Recognition of vacation leave for MEP confidential employeesReconocimiento de vacaciones a empleados de confianza del MEP

Legal Opinion 029 Opinion : 029 of 02/10/2022 February 10, 2022 PGR-C-029-2022 Mr. Steven González Cortés Minister of Public Education Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to official communication No. DM-1562-12-2021, dated December 17, 2021, through which you raise a series of concerns revolving around the recognition of vacations for confidential employees of that Ministry.

Specifically, the following is consulted:

"For the specific case of the Ministry of Public Education, does the Reglamento Autónomo de Servicios, Decreto Ejecutivo N° 5771-E, as a special rule, extend its scope of action to confidential employees working in the institution?

If it does not cover them, how should vacations be calculated specifically for the period when the official changes regimes (when, upon completing 50 weeks of working for the State, they have worked a fraction of that time within the civil service regime and the other as a confidential employee)? Should a proportional calculation be made: applying the proportional amount for the time in that period worked under the civil service regime and adding it to the proportional amount corresponding to the time worked as a confidential employee?

Can vacations carried over from other institutions or from the MEP itself, but for time worked in civil service regime positions, be enjoyed while holding a confidential position? That is, this specific question does not concern time accumulated by seniority, but rather the enjoyment of vacations held by each official who is currently in a confidential position." In compliance with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, you enclose the opinion of the Legal Affairs Directorate of that ministerial portfolio, embodied in official communication No. DAJ-C-0154-12-2021, dated December 16, 2021, according to which, despite the fact that the Procuraduría General maintains that in the absence of special regulations, confidential employees are entitled to two weeks of paid free time annually, in accordance with constitutional article 59, as a form of compensated rest compatible with the nature of such positions, it considers that the Reglamento Autónomo de Servicios of the MEP, due to its special nature, covers this type of servant, so the vacation calculation specific to those regulations –art. 29– would apply to them. If that is not the case, the regulations in force for each differentiated regime must be applied for the corresponding period, and a proportional calculation of the same must be made, the results of which must be added to obtain the total number of days the employee is entitled to enjoy. And regarding the possibility of enjoying vacation balances when moving to a confidential regime, it considers that by virtue of a fundamental right being at stake, since the termination of the employment relationship does not occur, and furthermore, due to the application of the single employer (patrono único) principle, the effective enjoyment of said days is feasible, always guaranteeing the state public service provided.

I.- Preliminary considerations on the delimitation of the subject of the consultation and the scope of our pronouncement.

Based on the fact that this request has been formulated in general and non-specific terms by the consultant, and recognizing the undeniable interest in obtaining legal criteria to clarify the doubt raised, completely disregarding the unavoidable reference to particular cases that the subject might involve, and always acting within our legal powers as the Superior Consultative Body and Technical-Legal Advisor of the Public Administration, we will proceed to issue, in the abstract, our binding opinion on the matter and in the specific case of the Ministry of Public Education; this is based on legal-doctrinal guidelines emanating especially from our administrative jurisprudence relevant to the subject, without it being possible therefore to derive a particular and binding pronouncement regarding the specific and concrete administrative-legal situations that might underlie this matter.

II.- Regarding the matter consulted.

Let us begin by indicating that "The criterion of speciality of norms is a relational criterion, since a norm is not special considered in itself, but rather is special in relation to another norm. Speciality implies removing a specific set of facts from the regulation of another more general norm, singling out the regulation of certain sets of facts." (Opinion C-063-2004 of February 24, 2004). This prevents the set of facts regulated by the norm from being included in the broader scope of the norm of general scope (Opinion C-007-2003 of January 16, 2003).

Now, interpreting the subjective scope of the Reglamento Autónomo de Servicio of the Ministry of Public Education, No. 5771-E, in its proper dimension, we do not believe it is possible to affirm that said regulation, due to its degree of speciality, includes confidential officials within its coverage to extend to them the regulations contained therein on progressive vacations based on seniority (antigüedad) –art. 29–[1].

