Legal viability of the Agrochemical Registration LawViabilidad jurídica de la Ley para el Registro de Agroquímicos

Legal Opinion: 078-J of 07/06/2022 June 7, 2022 PGR-OJ-078-2022 Madam Cinthya Díaz Briceño Area Chief Legislative Commissions IV Legislative Assembly Dear Madam:

With the approval of the Deputy Attorney General of the Republic, I refer to official letters nos. AL-DCLEAGRO-027-2021 of September 28, 2021, and AL-DCLEAGRO-039-2021 of October 14, 2021, through which we were informed that the Permanent Ordinary Commission on Agricultural Affairs requested our opinion on the base text and the substitute text of bill no. 22437, entitled “LAW FOR THE REGISTRY OF AGROCHEMICALS.” Beforehand, we must clarify that this legal opinion is issued with respect to the latest substitute text of the bill that appears on the Legislative Assembly's website dated March 22, 2022, as there is no interest in referring to the texts that were initially consulted.

1. Nature of this pronouncement.

In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a subject of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing and the fact that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal criteria are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the function of political control and that can reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the criteria emanating from this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referred to matters arising from the exercise of the administrative function and, for that reason, this criterion is rendered by means of a non-binding legal opinion that intends to be an input in the exercise of the important legislative work.

On the other hand, as we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.

2. Considerations on the bill.

A. On the importance of the registry of agrochemicals and the regulations governing it.

The fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment is recognized expressly and clearly individualized in Article 50 of the Political Constitution, and a very extensive jurisprudence has been developed around it, linking it directly with the right to life protected by Article 21, from which the right to health is derived.

Constitutional jurisprudence has recognized that a principle of responsibility for the State derives from these fundamental rights, as the State is obliged to safeguard them. Specifically, it has been provided:

“With the reform of Article 50 of the Political Constitution by means of Law number 7412, of June 3, 1994, the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment was expressly enshrined in the Fundamental Text, which had previously been recognized by this Court as a fundamental right –in particular, rulings number 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94 can be consulted– deriving it from the provisions of Articles 21 (right to health), 69 (constitutional requirement for the "rational exploitation of the land") and 89 (protection of natural beauties), all of the Political Constitution. It is from the integrative interpretation of these constitutional norms with Article 50 itself that a true obligation of the State to protect the environment is established, so that, through the various manifestations of the public function (formal action –adoption of administrative acts and normative provisions–, and material action –provision of public services and anomalous coercion) its actions translate into effective protection of the environment and the natural resources that comprise it, with the purpose of improving the living environment of the human being…, environmental protection is developed in a double aspect, first as a true fundamental right, recognizable to every person and, in that sense, individualizable (with respect to nationals, foreigners, adults or minors, incapacitated persons, natural or legal persons), since it concerns the community as a whole (not only nationals, but the entire global community); and second as a true public power, which as such, translates into concrete obligations for the State as a whole, thus conditioning political objectives, and consequently, the action of public powers in general, to give full compliance to this fundamental right. (Constitutional Chamber, Ruling no. 17126-2006 of 3:04 p.m. on November 28, 2006. The bold text is not from the original).

The foregoing is particularly important in the matter of agrochemicals, since, although they are widely used for the economic advantages they present in agriculture by combating pests that affect crops, improving harvests, and reducing weeds, they can generate serious damages to the environment and health. Facing the advantages they entail, the use of these substances can affect those who handle and apply them, can affect other living beings, negatively impact soils, and leave residues in agricultural products and in sources of drinking water. (See our legal opinion no. C-215-2013 of October 10, 2013).

Therefore, given the existence of a risk to the environment and health, the State is obliged to intervene, issuing norms and adopting timely measures to control the use of these substances and to prevent the damages that these products may generate to the environment and health.

The Constitutional Chamber has recognized the risk implied by the use of agrochemicals (rulings nos. 18207 of 6:15 p.m. on December 10, 2008 and 12394-2012 of 9:05 a.m. on September 7, 2012) and, consequently, has considered that “the activity of importing, manufacturing, commercializing, and using pesticides is strongly subject to the State's police power, in order to guarantee the right to health and to a healthy and ecologically balanced environment…” (Ruling no. 16937-2011 of 2:36 p.m. on December 7, 2011).

In that sense, the Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade (approved by Law no. 8705 of February 13, 2009), has the objective of promoting shared responsibility and cooperative efforts among Parties in the international trade of certain hazardous chemicals in order to protect human health and the environment from potential harm and to contribute to their environmentally sound use. To that end, it establishes certain obligations for the States Parties and refers to the provisions of the International Code of Conduct on the Distribution and Use of Pesticides of the Food and Agriculture Organization of the United Nations.

That FAO Code of Conduct has among its objectives to “establish voluntary standards of conduct for all public and private entities involved in the management of pesticides” and to serve as a “basis for the relevant entities to which the Code is addressed to determine whether the actions they propose or the actions of others constitute acceptable practices.” In that instrument, it is established that the registration of pesticides is the “process whereby the responsible national or supranational authority approves the sale and use of a pesticide, following the evaluation of scientific data aimed at demonstrating that the product is effective for its intended purpose and does not entail an unacceptable risk to human health, animal health, or the environment under the conditions of use in the country or region concerned.” Likewise, Articles 5 and 6 of that Code of Conduct provide that States should implement a pesticide policy and a system for the registration and control of pesticides; regularly review the pesticides marketed in their own country, their acceptable uses, and their availability for each sector of the public; carry out special reviews when scientific evidence advises it; carry out risk assessments and adopt risk management decisions based on all available relevant data and information, as part of the pesticide registration process; and allow reevaluation and establish a re-registration procedure to ensure the periodic review of pesticides, thereby guaranteeing that immediate and effective measures can be adopted in case new information or data on behavior or risks indicates the need for regulatory measures.

From the foregoing, it can be stated that a pesticide registry does not only have the purpose of registering products to compile information about the agrochemicals that are commercialized and used in the country. In addition to providing clear and precise information on the products, an adequate pesticide registry must function as an instrument through which the State evaluates scientific data to guarantee that the product is effective for its intended purpose and that it does not entail an unacceptable risk to human health, animal health, or the environment. Once that analysis is carried out, the State approves the registration of the pesticide, thereby allowing its sale and use.

Furthermore, according to what has been stated, agrochemical registries must also function as a means to carry out periodic reassessments of products already registered, in accordance with available technical information and data.

In our country, the need to register pesticides has been recognized. Thus, the Phytosanitary Protection Law (no. 7664 of April 8, 1997) has as one of its objectives “to regulate the use and management of chemical, biological, or related substances and equipment to apply them in agriculture; likewise, their registration, importation, quality, and residues, while at the same time seeking to protect human health and the environment.” (Article 2, subsection e).

Articles 23, 24, and 30 of that law establish specific provisions on the registration of chemical substances for agricultural use and the power of the Ministry of Agriculture and Livestock to restrict the use of said substances:

“Article 23.- Registration of substances and equipment. According to the requirements that will be specified in the regulations of this law, all chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the State Phytosanitary Service will create to have information on their characteristics and ensure their correct use in the country.

Article 24.- Registry of substances No natural or legal person may import, export, manufacture, formulate, store, distribute, transport, repackage, refill, advertise, handle, mix, sell, or use chemical, biological, or related substances for agricultural use that are not registered in accordance with this law.

Exempted from the indicated registration are chemical, biological, or related substances for agricultural use that enter in transit, for research, or for combating specific phytosanitary problems. In these cases, the permit will only be granted temporarily for reasons of urgency, technically justified before the State Phytosanitary Service.

The Service will deny the authorization when it is technically inappropriate and will notify the interested party.

Article 25.- Registration of persons Every natural or legal person that registers, imports, exports, repackages, and refills chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use must be registered in the registry that the State Phytosanitary Service will keep, after fulfilling the requirements specified in the respective regulations.

The Service may deny, suspend, or cancel the registration of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, by means of a substantiated technical resolution that will adhere to due process, in accordance with the respective regulations.

Article 30.- Prohibitions and restrictions for technical reasons. The Ministry of Agriculture and Livestock may restrict or prohibit the importation, transit, re-routing, manufacture, formulation, refilling, repackaging, storage, sale, mixing, and use of chemical, biological, or related substances and application equipment for agricultural use, when justified for technical reasons and it is considered that using them is harmful to agriculture, health, or the environment.” For its part, the Law for the Importation and Quality Control of Agrochemicals (no. 7017 of December 16, 1985) provides that agrochemicals must be periodically assessed, that they must not be registered without having carried out analyses of their toxicity and their effect on health and the environment, and reaffirms the power of the Ministry of Agriculture to prohibit the circulation of products. Specifically, in its Article 5, it establishes:

“Article 5.- For the purpose of ensuring the quality and use of agrochemicals, the Ministry of Agriculture and Livestock is obliged to carry out periodic controls on the quality of these products in factories and distribution houses, where it will take the necessary samples to send them to the quality control laboratory. This Ministry will also be in charge of controlling chronic toxicity and its effect on the health of persons and the environment. No product may be registered without these analyses having been carried out. The Ministry of Agriculture and Livestock may prohibit the Circulation or order the destruction of products that do not comply with quality standards, as well as take other measures aimed at improving the quality of agrochemicals. Regarding the elaboration and control of quality standards, the cited Ministry will act in coordination with the National Office of Standards and Units of Measurement of the Ministry of Economy and Commerce.” To regulate the requirements and the procedure for the registration of pesticides, several regulatory provisions have existed. In 2006, the Regulation on Registration, Use, and Control of Formulated Synthetic Pesticides, Technical Grade Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances for Agricultural Use (Executive Decree no. 33495 of October 31, 2006) was issued, which set the standards under which the registry of those substances would function.

Before the issuance of Decree 33495, to register a formulated pesticide, it was not necessary to previously register the technical grade active ingredients required for that formulation, registrations were granted without a defined term, and the same technical requirements that said regulation established were not required. Hence, Executive Decree no. 33495 established a renewal procedure (procedimiento de reválida), defined in its Article 3.62 as the “process through which the holders of registrations of technical grade active ingredients, registered as such or as components of a registered formulation, granted before the promulgation of this regulation and that are in force, provide the SFE, within the periods indicated in this regulation, the information required by it, as a requirement to maintain the validity of their registrations.” Subsequently, the Law on the Processing of Applications for the Registration of Agrochemicals (no. 8702 of January 14, 2009) was issued, which, despite indicating that its object was the processing of applications for new registrations of pesticides or modifications to existing registrations that had been submitted prior to the publication of Executive Decree no. 33495, also established a renewal process very similar to that provided by Decree 33495.

Law no. 8702 extended the periods of the renewal process that Decree 33495 had ordered, as it set a period of up to three years, which expired on January 28, 2012, the date on which the norm lost validity as expressly provided by its Article 15.

Decree 33495 was repealed upon the issuance of the Technical Regulation: “RTCR 484:2016. Agricultural Inputs. Formulated Synthetic Pesticides, Technical Grade Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances for Agricultural Use. Registration, Use, and Control (Executive Decree No. 40059 of November 29, 2016). The purpose of that norm was to regulate the Registration of Formulated Synthetic Pesticides, Technical Grade Active Ingredient, Adjuvants, and Related Substances, entirely replacing the previous regulations.

Afterward, the Regulation for the Updating of Information in Registration Files for Technical Grade Active Ingredient and Formulated Pesticides (Executive Decree no. 39995 of December 15, 2016) was issued. In its recitals (considerandos), it was stated that the regulations predating the validity of executive decree no. 33495 MAG-S-MINAE-MEIC of October 31, 2006, and its amendments, allowed the Ministry of Agriculture and Livestock to grant registrations for an indefinite period as well as the registration of formulated pesticides without it being a requirement to have prior registration of the technical grade active ingredient, and that, therefore, it was necessary to update the information of these registrations and also establish a validity period equal to that of the registrations granted under the current regulations. It was also considered that international regulations establish requirements for toxicological, ecotoxicological, and environmental fate information that were included in Decree 33495 and that were not requested by the previous regulations, and therefore, it is necessary to extend the registrations granted before said executive decree, so that they can enter a registration process in accordance with the requirements of the current regulations, while simultaneously guaranteeing the continuity of their commercialization, given their importance as a tool for combating agricultural pests.

Both Decree no. 40059 and Decree no. 39995 have been constitutionally challenged (case files nos. 18-009107-0007-CO, 18-19039-0007-CO, and 19-5920-0007-CO), among other reasons, because it has been considered that they made the requirements to register and update or renew pesticide registrations more flexible, required limited and insufficient information that does not allow an adequate assessment of the environmental and health risks of the products, and because the Ministry of Health and the Ministry of Environment and Energy are excluded from the registration process.

It is important to note that the United Nations Development Programme[1], in a study carried out on the use of pesticides in the country in the period 2012-2020, reveals highly concerning data. In that sense, it is indicated that Costa Rica is one of the highest consumers of pesticides in the world, far above the member countries of the Organisation for Economic Co-operation and Development (hereinafter, OECD), and that “of the total pesticides used in Costa Rica per year, 13.79 million kilograms are associated with acute adverse effects; of these, nearly 11 million kilograms are not approved for use in the European Union.” And that, therefore, the country “has a great challenge ahead to improve the management of pesticides for agricultural use, seeking to reduce risks to human health and the environment, through the reduction of the use of highly hazardous pesticides.”[2] When analyzing the regulations under which the highly hazardous pesticides that are being applied in the country were registered, the study indicates:

“These registrations, as expected, according to the regulations with which they were made, have not had a second review regarding their hazardousness to human health and the environment, nor in relation to their biological efficacy, despite having been made 15, 20, 30 or more years ago and being on the market. Likewise, the hazard factors of pesticides that have become known since their registration was first carried out are not being considered, nor has it been officially verified whether the registered pesticides maintain their biological efficacy as originally registered.”[3] In the conclusions of the research, it is stated:

“5. The pesticides used in Costa Rica are mostly highly hazardous, both to human health and the environment, according to the criteria established by the FAO and the WHO. 6. A large number of pesticides that continue to be used in Costa Rican agriculture are already prohibited or not permitted in other countries, for example, in the OECD countries of the European Union.

(…) 8. In Costa Rica, 1884 pesticides remain on the market with more than 10 years since being registered and up to 37 years with expired registration periods or that have never had an expiration date established. This is a regulatory non-compliance, as demonstrated, but it is also a factor that could affect the farmers themselves, since the efficacy of the sold pesticides is not officially verified. Therefore, a reevaluation of the pesticides on the market is required, considering their currently known hazard characteristics, as well as the conditions under which they are being used in the fields, to assess the exposure for workers, consumers, and the environment. An “automatic” renewal (renewal of registrations) of expired and old pesticides should not be carried out without a new evaluation of their hazardousness and risk, based on the new existing information on these pesticides.

(…) 9. The regulations with which the vast majority of pesticides existing in the Costa Rican market were registered were weak and some even did not contemplate health or environmental risk assessment processes.

(…) 12. The country requires the registration of new pesticide molecules for agricultural use, but without ceasing to carry out health and environmental risk assessments, based on internationally recognized procedures. For this, it is necessary that the companies owning the pesticides submit their registration applications, accompanied by the technical documentation that serves to carry out the indicated assessments, in accordance with the existing regulations.

14. The State Phytosanitary Service reports a high level of food contamination with pesticide residues, a very concerning fact not only for its frequency, but also for the high concentration of pesticides, since in some cases they significantly exceed the existing maximum residue limits and, in addition, due to the toxicity of the majority of pesticides detected. It is required that the SFE, the MAG, and the Ministry of Health take more rigorous measures to reduce food contamination, but also to remove from the market foods detected as contaminated with pesticides at levels higher than the MRLs.”[4] Recently, the Regulation to Opt for the Registration of Technical Grade Active Ingredient through Recognition of the Evaluation of Technical Studies Approved by the Regulatory Authorities of OECD Member Countries and OECD Adherent Countries (Executive Decree no. 42769-MAG-S-MINAE of January 26, 2021) was issued.

Said norm was issued jointly with the Ministries of Agriculture, Health, and Environment and Energy, and its recitals (considerandos) state that:

“III. That one of the objectives of the Phytosanitary Protection Law is to regulate the use and management of chemical substances to apply them in agriculture, including their registration and importation, while seeking the protection of human health and the environment. Therefore, the legal and technical norms related to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State to act in prevention of environmental risk and the protection of human and animal health.

(…) V. That chemical substances for agricultural use represent a potential risk to human and animal health, the environment, and plant health, so their control requires the integrated and coordinated participation of the Ministry of Agriculture and Livestock, the Ministry of Health, and the Ministry of Environment and Energy, in accordance with their competences.

(…) VII. That the national legal framework confers competences and legitimacy to the Ministries of Environment and Energy and Health to participate in the Registration of IAGT.

VIII.That it is essential that the IAGT registration system operates smoothly so that agricultural producers have access to new alternatives in pest control, while simultaneously discouraging the use of obsolete or globally prohibited pesticides or those that are highly hazardous in light of scientific and technological development.

IX.That the Organisation for Economic Co-operation and Development (hereinafter OECD) has sixty years of experience and knowledge in the design and promotion of public policies with the ultimate goal of achieving a better life for people, with environmental management being one of its work areas.

(…) XI. That concerning pesticides for agricultural use, the objective of the OECD is to collaborate with governments in the establishment of cooperation schemes and in the evaluation of the risks associated with these products, so that the process of approval or registration of safer IAGT is carried out more expeditiously and efficiently. Each government maintains its sovereignty in the final decision-making.

XII.That the OECD developed guidelines for the presentation of information with the aim of facilitating the evaluation of IAGT by minimizing the duplication of effort for both industry and governments; these guidelines are based on the finding that the data required for the registration of agrochemicals are widely harmonized among the member countries of the organization.

(…) XV. That the State Phytosanitary Service, the Ministry of Health, and the Ministry of Environment and Energy analyzed the OECD document entitled Guidance for Country Data Review Reports on Plant Protection Products and their Active Substances - Revision 3, April 2008 (OECD Guidance for Country Data Review Reports on Plant Protection Products and their Active Substances - Revision 3, April 2008 by its original title) for the registration or approval of IAGT, concluding that the information required and analyzed based on that guideline in the different areas of their competences provides a level of protection similar to or higher than that required by national regulations for the registration of IAGT and allows achieving the same objectives contemplated in Costa Rican legislation. Likewise, it is recognized that the TBT Agreement provides the required legal framework to analyze the request for recognition of evaluations for the registration of IAGT that any WTO Member requests.” Based on these considerations, the decree's object is to regulate the procedure and requirements for the registration of Technical Grade Active Ingredients with a complete data package that have been previously approved by the Regulatory Authorities of i) OECD member countries or, ii) countries that are full adherents to the Mutual Acceptance of Data (MAD) system of that organization, through the recognition of the evaluation of the approved technical studies indicated in point I.A of Annex III.

Likewise, jointly between the Ministries of Agriculture and Livestock, Health, and Environment and Energy, Technical Regulation RTCR 504:2021 was issued. Regulation for the Registration of Agricultural Inputs. Formulated Synthetic Pesticides, Technical Grade Active Ingredient, Adjuvants, Related Substances, and Physical Carriers for Agricultural Use (43469-MAG-MINAE-S of April 6, 2022).

In the recitals (considerandos) of said Decree, it is provided:

II.That one of the objectives of the Phytosanitary Protection Law is to regulate the use and handling of chemical, biological, or related substances and equipment for their application in agriculture; likewise, their registration, importation, quality, and residues, while simultaneously seeking to protect human health and the environment, therefore the legal and technical standards relating to phytosanitary protection must be interpreted in accordance with the constitutional duty of the State and society in general to act in prevention of environmental risk and both human and animal health.

(...)

VI.That the Law Converting the Ministry of Industry, Energy and Mines into the Ministry of Environment and Energy and its amendments, the Organic Environmental Law and its amendments, the Wildlife Conservation Law and its amendments, the Law on the Use, Management and Conservation of Soils and its amendments, the Forest Law (Ley Forestal), and the Biodiversity Law and its amendments confer upon the Ministry of Environment and Energy the power to formulate, plan, and execute the environmental protection policies of the government of the Republic, as well as the competence and legitimacy to participate in the process of registration, use, and control of pesticides.

VII.That the General Health Law, in its articles 7, 239, 240, 241, 244, 245, 252, and 345.8, confers upon the Ministry of Health the power to formulate, plan, and execute health protection policies, as well as the competence to participate in the process of registration, use, and control of pesticides.

XI.That the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) developed guidelines for the submission of information with the objective of facilitating the evaluation of Technical Grade Active Ingredients, minimizing duplication of effort for both industry and governments; these guidelines are based on the finding that the data required for the registration of agrochemicals are widely harmonized among the member countries of the organization.

XII.That the extensive administrative and constitutional case law issued regarding registrations of agrochemicals and related substances, as well as the obligation that the Political Constitution imposes on the Costa Rican State to safeguard the right to health of individuals and to guarantee, defend, and preserve the right to a healthy and ecologically balanced environment, makes it necessary to define timeframes for the processing of the different registrations regulated in this regulation that are consistent with the rules of science and technology, and with elementary principles of justice, logic, or convenience; which in turn coincides with what was indicated by the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in the sense that "the 'reasonable' nature of the duration of administrative activity is determined on a case-by-case basis based on various elements, such as the technical complexity of the administrative matter, the breadth of the evidence to be evacuated, or the degree of impact on the person or the environment of the challenged act, from which it is inferred that there is no strict right to the constitutionalization of timeframes, but rather a right to have constitutional control applied over those actions of the Administration in which there are no sufficient reasons to justify the time taken to resolve some type of administrative procedure." Judgment 2005-016481 of 19:32 hrs. on November 29, 2005, cited by resolution No. 15611-2006.

Hence, the Decree aims to establish the guidelines and procedures that regulate the registration process for formulated synthetic pesticides, technical grade active ingredient, adjuvants, related substances, and physical carriers for agricultural use, with the purpose of approving the sale and use of these, after evaluation of sufficient scientific data that demonstrate that the product is effective for the intended purpose and does not represent unacceptable risks to health, the environment, and agriculture when used according to the recommendations for use.

B. Observations on the draft law.

In the explanatory memorandum of the base text of the bill, it is indicated that in the country there is a backlog in the registration of new molecules for controlling pests and diseases of crops that have more friendly toxicological and environmental profiles, which are more active and selective against pests and diseases, and that this allows them to be used in applications and at considerably lower doses compared to traditional products, with which a considerable reduction in the chemical load could be achieved if the country already had them available for agricultural producers.

It is maintained that this backlog in the registration of molecules generates a loss in commercial, social, and environmental competitiveness compared to the rest of the world, and, therefore, the need to regulate a more agile registration procedure is established.

It is indicated that, in order to provide farmers with tools for crop protection in a timely manner, the proposed law is migrating to a system of credibility in the registrant, where the recognition of evaluations from OECD countries and the affidavit will be pillars of this new registration system, and the State must be strengthened in its post-registration oversight activities.

The objective of the bill is to provide an agile, clear, and efficient regulatory framework that guarantees national producers the supply of the phytosanitary products required to develop their production activities, in accordance with the highest international standards and in balance with the health of the population and the protection of the environment, and this is established in the proposed Article 1.

Taking into account the purpose of the initiative, it is necessary for the legislator to assess the need and pertinence of issuing a law such as the one proposed, since, as noted in the previous section, there is a general legal regulatory framework, constituted by the provisions of the Phytosanitary Protection Law and the Law for the Importation and Quality Control of Agrochemicals, which provides the obligation to register and assess the health and environmental risk of pesticides prior to their use, and based on which, there is recent regulatory development promoted by the Ministries of Agriculture and Livestock, Health, and Environment, which establishes in detail the technical requirements and the specific procedure to which the registrations of agrochemicals must be subject.

As this is a technical matter, the advisability of a legal norm directly regulating the details of the technical requirements and the procedure to which the registration of agrochemicals must be submitted should be assessed. Or if, on the contrary, it is more favorable for the law to be limited to establishing obligations and provisions of a general nature and for the regulatory norms to develop, technically and rigorously, the requirements and other rules relating to the registration and assessment of environmental and health risks of agrochemicals.

In this sense, although the Attorney General's Office is not a technical body that can refer to the content of the two regulations that were recently issued on the procedure for registering agrochemicals, it can be observed that in both norms reference is made to the standards set by the OECD and the studies, reports, and registries of member countries of that organization are used as a registration parameter.

Furthermore, it is important to consider that, as indicated in the reports issued by the MAG, the State Phytosanitary Service, MINAE, and the Ministry of Health on this draft law, both decrees were the result of coordinated work among these institutions. Therefore, it is suggested to take into account the technical criterion of those Ministries regarding the requirements and procedures set by those Decrees to determine if they satisfy the objectives that support the draft law and if it is necessary to issue the law.

In the event that the cited Decrees do technically satisfy the requirements and procedures to guarantee an adequate assessment of the environmental and health risks of agrochemicals prior to their registration and application, the issuance of a new Law that regulates these technical aspects differently would imply that a new regulatory norm must be issued (as indicated in the transitory provisions of the bill) and that this process could generate a new delay in the registration procedure. That is, a counterproductive result could be fostered, contrary to the purpose pursued by the draft law.

In any case, despite the previous recommendation, we issue some specific observations on the bill, clarifying, however, that we cannot refer to the technical aspects contained in the bill.

An aspect of utmost importance is that although Article 4 of the bill recognizes that the Ministry of Environment and Energy and the Ministry of Health are reviewing authorities that participate in the agrochemical registration procedure, issuing criteria in the matters of their competence, these reports are not given binding character, because, on the one hand, several articles indicate that the State Phytosanitary Service (hereinafter, SFE) can disregard the criterion of these entities by relying on another technical criterion, and, furthermore, because several provisions also indicate that if the report is not submitted within the six-month timeframe, the SFE can continue with the registration procedure.

It is contradictory that the competence of these Ministries in health and environmental matters is recognized, but that, subsequently, the possibility is enabled for the SFE, which is a body with a different competence not focused on these matters, to disregard the criteria of said Ministries. If those Ministries have competence in environmental and health matters, their criteria are what must prevail.

Furthermore, the fact that the registration of agrochemicals is permitted without having the criteria of those Ministries would imply a violation of the precautionary, preventive, and objectivization of environmental protection principles, as it would be allowing the registration and use of chemical substances without knowing, beforehand, what risks they pose to health and the environment.

Regarding the precautionary principle, the Constitutional Chamber has stated that:

"Precautionary principle or 'principle of prudent avoidance,' a concept developed in judgments number 2806-98, 2003-06322, 2004-1923, and 2005-12039 of this Court, which is based on Article 15 of the United Nations Conference on Environment and Development, Rio Declaration, which alludes to the necessary action and effect of anticipating possible damages to the constituent elements of the environment; thereby advocating for the implementation of actions aimed at the proper protection, conservation, and adequate management of resources, that is, the adoption of all technical or operational measures to avoid, prevent, or contain the possible impact on the environment or people's health. In this way, in the event that there is a risk of serious or irreversible damage—or an objective doubt about it—a precautionary measure must be adopted and even postpone the activity in question; because subsequent coercion is ineffective in this matter, given that, in most cases, the biological effects are irreversible, where repression may have moral significance but will hardly compensate for the damages caused to the environment." (Voto no. 2063-2007).

The preventive principle, enshrined in Article 15 of the Rio Declaration and in Article 11 of the Biodiversity Law, requires the adoption by public authorities of those measures aimed at avoiding, mitigating, or correcting the adverse effects on the environment generated by human activities or actions, and that "when there is sufficient certainty regarding the risks or the probability of occurrence of a situation of environmental impact, the State must take the necessary measures to prevent the damage from being consummated or to mitigate in the best possible way the damages derived from it." (Voto no. 16838-2018) Added to this, in accordance with the principle of objectivization of environmental protection, the decisions of the administration are bound by science and technology, therefore, the authorization of an activity, work, or project could not be authorized without determining what impact it will generate on the environment and health.

Regarding this last principle, the Constitutional Chamber has stated that:

"...it translates into the need to accredit decision-making in this matter with technical studies, both in relation to the action of the Administration and the provisions of a general nature—legal and regulatory—, from which the requirement of 'binding to science and technology' is derived, an element that gives a technical-scientific basis to the decisions of the Administration in this matter, and by virtue thereof, limits and conditions the discretion of the Administration in its actions—in the terms provided in Article 16 of the General Law of Public Administration—. So that, in view of the results derived from those technical studies—such as environmental impact studies—, an objective technical criterion is evidenced that denotes, either the environmental viability of the project or the probability of evident damage to the environment, natural resources, or people's health, a circumstance that obliges the establishment of precautionary measures or the rejection of the proposed project, work, or activity." (Voto no. 2063-2007 of 14 hours 40 minutes on February 14, 2007. Emphasis added).

