Criminalization of disrespect toward police authority within the contraventional spherePenalización de la falta de respeto a la autoridad policial en el ámbito contravencional

Legal Opinion: 191 - J of 12/07/2021 December 7, 2021 PGR-OJ-191-2021 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Head of Legislative Commissions VII Area Legislative Assembly Dear Licenciada:

With the approval of the Attorney General of the Republic, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, we refer to your official communication number AL-22258-CPSN-OFIC-0230-2020 dated November 23, 2020, through which you request us to issue an opinion regarding legislative bill No. 22.258, entitled “ADDITION OF A SUBSECTION 9) TO ARTICLE 396 OF LAW NO. 4573, CRIMINAL CODE, OF MAY 4, 1970 AND ITS AMENDMENTS.” I.- SYNOPSIS OF THE BILL From the analysis of the bill submitted for our consideration, it is clear that its purpose is to criminalize disrespect for police authority, understood as those actions, gestures, and words uttered against police authorities, by virtue of holding the police authority, whether or not they are in the exercise of their functions.

This is because adherence to the legal system by police forces does not guarantee them respect from the citizenry, which can lead to actions that impact their physical integrity and cast doubt on the scope of police authority, a situation that could bring problems of legitimacy for the country's authorities.

II.- PRELIMINARY ASPECTS Before providing a response to the request sent to us, we must refer to the scope of this pronouncement, since according to the Organic Law of the Attorney General's Office (Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República) it is not possible to issue binding opinions when what is requested is to provide a legal criterion regarding bills.

The administrative jurisprudence of this Advisory Body recognizes the possibility that the Legislative Assembly may consult on aspects related to the administrative work it performs exceptionally to its main activity, in which case the opinions issued will be binding. However, in the case of consultations related to the law-promulgating task carried out by said Power of the Republic, we are unable to issue binding criteria, insofar as such competence falls outside the provisions of the regulations that govern us.

However, in order to collaborate with this Honorable Commission, a criterion will be issued on the bill under analysis, not without first warning that, due to the aforementioned, this pronouncement is a legal opinion without binding effects.

Having clarified the above, we will proceed to analyze the consulted bill.

III.- LEGAL CRITERION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE Taking into account that the examined bill seeks to introduce an amendment to the book of Contraventions (Contravenciones), we consider it opportune to note, by way of preamble, that there is no technically structured definition of said legal concept in our legal system.

In the doctrinal field, they are defined as “very minor faults that alter social order and good neighborly coexistence. (…) They are acts or conducts where something was done or omitted that broke a social rule.”[1] The Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual defines the term fault (falta) – usually used as a synonym for contravention (contravención) – “as voluntary actions or omissions punished by law with a light penalty; for which they have been called venial crimes or miniatures of crimes.”[2] Constitutional jurisprudence calls them in similar terms, conceptualizing them as a “lesser-ranking criminal illicit” that protects legal interests of lesser significance (see resolution of Sala Constitucional No. 6034-1996 of 9:24 a.m. on November 8, 1996).

Notwithstanding the foregoing, our regulatory framework does provide a clear and copious regulatory framework for said institute, both on the substantive and procedural levels.

In our Constitution (Carta Magna), for example, Article 39 alludes to or mentions it by assimilating it to a fault or quasi-crime (cuasi delito). Similar nomenclature is assigned by our Civil Code in Title II of its Book IV, precisely called crimes and quasi-crimes (delitos y cuasi-delitos).

For its part, the Organic Law of the Judicial Branch (Ley Orgánica del Poder Judicial), when defining the competence of the Contraventional Courts (Juzgados Contravencionales) for the knowledge and adjudication of contraventions, establishes that these shall hear them and adds, as a remnant of previous legislation, that police faults (faltas de policía) are also under the jurisdiction of said offices which, in principle, as we noted earlier, would amount to the same thing.

A similar denomination is found in recently enacted legislation, such as the Civil Procedure Code (Código Procesal Civil), which, when regulating the disciplinary power of the judge, establishes in its Article 5, subsection 4) that, when a contravention or fault is committed at the time a matter submitted to its knowledge is being vered, it shall bring said fact to the attention of the competent authority.

As regards substantive law, apart from the contraventions contemplated in the Criminal Code, there is a broad spectrum of them disseminated in many special criminal laws, such as the Law of incentives for tourism development (Ley de incentivos para el desarrollo turístico), Wildlife Conservation Law (Ley de Conservación de Vida Silvestre), Mining Code (Código de Minería), the Forestry Law (Ley Forestal), among many others.

The significant amount of legislation of this nature allows us to conclude that, although contraventions have a sort of degradation regarding the level of importance held by crimes, they fulfill a complementary protective function for the legal interests protected in ordinary illicit acts.

For its part, in the procedural sphere, precisely because of the lower disvalue of the conducts provided for in the criminal types contained in the contraventions, the legislator has provided for a much simpler criminal procedure than the one established to regulate crimes.

For example: in the contraventional proceeding, the Public Prosecutor's Office (Ministerio Público) does not participate, nor is the process for the compensatory civil action (acción civil resarcitoria) regulated; the judgment on the merits issued can only be challenged through an appeal (recurso de apelación), since it is not susceptible to being questioned through the Cassation Appeal (Recurso de Casación) and the Sentence Review Procedure (Procedimiento de Revisión de Sentencia), a fact that has been questioned by some sector of the national doctrine.[3] Another situation that is extremely different from what occurs in ordinary criminal matters has to do with the exercise of technical defense, which in the contraventional venue is optional, just as occurs in traffic matters.

Having made the above disquisitions, we proceed to analyze the new subsection to be added to Article 396 of the substantive Code, and for a better understanding we allow ourselves to transcribe it:

“Article 396- Shall be punished with a fine of five to thirty days:

Disrespect for police authority 9) Whoever, through actions, gestures, words, or in any other way, shows disrespect to officials vested with police authority, even when not in the exercise of their office, provided they are performing acts characteristic of their function.” Regarding the contraventional type under examination, we must initially note that its wording is, in essence, quite similar to the one that once existed – as a subsection – in this numeral; we refer to subsection 8) of Article 396, before the amendment through Law 8250 of May 2, 2002,[4] which provided the following:

“Disrespect for Authority “To the private individual who fails to show due respect to any official vested with public authority, even when not in the exercise of their office, provided they are announced or recognized as having such character.” For its part, the typical structure of the subsection under examination, unlike the repealed article, defines an indeterminate active subject (“whoever...”), since this contravention could be committed by any person, even by another public official.

Conversely, the objective type does define a determined passive subject – similar to the one that was suppressed –, which in this case would be any police, judicial, prosecutorial, penitentiary, traffic, forestry, municipal authority, etc.

The action or core of the type that would be intended to be prohibited would be the performance of actions, gestures, words, or any other form of expression issued against a police authority, even when not in the exercise of their office,[5] but while performing acts linked to their functions.

In principle, this superior consultative body does not find eventual constitutional difficulties in the description of the objective criminality (tipicidad objetiva) of the examined norm, except in the phrase “in any other way,” which is considered extremely open and undefined, so it is respectfully suggested that it be deleted. Additionally, it is recommended to supplement the structure of the type as follows:

“Article 396- Shall be punished with a fine of five to thirty days:

… Disrespect for police authority g) Whoever, through actions, gestures, hurtful or mortifying words, shows disrespect to officials vested with police authority, even when not in the exercise of their office, provided they are performing acts characteristic of their function and wearing their respective police uniform.” We consider that with the inclusion of said objective normative elements, a greater margin of precision and clarity would be provided to the objective type to be added and, at the same time, the legal operator would be given a reasonable and discernible parameter for evaluation, to define whether a conduct could be subsumed within the norm examined, for being truly harmful to the police authority.[6] In close relation to the previously mentioned, it is necessary to note that constitutional jurisprudence has endorsed the constitutional validity of including concepts of generic meaning or content within the typical structure of crimes, as long as these are of easy and widespread knowledge – due to popular culture –, as well as easy to assimilate for the administered party.[7] Additionally, we consider it opportune to specify that for the contravention to be configured, it is necessary that at the time of the event, the police authority is wearing their uniform or police badge, since only in this way could the intent or desire (knowledge and will to commit the act) to consummate the offense against the police authority be accredited. Said situation is of capital importance in contraventional matters, given that these are of a fraudulent nature.

Regarding the type of manifestation constituting the offense – mutatis mutandi – it would be an action or behavior similar to that described in subsection 4) of numeral 392 of the Criminal Code, which applies to people in general. Said numeral punishes the externalization of disrespectful phrases or propositions, as well as the performance of rude or mortifying gestures.

Likewise, we consider that the analyzed bill would satisfy a reiterated desire or purpose of the legislator, in the sense of complementing in the contraventional sphere the protection of the legal interest “public authority,” included in Title XIII of the Criminal Code, since as is well stated in the explanatory memorandum of the bill, in the contraventional sphere the conducts are not contemplated or provided for that ex novo are intended to be punished in this area, through the criminal policy that is inherently inherent and discretionary to the legislative function.[8] In relation to the protection of the legal interest “public authority,” contained in the aforementioned crimes, the inclusion of the bill under discussion would be especially complementary to the objective type provided for in the crime called “Threat to a Public Official” (current 316) – which modified the crime of Contempt (Desacato) through Law 8224 of March 13, 2002 –, which punishes with imprisonment of one month to two years anyone who threatens a public official because of their functions.[9] Since the reform bill is consistent with or complementary to the cited crimes, it can be clearly inferred that it disassociates itself from the regulation that was at one time included in the repealed crime of contempt (desacato), which protected both the honor or reputation of the public official and the threat that on the occasion of their duties they could receive.

Precisely, from the repealed norm, only the penalization of the threat to the public official subsists, which, we reiterate, is in harmony and coincidence with the norm sought to be incorporated, since both seek to protect or safeguard the figure of public authority and not their honor.[10] With respect to the reformulation that was brought about with the genesis of the current crime of threat to authority, the Sala Tercera noted the following:

“Under its previous formulation, the criminal type of contempt (desacato) punished both the offense to the honor or decorum of a public official and the threat because of their functions, also contemplating a collateral type that aggravated the figure if the victim was, among other hypotheses, a judge. According to the new legislation, from the content of the old regulation only the figure of ‘Threat to a Public Official’ subsists, which punishes with the same penalty as the former simple contempt (one month to two years imprisonment) ‘whoever threatens an official because of their functions, addressing them personally or publicly, or through written communication...’ That is, it ceases to punish the offense to the decorum or honor of that official as contempt. Then, the protection against that type of aggression is covered by the figures of crimes against honor contained in the Criminal Code, albeit under a different criminal action regime, since those cases are of private action.” Sala Tercera of the Corte Suprema de Justicia. Resolution 728-2002 of 10:14 a.m. on July 19, 2002 (the highlights are ours).

The wording that the crime of contempt (desacato) once had in our Criminal Code, before the derogation produced by Law 8227, faced strong criticism on a double front, similar to similar norms existing in Latin American Codes: on the one hand, it was considered that said norms dispensed privileged treatment to the honor of public officials,[11] which per se constituted a violation of the principle of equality and, at the same time, a clear violation of the principle of freedom of expression, contemplated among other norms in Article 13 of the American Convention on Human Rights,[12] since it prevented criticism of state operations, becoming prior censorship.

That same tendency or desire to specially protect or safeguard public authority is reflected by the legislator through the law “Classification of crimes committed against the integrity and life of police officers in the exercise of their functions, amendment to Law No. 4573 Criminal Code,” No. 8977 of August 3, 2011, which added, as a constitutive cause of a crime of qualified homicide, the death of any member of a police force occurring in the exercise of their duties.

Furthermore, it is appropriate to note that the reform examined is in harmony with our Constitution (Carta Magna), which, besides guaranteeing freedom of expression in its Article 29, also establishes in that same numeral that there will be liability when abuses are committed in the exercise of that right. Said abusive exercise would be constituted precisely by the offensive conducts or expressions contemplated in the analyzed proposal, with the intention of protecting public authority.

That exceeded exercise of a right is also prohibited in Article 22 of the Civil Code, which expressly states “that the law does not protect the abuse of right or the antisocial exercise thereof.” With respect to the purpose of the theory of abuse of right, national jurisprudence refers that:

“The theory of abuse in the exercise of a right was born to attenuate the extreme individualism that prevailed in the legal field, and thus achieve a more transpersonalist conception, where awareness is taken of the social character of law and its role as an instrument at the service of community interests, fostering social cooperation relations.” Sala Primera of the Corte Suprema de Justicia. Resolution 106-1992 of 2:15 p.m. on December 4, 1992.

Finally, it is necessary to point out that the reform intended to be incorporated into the Substantive Criminal Code is inherently consistent with the provisions of Article 5 of the General Police Law (Ley General de Policía, Number 7410 of May 26, 1994), which clearly establishes that: “Every citizen is obliged to refrain from any act that hinders or disturbs the regular fulfillment of police functions.” In this way, the consultation posed is answered, reiterating the constitutional precept that provides that the issuing of laws, as well as the design of criminal policy, concerns or is the exclusive purview of that Power of the Republic.

Notwithstanding the foregoing, some modifications have been added that have been respectfully suggested, to give greater clarity to the bill under discussion.

Sincerely,

Licdo. José Enrique Castro Marín Procurador Director Licdo. Alex Manrique Ruiz Leal Procurador Penal JECM/AMRL/vzv [1] ARROYO ARAYA, Helga, Poder Judicial, CONAMAJ. Contraventions / Poder Judicial. CONAMAJ –- San José, Centro Gráfico S.A., 2016. Page 7.

[2] CABANELLAS, Guillermo and ALCALÁ ZAMORA, Luis. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial Heliaste R.L, Volume II, 1979, pp. 327-328.

[3] “If the criminal cassation bodies (with the endorsement, for conditions different from the current ones, of the Sala Constitucional) have not wanted to accept that competence, it is not because it cannot be deduced from the law and the Constitution but for reasons of convenience based on the workload that the acceptance of this criterion would cause, since, on one hand, contraventions represent a significant quantitative portion of the caseload of the courts that hear them and, on the other, the review appeal (recurso de revisión) can be filed indefinitely, if the allegation is based on a violation of due process, a cause with multiple facets that, in my judgment, should be excluded from review in order to maintain the appeal in a closed form and circumscribed to the serious judicial errors with which it has traditionally been identified in other legal disciplines, especially now that an opening of criminal cassation has operated.” CHINCHILLA, Rosaura. The inadmissibility of the review procedure in contraventional matters. In: Revista de la Asociación de Ciencias Penales de Costa Rica. San José, No. 26, May 2009, page 77.

[4] From the meticulous review of the Technical Services report of the Legislative Assembly, the final wording of the bill, as well as the affirmative majority opinion, all pertaining to bill No. 14.158 and that gave rise to Law 8250, the slightest reason for which subsection 8) of the then Article 396 of the CP was eliminated is not evident.

[5] We must be reiterative in the aspect that the expression “…even when not in…” obviously implies that the normative provision covers – with much more reason – the public official when they are effectively in the exercise of their office.

[6] With respect to the principle of criminal legality and its correlative par excellence, that of criminality (tipicidad), the Sala Constitucional postulates the following: “The principle of criminal legality and its natural derivative, that of criminality (tipicidad), has among its foundations the guarantee and respect for the right of all recipients of the law to know beforehand what are the prohibited zones that limit their acts. It would be useless to formally comply with the principle of legality, with the reservation of law, if criminal precepts were limited to affirming that whoever carries out ‘any conduct that violates morality or good customs’ commits a crime, for example. Consequently, the principle of specificity requires that the legislator employ a technique of creation, of elaborating the norm by virtue of which it is possible to know how far it reaches, how far the citizen can or cannot act.” Resolution 13.852-2008 of 2:39 p.m. on September 17, 2008.