Observe that from the harmonious integration of the provisions of its articles 2 subsection c) and 3, that Reglamento regulates the relations arising from work between the Ministry of Public Education and its servants appointed by the Executive Branch, in accordance with the procedures prescribed by the Estatuto de Servicio Civil and its Regulations, supplementary and related provisions; comprising servants: 1) Administrative staff who do not belong, by their nature, to the Teaching Career (Carrera Docente)[2]; 2) Technical-Teaching staff who, in accordance with subsection b) of article 2 of the Reglamento de Carrera Docente, are those who fundamentally carry out planning, advisory, guidance, or any other technical activity, closely linked to the formulation of policy in national public education, and 3) Administrative-Teaching staff who, in accordance with subsection c) of article 2 of the Reglamento de Carrera Docente, are those who primarily carry out management, supervision, and other administrative tasks, related to the educational process and for whose performance it is required to hold a title or certificate qualifying for the teaching function; all those who entered the Administrative Career (Carrera Administrativa) through the procedures established by the Estatuto de Servicio Civil and its Reglamento.

Therefore, it is not possible to deduce, as interpreted by the Legal Affairs Directorate of the MEP, that said norm covers confidential employees who, by definition, due to the special characteristics of the employment relationship they hold, are excluded from the statutory regime alluded to (constitutional arts. 140.1 and 192, arts. 3 and 4 of the Estatuto de Servicio Civil), as was previously sustained internally by official communication DAJ-C-54-4-2019, of April 05, 2019 (Reference No. 0559), to which we had access on our own.

From what has been set forth so far, it is deduced without major difficulty that it is not legally correct to interpret that the Reglamento Autónomo de Servicio of the Ministry of Public Education covers confidential employees within its scope to extend to them the regulations contained therein on progressive vacations based on seniority (antigüedad) –art. 29–, characteristic of regular Administration officials. Said regulation cannot be given a value of speciality and coverage that it does not actually have.

Consequently, following the settled guidance of our administrative jurisprudence, since the absence of a written norm –be it a law, decree, or special agreement, according to the first paragraph of article 684 of the Código de Trabajo–, special and concrete, remains in this case, regulating the recognition of the right to paid annual vacations in favor of hierarchical[3] and subordinate[4] confidential servants, the Administrative legal order must be integrated with our administrative jurisprudence that so recognizes it and that has legally attributed general and normative effectiveness[5] -arts. 2 of our Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 and 9 of the LGAP-, and according to which, they would only have the right to enjoy two weeks of effective vacations for every fifty weeks of continuous service, as established by Article 59 of the Constitución Política, as a form of compensated rest compatible with the nature of that position (Opinions C-217-2008 of June 25, 2008, C-099-2013 of June 11, 2013, C-369-2014 of October 31, 2014, C-354-2015 of December 17, 2015, C-176-2019 of June 21, 2019, C-114-2020 of March 31, 2020 and C-166-2020 of May 6, 2020).

It should be remembered that, due to the autonomy, independence, and especially the self-integration of Administrative Law with respect to other branches of law (art. 9.1 LGAP), the first supplementary source to which the legal interpreter must turn in the event of gaps in the regulation of certain relationships of a public nature is constituted by the administrative legal order (art. 9.2 Ibidem.), encompassing all existing Public Law norms, including "the unwritten norms necessary to guarantee a balance between the efficiency of the Administration and the dignity, freedom, and other fundamental rights of the individual" (art. 8 Ibid.) and among them, administrative jurisprudence; which, by supplying the absence, and not the insufficiency, of provisions regulating the matter, shall have the rank of law (art. 7.2 of the LGAP) (Opinion C-113-2020, of March 31, 2020). Thus, the determination of the legal regime applicable to this category of servants, within public employment, in the absence of a specific positive normative regulation, would be constructed based on administrative doctrine and judicial jurisprudence (C-298-2018, of November 27, 2018).

