la SUGEF, SUPEN, SUGEVAL y SUGESE, así como al BCCR –para que pueda producir estadísticas macroeconómicas consolidadas, cifras de producción, estadísticas de inversión extranjera y datos de la balanza de pagos– y a los Jueces de la República en las investigaciones que derive el Ministerio Público, cuando se requiera la información en el marco de una causa penal por los delitos previstos en la misma Ley n.°9416 o relacionados con la defraudación a la Hacienda Pública.

Si bien, como lo señalamos en el reciente pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, del 27 de junio, a la luz de lo que dispone el artículo 24 de la Constitución Política, el legislador puede emitir leyes especiales que autoricen el acceso a la información confidencial de los habitantes de nuestro país, bajo el requisito de que la legislación sea aprobada por mayoría calificada, lo cierto es que esa competencia debe ser ejercida de manera razonable y proporcional a los fines que busca, tomando como límite el derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa de las personas.

De ahí que, en el referido criterio OJ-97-2016 señalamos que al establecer la Ley n.°9416 regulaciones específicas y especiales en relación con la base de datos de accionistas, esta información también se encontraría sujeta, aunque de forma supletoria, al régimen de protección de datos previsto en la Ley de Protección de Datos de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (n.°8968 de 5 de setiembre de 2011), lo que supone la observancia –entre otros cánones– del principio de Adecuación al fin, de forma que los datos de carácter personal “serán recopilados con fines determinados, explícitos y legítimos” (artículo 6, apartado 4) y el derecho del titular de esos datos, a que “la utilización de los datos recogidos debe limitarse a la finalidad para la que fueron recogidos” (ver la resolución constitucional n.° 2011-005268 de las 15:13 horas del 27 de abril del 2011).

Recordemos que el propio artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, que se busca reformar con este proyecto, en su primer párrafo señala que la información a la que se hace referencia en este capítulo no se considerará amparada por el secreto bancario, pero tendrá carácter confidencial y no podrá ser utilizada para otros fines distintos que los definidos en la misma ley; a saber: para fines tributarios (evitar el fraude fiscal, la evasión y la elusión fiscal) y el ejercicio de las competencias del ICD en orden a la legitimación de capitales.

De igual forma, en el recién mencionado pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, apuntamos que con la aprobación de la Ley General de Contratación Pública (n.°9986 del 27 de mayo del 2021), se reconoció, además, en su artículo 28, la posibilidad de acceso a la Contraloría General de la República y la Dirección de Contratación Pública, con propósitos que podrían considerarse vinculados a los originales de la Ley n.°9416 por tratarse del régimen de la Hacienda Pública.

Desde esa perspectiva, la genérica habilitación a favor de los órganos de supervisión financiera para acceder a la información del RTBF sin mayor justificación que para cumplir con sus funciones de fiscalización y control, en nuestra opinión, no satisface los estándares de constitucionalidad como para entender que no se vulnera el derecho fundamental a la autodeterminación informativa de las personas titulares de esos datos. Por lo que se recomienda precisar con claridad los objetivos que se persiguen con esa medida.

Asimismo, genera duda la autorización que contiene la norma propuesta respecto al Banco Central a meros efectos estadísticos y para la producción de otros datos e indicadores económicos, debido a que se estaría desnaturalizando los fines para los cuales nació el aludido Registro y que justificaron su creación (ver en ese sentido, el pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, ya citado).

Finalmente, en orden a que los jueces de la República puedan de la misma manera tener acceso a los datos del RTBF en el marco de una investigación penal por delitos contra la Hacienda Pública, conviene traer a colación lo dicho en el pronunciamiento PGR-OJ-048-2022, mencionado antes, que tuvo por objeto el examen a un proyecto de ley que también los autorizaba a tener acceso a dicho registro:

“En la reforma que se nos plantea, se entiende que el propósito del proyecto es que cualquier Juez o Jueza de la República que deba de conocer respecto a medidas cautelares, específicamente cuando se plantee la posibilidad de ofrecer una caución real en sustitución de la prisión preventiva, tenga un acceso casi que automático a los datos privados que constan en dicho registro, sin que se establezca el cómo y sin señalar de manera fundada el por qué se ocupa acceder a la misma, equiparando la información del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales del Banco Central de Costa Rica con información de consultas abiertas o públicas; sin detenerse a valorar el tratamiento que requiere esta información.

Cabe anotar que, aunque sea una Autoridad Judicial quien eventualmente tendría acceso a la base de datos, al tratarse de información confidencial, dicho acceso no puede ser irrestricto, siendo que en un Estado Social de Derecho debe existir una motivación y una necesidad que justifique violentar derechos fundamentales que conforman la esfera de intimidad de las personas físicas.” Conforme a lo anterior, se sugiere mejorar la redacción del precepto en cuestión de forma que no se entienda que los jueces tendrían un acceso irrestricto a esta base de datos. En definitiva, que se precise que tendría que estar conociendo de un delito tributario o bien, de uno relacionado con la legitimación de capitales.

C. CONCLUSIÓN De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración no presenta, en términos generales, problemas de constitucionalidad, si bien, se recomienda valorar las observaciones hechas a su artículo 3 que modifica el artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal para que otras instancias públicas y judiciales tengan acceso a la información de carácter confidencial del RTBF, por las eventuales implicaciones que en el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la autodeterminación informativa (artículo 24 constitucional) tendría la redacción propuesta.

En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya