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C-307-2021 · 08/11/2021
OutcomeResultado
The PGR declares the question on concrete measures against municipalities inadmissible, and interprets the oversight and control powers of the Urban Planning Directorate, including the ability to request police assistance and report irregular blueprint visés, noting that Article 37 lacks a specific criminal penalty but the conduct may be subsumed under other crimes.La PGR declara inadmisible la pregunta sobre medidas concretas contra municipalidades, e interpreta las competencias de vigilancia y control de la Dirección de Urbanismo, incluyendo la posibilidad de requerir auxilio policial y denunciar visados irregulares, señalando que el art. 37 carece de sanción penal específica pero la conducta puede ser subsumible en otros delitos.
SummaryResumen
Opinion C-307-2021 of the Attorney General's Office (PGR) responds to a query from INVU regarding the powers of the Urban Planning Directorate (Dirección de Urbanismo) to enforce the Urban Planning Law and urban development regulations. The query had four questions; the third was ruled inadmissible for referring to a concrete case (how to force municipalities to comply with opinion C-034-2021). For the admissible questions, the PGR interprets Article 7(4) in relation to Article 10 of the Urban Planning Law, affirming the Directorate's general oversight mandate and specific control powers: reviewing and approving regulatory plans, viséing urbanization blueprints, reporting serious violations, ordering work stoppages, and requesting police assistance. Police assistance is warranted when a suspension order is disobeyed, following prior notice and summons under the General Public Administration Act (LGAP). Regarding denouncements, the opinion analyzes Article 37 of the Urban Planning Law, finding that authorizing blueprints in violation of regulations has no specific criminal penalty because the referenced Article 372 of the 1941 Penal Code was repealed, but the conduct could constitute other crimes such as prevarication or dereliction of duty, in addition to administrative and civil liability.El dictamen C-307-2021 de la Procuraduría General de la República responde a una consulta del INVU sobre las competencias de la Dirección de Urbanismo para vigilar el cumplimiento de la Ley de Planificación Urbana y los reglamentos de desarrollo urbano. La consulta planteaba cuatro preguntas, pero la tercera fue declarada inadmisible por referirse a un caso concreto (cómo obligar a municipalidades a acatar el dictamen C-034-2021). Sobre las demás, la PGR interpreta el artículo 7 inciso 4) en relación con el artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana, señalando que la Dirección tiene un mandato general de vigilancia y puede ejercer las funciones de control enumeradas: revisar y aprobar planes reguladores, visar planos de urbanización, denunciar infracciones graves, ordenar la suspensión de obras y requerir auxilio policial. Se indica que el auxilio policial procede cuando se desobedece una orden de suspensión, previa comunicación e intimaciones según la LGAP. Sobre las denuncias, se analiza el artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana, concluyendo que la conducta de visar planos violando reglamentos carece de sanción penal específica por derogación del artículo 372 del Código Penal de 1941, pero puede encajar en otros tipos penales como prevaricato o incumplimiento de deberes, además de responsabilidades administrativas y civiles.
Key excerptExtracto clave
With respect to the first requirement mentioned, we have indicated that the query submitted to the Attorney General's Office must be framed in general and abstract terms, without referring to a specific case, the particular situation of a determined person, or a pending request. Considering that our opinions are binding, rendering an opinion on that type of query would transfer to the Attorney General's Office the role of the active administration of making concrete decisions regarding specific matters and situations, and, therefore, we would be disregarding our mere advisory function and encroaching on competencies that do not pertain to us. Specifically, that article provides: “Article 10.- The following also correspond to the Urban Planning Directorate, within the oversight functions assigned to it by subsection 4) of Article 7º: 1) Review and approve regulatory plans and their regulations, before their adoption by municipalities; 2) Inescapably, examine and visé the blueprints corresponding to urbanization or subdivision projects for urbanization purposes, prior to municipal approval; 3) Inform or report to municipal corporations the commission of serious violations of this law or the Local Regulatory Plan, committed in the use of land or in the execution of constructions; 4) Order the suspension of any work in which such violations have occurred when, after a reasonable period from the filing of the respective complaint, the municipality fails to act as corresponds to it, to prevent or correct the noted transgression; and 5) Request the assistance of police authorities to give effect to the orders it issues, pursuant to the preceding subsection and, in general, for the better surveillance of urban development oversight."En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. Concretamente, ese artículo dispone: “Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes: 1) Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades; 2) Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal; 3) Informar o denunciar a las corporaciones municipales, la comisión de infracciones graves a esta ley o al Plan Regulador Local, cometidas en el aprovechamiento de terrenos o en la factura de construcciones; 4) Ordenar la suspensión de aquella obra en que ha habido las infracciones contempladas en el inciso anterior cuando, después de transcurrido un término prudencial desde que formule la respectiva denuncia, no actúe la municipalidad como le corresponde, en el sentido de impedir o corregir la transgresión apuntada; y 5) Requerir el auxilio de las autoridades de policía para dar efectividad a las órdenes que expida, conforme al inciso anterior y, en general, para la mejor vigilancia en el control del desarrollo urbano."
Pull quotesCitas destacadas
"El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana remite, en cuanto a la pena, no al tipo, al artículo 372 del Código Penal y de Policía de 22 de agosto de 1941, vigente al promulgarse la Ley de Planificación Urbana, pero ya derogado por el Código Penal actualmente vigente."
"Article 37 of the Urban Planning Law refers, regarding the penalty, not the offense, to Article 372 of the Penal and Police Code of August 22, 1941, in force when the Urban Planning Law was enacted, but now repealed by the currently applicable Penal Code."
Análisis del artículo 37
"El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana remite, en cuanto a la pena, no al tipo, al artículo 372 del Código Penal y de Policía de 22 de agosto de 1941, vigente al promulgarse la Ley de Planificación Urbana, pero ya derogado por el Código Penal actualmente vigente."
Análisis del artículo 37
"De modo tal que el visado de planos con violación de lo que los reglamentos de desarrollo urbano establecen, es una conducta que puede ubicarse en otros tipos penales, sobre todo en aquellos cuyo bien jurídico tutelado consiste en los deberes de la función pública."
"Thus, the visé of blueprints in violation of what urban development regulations establish is a conduct which may fall under other criminal offenses, especially those whose protected legal interest consists of the duties of public function."
Análisis del artículo 37
"De modo tal que el visado de planos con violación de lo que los reglamentos de desarrollo urbano establecen, es una conducta que puede ubicarse en otros tipos penales, sobre todo en aquellos cuyo bien jurídico tutelado consiste en los deberes de la función pública."
Análisis del artículo 37
"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados."
"This Attorney General's Office has indicated countless times that the technical-legal advice which, through its opinions and pronouncements, it provides to various organs and entities that make up the Public Administration, is circumscribed to the analysis and specification of the various institutions, principles, and legal rules, abstractly considered."
Inadmisibilidad parcial
"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados."
Inadmisibilidad parcial
Full documentDocumento completo
Opinion : 307 of 08/11/2021 08 de noviembre de 2021 PGR-C-307-2021 Señor Marco Hidalgo Zúñiga Gerente General Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:
With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your official letter no. CGG-431-2021 of 25 de agosto de 2021, through which you request our opinion on several questions related to the powers of the Dirección de Urbanismo regarding urban planning (planificación urbana).
On multiple occasions, this Procuraduría has analyzed the limitations set by articles 3° subsection b) and 4° and 5° of our Ley Orgánica (no. 6815 of 27 de setiembre de 1982) in the performance of the consultative function.
By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the subject matter of the consultation be posed in a clear and precise manner and address legal topics in the abstract. Within that subject matter, it is not possible to include questions about specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or concrete decisions already adopted, the review of reports or legal opinions, ongoing judicial matters, or questions about matters whose knowledge falls within the competence of another body. b) That the opinion of the institution's legal advisory office on all the topics questioned be attached and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution. (In this regard, see pronouncements nos. C-158-2008 of 12 de mayo de 2008, C-157-2013 of 19 de agosto de 2013, C-121-2014 of 8 de abril de 2014, C-99-2016 of 29 de abril de 2016, C-377-2019 of 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 of 4 de marzo de 2020, C-065-2021 of 4 de marzo de 2021).
Regarding the first requirement noted, we have indicated that the consultation directed to the Procuraduría must be posed in general and abstract terms, without referring to a specific case, to the particular situation of a determined person, or to a pending request to be resolved. Considering that our opinions are binding, rendering an opinion on that type of consultation would imply transferring to the Procuraduría the proper function of the active administration of making concrete decisions on specific matters and concrete situations, and, therefore, we would be disregarding our merely consultative function and invading competences that do not correspond to us. (In this regard, see pronouncements nos. C-194-1994 of 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 of 1° de marzo de 2002, C-021-2006 of 20 de enero de 2006, C-026-2015 of 17 de febrero de 2015, C-042-2016 of 25 de febrero de 2016, C-143-2017 of 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 of 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 of 29 de enero de 2019, among many others).
In this regard, we have determined that:
"This Procuraduría has indicated, on innumerable occasions, that the technical-legal advice that, through its opinions and pronouncements, it provides to the distinct bodies and entities that make up the Public Administration, is circumscribed to the analysis and clarification of the distinct institutes, principles, and legal rules, abstractly considered. In that line of thought, concrete matters on which a decision by the active administration is pending are not consultable. The matter that now occupies us is clearly subsumed within the indicated exception situation: although the question is posed in general terms, the truth is that we are invited to judge the legality of a specific administrative decision. Evidently, it is not proper to our consultative role to render this type of judgment (…) Besides what has already been pointed out, note that with an eventual pronouncement on our part, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that only corresponds to it, considering the binding nature of our opinions, with the consequent neglect of the responsibilities proper to the public agent." (C-194-1994 of 15 de diciembre de 1994, reiterated in OJ-005-1998 of 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 of 1° de marzo de 2002, C-021-2006 of 20 de enero de 2006, C-026-2015 of 17 de febrero de 2015, C-042-2016 of 25 de febrero de 2016 and C-085-2016 of 25 de abril de 2016, among many others).
On this occasion, although the questions posed are general and abstract legal doubts, the truth is that the third question formulated refers to the way to guarantee the application of the "indicated case law (jurisprudencia señalada)", and, as explained in the attached legal opinion, what is required is to determine how the Departamento de Urbanismo must proceed to coerce the Municipalities (Municipalidades) to comply with what was determined in the opinion of this Procuraduría no. C-034-2021 of 11 de febrero de 2021.
Specifically, it is indicated that the Departamento de Urbanismo issued official letter no. DU-038-02-2020 of 24 de febrero de 2021, in which it communicated to all the Municipalities and District Municipal Councils (Concejos Municipales de Distrito) what was indicated in opinion C-034-2021 regarding the legal impossibility of issuing urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) independently, that is, without having approved a regulatory plan (plan regulador), and urged them "so that, within the prudential period of 15 business days, as long as said regulation is not protected by a current regulatory plan, corrective measures must be taken in accordance with the legal system regarding the application and publication of the urban development regulations issued without previously having a current regulatory plan." And, since it is pointed out that some Municipalities have ignored this, the doubt sought to be resolved is, besides the communication already made, what other action can the Departamento de Urbanismo execute to oblige the Municipalities to comply with what was stated in the opinion.
Based on the foregoing, the Procuraduría cannot issue its opinion on this aspect, as that would imply making an administrative decision on a specific case. That is, it would imply determining the way in which the Departamento de Urbanismo must proceed in a specific factual situation, and, in that way, we would be substituting the active administration in the adoption of a decision that only corresponds to it.
Consequently, the third question formulated is inadmissible, and, therefore, we issue our opinion on the other three questions, in the order in which they were formulated.
1. What administrative procedures (gestiones administrativas) can the Departamento de Urbanismo of the INVU carry out to exercise the power of guaranteeing due compliance with urban planning norms, as ordered by Article 7 subsection 4) of the Ley de Planificación Urbana? How should said authority be exercised?
Article 7° subsection 4) of the Ley de Planificación Urbana establishes:
"Artículo 7º.- The Dirección de Urbanismo is created, attached to the Departamento de Urbanismo of the Institute, in charge of:
(…) 4) Exercising surveillance and authority for the due compliance with the norms of national interest included in this law and in the urban development regulations." That provision establishes a general function under the charge of the Departamento de Urbanismo to monitor the due compliance with the norms of national interest included in the Ley de Planificación Urbana and in the urban development regulations. In this way, the Department is empowered to execute all those actions permitted by the legal system, aimed at exercising that general mandate, such as those listed in Article 10 of that same Law.
Specifically, that article provides:
"Artículo 10.- Likewise, within the control functions assigned by subsection 4) of artículo 7º, the following correspond to the Dirección de Urbanismo:
The required authorities shall be obliged to provide that collaboration." 2. Must the Departamento de Urbanismo of the INVU request the assistance of police authorities in case of non-compliance with the suspension orders that the same department issues, as established in Article 10 of the Ley de Planificación Urbana? If so, under what procedure should it be requested, executed, and who must issue them?
Subsections 3) and 4) of Article 10 transcribed above establish that, after the Departamento de Urbanismo informs or denounces to a Municipality serious infractions of the Ley de Planificación Urbana or the Regulatory Plan in the use of land or in the development of constructions, and a prudential period elapses without the Municipality preventing or correcting the situation, it can order the suspension of the corresponding work.
Then, if the order issued is not fulfilled by the recipient, subsection 5) foresees the possibility that the Departamento de Urbanismo requests the assistance of the police authorities to give effectiveness to what was ordered. In this way, the Department can resort to that mechanism when it deems it necessary to be able to execute a suspension order issued in accordance with the indicated regulations.
In that sense, it must be taken into account that Article 1° of the Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (no. 5482 of 24 de diciembre de 1973) establishes that an attribution of that Ministry is the protection of security, tranquility, and public order in the country; and that the Ley General de Policía (no. 7410 of 26 de mayo de 1994) establishes as functions of the Fuerza Pública, "to act according to the principle of reciprocal cooperation and assistance, in pursuit of due coordination, in accordance with the instances and bodies provided for that purpose." (Article 8° subsection e) and, as a general competence, citizen surveillance and security throughout the country (Articles 21 and 22).
Based on those provisions, we have pointed out that:
"A generic competence attributed constitutionally and legally to the police forces is consequently recognized, to establish and maintain a public order essential for the coexistence of all the country's inhabitants, which includes the protection of the citizenry.
Parallel to that generic competence assigned to the police forces, both in the constitutional and legal spheres, an auxiliary attribution is established, which consists of the duty of collaboration with other public entities…" (Opinion no. C-025-2014 of 28 de enero de 2014).
Furthermore, according to Article 146 of the Ley General de la Administración Pública (no. 6227 of 2 de mayo de 1078), "the Administration shall have the power to execute by itself, without resorting to the Courts, effective, valid, or voidable administrative acts, even against the will or resistance of the obligated party, subject to the liability that may result." And that, one of the execution mechanisms for administrative acts foreseen by Article 149 of that same Law is forced compliance (cumplimiento forzoso), for which "the Administration shall obtain the concurrence of the police and may employ public force within the limits of what is strictly necessary." Based on those norms, on other occasions we have pointed out that the Public Administration can request the assistance of the Fuerza Pública to execute its administrative acts, when necessary. (See, for example, opinions nos. C-390-2007 of 6 de noviembre de 2007, C-169-2012 of 03 de junio 2012, C-257-2014 of 19 de agosto de 2014, C-212-2018 of 29 de agosto de 2018).
Now then, according to Article 150 of the Ley General de la Administración Pública, the execution of administrative acts cannot be prior to their due communication, must be preceded by two consecutive intimations (intimaciones), except in cases of urgency, and said intimations must contain a requirement to comply, a clear definition and warning (conminación) of the applicable coercive means which cannot be more than one, and a prudential period to comply.
4. Does it have the authority to file complaints (interponer denuncias), under the protection of what is regulated in Article 37 in relation to subsection 4), of Article 7 and subsections 2), 3), 4) and 5), of Article 10, all of the Ley de Planificación Urbana, given that there is knowledge of plan endorsements (visados de planos) by some municipalities, in contravention of the urban development regulations?