However, as a matter of principle, as recognized by labor jurisprudence, when a regular official temporarily suspends their statutory link through leave to assume a confidential position, they subject themselves to two differentiated legal relationships: one statutory and another that cannot be considered subject to a labor or statutory regime. And therefore, both relationships, generally and with few exceptions, are governed by distinct norms and principles that independently and differentially define their rights (Resolution No. 2018-001033 of 10:50 hrs. on June 22, 2018, Sala Segunda). In such a way that, in the absence of a special norm allowing it, in the case of vacations, the application by extension of the suspended statutory regime to the other confidential relationship cannot be sought, given that both legal regimes have said right determined in a differentiated manner (Resolution No. 2019-001651 of 09:35 hrs. on September 11, 2019, Sala Segunda).

Therefore, according to our administrative doctrine, "despite the fact that the confidential official has occupied other regular positions in the Public Administration, it is clear that for the purposes of the enjoyment of their vacations, the time previously worked is not useful, because due to the nature of the position they occupy, the regulations governing the progressive vacations of the rest of the regular officials are not applicable to them. Consequently, they would only have the right to enjoy vacations of two weeks for every fifty weeks of continuous service, as established by Article 59 of the Constitución Política." (Opinion C-099-2013, op. cit. Position ratified in Opinions C-217-2008 and C-176-2019 and C-166-2020, op. cit.). We insist, this is in the absence of a special written norm –be it a law, decree, or special agreement, according to the first paragraph of article 684 of the Código de Trabajo.

Thus, in the absence of special regulations, it is not legally possible to intermix both differentiated vacation regimes and allow them to enjoy the accumulated vacations carried over from the statutory position while they occupy a confidential position, because this would imply recognizing that previously worked time for the purpose of enjoying a greater period of paid annual vacations than those provided for by constitutional article 59, which are the ones corresponding to them; which we have sustained is legally improper in these cases.

In those cases, those other accumulated vacations must be preserved as a vested right (derecho adquirido) in the terms of the first paragraph of article 14[6] of the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principle of normative self-integration[7], according to art. 9.1.2 of the Ley General de la Administración Pública- and may be enjoyed when that other legal relationship becomes effective again.

Conclusions:

In accordance with a consistent line of administrative jurisprudence, moreover binding (arts. 2 and 3 subsection b) of Law No. 6815), this Procuraduría General concludes that:

Given the persistence in the MEP of the absence of a special and concrete written norm regulating the recognition of the right to paid annual vacations in favor of hierarchical and subordinate confidential employees, as a form of compensated rest compatible with the nature of those public positions, the Administrative legal order must be integrated with our administrative jurisprudence that so recognizes it and that has legally attributed general and normative effectiveness (arts. 2 of our Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 and 9 of the LGAP).

Thus, for the case of confidential officials who have occupied other regular positions in the Public Administration, it is clear that, for the purposes of the enjoyment of their vacations, in the absence of special regulations to the contrary, the time previously worked is not useful, because due to the nature of the position they occupy, the regulations governing the progressive vacations of the rest of the regular officials of the Ministry of Public Education are not applicable to them. Consequently, they would only have the right to effectively enjoy at least two weeks of vacations for every fifty weeks of continuous service, as established by Article 59 of the Constitución Política.

The accumulated vacations carried over from the statutory position while occupying a confidential position must be preserved as a vested right (derecho adquirido) in the terms of the first paragraph of article 14 of the Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principle of normative self-integration, according to art. 9.1.2 of the Ley General de la Administración Pública- and may be enjoyed when that other legal relationship becomes effective again.

The consulting Administration itself is in a position to evaluate, by its own means, the material and legal implications of the statements expressed in this opinion, in order to proceed accordingly; all under its entire and exclusive responsibility.

In these terms, we consider your consultation resolved.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Deputy Attorney General Public Function Area [1] "Article 29.- Administrative servants, as defined in article 3° , subsection a) of this Reglamento, shall enjoy annual vacations in the following proportions: a) Fifteen working days if they have rendered services for a period of fifty weeks to four years and fifty weeks; b) Twenty working days if they have rendered services for a period of five years and fifty weeks to nine years and fifty weeks; and c) One calendar month if they have worked for a period of ten years and fifty weeks or more." [2] Teaching servants are governed by special legislation, established in Title II of the Estatuto de Servicio Civil, art. 176 and article 88 of the Reglamento de Carrera Docente.

[3] Also called "superior employees" or "high employees". The foregoing is noted in order to distinguish the legal status (status jurídico) of that type of official from that corresponding to the so-called "subordinate confidential employees", which are precisely those contemplated in subsection f) of Article 4 of the Estatuto de Servicio Civil (Opinion C-196-98, of September 24, 1998). In the absence of a legal definition in our context, relying especially on academic doctrine, through our administrative jurisprudence we have made some conceptual approximations, according to which, a hierarchical confidential worker is understood as that employee who, due to their functions and tasks (management, inspection and supervision, in addition to those related to personal work for the employer) within the organization, has a significant responsibility in the development of its activities and its proper functioning. And therefore, generally, they are at a high or important level in the chain of command above the rest of the workers. (Opinions C-096-1999 of May 20, 1999, C-017-2003 of January 27, 2003, C-153-2003 of May 29, 2003, C-288-2004 of October 12, 2004, C-294-2004 of October 15, 2004, C-040-2005 of January 28, 2005, C-461-2006 of November 14, 2006, C-085-2014 of March 18, 2014 and C-280-2018 of November 9, 2018, among others).

[4] They are defined, as a category, by reason of the very nature of the functions performed; commonly recognized by a broad sector of doctrine as "eventual personnel" who are intimately related to institutional heads, on the one hand, because it is the heads who discretionarily and freely appoint and remove them –they do not enjoy the right to tenure (inamovilidad) (art. 6 subsection 2 of the Estatuto de Servicio Civil)–, since the trust is referred to them, whether due to subjective, personal conditions, or objective ones, such as technical or professional attributes or the simple ideological community that might make them suitable for the position; and on the other hand, because they are those who advise them and even provide them with personal services such as secretaries, assistants, or automobile drivers, etc. (Opinions C-180-2006 of May 15, 2006 and C-055-2017 of March 20, 2017).

[5] "The opinions of the Procuraduría General de la República, being classified by law as 'administrative jurisprudence' and by indicating that they are 'of mandatory compliance', are attributed general and normative effectiveness, insofar as the unequivocal intention, in using such legal concepts, is to confer upon them the condition of a source of the administrative legal order and, consequently, a normative character" (Resolution No. 14016-2009 of 14:34 hrs. on September 1, 2009, Sala Constitucional. In a similar sense, resolution No. 000453-F-S1-2013 of 14:10 hrs. on April 10, 2013, Sala Primera) [6] "Article 14.- If a regular servant is appointed to temporarily occupy a position of the Executive Branch excluded from this Estatuto, or is temporarily assigned additional duties, or ad honorem assigned an excluded position, they shall preserve all their rights and shall continue to be protected by the Civil Service Regime (Régimen de Servicio Civil)." [7] The first supplementary source to which the legal interpreter must turn in the event of gaps in the regulation of certain relationships of a public nature is constituted by the administrative legal order (art. 9.2 Ibidem.).

Texto Dictamen 029 Dictamen : 029 del 10/02/2022 10 de febrero de 2022 PGR-C-029-2022 Señor Steven González Cortés Ministro de Educación Pública Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta al oficio Oficio No. DM-1562-12-2021, de 17 de diciembre de 2021, por medio del cual expone una serie de inquietudes que giran en torno al reconocimiento de vacaciones a empleados de confianza de ese Ministerio.

En concreto se consulta:

“¿Para el caso específico del Ministerio de Educación Pública, el Reglamento Autónomo de Servicios, Decreto Ejecutivo N° 5771- E, como norma especial, alcanza en su ámbito de acción a las personas empleadas de confianza que laboran en la institución?