In addition to the above, it must be taken into account that the jurisprudence of the Constitutional Chamber on the inapplicability of positive silence in environmental matters has been profuse. In this regard, it has been stated:

"The institute of positive silence that is applied in matters of permits and authorizations before the Public Administration is governed according to the rules contained in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration. However, these rules are not applicable in matters of permits for the use of natural resources (forestry, mining, marine, Nation's waters, forces derived from water resources, etc.) according to constitutional jurisprudence (judgments number 6836-93, of eight hours fifty-four minutes on December twenty-fourth, nineteen ninety-three, and number 1730-94, of fifteen hours six minutes on April thirteenth, nineteen ninety-four), precisely by virtue of the superior value (public interest) of environmental protection, and precisely due to the conceptualization of environmental law as a fundamental right:

"[...] so it cannot be understood that positive silence operates simply by the passage of the timeframe within which the Administration should have ruled on the forest exploitation permit, without having done so, as this would imply placing the country's forest heritage in imminent danger by allowing, through this means, its irrational and indiscriminate exploitation" (judgment number 6836-93, cited above).

Recently, this principle was enshrined in the first paragraph of Article 4 of the Forest Law (Ley Forestal), number 7575, of February thirteen, nineteen ninety-six, which, in what is relevant, literally provides:

"In matters of natural resources, positive silence, contemplated in Articles 330 and 331 of the General Law of Public Administration, shall not operate." (Voto no. 6322-2003. In a similar sense, see votos 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007, and 1963-2012, among others).

In health matters, the Constitutional Chamber has stated that:

"On repeated occasions, this Chamber has ruled on the right to life and health. The Political Constitution in Article 21 establishes that human life is inviolable, and it is from this statement that the right to health that every citizen has has been derived, with it ultimately being the State in charge of safeguarding public health. The preponderance of life and health, as supreme values of individuals, is present and indicated as of obligatory protection for the State, not only in the Political Constitution but also in various international instruments signed by the country..." (Resolution No. 1289-03, of 8:31 hours on February 21, 2003) IV.- The importance that this precious right holds, as well as the duty of the Administration granted at the constitutional level to ensure its protection, allows us to conclude that it would be contrary to the Social State of Law advocated by our Magna Carta to allow the application of the concept of positive silence in matters of drug registration. This Constitutional Court considers that the aforementioned drug registration procedure carried out by the Ministry of Health requires a meticulous technical analysis that allows for a certain conclusion as to whether the product in question does not represent a danger to the health of the country's inhabitants; for which reason, it is essential that this procedure is carried out efficiently. Faced with what was argued above, this Chamber considers that it is necessary to clarify that the figure of positive silence, especially in cases like the present one, can in no way be conceived as the simple passage of the timeframe during which the Administration should have ruled on a matter; this because the protection of the right to health is at stake (in this sense, see resolution No. 1999-1149 of 19:33 hours on February 17, 1999)." (Voto no. 688-2006. Emphasis added).

Therefore, based on the foregoing, the registration of an agrochemical should not be permitted without the technical criterion on the risks that its use would have on health and the environment. For, it is reiterated, the Constitutional Chamber "has enhanced the precautionary principle in matters of public health and protection of environmental balance, being that, in the sub lite, the registration of certain potentially risky substances is admitted without, beforehand, the indicated examinations being carried out that give greater scientific certainty about their impact on public health and the environment." (Voto no. 16937-2011).

Another aspect that is suggested to review is what is regulated in Title Two, Chapter One, and Chapter Two relating to the legal situation of current registrations, as these are really transitory provisions.

On other occasions, we have already pointed out that "transitional law is a legal technique that seeks to respond to the problems of applying norms over time, which arises as a result of the repeal and entry into force of another, in which it is necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the new law." (Opinion no. C-350-2004 of November 25, 2004).

Consequently, since the norms proposed in that chapter are intended to regulate how the new provisions would apply to current registrations in accordance with the previous regulations, these should be established as transitory provisions and not within the body of the law, since, at some point, they will cease to be in force and will not be applicable.

On the other hand, it is recommended to review the wording of Article 9, since it is not clear if the extension regulated therein will be granted automatically or if it will operate once the requirements have been met and the corresponding assessments have been carried out by the SFE and the Ministries of Environment and Health.

In several of the proposed provisions, the possibility of renewing registrations or making new registrations when the product has been registered in some OECD member country is established; however, based on the technical criterion of the competent instances, it is suggested to assess that, even having those prior registrations and information, it is necessary to analyze that information according to the environmental conditions of the country.

Article 25 establishes the principles that will govern the application of the law and indicates that the provisions of the Law on Protection of Citizens from Excessive Administrative Requirements and Procedures will govern for this purpose, omitting the application of all the principles in environmental and health matters that the Constitutional Chamber has developed and that, undoubtedly, are applicable to the registration of agrochemicals.

Finally, Article 27 aims to regulate the annulment of registrations; however, most of the causes listed refer to reasons that would generate the cancellation of the registration, not its annulment. The annulment of an administrative act refers to the existence of defects in the elements that comprise it, that is, defects that prevented the act from being issued.

3. Conclusion:

Although the approval of draft law no. 22437, called “LAW FOR THE REGISTRATION OF AGROCHEMICALS,” is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the presented observations be assessed.

Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez Attorney General [1] UNDP-Costa Rica. VARGAS CASTRO, Elídier. Apparent Use of Pesticides in Costa Rican Agriculture. 2021. At https://impactoplaguicidas.cr/repositorio/analisis-sobre-el-uso-de-plaguicidas-en-la-agricultura-en-costa-rica-2/ [2] Pp. 26-27 [3] Pg. 54.

[4] Pp. 55-56.

Opinión Jurídica : 078 - J del 07/06/2022 7 de junio de 2022 PGR-OJ-078-2022 Señora Cinthya Díaz Briceño Jefa de Área Comisiones Legislativas IV Asamblea Legislativa Estimada señora:

Con la aprobación de la procuradora general adjunta de la república, me refiero a los oficios nos. AL-DCLEAGRO-027-2021 de 28 de setiembre de 2021 y AL-DCLEAGRO-039-2021 de 14 de octubre de 2021, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Agropecuarios, requirió nuestro criterio sobre el texto base y el texto sustitutivo del proyecto de ley no. 22437, denominado “LEY PARA EL REGISTRO DE AGROQUIMICOS.” De previo, debemos aclarar que esta opinión jurídica se emite con respecto al último texto sustitutivo del proyecto que consta en el sitio web de la Asamblea Legislativa con fecha de 22 de marzo de 2022, pues carece de interés referirse a los textos que inicialmente fueron consultados.

1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

A. Sobre la importancia del registro de agroquímicos y la normativa que lo regula.

El derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado se reconoce de manera ha desarrollado una amplísima jurisprudencia que lo ha ligado directamente con el derecho a la vida que ampara el artículo 21, del cual se deriva el derecho a la salud.

La jurisprudencia constitucional ha reconocido que de esos derechos fundamentales se deriva un principio de responsabilidad para el Estado, pues éste se encuentra obligado a resguardarlos. Concretamente, se ha dispuesto:

“Con la reforma del artículo 50 de la Constitución Política mediante Ley número 7412, de tres de junio de mil novecientos noventa y cuatro, se consagró en forma expresa en el Texto Fundamental el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que previamente había sido reconocido por este Tribunal como un derecho fundamental –en particular pueden consultarse las sentencias número 2233-93, 3705-93, 6240-93, 5399-93, 1394-94, 4480-94, 5668-94– al derivarlo de lo dispuesto en los artículos 21 (derecho a la salud), 69 (exigencia constitucional a la "explotación racional de la tierra") y 89 (protección de las bellezas naturales), todos de la Constitución Política. De la interpretación integrativa de estas normas constitucionales con el propio numeral 50 es que se establece una verdadera obligación del Estado de proteger el ambiente, para que, a través de las diversas manifestaciones de la función pública (actuación formal –adopción de actos administrativos y disposiciones normativas–, y la actuación material –prestación de servicios públicos y la coacción anómala) su accionar se traduzca en una efectiva tutela del ambiente y de los recursos naturales que lo integran, con la finalidad de mejorar el entorno de vida del ser humano…, la tutela ambiental se desarrolla en una doble vertiente, primero como un verdadero derecho fundamental, reconocible a toda persona y, en ese sentido, individualizable (respecto del nacional, extranjero, mayor de edad o menor, incapaz, persona física o jurídica), por cuanto, atañe a la colectividad en su conjunto (no sólo a los nacionales, sino de toda la colectividad mundial); y segundo como una verdadera potestad pública, que como tal, se traduce en obligaciones concretas para el Estado en su conjunto, condicionando así, los objetivos políticos, y en consecuencia, la acción de los poderes públicos en general, para darle cabal cumplimiento a este derecho fundamental. (Sala Constitucional, voto no. 17126-2006 de las 15 horas 4 minutos de 28 de noviembre de 2006. La negrita no es del original).

Lo anterior es particularmente importante en materia de agroquímicos, pues, aunque son ampliamente utilizados por las ventajas económicas que presentan en la agricultura al combatir las plagas que afectan a los cultivos, mejorar las cosechas y reducir las malas hierbas, pueden generar graves daños al ambiente y a la salud. Frente a las ventajas que conllevan, el uso de estas sustancias puede afectar a quienes los manipulan y aplican, puede afectar a otros seres vivos, impactar negativamente los suelos y dejar residuos en los productos agrícolas y en las fuentes de agua potable. (Véase nuestro dictamen no. C-215-2013 de 10 de octubre de 2013).