[7] “The Study of the use of generic legal precepts within the structure of the criminal type, its constitutional conformity is owed to the fact that said norms, which describe actions that imply broad coverage scenarios, in a certain way, are clearly recognized and of simple comprehension for the administered party: that is, they are norms that society recognizes, understands, and legitimizes, through legislative work (principle of representation). Faced with such norms, the judge's work is limited to performing the exercise of criminality (tipicidad) of the accused act, starting from the ‘framing’ of the action within the generic precept, when the conduct is broadly and clearly recognized by society as one of the meanings or species of the generic concept… Thus, there can exist precepts that, even though they may be generic, are far from configuring an open or blank criminal type, for two specific reasons. First, because they are concepts whose content is socially known and accepted, since it is experience that indicates that content. Second, because it is in the jurisdictional application where the concept is fully specified, based on the determination and assessment that the judging person makes of the evidentiary material.” Sala Constitucional of the Corte Suprema de Justicia. Resolution 12.662-2020, at nine hours and thirty minutes on July 7, two thousand twenty. In a similar sense, resolution 10.160-2020 of the Sala Constitucional, at 10:15 a.m. on June 3, 2020.

[8] “The design of criminal policy is the competence of the legislator. It is the Political Constitution itself in its Article 39 that assigns to the legislator the exclusive competence to dictate criminal policy, that is, to determine which conducts are penalized and with what quantum of penalty, when it indicates that the creation of crimes and penalties is reserved to the law, so that this Court can only control that it is issued in harmony with the constitutional framework. Whether the criminal policy is particularly good or bad is a topic that escapes – as stated – the constitutionally assigned competencies of this Tribunal.” Resolution of the Sala Constitucional number 5977-2006 of 3:16 p.m. on May 3, 2006.

[9] Said norm was declared partially unconstitutional – before being totally repealed –, through opinion 412-1990 of the Sala Constitucional at 2:30 p.m. on April 24, 1990, for prohibiting the proof of the truth.

[10] On the transcendence and importance of the legal interest “Public Authority,” the Sala Tercera holds the following: “The matter is especially serious when it concerns, besides an affectation to legal certainty, a strategic good for coexistence, which merits criminal protection for its indeminity. In this matter, we refer to the value of public authority and its efficacy (…).” Resolution of 12:15 p.m. on May 29, 2020.

[11] It was criticized for establishing special protection for the honor and decorum of the public official with a provision that not only turned it into a crime of public action, but also was detached from the chapter of crimes against honor, applicable to the rest of the people, which gave it a privileged bias.

[12] In that sense, the Annual Report of the Inter-American Commission on Human Rights, Number 88 of 1994, indicated: “The application of contempt laws to protect the honor of public officials acting in their official capacity unjustifiably grants them a right to protection not available to other members of society. It follows that a law that attacks speech considered critical of the public administration in the person of the individual object of that expression affects the very essence and content of freedom of expression.” Those same conclusions were reached by Professor Henry Issa el Khoury in his essay entitled Contempt within a republican criminal law, Treatise on Freedom of the Press, Volume I, Ilanud, 1995.

Opinión Jurídica : 191 - J del 07/12/2021 07 de diciembre de 2021 PGR-OJ-191-2021 Licenciada Daniela Agüero Bermúdez Jefa de Área Comisiones Legislativas VII Asamblea Legislativa Estimada licenciada:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, Dr. Julio Alberto Jurado Fernández, nos referimos a su oficio número AL-22258-CPSN-OFIC-0230-2020 de fecha 23 de noviembre de 2020, mediante el cual nos solicita emitir criterio en relación con el proyecto legislativo N° 22.258, denominado “ADICIÓN DE UN INCISO 9) AL ARTÍCULO 396 DE LA LEY Nº 4573, CÓDIGO PENAL, DEL 4 DE MAYO DE 1970 Y SUS REFORMAS”.

I.- SINOPSIS DEL PROYECTO Se desprende del análisis del proyecto sometido a nuestra consideración, que la finalidad del mismo se dirige a penalizar las faltas de respeto a la autoridad de policía, entendiéndose como aquellas acciones, gestos y palabras proferidas contra las autoridades policiales, por ostentar la investidura policial, se encuentren o no en el ejercicio de sus funciones.

Lo anterior en virtud de que el apego al ordenamiento jurídico por parte de los cuerpos policiales no les garantiza a estos el respeto por parte de la ciudadanía, lo que puede conllevar a acciones que repercutan en su integridad física y poner en duda los alcances de la investidura policial, situación que podría traer problemas de legitimidad de las autoridades del país.

II.- ASPECTOS PRELIMINARES Antes de brindar respuesta a la petición que nos fue remitida, debemos referirnos a los alcances que tiene este pronunciamiento, ya que según la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República no es posible emitir dictámenes con carácter vinculante, cuando lo que se nos solicita es externar un criterio jurídico en relación con proyectos de ley.

La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, reconoce la posibilidad de que la Asamblea Legislativa pueda consultar aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los dictámenes emitidos serán vinculantes. Sin embargo, tratándose de consultas relacionadas con la tarea promulgadora de leyes que desarrolla dicho Poder de la República, nos encontramos imposibilitados de emitir criterios vinculantes, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.

Sin embargo, con el fin de colaborar con esa Honorable Comisión, se emitirá criterio sobre el proyecto de ley bajo análisis, no sin antes advertir que, por lo anteriormente señalado, éste pronunciamiento es una opinión jurídica sin efectos vinculantes.

Aclarado lo anterior, procederemos a analizar el proyecto de ley consultado.

III.- CRITERIO JURIDICO DE LA PROCURADURIA GENERAL Tomando en cuenta que, con el proyecto examinado, se quiere introducir una reforma al libro de las Contravenciones, estimamos oportuno acotar, a modo de preámbulo, que sobre dicho concepto jurídico no existe una definición técnicamente estructurada en nuestro ordenamiento jurídico.

En el ámbito doctrinario, se definen como “faltas muy leves que alteran el orden social y la buena convivencia vecinal. (…) Son actos o conductas donde se hizo o se dejó de hacer algo, que rompió una regla social”.[1] El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual define al término falta –utilizado usualmente como sinónimo de contravención- “como las acciones u omisiones voluntarias castigadas por la ley con pena leve; por lo cual se han denominado delitos veniales o miniaturas de delitos”.[2] La jurisprudencia constitucional le denomina en términos similares, al conceptualizarla como “ilícito penal de menor rango” que tutela bienes jurídicos de menor trascendencia (véase resolución de la Sala Constitucional N° 6034-1996 de las 9:24 horas del 8 de noviembre de 1996.

No obstante lo anterior, nuestro marco normativo sí dispone de un claro y copioso marco regulatorio de dicho instituto, tanto en el plano sustantivo como el procesal.

En nuestra Carta Magna, por ejemplo, el artículo 39 lo alude o menciona al asimilarlo a una falta o cuasi delito. Una nomenclatura similar le asigna nuestro Código Civil en el título II de su Libro IV, precisamente llamado delitos y cuasi–delitos.

Por su parte, la Ley Orgánica del Poder Judicial, al definir la competencia de los Juzgados Contravencionales para el conocimiento y juzgamiento de las contravenciones, estatuye que estos las conocerán y añade como un resabio de anteriores legislaciones, que también son competencia de dichos despachos las faltas de policía que, en esencia de principios, tal y como acotamos anteriormente, vendrían a ser lo mismo.

Una denominación semejante la encontramos en legislación de reciente data, como el Código Procesal Civil, que al reglar el poder disciplinario del juez establece en su artículo 5° inciso 4) que, cuando se cometa una contravención o falta al momento de verificarse un asunto sometido a su conocimiento, éste pondrá dicho hecho en conocimiento de la autoridad competente.

En lo que concierne al derecho de fondo, aparte de las contravenciones contempladas en el Código Penal, existe un amplio espectro de ellas diseminado en muchas leyes penales especiales, como la Ley de incentivos para el desarrollo turístico, Ley de Conservación de Vida Silvestre, Código de Minería, la Ley Forestal, entre muchas otras.

La importante cantidad de legislación de esta índole nos permite concluir que, aunque las contravenciones tienen una suerte de degradación con respecto al nivel de importancia que tienen los delitos, éstas cumplen una labor de tutela complementaria a los bienes jurídicos protegidos en los ilícitos ordinarios.

Por su parte, en el ámbito procesal, precisamente por el menor disvalor de las conductas previstas en los tipos penales, contenidos en las contravenciones, el legislador ha dispuesto un proceso penal mucho más sencillo que el establecido para regular los delitos.

Verbigracia: en el proceso contravencional no participa el Ministerio Público ni está regulado el trámite de la acción civil resarcitoria, la sentencia de fondo que sea emitida, únicamente puede ser impugnada mediante un recurso de apelación, ya que ésta no es susceptible de ser cuestionada por medio del Recurso de Casación y el Procedimiento de Revisión de Sentencia, hecho que ha sido cuestionado por algún sector de la doctrina nacional. [3] Otra tesitura que es en extremo diferente a lo que ocurre en la materia penal ordinaria, tiene que ver con el ejercicio de la defensa técnica, la cual en sede contravencional es optativa, tal y como sucede en materia de tránsito.

Hechas las anteriores disquisiciones, pasamos a analizar el nuevo inciso que quiere agregarse al artículo 396 del Código sustantivo, y para una mejor comprensión nos permitimos transcribirlo:

“Artículo 396- Se penará con cinco a treinta días multa:

Falta de respeto a la autoridad policial 9) Al que, por medio de acciones, gestos, palabras o de cualquier otra forma, falte el respeto a funcionarios revestidos con autoridad de policía, aun cuando no se halle en ejercicio del cargo, siempre que se encuentre realizando actos propios de su función.” Con respecto al tipo contravencional bajo examen, debemos acotar en un primer momento que la redacción de este es, en esencia, bastante semejante con la que en su momento existió –como inciso- en este numeral; nos referimos al inciso 8) del artículo 396, antes de la reforma mediante la ley 8250 de 2 de mayo de 2002,[4] el cual disponía lo siguiente:

“Falta de Respeto de la autoridad “Al particular que faltare el respeto debido a cualquier funcionario revestido de autoridad pública, aun cuando no se hallare en ejercicio de su cargo, siempre que se anunciare o fuere reconocido con tal carácter”.

Por su parte, la estructura típica del inciso sub exámine, a diferencia del artículo derogado, define un sujeto activo indeterminado (“al que…”), puesto que esta contravención podría ser cometida por cualquier persona, incluso por otro funcionario público.

A contrario sensu, el tipo objetivo sí define un sujeto pasivo determinado –al igual que el que fue suprimido-, que en este caso vendría a ser cualquier autoridad de policía, judicial, fiscal, penitenciaria, de tránsito, forestal, municipal, etc.

La acción o núcleo del tipo que pretendería prohibirse, sería la realización de acciones, gestos, palabras o cualquier otra forma de expresión emitida en contra de una autoridad de policía, aun cuando no se encuentre en el ejercicio de su cargo,[5] pero sí realizando actos vinculados a sus funciones.

En tesis de principio, este órgano superior consultivo no encuentra eventuales dificultades de constitucionalidad en la descripción de la tipicidad objetiva de la norma examinada, salvo en la frase “de cualquier forma”, la cual se reputa en extremo abierta e indefinida, por lo que respetuosamente se sugiere que sea suprimida. Adicionalmente, se recomienda complementar la estructura del tipo del modo siguiente:

“Artículo 396- Se penará con cinco a treinta días multa:

… Falta de respeto a la autoridad policial g) Al que, por medio de acciones, gestos, palabras hirientes o mortificantes, falte el respeto a funcionarios revestidos con autoridad de policía, aún cuando no se halle en ejercicio del cargo, siempre que se encuentre realizando actos propios de su función y portando su respectivo uniforme policial.” Consideramos que con la inclusión de dichos elementos normativos objetivos, se dotaría de un mayor margen de precisión y claridad al tipo objetivo que se quiere agregar y, al mismo tiempo, se le otorgaría al operador jurídico un parámetro razonable y discernible de valoración, para definir si una conducta podría subsumirse dentro de la norma examinada, por ser realmente lesiva a la investidura policial.[6] En estrecha relación con lo anteriormente referido, es preciso acotar que la jurisprudencia constitucional ha prohijado la validez constitucional de la inclusión de conceptos de significado o contenido genérico, dentro de la estructura típica de los delitos, en tanto estos sean de fácil y extendido conocimiento –por la cultura popular-, así como la asimilación para el administrado.[7] Adicionalmente, estimamos oportuno que se especifique que para que la contravención se configure, es necesario que al momento del hecho la autoridad policial porte su uniforme o distintivo policial, ya que solo de esta manera podría acreditarse el ánimo o deseo (conocimiento y voluntad de cometer el hecho) de consumar la ofensa en contra de la autoridad policial. Dicha tesitura tiene una importancia capital en materia contravencional, en razón de que estas son de naturaleza dolosa.

En cuanto al tipo de manifestación constitutiva de la ofensa -mutatis mutandi- vendría a ser una acción o comportamiento semejante al descrito en el inciso 4) del numeral 392 del Código Penal, el cual se aplica para la generalidad de las personas. Dicho numeral, sanciona la exteriorización de frases o proposiciones irrespetuosas, así como la realización de ademanes groseros o mortificantes.

Asimismo, consideramos que el proyecto analizado vendría a satisfacer un deseo o propósito reiterado del legislador, en el sentido de complementar en el ámbito contravencional la tutela del bien jurídico “autoridad pública”, comprendido en el Título XIII del Código Penal, ya que como bien se enuncia en la explicación de motivos del proyecto, en la esfera contravencional no están contempladas o previstas las conductas que ex novo quieren ser sancionadas en este ámbito, por medio de la política criminal que es de suyo inherente y discrecional a la labor legislativa.[8] En relación con la tutela del bien jurídico “autoridad pública”, contenido en los delitos supra citados, la inclusión del proyecto de comentario vendría a ser especialmente complementaria al tipo objetivo previsto en el delito denominado “Amenaza a un Funcionario Público” (actual 316) –que modificó el delito de Desacato mediante la Ley 8224 de 13 de marzo del 2002-, el cual sanciona con prisión de un mes a dos años a quien amenace a un funcionario público a causa de sus funciones.[9] Al ser consecuente o complementario el proyecto de reforma con los delitos citados, se puede inferir con claridad que este se desmarca de la regulación que en su momento estuvo comprendida en el derogado delito de desacato, que tutelaba tanto la honra o reputación del funcionario público, como la amenaza que con ocasión de sus atribuciones éste pudiera recibir.