En el caso de que no los contemple, ¿cómo deben calcularse las vacaciones específicamente del período donde el funcionario cambia de régimen (cuando al cumplir las 50 semanas de laborar con el Estado ha trabajado una fracción de ese tiempo dentro del régimen de servicio civil y la otra como empleado de confianza?¿Debe efectuarse un cálculo proporcional: aplicarse el proporcional al tiempo de ese período que laboró bajo el régimen de servicio civil y sumarlo al proporcional que le corresponde por el lapso laborado como empleado de confianza?

¿Las vacaciones que se arrastran de otras instituciones o del mismo MEP, pero por el tiempo laborado en puestos del régimen de servicio civil, pueden ser disfrutadas mientras se desempeña un cargo de confianza? Es decir, esta pregunta en específico, no radica sobre el tiempo que se acumula por antigüedad, sino sobre el disfrute de las vacaciones con que cuenta cada funcionario que actualmente está en un puesto de confianza.” En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, acompaña el criterio de la Dirección de Asuntos Jurídicos de esa cartera ministerial, materializado en el oficio No. DAJ-C-0154-12-2021, de 16 de diciembre de 2021, según el cual, pese a que la Procuraduría General sostiene que a falta de normativa especial, los empleados de confianza tienen derecho a dos semanas anuales de tiempo libre remunerado, conforme a lo que dispone el ordinal 59 constitucional, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de dichos cargos, estima que el Reglamento Autónomo de Servicios del MEP, por su especialidad, alcanza a este tipo de servidores, por lo que se les aplicaría el cálculo de vacaciones propio de esa normativa –art. 29-. De no ser así, debe aplicarse la normativa vigente para cada régimen diferenciado en el lapso que le corresponda y hacer el cálculo proporcional del mismo, resultados que deberán sumarse para obtener la cantidad total de días a los que tiene derecho a disfrutar la persona servidora. Y sobre la posibilidad de disfrute de saldos de vacaciones al pasar a un régimen de confianza, considera que en virtud de estar en juego un derecho fundamental, al no producirse la terminación de la relación laboral, y además, por la aplicación del principio de patrono único, es factible el disfrute efectivo de dichos días garantizando siempre el servicio público estatal brindado.

I.- Consideraciones previas sobre la delimitación del objeto de la consulta y alcance de nuestro pronunciamiento.

Partiendo de que dicha gestión ha sido planteada en términos generales e inconcretos por el consultante, y reconociendo el innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer la duda que formula, con total prescindencia de la ineludible alusión a casos particulares que el tema pudiera involucrar, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como Órgano Superior consultivo y Asesor técnico-jurídico de la Administración Pública, procederemos a emitir en abstracto nuestro criterio vinculante al respecto y en el caso específico del Ministerio de Educación Pública; esto con base en lineamientos jurídico-doctrinales emanados especialmente de nuestra jurisprudencia administrativa atinentes al tema, sin que pueda derivarse entonces un pronunciamiento particular y vinculante en relación con las situaciones jurídico administrativas concretas y específicas que pudieran subyacer en este asunto.

II.- Sobre lo consultado.

Comencemos por indicar que “El criterio de especialidad de las normas es un criterio relacional, ya que una norma no es especial en sí misma considerada, sino que es especial en relación con otra norma. La especialidad implica sustraer un determinado supuesto de hecho de la regulación de otra norma más general, singularizando la regulación de determinados supuestos de hecho”. (Dictamen C-063-2004 de 24 de febrero de 2004). Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la norma de alcance general (Dictamen C-007-2003 de 16 de enero de 2003).

Ahora bien, interpretado en su justa dimensión el ámbito subjetivo del Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Educación Pública, No. 5771-E, no creemos que sea posible afirmar que dicha normativa, por su grado de especialidad, comprenda dentro de su cobertura a los funcionarios de confianza para hacerles extensivas las regulaciones allí contenidas sobre vacaciones progresivas en razón de la antigüedad –art. 29-[1].