Article 37 of the Ley de Planificación Urbana establishes that "The municipal official who authorizes or is responsible for the endorsement (visado) of a plan, with evident violation of the urban development regulations, shall become subject to the penalty established by Article 372 of the Penal Code." Regarding that article, in opinion no. C-240-2000 of 29 de setiembre de 2000, we pointed out that:
"Article 37 of the Ley de Planificación Urbana refers, regarding the penalty, not the offense, to Article 372 of the Penal and Police Code of 22 de agosto de 1941, in force when the Ley de Planificación Urbana was enacted, but already repealed by the currently effective Penal Code. The punishable conduct is defined by numeral 37 of the Ley de Planificación Urbana, an article which establishes that 'The municipal official who authorizes or is responsible for the endorsement of a plan, with evident violation of the urban development regulations, becomes subject to the penalty established by Article 372 of the Penal Code.' But, since the article to which the cited Article 37 of the Ley de Planificación Urbana referred is repealed regarding the penalty, the conduct defined as such lacks a sanction.
(…) Now then, and in relation to eventual criminal liability, it is not necessary for a norm like the cited Article 37 to refer to a provision where a conduct is criminalized for an official who acts in contradiction with what the regulations establish or fails to comply with the duties that these indicate, to incur criminal liability.
Thus, the endorsement of plans in violation of what the urban development regulations establish is a conduct that can be located in other criminal types, especially in those whose protected legal interest consists of the duties of the public function. Such conduct could fit into the crime of prevarication (prevaricato), penalized by Article 358 of the Penal Code, or into the crime of breach of duties (incumplimiento de deberes) of Article 332 ibidem, depending on how the conduct occurs in the specific case, and provided that the same, in addition to being typical, is unlawful and culpable." In addition to the possible nullity defects that irregularly granted endorsements may have, regarding the liability that these could generate, in opinion no. PGR-C-231-2021 of 13 de agosto de 2021, we pointed out that Article 170.1 of the Ley General de la Administración Pública provides that "ordering the execution of an absolutely null act shall produce civil liability of the Administration, and civil, administrative, and eventually criminal liability of the servant, if the execution were to take place." And that, the liability regime of the administration (Articles 190-198), the regime of public servant liability towards third parties (Articles 199-2010), and the disciplinary liability regime of the servant (Articles 211-213), provided in that same Law, may be applicable.
To the above, it must be added that Article 160 of the Código Municipal indicates that "the municipal servant who fails to comply with or contravenes their obligations or the provisions of this law or its regulations, shall incur administrative liability that will be sanctioned disciplinarily, without prejudice to the civil or criminal liability that the same act may originate." For its part, the Departamento de Urbanismo, according to the provisions of Article 7° subsection 4) of the Ley de Planificación Urbana, must exercise surveillance and authority for the due compliance with the norms of national interest included in it and in the urban development regulations. Therefore, denouncing and communicating to the respective authorities the granting of endorsements that violate those regulations so that they determine the appropriateness of applying the corresponding liabilities, are actions encompassed within that general function. Note that Article 10 subsection 3) of that same Law establishes the authority to inform or denounce to the Municipalities the commission of serious infractions against the law or the regulatory plan.
Also, it must be taken into account that Article 281 of the Código Procesal Penal establishes that public officials are obliged to denounce ex-officio prosecutable crimes that they become aware of in the exercise of their functions, and that Article 9° of the Reglamento to the Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Decreto Ejecutivo no. 32333 of 12 de abril de 2005), expressly provides that "public officials have the duty to denounce before the competent authorities the presumably corrupt acts that occur in the public function, of which they have knowledge." De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
Dictamen : 307 del 08/11/2021 08 de noviembre de 2021 PGR-C-307-2021 Señor Marco Hidalgo Zúñiga Gerente General Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Estimado señor:
Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. CGG-431-2021 de 25 de agosto de 2021, mediante el cual requiere nuestro criterio sobre varias preguntas relacionadas con las competencias de la Dirección de Urbanismo en materia de planificación urbana.
En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.
En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se adjunte el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).
En cuanto al primer requisito apuntado, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, a la situación particular de una persona determinada ni a una solicitud pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).