Por lo tanto, al existir un riesgo para el ambiente y para la salud, el Estado se encuentra obligado a intervenir, dictando normas y adoptando medidas oportunas que controlen la utilización de esas sustancias y que prevengan los daños que esos productos puedan generar al ambiente y a la salud.

La Sala Constitucional ha reconocido el riesgo que implica el uso de agroquímicos (votos nos. 18207 de las 18 horas 15 minutos de 10 de diciembre de 2008 y 12394-2012 de 9 horas 5 minutos de 7 de setiembre de 2012) y, en consecuencia, ha considerado que “la actividad de importación, fabricación, comercialización y empleo de los plaguicidas está fuertemente sometida a la potestad de policía del Estado, en aras de garantizar el derecho a la salud y al medio ambiente sano y ecológicamente equilibrado…” (Voto no. 16937-2011 de las 14 horas 36 minutos de 7 de diciembre de 2011).

En ese sentido, el Convenio de Rotterdam para la aplicación del procedimiento de consentimiento fundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos químicos peligrosos objeto de comercio internacional (aprobado mediante Ley no. 8705 de 13 de febrero de 2009), tiene por objetivo promover la responsabilidad compartida y los esfuerzos conjuntos de las Partes en la esfera del comercio internacional de ciertos productos químicos peligrosos a fin de proteger la salud humana y el medio ambiente frente a posibles daños y contribuir a su utilización ambientalmente racional. Con esa finalidad, establece ciertas obligaciones a los Estados Parte y remite a lo dispuesto en el Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación.

Ese Código de Conducta de la FAO tiene dentro de sus objetivos “establecer normas de conducta de carácter voluntario para todas las entidades públicas y privadas que intervienen en el manejo de plaguicidas” y servir de “base para que las entidades pertinentes a las que el Código va dirigido puedan determinar si las acciones que proponen o las acciones de otros constituyen prácticas aceptables.” En ese instrumento se establece que el registro de plaguicidas es el “proceso por el que la autoridad nacional o supranacional responsable aprueba la venta y utilización de un plaguicida, previa evaluación de datos científicos dirigidos a demostrar que el producto es efectivo para su finalidad y no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, la salud animal ni para el medio ambiente bajo las condiciones de uso que se den en el país o región de que se trate.” Asimismo, los artículos 5° y 6°, ese Código de Conducta disponen que los Estados deberían implementar una política de plaguicidas y un sistema de registro y control de plaguicidas; revisar con regularidad los plaguicidas que se comercializan en el propio país, sus usos aceptables y su disponibilidad para cada sector del público; llevar a cabo revisiones especiales cuando la evidencia científica lo aconseje; llevar a cabo evaluaciones de riesgos y adoptar decisiones de gestión de riesgos basadas en todos los datos e informaciones disponibles pertinentes, como parte del proceso de registro de los plaguicidas; y permitir la reevaluación y establecer un procedimiento de nuevo registro para asegurar el examen periódico de los plaguicidas, garantizando con ello que se puedan adoptar medidas inmediatas y eficaces en caso de que nuevas informaciones o datos sobre el comportamiento o los riesgos indiquen la necesidad de medidas de reglamentación.

De lo anterior, puede afirmarse que un registro de plaguicidas no tiene como finalidad únicamente la inscripción de productos para recopilar información acerca de los agroquímicos que se comercializan y utilizan en el país. Además de brindar información clara y precisa sobre los productos, un adecuado registro de plaguicidas debe funcionar como un instrumento a través del cual el Estado evalúa los datos científicos para garantizar que el producto es efectivo para su finalidad y que no entraña un riesgo inaceptable para la salud humana, la salud animal ni para el medio ambiente. Una vez efectuado ese análisis, el Estado aprueba la inscripción del plaguicida, permitiendo con ello su venta y utilización.

Además, según lo expuesto, los registros de agroquímicos también deben funcionar como un medio para hacer revaloraciones periódicas de los productos ya inscritos, de conformidad con la información y datos técnicos disponibles.

En nuestro país se ha reconocido la necesidad de registrar los plaguicidas. De tal forma, la Ley de Protección Fitosanitaria (no. 7664 de 8 de abril de 1997) tiene como uno de sus objetivos “regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente.” (Artículo 2° inciso e).

En los artículos 23, 24 y 30 de esa ley se establecen disposiciones concretas sobre el registro de las sustancias químicas de uso agrícola y la potestad del Ministerio de Agricultura y Ganadería de restringir el uso de dichas sustancias:

“Artículo 23.- Inscripción de sustancias y equipos.

Según los requisitos que se señalarán en el reglamento de esta ley, todas las sustancias químicas, biológicas o afines y los equipos de aplicación para uso agrícola, deberán inscribirse en el registro que el Servicio Fitosanitario del Estado creará para disponer de información sobre las características de estos y velar por su correcta utilización en el país.

Artículo 24.- Registro de sustancias Ninguna persona física o jurídica podrá importar, exportar, fabricar, formular, almacenar, distribuir, transportar, re empacar, re envasar, anunciar, manipular, mezclar, vender ni emplear sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que no estén registradas conforme a la presente ley.

Se exceptúan del registro indicado, las sustancias químicas, biológicas o afines para uso agrícola, que ingresen en tránsito, para la investigación o el combate de problemas fitosanitarios específicos. En estos casos, el permiso solo se otorgará en forma temporal por razones de urgencia, técnicamente justificadas ante el Servicio Fitosanitario del Estado.

El Servicio denegará la autorización cuando técnicamente no proceda y se lo notificará al interesado.

Artículo 25.- Inscripción de personas Toda persona física o jurídica que registre, importe, exporte, re empaque y re envase sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola deberá inscribirse en el registro que llevará el Servicio Fitosanitario del Estado, previo cumplimiento de los requisitos señalados en el respectivo reglamento.

El Servicio podrá denegar, suspender o cancelar el registro de sustancias químicas, biológicas o afines y de equipos de aplicación para uso agrícola, mediante resolución técnica fundada que se ajustará al debido proceso, conforme al reglamento respectivo.

Artículo 30.- Prohibiciones y restricciones por razones técnicas. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá restringir o prohibir la importación, el tránsito, el redestino, la fabricación, la formulación, el re envase, el re empaque, el almacenamiento, la venta, la mezcla y la utilización de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos de aplicación para uso agrícola, cuando se justifique por razones técnicas y se considere que emplearlas es perjudicial para la agricultura, la salud o el ambiente.” Por su parte, la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos (no. 7017 de 16 de diciembre de 1985) dispone que los agroquímicos deben ser valorados periódicamente, que éstos no deben ser registrados sin que se hayan hecho análisis sobre su toxicidad y su efecto en la salud y el ambiente y reafirma la potestad del Ministerio de Agricultura de prohibir la circulación de productos. Concretamente, en su artículo 5° establece:

“Artículo 5°-. Con el propósito de asegurar la calidad y el uso de los agroquímicos, el Ministerio de Agricultura y Ganadería está obligado a efectuar controles periódicos sobre la calidad de estos productos en las fábricas y casas distribuidoras, en las que tomar las muestras necesarias para remitirlas al laboratorio de control de calidad. Este Ministerio también tendrá a su cargo el control de la toxicidad crónica y de su efecto en la salud de las personas y del ambiente. No se podrá registrar ningún producto sin que se hayan practicado estos análisis. El Ministerio de Agricultura y Ganadería podrá prohibir la Circulación u ordenar la destrucción de los productos que no cumplan con las normas de calidad, as¡ como tomar otras medidas tendentes a mejorar la calidad de los agroquímicos. En lo que se refiere a la elaboración y control de las normas de calidad, el citado Ministerio actuar en coordinación con la Oficina Nacional de Normas y Unidades de Medidas del Ministerio de Economía y Comercio.” Para regular los requisitos y el procedimiento de registro de plaguicidas, han existido varias disposiciones reglamentarias. En el año 2006 se emitió el Reglamento sobre Registro, Uso y Control de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola (Decreto Ejecutivo no. 33495 de 31 de octubre de 2006) que fijó las normas bajo las cuales funcionaría el registro de esas sustancias.

Antes de la emisión del Decreto 33495, para registrar un plaguicida formulado, no era necesario registrar de previo los ingredientes activos grado técnico requeridos para esa formulación, se otorgaban registros sin plazo definido y no se exigían los mismos requisitos técnicos que dispuso ese reglamento. De ahí que, el Decreto Ejecutivo no. 33495 estableció un procedimiento de reválida, definido en su artículo 3.62 como el “proceso mediante el cual los titulares de los registros de ingredientes activos grado técnico, registrados como tales o como componentes de una formulación registrada, otorgados antes de la promulgación del presente reglamento y que se encuentren vigentes, aportan ante el SFE, en los plazos indicados en este reglamento la información requerida por este, como requisito para mantener la vigencia de sus registros.” Posteriormente se emitió la Ley de Trámite de las Solicitudes de Registro de Agroquímicos (no. 8702 de 14 de enero de 2009), la cual, pese a que indicaba que tenía por objeto el trámite de las solicitudes de registros nuevos de plaguicidas o de modificaciones a registros vigentes, que hubiesen sido presentadas con anterioridad a la publicación del Decreto Ejecutivo no. 33495, estableció además un proceso de reválida muy similar al dispuesto por el Decreto 33495.