Véase que de la integración armónica de lo dispuesto por sus artículos 2 inciso c) y 3, ese Reglamento regula las relaciones con ocasión del trabajo entre el Ministerio de Educación Pública y sus servidores nombrados por el Poder Ejecutivo, de acuerdo con los procedimientos prescritos por el Estatuto de Servicio Civil y sus Reglamentos, disposiciones supletorias y conexas; comprendiendo servidores: 1) Administrativos que no pertenecen, por su naturaleza, a la Carrera Docente[2]; 2) Técnico-Docentes que, de conformidad con el inciso b) del artículo 2 del Reglamento de Carrera Docente, son los que realizan fundamentalmente labores de planificación, asesoramiento, orientación o cualquier otra actividad técnica, íntimamente vinculada con la formulación de la política en la educación pública nacional, y 3) los Administrativo-Docentes que, de conformidad con el inciso c) del artículo 2 del Reglamento de Carrera Docente, son los que realizan primordialmente labores de dirección, supervisión y otras de índole administrativa, relacionadas con el proceso educativo y para cuyo desempeño se requiere poseer título o certificado que faculte para la función docente; todos ingresados a la Carrera Administrativa mediante los procedimientos que establece el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

Por lo que no es posible deducir, como lo interpreta la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP, que dicha norma comprenda a los empleados de confianza que, por definición, en razón de las especiales características de la relación de empleo que ostentan, están excluidos del régimen estatutario aludido (arts. 140.1 y 192 constitucionales, arts. 3 y 4 del Estatuto de Servicio Civil), tal y como se había sostenido en su momento internamente por oficio DAJ-C-54-4-2019, de 05 de abril de 2019 (Referencia No. 0559), al cual tuvimos acceso por nuestra cuenta.

De lo hasta aquí expuesto se deduce sin mayor dificultad que no es jurídicamente correcto interpretar que el Reglamento Autónomo de Servicio del Ministerio de Educación Pública comprenda dentro de su cobertura a los empleados de confianza para hacerles extensivas las regulaciones allí contenidas sobre vacaciones progresivas en razón de la antigüedad –art. 29-, propia de los funcionarios regulares de la Administración. No se le puede dar a dicha normativa un valor de especialidad y cobertura que en realidad no tiene.

Por consiguiente, siguiendo la orientación decantada por nuestra jurisprudencia administrativa, al persistir en este caso la ausencia de norma escrita –sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo-, especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los servidores de confianza jerárquicos[3] y subalternos[4], debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa[5] -arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP-,y según la cual, solo tendría derecho a disfrutar dos semanas de vacaciones efectivas por cada cincuenta semanas de servicio continuo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de ese cargo (Dictámenes C-217-2008 de 25 de junio de 2008, C-099-2013 de 11 de junio de 2013, C-369-2014 de 31 de octubre de 2014, C-354-2015 de 17 de diciembre de 2015, C-176-2019 de 21 de junio de 2019, C-114-2020 de 31 de marzo de 2020 y C-166-2020 de 06 de mayo de 2020).

Recuérdese que, por la autonomía, independencia y en especial por la auto integración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho (art. 9.1 LGAP), la primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.), comprensivo de la totalidad de las normas de Derecho Público existentes, incluidas “las normas no escritas necesarias para garantizar un equilibrio entre la eficiencia de la Administración y la dignidad, la libertad y los otros derechos fundamentales del individuo” (art. 8 Ibíd.) y entre ellas la jurisprudencia administrativa; la cual, al suplir la ausencia, y no la insuficiencia, de disposiciones que regulen la materia, tendrá rango de ley (art. 7.2 de la LGAP) (Dictamen C-113-2020, de 31 de marzo de 2020).

De modo que la determinación del régimen jurídico aplicable a esta categoría de servidores, dentro del empleo público, a falta de una regulación normativa positiva específica, se construiría a partir de la doctrina administrativa y la jurisprudencia judicial (C-298-2018, de 27 de noviembre de 2018).