Al respecto, hemos dispuesto que:
“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.” (C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, reiterado en OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016 y C-085-2016 de 25 de abril de 2016, entre muchos otros).
En esta ocasión, aunque los cuestionamientos que se plantean son dudas jurídicas generales y abstractas, lo cierto es que, la tercera pregunta formulada hace referencia a la forma de garantizar la aplicación de la “jurisprudencia señalada”, y, tal y como se explica en el criterio legal adjunto, lo que se requiere es determinar cómo debe proceder el Departamento de Urbanismo para coaccionar a las Municipalidades a acatar lo dispuesto en el dictamen de esta Procuraduría no. C-034-2021 de 11 de febrero de 2021.
Específicamente, se indica que el Departamento de Urbanismo emitió el oficio no. DU-038-02-2020 de 24 de febrero de 2021, en el cual comunicó a todas las Municipalidades y Concejos Municipales de Distrito lo indicado en el dictamen C-034-2021 sobre la imposibilidad jurídica de emitir reglamentos de desarrollo urbano de manera independiente, es decir, sin haberse aprobado un plan regulador, y, les instó “para que, en el plazo prudencial de 15 días hábiles, hasta tanto dicha normativa no esté amparada mediante un plan regulador vigente, deben tomarse las medidas correctivas y apegadas al ordenamiento jurídico en cuanto a la aplicación y publicación de los reglamentos de desarrollo urbano emitidos sin contar de previo con un plan regulador vigente.” Y, puesto que se señala que algunas Municipalidades han hecho caso omiso, la duda que se pretende resolver es si, además de la comunicación ya efectuada, cuál otra acción puede ejecutar el Departamento de Urbanismo para obligar a las Municipalidades a cumplir lo señalado en el dictamen.
Con base en lo expuesto anteriormente, la Procuraduría no puede emitir su criterio sobre este aspecto, pues ello implicaría tomar una decisión administrativa sobre un caso concreto. Es decir, implicaría determinar la forma en la que el Departamento de Urbanismo debe proceder en una situación fáctica concreta, y, de tal forma, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde.
En consecuencia, la tercera pregunta formulada resulta inadmisible, y, por ello, emitimos nuestro criterio sobre los otros tres cuestionamientos, en el orden en el que fueron formulados.
1. ¿Cuáles gestiones administrativas, puede realizar el Departamento de Urbanismo del INVU para ejercer la potestad de garantizar el debido cumplimiento de las normas de planificación urbana, según lo ordena el Artículo 7 inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana? ¿De qué manera deben ejercer dicha autoridad?
El artículo 7° inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana establece:
“Artículo 7º.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:
(…)
Concretamente, ese artículo dispone:
“Artículo 10.- Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:
Las autoridades requeridas estarán obligadas a prestar esa colaboración.” 2. ¿Debe el Departamento de Urbanismo del INVU, requerir de las autoridades policiales en caso de incumplimiento de las órdenes de suspensión que el mismo departamento expida, según lo establece el artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana? En caso afirmativo, ¿bajo qué procedimiento debe solicitarse, ejecutarse y quién deberá emitirlas?
Los incisos 3) y 4) del artículo 10 antes transcrito, establecen que, después de que el Departamento de Urbanismo informe o denuncie ante una Municipalidad infracciones graves de la Ley de Planificación Urbana o del Plan Regulador en el aprovechamiento de terrenos o en el desarrollo de construcciones, y, transcurra un plazo prudencial sin que la Municipalidad impida o corrija la situación, puede ordenar la suspensión de la obra correspondiente.
Luego, si la orden girada no es cumplida por el destinatario, el inciso 5) prevé la posibilidad de que el Departamento de Urbanismo requiera el auxilio de las autoridades de policía para dar efectividad a lo ordenado. De tal forma, el Departamento puede recurrir a ese mecanismo cuando estime que resulta necesario para poder ejecutar una orden de suspensión girada conforme con la normativa indicada.