La Ley no. 8702 amplió los plazos del proceso de reválida que había ordenado el Decreto 33495 pues fijaba un plazo de hasta tres años, que se venció el 28 de enero de 2012, fecha en la cual la norma perdió vigencia por así disponerlo expresamente su artículo 15.

El Decreto 33495 fue derogado al emitirse el Reglamento Técnico: “RTCR 484:2016. Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico Coadyuvantes y Sustancias Afines de Uso Agrícola. Registro, Uso y Control (Decreto Ejecutivo No. 40059 de 29 de noviembre de 2016. La finalidad de esa norma era regular el Registro de Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes y Sustancias Afines, sustituyendo en su totalidad la normativa anterior.

Después, se emitió el Reglamento para la actualización de la información de los Ejecutivo no. 39995 de 15 de diciembre de 2016). En sus considerandos se dispuso que las reglamentaciones anteriores a la vigencia del decreto ejecutivo no. 33495 MAG-S-MINAE-MEIC de 31 de octubre de 2006 y sus reformas, permitían al Ministerio de Agricultura y Ganadería otorgar los registros a plazo indefinido así como la inscripción de los plaguicidas formulados sin que fuese requisito contar con registro previo del ingrediente activo grado técnico, y que, por ello, resultaba necesario actualizar la información de estos registros y además establecerles un plazo de vigencia igual al de los registros que se otorgan con la normativa actual. También se consideró que las normativas internacionales establecen requisitos de información toxicológica, ecotoxicológica y de destino ambiental que fueron incluidos en el Decreto 33495 y que no eran solicitados por la normativa anterior, y por tanto, se hace necesario prorrogar los registros otorgados antes de dicho decreto ejecutivo, para que puedan entrar en un proceso de registro acorde con las exigencias de la normativa actual, garantizando al mismo tiempo la continuidad de su comercialización, dada su importancia como herramienta para el combate de las plagas agrícolas.

Tanto el Decreto no. 40059 como el no. 39995 han sido impugnados constitucionalmente (expedientes nos. 18-009107-0007-CO, 18-19039-0007-CO y 19-5920-0007-CO), entre otras razones, porque se ha estimado que flexibilizaron los requisitos para registrar y actualizar o revalidar los registros de plaguicidas, exigían información limitada e insuficiente que no permite realizar una evaluación adecuada sobre los riesgos ambientales y sanitarios de los productos y porque se excluye del procedimiento de registro al Ministerio de Salud y al Ministerio de Ambiente y Energía.

Es importante señalar que, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo[1], en un estudio realizado sobre el uso de plaguicidas en el país en el periodo 2012-2020, revela datos altamente preocupantes. En ese sentido, se indica que Costa Rica es de los mayores consumidores de plaguicidas en el mundo, muy por encima de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE), y que “de la totalidad de plaguicidas utilizados en Costa Rica por año, 13.79 millones de kilos están asociados con efectos agudos adversos; de ellos cerca de 11 millones de kilos no están aprobados para uso en la Unión Europea.” Y que, por ello, el país “tiene un gran reto por delante para mejorar la gestión de plaguicidas de uso agrícola, en busca de reducir los riesgos para la salud humana y para el ambiente, a través de la reducción del uso de plaguicidas altamente peligrosos.”[2] Al analizar la normativa bajo la cual se registraron los plaguicidas altamente peligrosos que están siendo aplicados en el país, el estudio indica:

“Estos registros, como era de esperar, según la normativa con la que fueron realizados, no han tenido una segunda revisión respecto a su peligrosidad para la salud humana y para el ambiente, tampoco en relación con su eficacia biológica, a pesar de tener 15, 20, 30 y más años de haber sido realizados y de estar en el mercado. De igual manera, no se están considerando los factores de peligrosidad de los plaguicidas que se han conocido desde que su registro fue realizado por primera vez ni se ha verificado oficialmente si los plaguicidas registrados mantienen su eficacia biológica tal cual como fue registrada.”[3] En las conclusiones de la investigación, se señala:

“5. Los plaguicidas que se utilizan en Costa Rica son en su mayoría de alta peligrosidad, ya sea para la salud humana como para el ambiente, de acuerdo con los criterios establecidos por la FAO y la OMS.

6.Una gran cantidad de los plaguicidas que se continúan utilizando en la agricultura de Costa Rica ya están prohibidos o no permitidos en otros países, por ejemplo, en los países OCDE de la Unión Europea.

(…)

8.En Costa Rica, se mantienen en el mercado 1884 plaguicidas con más de 10 años de haber sido registrados y hasta con 37 años con los plazos de registro vencidos o que nunca han tenido establecida una fecha de vencimiento. Esto es un incumplimiento normativo, según queda demostrado, pero también es un factor que podría afectar a los agricultores mismos, ya que oficialmente no se verifica que se mantenga la eficacia de los plaguicidas vendidos. Por lo tanto, se requiere de una reevaluación de los plaguicidas, que están en el mercado, que considere sus características de peligrosidad conocidas actualmente, así como las condiciones en las cuales se están utilizando en los campos, para valorar la exposición para trabajadores, consumidores y para el ambiente. No se debería realizar una reválida (renovación de registros) “automática” de los plaguicidas vencidos y antiguos, sin una nueva evaluación de su peligrosidad y riesgo, con base en la nueva información existente sobre esos plaguicidas.

(…)

9.La normativa con la que fue registrada la gran mayoría de plaguicidas existentes en el mercado costarricense era débil e incluso alguna no contemplaba procesos de evaluación de riesgo sanitario o ambiental.

(…)

12. El país precisa del registro de nuevas moléculas de plaguicidas para uso agrícola, pero sin dejar de hacer las evaluaciones de riesgo sanitario y ambiental, con base en los procedimientos internacionalmente conocidos. Para ello, se amerita que las empresas propietarias de los plaguicidas presenten sus solicitudes de registro, acompañadas de la documentación técnica que sirva para realizar las evaluaciones señaladas, de acuerdo con la reglamentación existente.

14. El Servicio Fitosanitario del Estado reporta un alto nivel de contaminación de alimentos con residuos de plaguicidas, hecho muy preocupante no solo por su frecuencia, sino también por la alta concentración de plaguicidas, ya que en algunos casos superan significativamente los límites máximos de residuos existentes y, además, por la toxicidad que tiene la mayor parte de los plaguicidas detectados. Se requiere que el SFE, el MAG y el Ministerio de Salud tomen medidas más rigurosas para reducir la contaminación de alimentos, pero también para retirar del mercado los alimentos que se detectan contaminados con plaguicidas en niveles superiores a los LMR.”[4] Recientemente, se emitió el Reglamento para optar por el Registro de Ingrediente Activo Grado Técnico mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados por las Autoridades Reguladoras de los países miembros de la OCDE y los países adherentes de la OCDE (Decreto Ejecutivo no. 42769-MAG-S-MINAE de 26 de enero de 2021).

Dicha norma fue emitida en conjunto con los Ministerios de Agricultura, Salud y Ambiente y Energía y en sus considerandos se indica que:

“III. Que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas para aplicarlas en la agricultura, incluyendo su registro e importación, a la vez que se procura la protección de la salud humana y el ambiente. Por ello las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la protección de la salud humana y animal.

(…)

V.Que las sustancias químicas para uso agrícola representan un riesgo potencial para la salud humana y animal, el ambiente y la sanidad vegetal, por lo que su control requiere la participación integrada y coordinada del Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía, de conformidad con sus competencias.

(…)

VII.Que el marco jurídico nacional confiere competencias y legitimidad a los Ministerios de Ambiente y Energía y de Salud, para participar en el Registro de IAGT.

VIII.Que es fundamental que el sistema de registro de IAGT opere con fluidez a efecto de que los productores agrícolas tengan acceso a nuevas alternativas en el control de plagas, a la vez que se desincentive el uso de plaguicidas obsoletos o prohibidos a nivel mundial o altamente peligrosos a la luz del desarrollo científico y tecnológico.

IX.Que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante OCDE) cuenta con sesenta años de experiencia y conocimiento en el diseño y promoción de las políticas públicas con el fin último de procurar una vida mejor para las personas, siendo la gestión ambiental una de sus áreas de trabajo.

(…)

XI.Que en relación con los plaguicidas de uso agrícola el objetivo de la OCDE es colaborar con los gobiernos en el establecimiento de esquemas de cooperación y en la evaluación de los riesgos asociados a estos productos, de manera que el proceso de aprobación o registro de IAGT más seguros se realice de manera más expedita y eficiente. Cada gobierno mantiene su soberanía en la toma final de decisiones.

XII.Que la OCDE elaboró guías para la presentación de la información con el objetivo de facilitar la evaluación de los IAGT minimizando la duplicación del esfuerzo tanto para la industria como para los gobiernos; éstas guías se basan en la constatación de que los datos requeridos para el registro de agroquímicos se encuentran ampliamente armonizados entre los países miembros de la organización.

(…)

XV.Que el Servicio Fitosanitario del Estado, el Ministerio de Salud y el Ministerio de Ambiente y Energía analizaron el documento de la OCDE denominado Guía para los Reportes de Evaluación de Datos de Productos de Protección de las Plantas y sus Sustancias Activas -Revisión 3, de abril de 2008 (OECD Guidance for Country Data Review Reports on Plant Protection Products and their Active Substances - Revision 3, April 2008 por su título original) para el registro o aprobación de IAGT, concluyendo que la información requerida y analizada a partir de esa guía en las diferentes áreas de sus competencias, brinda un nivel de protección similar o superior al requerido por la normativa nacional para el registro de IAGT y permiten alcanzar los mismos objetivos que se contemplan en la legislación costarricense. Asimismo, se reconoce que el AOTC brinda el marco jurídico requerido para analizar la petición de reconocimiento de evaluaciones para el registro de IAGT que cualquier Miembro de la OMC solicite.”