Ahora bien, por regla de principio, según ha reconocido la jurisprudencia laboral, cuando un funcionario regular suspende temporalmente por licencia su vínculo estatutario para asumir un puesto de confianza, se somete a dos relaciones jurídicas diferenciadas: una estatutaria y otra que no puede se puede considerar sometida a un régimen laboral o estatutario. Y por tanto, ambas relaciones, por lo general y salvo contadas excepciones, se rigen por normas y principios distintos que definen de forma independiente y diferenciada sus derechos (Resolución No. 2018-001033 de las 10:50 hrs. del 22 de junio de 2018, Sala Segunda). De forma tal, que a falta de norma especial que así lo permita, en el caso de las vacaciones no puede pretenderse la aplicación por extensión del régimen estatutario suspendido a la otra relación de confianza, teniendo ambos regímenes jurídicos tasado de forma diferenciada dicho derecho (Resolución No. 2019-001651 de las 09:35 hrs. del 11 de setiembre de 2019, Sala Segunda).

Por ello, conforme a nuestra doctrina administrativa, “pese que el funcionario de confianza ha ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública, es claro que para los efectos del disfrute de sus vacaciones, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupa, no le resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular. En consecuencia, solo tendría derecho a disfrutar de las vacaciones de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.” (Dictamen C-099-2013, op. cit. Posición ratificada en los dictámenes C-217-2008 y C-176-2019 y C-166-2020, op. cit.). Insistimos, esto a falta de norma escrita especial –sea ley, decreto o acuerdo especial, según el párrafo primero del ordinal 684 del Código de Trabajo-.

De modo que, a falta de normativa especial, no es jurídicamente posible entremezclar ambos regímenes diferenciados de vacaciones y permitirles disfrutar las acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, pues ello implicaría reconocerles aquel tiempo laborado con la finalidad de que disfruten un período mayor de vacaciones anuales remuneradas que las previstas por el ordinal 59 constitucional, que son las que les corresponde; lo cual hemos sostenido es jurídicamente improcedente en estos casos.

En esos casos, aquellas otras vacaciones acumuladas deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14[6] del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principio de autointegración normativa[7], según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública- y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye que:

Al persistir en el MEP la ausencia de norma escrita especial y concreta que regule el reconocimiento del derecho a las vacaciones anuales remuneradas a favor de los empleados de confianza jerárquicos y subalternos, como modalidad de descanso retribuido compatible con la naturaleza de esos cargos públicos, debe integrarse el ordenamiento jurídico Administrativo con nuestra jurisprudencia administrativa que así lo reconoce y que tiene legalmente atribuida eficacia general y normativa (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica, No. 6815, 7, 8 y 9 de la LGAP).

De manera que, para el caso de funcionarios de confianza hayan ocupado otros puestos regulares en la Administración Pública es claro que, para los efectos del disfrute de sus vacaciones, a falta de normativa especial en contrario, no es útil el tiempo laborado anteriormente, pues por el carácter del puesto que ocupan, no les resulta aplicable la normativa que rigen las vacaciones progresivas del resto del funcionariado regular del Ministerio de Educación Pública. En consecuencia, solo tendrían derecho a disfrutar, de forma efectiva, al menos dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas de servicio continúo, tal y como lo establece el artículo 59 de la Constitución Política.

Las vacaciones acumuladas que se arrastren del puesto estatutario mientras ocupan un cargo de confianza, deberán conservarse como derecho adquirido en los términos del párrafo primero del ordinal 14 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil –principio de autointegración normativa, según art. 9.1.2 de la Ley General de la Administración Pública- y podrán ser disfrutados cuando aquél otro vínculo jurídico vuelva a adquirir eficacia.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera Procurador Adjunto Área de la Función Pública [1] “Artículo 29.-Los servidores administrativos, según se define en el artículo 3 ° , inciso a) de este Reglamento, disfrutarán de vacaciones anuales en las siguientes proporciones:

• a)Quince días hábiles si ha prestado servicios durante un tiempo de cincuenta semanas a cuatro años y cincuenta semanas; b) Veinte días hábiles si ha prestado servicios durante un tiempo de cinco años y cincuenta semanas a nueve años y cincuenta semanas; y c) Un mes calendario si ha trabajado durante un tiempo de diez años y cincuenta semanas o más.