Precisamente, de la norma derogada, únicamente subsiste la penalización de la amenaza al funcionario público, la que reiteramos, se encuentra en armonía y coincidencia con la norma que pretende ser incorporada, ya que en ambas se procura amparar o tutelar la figura de la autoridad pública y no su honor.[10] Con respecto a la reformulación que se propició con la génesis del delito de amenaza a la autoridad vigente, la Sala Tercera acotó lo siguiente:

“De conformidad con su formulación anterior, el tipo penal de desacato castigaba tanto la ofensa al honor o decoro de un funcionario público, como la amenaza a causa de sus funciones, contemplado además un tipo colateral que agravaba la figura si la víctima era entre otras hipótesis, un juez. De acuerdo a la nueva legislación, del contenido de la antigua normativa sólo subsiste la figura de “Amenaza a un funcionario Público”, que sanciona con el mismo castigo del otrora desacato simple (de un mes a dos años de prisión) a “quién amenazare a un funcionario a causa de sus funciones, dirigiéndose a él personal o públicamente, o mediante comunicación escrita …” Es decir, deja de sancionar la ofensa al decoro u honor de ese funcionario como desacato. Entonces, la tutela contra ese tipo agresiones queda cubierto por las figuras de delito contra el honor contenidas en el Código Penal, aunque en un régimen de acción penal diferente, pues esas causas son de acción privada.” Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia. Resolución 728-2002 de las 10:14 horas del 19 de julio de 2002 (los destacados nos pertenecen).

A la enunciación que en su momento tuvo el delito de desacato en nuestro Código Penal, antes de la derogatoria producida por la Ley 8227, se le enrostró al igual que a normas similares existentes en Códigos Latinoamericanos, una fuerte crítica en una doble vertiente: por un lado, se consideró que dichas normas dispensaban un trato privilegiado al honor de los funcionarios públicos,[11] lo que per sé constituía una violación al principio de igualdad y al mismo tiempo, una clara vulneración al principio de libertad de expresión, contemplado entre otras normas en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,[12] ya que impedía la crítica al funcionamiento estatal, convirtiéndose en una censura previa.

Esa misma tendencia o deseo de amparar o proteger de manera especial a la autoridad pública, lo plasma el legislador mediante la ley de “Calificación de los delitos cometidos contra la integridad y vida de los policías en el ejercicio de sus funciones, reforma a la ley N° 4573 Código Penal”, N° 8977 del 03 de agosto de 2011, que agregó como causal constitutiva de un delito de homicidio calificado la muerte de cualquier miembro de un cuerpo policial producida en el ejercicio de su cargo.

A mayor abundamiento, procede acotar que la reforma examinada está en armonía con nuestra Carta Magna, la cual aparte de garantizar la libertad de expresión en su artículo 29, también estatuye en ese mismo numeral que existirá responsabilidad cuando se cometan abusos en el ejercicio de ese derecho. Dicho ejercicio abusivo, estaría constituido precisamente por las conductas o expresiones ofensivas, contempladas en la propuesta analizada, con la intención de tutelar a la autoridad pública.

Ese ejercicio extralimitado de un derecho, también está vedado en el artículo 22 del Código Civil, que expresamente enuncia “que la ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial de este”.

Con respecto a la finalidad de la teoría del abuso del derecho, la jurisprudencia patria refiere que:

“La teoría del abuso en el ejercicio de un derecho, nace para atenuar el individualismo a ultranza que imperaba en el campo jurídico, y alcanzar así una concepción más transpersonalista, donde se toma conciencia del carácter social del derecho y de su papel como instrumento al servicio de los intereses de la comunidad, fomentador de las relaciones de cooperación social.” Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Resolución 106-1992 de las 14:15 horas del 04 de diciembre del 1992.

Finalmente, es necesario puntualizar que la reforma que se pretende incorporar al Código Penal Sustantivo, es de suyo consecuente con lo previsto en el artículo 5° de la Ley General de Policía (Número 7410 del 26 de mayo de 1994), que claramente estatuye que: “Todo ciudadano está obligado a abstenerse de cualquier acto que dificulte o perturbe el cumplimiento regular de las funciones policiales.” De esta forma, se da respuesta a la consulta planteada, reiterando la consigna constitucional que dispone que la emisión de leyes, así como el diseño de política criminal, concierne o es de resorte exclusivo de ese Poder de la República.

No obstante lo anterior, se han añadido algunas modificaciones que han sido respetuosamente sugeridas, para darle una mayor claridad al proyecto de ley de comentario.

Atentamente,

Licdo. José Enrique Castro Marín Licdo. Alex Manrique Ruiz Leal Procurador Director Procurador Penal JECM/AMRL/vzv [1] ARROYO ARAYA, Helga, Poder Judicial, CONAMAJ. Contravenciones / Poder Judicial. CONAMAJ –- San José, Centro Gráfico S.A., 2016. Pág 7.

[2] CABANELLAS, Guillermo y ALCALÁ ZAMORA, Luis. Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual, Buenos Aires, Editorial Heliaste R.L, Tomo II, 1979, pp. 327-328.

[3] “Si los órganos de casación penal (con el aval, para otras condiciones diferentes a las actuales, de la Sala Constitucional) no han querido aceptar esa competencia no es porque la misma no pueda ser deducida de la ley y la Constitución sino por razones de conveniencia fundadas en las cargas de trabajo que la aceptación de este criterio provocaría, toda vez que, por una parte, las contravenciones representan una importante franja cuantitativa en los circulantes de los juzgados que las conocen y, por la otra, el recurso de revisión puede ser deducido indefinidamente, si el alegato se funda en que se violó el debido proceso, causal con múltiples vertientes que, a mi juicio, debe ser excluida de la revisión para mantener el recurso en forma cerrada y circunscrito a los graves errores judiciales con que tradicionalmente se ha identificado en otras disciplinas jurídicas, máxime ahora que ha operado una apertura de la casación penal.” CHINCHILLA, Rosaura. La inadmisibilidad del procedimiento de revisión en materia contravencional. En: Revista de la Asociación de Ciencias Penales de Costa Rica. San José, N° 26, mayo 2009, pág. 77.