Con base en esas consideraciones, el decreto tiene como objeto regular el procedimiento y requisitos para el registro de Ingredientes Activos Grado Técnico con data completa que han sido aprobados previamente por las Autoridades Reguladoras de i) los países miembros de la OCDE o, ii) de los países que son adherentes plenos al sistema de aceptación mutua de datos (AMD) de esa organización, mediante el reconocimiento de la evaluación de los estudios técnicos aprobados que se señalan en el punto I.A del Anexo III.

Asimismo, de manera conjunta entre los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente y Energía, se emitió el Reglamento Técnico RTCR 504:2021. Reglamento para el Registro de Insumos Agrícolas. Plaguicidas Sintéticos Formulados, Ingrediente Activo Grado Técnico, Coadyuvantes, Sustancias afines y Vehículos Físicos de Uso Agrícola (43469-MAG-MINAE-S de 6 de abril de 2022).

En los considerandos de dicho Decreto se dispone:

“II. Que uno de los objetivos de la Ley de Protección Fitosanitaria es regular el uso y manejo de sustancias químicas, biológicas o afines y equipos para aplicarlas en la agricultura; asimismo, su registro, importación, calidad y residuos, procurando al mismo tiempo proteger la salud humana y el ambiente, por ello las normas jurídicas y técnicas relativas a la protección fitosanitaria deben ser interpretadas de conformidad con el deber constitucional del Estado y de la sociedad en general de actuar en prevención del riesgo ambiental y de la salud tanto humana como animal.

(…)

VI.Que la Ley de Conversión del Ministerio de Industria, Energía y Minas en Ministerio del Ambiente y Energía y sus reformas, Ley Orgánica del Ambiente y sus reformas, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y sus reformas, Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos y sus reformas, la Ley Forestal y la Ley de Biodiversidad y sus reformas confieren al Ministerio del Ambiente y Energía, la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección ambiental del gobierno de la República, así como competencia y legitimidad para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas.

VII.Que la Ley General de Salud, en sus artículos 7, 239, 240, 241, 244, 245, 252 y 345.8 le confieren al Ministerio de Salud la potestad de formular, planificar y ejecutar las políticas de protección de la salud, así como competencia para participar en el proceso de registro, uso y control de plaguicidas.

XI.Que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) elaboró guías para la presentación de la información con el objetivo de facilitar la evaluación de los Ingredientes Activos Grado Técnico minimizando la duplicación del esfuerzo tanto para la industria como para los gobiernos; estas guías se basan en la constatación de que los datos requeridos para el registro de agroquímicos se encuentran ampliamente armonizados entre los países miembros de la organización.

XII.Que la amplia jurisprudencia administrativa y constitucional emitida en materia de registros de agroquímicos y sustancias afines, así como la obligación que la Constitución Política le impone al Estado costarricense, de velar por el derecho a la salud de las personas y de garantizar, defender y preservar el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, hace necesario definir plazos para la tramitación de los diferentes registros regulados en el presente reglamento que sean acordes con las reglas de la ciencia y de la técnica, y a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia; lo cual a su vez es coincidente con lo señalado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido que "el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa." Sentencia 2005-016481 de las 19:32 hrs. del 29 de noviembre de 2005, citada por la resolución N° 15611-2006.”

De ahí que el Decreto tiene como fin establecer los lineamientos y los procedimientos que regulen el proceso de registro de los plaguicidas sintéticos formulados, ingrediente activo grado técnico, coadyuvantes, sustancias afines y vehículos físicos de uso agrícola, con el propósito de aprobar la venta y utilización de estos, previa evaluación de datos científicos suficientes que demuestren que el producto es eficaz para el fin que se destina y no representa riesgos inaceptables a la salud, el ambiente y la agricultura cuando se utilice conforme a las recomendaciones de uso.

B. Observaciones sobre el proyecto de ley.

En la exposición de motivos del texto base del proyecto se indica que en el país existe un rezago en la inscripción de nuevas moléculas para el control de plagas y enfermedades de los cultivos que cuentan con perfiles toxicológico y ambiental más amigables, que son más activas y selectivas contra las plagas y enfermedades, y que ello permite utilizarlas en aplicaciones y a dosis considerablemente menores respecto a los productos tradicionales, con lo cual se lograría bajar considerablemente la carga química si el país las tuviera ya disponibles para los productores agrícolas.

Se sostiene que ese rezago en la inscripción de moléculas genera pérdida en competitividad comercial, social y ambiental respecto al resto del mundo, y, por ello, se establece la necesidad de regular un procedimiento de registro más ágil.

Se indica que, con el fin de poder dotarle a los agricultores de herramientas para la protección de cultivos de una forma oportuna, en la ley que se propone se está migrando a un sistema de credibilidad en el registrante, donde el reconocimiento de evaluaciones de los países OCDE y la declaración jurada, serán pilares de este nuevo sistema de registro, debiendo fortalecer al Estado en sus actividades de fiscalización post-registro.

El objetivo del proyecto es dotar de un marco normativo ágil, claro y eficiente que garantice a los productores nacionales el suministro de los productos fitosanitarios requeridos para desarrollar sus actividades de producción, de acuerdo con los más altos estándares internacionales y en equilibrio con la salud de la población y la protección del ambiente, y así se establece en el artículo 1° propuesto.

Teniendo en cuenta la finalidad de la iniciativa, es necesario que el legislador valore la necesidad y pertinencia de emitir una ley como la proyectada, pues, según lo anotado en el apartado anterior, existe un marco normativo legal de carácter general, constituido por las disposiciones de la Ley de Protección Fitosanitaria y la Ley para la Importación y Control de la Calidad de Agroquímicos, que dispone la obligación de registrar y valorar el riesgo sanitario y ambiental de los plaguicidas de previo a su utilización, y con base en el cual, existe un desarrollo reglamentario reciente propiciado por los Ministerios de Agricultura y Ganadería, Salud y Ambiente, que establece detalladamente los requisitos técnicos y el procedimiento específico al que deben sujetarse los registros de agroquímicos.

Al tratarse de una materia técnica, debe valorarse la conveniencia de que una norma legal regule directamente los detalles sobre los requisitos técnicos y el procedimiento al que debe someterse el registro de agroquímicos. O si, al contrario, resulta más favorable que la ley se limite a establecer obligaciones y disposiciones de carácter general y sea en las normas reglamentarias en las que se desarrolle, técnica y rigurosamente, los requisitos y demás reglas relativas al registro y valoración de riesgos ambientales y sanitarios de los agroquímicos.

En ese sentido, si bien la Procuraduría no es un órgano técnico que pueda referirse al contenido de los dos reglamentos que fueron emitidos recientemente sobre el procedimiento de registro de agroquímicos, puede observarse que en ambas normas se hace alusión a los estándares fijados por la OCDE y se utiliza como parámetro de inscripción los estudios, informes y registros de países miembros de esa organización.

Además, es importante considerar que, tal y como se indica en los informes emitidos por el MAG, el Servicio Fitosanitario del Estado, el MINAE y el Ministerio de Salud sobre este proyecto de ley, ambos decretos fueron el resultado de un trabajo coordinado entre esas instituciones. Por ello, se sugiere tener en cuenta el criterio técnico de esos Ministerios en cuanto a los requisitos y procedimientos que fijan esos Decretos para determinar si satisfacen los objetivos que sustentan el proyecto de ley y si resulta necesario emitir la ley.

En caso de que los Decretos citados sí satisfagan técnicamente los requisitos y procedimientos para garantizar una adecuada valoración de los riesgos ambientales y sanitarios de los agroquímicos de previo a su registro y aplicación, la emisión de una nueva Ley que regule de manera distinta esos aspectos técnicos, implicaría que deba emitirse una nueva norma reglamentaria (pues así se señala en las normas transitorias del proyecto) y que ese proceso pueda generar un nuevo atraso en el procedimiento de registro. Es decir, podría propiciarse un resultado contraproducente, contrario a la finalidad que persigue el proyecto de ley.

En todo caso, pese a la recomendación anterior, emitimos algunas observaciones puntuales sobre el proyecto, aclarando, eso sí, que no podemos referirnos a los aspectos técnicos que contiene el proyecto.

Un aspecto de suma importancia es que si bien es cierto el artículo 4° del proyecto reconoce que el Ministerio de Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud son autoridades revisoras que participan en el procedimiento de registro de agroquímicos emitiendo criterios en las materias de su competencia, no se le otorga carácter vinculante a esos informes, pues, por una parte, en varios artículos se indica que el Servicio Fitosanitario del Estado (en adelante, SFE) puede desconocer el criterio de esas entidades contando con otro criterio técnico, y, además, porque en varias disposiciones también se señala que de no rendirse el informe dentro del plazo de seis meses, el SFE puede continuar con el trámite del registro.

Resulta contradictorio que se reconozca la competencia de esos Ministerios en las materias de salud y ambiente pero que, seguidamente, se habilite la posibilidad de que el SFE, que es un órgano con una competencia distinta y no enfocada en esas materias, pueda desconocer los criterios de dichos Ministerios. Si esos Ministerios tienen la competencia en materia ambiental y de salud, son sus criterios los que deben imperar.

Además, el hecho de que se permita el registro de agroquímicos sin contar con los criterios de esos Ministerios implicaría una violación a los principios precautorio, preventivo y de objetivación de la tutela ambiental, pues se estaría permitiendo la inscripción y uso de sustancias químicas sin conocer, de previo, cuáles son los riesgos que éstas presentan a la salud y al ambiente.