[2] Los servidores docentes se rigen por una legislación especial, establecida en el Título II del Estatuto de Servicio Civil, art. 176 y ordinal 88 del Reglamento de Carrera Docente.

[3] También denominados "empleados superiores" o "altos empleados". Lo anterior se advierte con el fin de distinguir el status jurídico de ese tipo de funcionarios del que corresponde a los llamados "empleados de confianza subalternos", que son precisamente los contemplados en el inciso f) del artículo 4º del Estatuto de Servicio Civil (Dictamen C-196-98, de 24 de setiembre de 1998). A falta de una definición legal en nuestro medio, basándonos especialmente en la doctrina académica, por medio de nuestra jurisprudencia administrativa hemos efectuado algunas aproximaciones conceptuales, según las cuales, por trabajador de confianza jerárquico se entiende aquel empleado que, por sus funciones y tareas (de dirección, inspección y fiscalización, además de las relacionadas a trabajos personales para el patrón) dentro de la organización, tiene una importante responsabilidad en el desarrollo de sus actividades y su correcto funcionamiento. Y por ende, por lo general, se encuentran en un nivel alto o de importancia en la cadena de mando por encima del resto de los trabajadores. (Dictámenes C-096-1999 de 20 de mayo de 1999, C-017-2003 de 27 de enero de 2003, C-153-2003 de 29 de mayo de 2003, C-288-2004 de 12 de octubre de 2004, C-294-2004 de 15 de octubre de 2004, C-040-2005 de 28 de enero de 2005, C-461-2006 de 14 de noviembre de 2006, C-085-2014 de 18 de marzo de 2014 y C-280-2018 de 9 de noviembre de 2018, entre otros).

[4] Se definen, como categoría, en razón de la naturaleza propia de las funciones desplegadas; comúnmente reconocidos por un amplio sector de la doctrina, como "personal eventual" que está íntimamente relacionado con los jerarcas institucionales, por un lado, porque éstos son quienes discrecional y libremente los nombran y remueven –no gozan del derecho a la inamovilidad (art. 6 inciso 2 del Estatuto de Servicio Civil) -, pues la confianza está referida a ellos, ya sea por condiciones subjetivas, de orden personal, u objetivas, como podrían ser atributos técnicos o profesionales o la simple comunidad ideológica que puedan hacerlos idóneos para el puesto; y por el otro, porque son aquéllos a quienes asesoran e incluso les prestan servicios personales como secretarios, ayudantes o conductores de automóviles, etc. (Dictámenes C-180-2006 de 15 de mayo de 2006 y C-055-2017 de 20 de marzo de 2017).

[5] “Los dictámenes de la Procuraduría General de la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y al indicar que son “de acatamiento obligatorio”, se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un carácter normativo” (Resolución No. 14016-2009 de las 14:34 hrs. del 1 de setiembre de 2009, Sala Constitucional. En sentido similar, la resolución No. 000453-F-S1-2013 de las 14:10 hrs. del 10 de abril de 2013, Sala Primera) [6] “Artículo 14.- Si un servidor regular fuere designado para ocupar temporalmente un puesto del Poder Ejecutivo excluido o se le recargare temporalmente, o ad honorem un puesto excluido del presente Estatuto, conservará todos sus derechos y continuará protegido por el Régimen de Servicio Civil.” [7] La primera fuente supletoria a la que debe acudir el intérprete jurídico en caso de que existan lagunas en la regulación de determinadas relaciones de naturaleza pública, está constituida por el ordenamiento jurídico administrativo (art. 9.2 Ibídem.).