[4] De la revisión minuciosa del informe de Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa, de la redacción final del proyecto, así como del dictamen afirmativo de mayoría, todos pertenecientes al proyecto de ley N° 14.158 y que diera origen a la Ley 8250, no se desprende la más mínima razón por la cual el inciso 8) del entonces artículo 396 del CP fue eliminado.

[5] Debemos ser reiterativos en el aspecto de que la expresión “…aún cuando no se halle…” implica obviamente que la previsión normativa cobija –con mucho más razón- al funcionario público cuando efectivamente esté en el ejercicio del cargo.

[6] Con respecto al principio de legalidad criminal y su correlato por antonomasia, el de tipicidad, la Sala Constitucional postula lo siguiente: “El principio de legalidad criminal y su derivado natural, el de tipicidad, tiene entre sus fundamentos la garantía y respeto al derecho de todos los destinatarios de la ley a conocer previamente cuáles son las zonas de prohibición que limitan sus actos. De nada serviría cumplir formalmente con el principio de legalidad, con la reserva de ley, si los preceptos penales se limitaran a afirmar que comete delito el que lleve a cabo “cualquier conducta que atente contra la moral o las buenas costumbres”, por ejemplo. En consecuencia, el principio de taxatividad exige que el legislador emplee una técnica de creación, de elaboración de la norma en virtud de la cual sea posible conocer hasta dónde llega éste, hasta dónde puede o no puede actuar el ciudadano.” Resolución 13.852-2008 de las 14:39 del 17 de setiembre de 2008.

[7] “El Estudio del uso de preceptos legales genéricos dentro de la estructura del tipo penal, su conformidad constitucional obedece, a que, dichas normas, que describen acciones que implican amplios escenarios de cobertura, de cierta forma, son claramente reconocidos y de comprensión sencilla para el administrado: es decir, son normas que la sociedad reconoce, comprende y legitima, mediante la labor legislativa (principio de representación). Ante dichas normas, la labor del juez se limita, a realizar el ejercicio de tipicidad del hecho acusado, partiendo del “encuadre” de la acción dentro del precepto genérico, cuando la conducta es ampliamente, y claramente reconocida por la sociedad como una de las acepciones o especies del concepto genérico…De tal manera, que pueden existir preceptos que aún pudiendo ser genéricos, distan de configurar un tipo penal abierto o en blanco, por dos razones concretas. La primera, porque se trata de conceptos cuyo contenido resulta socialmente conocido y aceptado, pues es la experiencia la que señala ese contenido. La segunda, porque es en la aplicación jurisdiccional donde queda plenamente precisado el concepto, a partir de la determinación y valoración que del material probatorio realice la persona juzgadora”. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Resolución 12.662-20220, de las nueve horas con treinta minutos del 7 de julio de dos mil veinte. En sentido similar la resolución 10.160-2020 de la Sala Constitucional, de las 10:15 horas del 03 de junio de 2020.

[8]“El diseño de la política criminal es competencia del legislador. Es la propia Constitución Política en su artículo 39 la que le asigna al legislador la competencia exclusiva para dictar la política criminal, es decir de determinar que conductas se penalizan y con qué quantum de pena, cuando señala que la creación de los delitos y las penas, está reservado a la ley, de modo que esta Sala lo que puede controlar, es únicamente que ésta se dicte en armonía con el marco constitucional. Si la política criminal es particularmente buena o mala, es un tema que escapa -como se dijo-, de las competencias constitucionalmente asignadas a este Tribunal.” Resolución de la Sala Constitucional número 5977-2006 de las 15:16 horas del 03 de mayo del 2006.

[9]Dicha norma fue declarada parcialmente inconstitucional –antes de que fuera derogada totalmente-, mediante el voto 412-1990 de la Sala Constitucional de las 14:30 horas del 24 de abril del 1990, por prohibir la prueba de la verdad.

[10] Sobre la trascendencia e importancia del bien jurídico “Autoridad pública”, la Sala Tercera sostiene lo siguiente: “El asunto es especialmente grave cuando se trata, amén de una afectación a la seguridad jurídica, a un bien estratégico para la convivencia, que amerita la protección penal para su indemnidad. En este asunto, nos referimos al valor de la autoridad pública y su eficacia (…).” Resolución de las 12:15 horas del 29 de mayo de 2020.

[11] Se criticaba que establecía una protección especial al honor y decoro del funcionario público con una disposición que, no solo lo convertía en un delito de acción pública, sino que también estaba desligado del capítulo de delitos contra el honor, aplicable al resto de personas, lo que le imprimía un sesgo privilegiado.

[12] En ese sentido, el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Número 88 del año 1994, indicó: “La aplicación de las leyes de desacato para proteger el honor de los funcionarios públicos que actúan en su carácter oficial les otorgan injustificadamente un derecho a la protección del que no disponen los demás integrantes de la sociedad. De ello se desprende que una ley que ataque el discurso que se considera crítico de la administración pública en la persona del individuo objeto de esa expresión afecta a la esencia misma y contenido de la libertad de denominado El desacato dentro de un derecho penal republicano, Tratado de Libertad de Prensa, Tomo I, Ilanud, 1995.