Sobre el principio precautorio, la Sala Constitucional ha señalado que:

“Principio precautorio o "principio de la evitación prudente", concepto desarrollado en sentencias número 2806-98, 2003-06322, 2004-1923 y 2005-12039 de este Tribunal, que se sustenta en el artículo 15 de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Declaración de Río, que alude a la necesaria acción y efecto de prevenir anticipadamente los posibles daños en los elementos integrantes del ambiente; con lo cual, se propugna por la implementación de acciones tendentes a la debida protección, conservación y adecuada gestión de los recursos, esto es, la adopción de todas las medidas técnicas u operativas para evitar, prevenir o contener la posible afectación del ambiente o la salud de las personas. De esta forma, en caso de que exista un riesgo de daño grave o irreversible –o una duda objetiva al respecto–, se debe adoptar una medida de precaución e inclusive posponer la actividad de que se trate; por cuanto la coacción posterior resulta ineficaz en esta materia, dado que, en la mayoría de los casos, los efectos biológicos son irreversibles, donde la represión podrá tener una trascendencia moral, pero difícilmente compensará los daños ocasionados al ambiente.” (Voto no. 2063-2007).

El principio preventivo, recogido en el artículo 15 de la Declaración de Río y en el artículo 11 de la Ley de Biodiversidad, exige la adopción por parte de los poderes públicos de aquellas medidas destinadas a evitar, mitigar o corregir los efectos adversos para el ambiente que generan las actividades o acciones humanas, y que “cuando se tiene suficiente certeza en cuanto a los riesgos o la probabilidad de ocurrencia de una situación de impacto ambiental, el Estado debe tomar las medidas necesarias para evitar que se consuma el daño o para menguar de la mejor forma posible los perjuicios derivados de la misma.” (Voto no. 16838-2018) Aunado a ello, conforme con el principio de objetivación de la tutela ambiental las decisiones de la administración se encuentran vinculadas a la ciencia y a la técnica, por lo que, la autorización de una actividad, obra o proyecto no podría autorizarse sin determinarse cuál será la afectación que generará en el ambiente y en la salud.

Sobre este último principio la Sala Constitucional ha señalado que:

“…se traduce en la necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones en esta materia, tanto en relación con la actuación de la Administración como de las disposiciones de carácter general –legales y reglamentarias-, de donde se deriva la exigencia de la «vinculación a la ciencia y a la técnica», elemento que le da un sustento técnico-científico a las decisiones de la Administración en esta materia, y en tal virtud, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación -en los términos previstos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública-. De manera que en atención a los resultados que se deriven de esos estudios técnicos –tales como los estudios de impacto ambiental–, se evidencia un criterio técnico objetivo que denote, o la viabilidad ambiental del proyecto o la probabilidad de un evidente daño al ambiente, los recursos naturales o a la salud de las personas, circunstancia que obliga a establecer medidas de precaución o el rechazo del proyecto, obra o actividad propuestas. (Voto no. 2063-2007 de las 14 horas 40 minutos de 14 de febrero de 2007. Se añade la negrita).

Además de lo anterior, debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia de la Sala Constitucional sobre la inaplicabilidad del silencio positivo en materia ambiental ha sido profusa. Al respecto, se ha señalado:

“El instituto del silencio positivo que se aplica en materia de permisos y autorizaciones frente a la Administración Pública se rige conforme a las reglas contenidas en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública. Sin embargo, estas reglas no son de aplicación en materia de permisos de aprovechamiento de los recursos naturales (forestales, mineros, marinos, aguas de la Nación, fuerzas que derivan de los recursos hídricos, etc.) según la jurisprudencia constitucional (sentencias número 6836-93, de las ocho horas cincuenta y cuatro minutos del veinticuatro de diciembre de mil novecientos noventa y tres y número 1730-94, de las quince horas seis minutos del trece de abril de mil novecientos noventa y cuatro), precisamente en virtud del valor superior (interés público) de la tutela del ambiente, y precisamente por la conceptualización del derecho ambiental como un derecho fundamental:

"[...] de modo que no puede entenderse que el silencio positivo opere simplemente por el transcurso del plazo dentro del cual la Administración debió pronunciarse sobre el permiso de explotación forestal, sin que lo hiciera, pues ello implicaría poner en inminente peligro el patrimonio forestal del país al permitirse, por esa vía, su explotación irracional e indiscriminada" (sentencia número 6836-93, supra citada).

Recientemente, este principio fue recogido en el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Forestal, número 7575, de trece de febrero de mil novecientos noventa y seis, que en lo que interesa dispone textualmente:

"En materia de recursos naturales no operará el silencio positivo, contemplado en los artículos 330 y 331 de la Ley General de la Administración Pública." (Voto no. 6322-2003. En similar sentido, véanse los votos 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otros).

En materia de salud, la Sala Constitucional ha señalado que:

"En reiteradas ocasiones esta Sala se ha pronunciado acerca del derecho a la vida y a la salud. La Constitución Política en el artículo 21 establece que la vida humana es inviolable, y es a partir de dicho enunciado que se ha derivado el derecho a la salud que tiene todo ciudadano, siendo en definitiva el Estado el encargado de velar por la salud pública. La preponderancia de la vida y de la salud, como valores supremos de las personas, está presente y señalada como de obligada tutela para el Estado, no sólo en la Constitución Política, sino también en diversos instrumentos internacionales suscritos por el país..." (Resolución No. 1289-03, de las 8:31 horas del 21 de febrero de 2003) IV.-La importancia que encierra este preciado derecho, así como el deber de la Administración otorgado a nivel constitucional, de velar por su resguardo, permite concluir que sería contrario al Estado Social de Derecho propugnado por nuestra Carta Magna, el permitir la aplicación del concepto del silencio positivo en materia de inscripción de medicamentos. Considera este Tribunal Constitucional que el ya mencionado procedimiento de inscripción de medicamentos llevado a cabo por el Ministerio de Salud, requiere de un meticuloso análisis técnico que permita concluir certeramente si el producto en cuestión no representa un peligro para la salud de los habitantes del país; razón por la cual, es indispensable que dicho trámite sea realizado eficientemente. Frente a lo argumentado anteriormente, estima esta Sala que es necesario aclarar que la figura del silencio positivo, especialmente en casos como el presente, de ninguna manera podría concebirse como el simple transcurso del plazo durante el cual la Administración debió pronunciarse sobre un asunto; ello por encontrarse la protección del derecho a la salud de por medio (en este sentido ver la resolución No. 1999-1149 de las 19:33 horas del 17 de febrero de 1999).” (Voto no. 688-2006. Se añade la negrita).

Entonces, con base en lo anterior, no debería permitirse el registro de un agroquímico sin contar con el criterio técnico sobre los riesgos que su uso tendría en la salud y el ambiente. Pues, se reitera, la Sala Constitucional “ha potenciado el principio precautorio en materia de salud pública y protección del equilibrio medio ambiental, siendo que, en el sub lite se admite la inscripción de determinadas sustancias potencialmente riesgosas sin que, de previo, se realicen los exámenes indicados que den mayor certeza científica sobre su impacto sobre la salud pública y el medio ambiente.” (Voto no. 16937-2011).

Otro aspecto que se sugiere revisar es lo regulado en el Título Segundo, Capítulo Primero y Capítulo Segundo relativos a la situación jurídica de los registros vigentes, pues realmente se trata de normas transitorias.

Ya en otras oportunidades hemos señalado que “el derecho transitorio es una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia de otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la nueva ley.” (Dictamen no. C-350-2004 de 25 de noviembre de 2004).

En consecuencia, puesto que las normas propuestas en ese capítulo están destinadas a regular cómo se aplicarían las nuevas disposiciones a los registros vigentes conforme con la normativa anterior, éstas deberían establecerse como normas transitorias y no dentro del cuerpo de la ley, ya que, en algún momento perderán vigencia y no resultarán aplicables.

Por otra parte, se recomienda revisar la redacción del artículo 9, ya que no queda caro si la prórroga que allí se regula se otorgará de manera automática o si esta operará una vez que se hayan cumplido los requisitos y llevado a cabo las valoraciones correspondientes por parte del SFE y los Ministerios de Ambiente y Salud.

En varias de las disposiciones propuestas se establece la posibilidad de renovar registros o realizar inscripciones nuevas cuando el producto haya sido registrado en algún país miembro de la OCDE, sin embargo, contando con el criterio técnico de las instancias competentes, se sugiere valorar que, aun contando con esos registros e información previa, sea necesario analizar esa información según las condiciones ambientales propias del país.

En el artículo 25 se establecen los principios que regirán la aplicación de la ley y se señala que para ello regirán las disposiciones de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, obviándose la aplicación de todos los principios que en materia ambiental y sanitaria ha desarrollado la Sala Constitucional y que, indudablemente, resultan aplicables al registro de agroquímicos.

Por último, en el artículo 27 se pretende regular la anulación de los registros, sin embargo, la mayoría de las causales enlistadas se refieren a motivos que generarían la cancelación del registro, no su anulación. La anulación de un acto administrativo se refiere a la existencia de vicios en los elementos que lo conforman, es decir, a vicios que impedían que el acto se produjera.

3. Conclusión:

Si bien la aprobación del proyecto de ley no. 22437, denominado “LEY PARA EL REGISTRO DEAGROQUIMICOS”, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones expuestas.

De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez [1] PNUD-Costa Rica. VARGAS CASTRO, Elídier. Uso Aparente de Plaguicidas en la Agricultura de Costa Rica. 2021. En https://impactoplaguicidas.cr/repositorio/analisis-sobre-el-uso-de-plaguicidas-en-la- agricultura-en-costa-rica-2/ [2] Págs. 26-27 [3] Pág. 54.

[4] Págs. 55-56.