En ese sentido, debe tomarse en cuenta que el artículo 1° de la Ley Orgánica del Ministerio de Seguridad Pública (no. 5482 de 24 de diciembre de 1973) establece que una atribución de ese Ministerio es el resguardo de la seguridad, tranquilidad y el orden público en el país; y que la Ley General de Policía (no. 7410 de 26 de mayo de 1994), establece como funciones de la Fuerza Pública, “actuar según el principio de cooperación y auxilio recíprocos, en procura de la debida coordinación, de conformidad con las instancias y los órganos previstos al efecto.” (artículo 8° inciso e) y, como competencia general, la vigilancia y seguridad ciudadana en todo el país (artículos 21 y 22).
Con base en esas disposiciones, hemos señalado que:
“Se reconoce, en consecuencia, una competencia genérica atribuida constitucional y legalmente a las fuerzas de policía, para establecer y mantener un orden público esencial para la convivencia de todos los habitantes del país, lo que incluye la protección a la ciudadanía.
Paralelo a esa competencia genérica asignada a las fuerzas de policía, tanto en el ámbito constitucional como legal, se establece una atribución de carácter auxiliar, que consiste en el deber de colaboración con otras entidades públicas…” (Dictamen no. C-025-2014 de 28 de enero de 2014).
Además, según el artículo 146 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1078), “la Administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar.” Y que, uno de los mecanismos de ejecución de los actos administrativos previstos por el artículo 149 de esa misma Ley es el cumplimiento forzoso, para lo cual “la Administración obtendrá el concurso de la policía y podrá emplear la fuerza pública dentro de los límites de lo estrictamente necesario.” Con fundamento en esas normas, en otras oportunidades hemos señalado que la Administración Pública puede requerir el auxilio de la Fuerza Pública para ejecutar sus actos administrativos, cuando resulte necesario. (Véanse, por ejemplo, los dictámenes nos. C-390-2007 de 6 de noviembre de 2007, C-169-2012 de 03 de junio 2012, C-257-2014 de 19 de agosto de 2014, C-212-2018 de 29 de agosto de 2018).
Ahora bien, según el artículo 150 la Ley General de la Administración Pública, la ejecución de los actos administrativos no puede ser anterior a su debida comunicación, debe hacerse preceder de dos intimaciones consecutivas, salvo casos de urgencia, y, dichas intimaciones deben contener un requerimiento de cumplir, una clara definición y conminación del medio coercitivo aplicable que no podrá ser más de uno, y un plazo prudencial para cumplir.
4. ¿Si se tienen la facultad de interponer denuncias, al amparo de lo regulado en el Artículo 37 en relación con el inciso 4), del Artículo 7 y los incisos 2), 3), 4) y 5), del Artículo 10, todos de la Ley de Planificación Urbana, lo anterior toda vez que se tiene conocimiento de visados de planos por parte de algunas municipalidades, en contravención a los reglamentos de desarrollo urbano?
El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana establece que “El funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de los reglamentos de desarrollo urbano, se hará acreedor a la pena que señala el artículo 372 del Código Penal.” Sobre ese artículo, en el dictamen no. C-240-2000 de 29 de setiembre de 2000, señalamos que:
“El artículo 37 de la Ley de Planificación Urbana remite, en cuanto a la pena, no al tipo, al artículo 372 del Código Penal y de Policía de 22 de agosto de 1941, vigente al promulgarse la Ley de Planificación Urbana, pero ya derogado por el Código Penal actualmente vigente. La conducta punible la tipifica el numeral 37 de la Ley de Planificación Urbana, artículo que establece que "El funcionario municipal que autorice o responda por el visado de un plano, con violación evidente de los reglamentos de desarrollo urbano, se hace acreedor a la pena que establece el artículo 372 del Código Penal." Pero, al estar derogado el artículo al cual remitía el citado artículo 37 de la Ley de Panificación Urbana, en cuanto a la pena, la conducta así tipificada carece de sanción.
(…)
Ahora bien, y en relación con la eventual responsabilidad penal, no es necesario que una norma como el artículo 37 citado remita a una disposición donde se tipifique una conducta para que un funcionario que actúa en contraposición con lo que la normativa establece o incumpla los deberes que esta le señala, incurra en responsabilidad penal.
De modo tal que el visado de planos con violación de lo que los reglamentos de desarrollo urbano establecen, es una conducta que puede ubicarse en otros tipos penales, sobre todo en aquellos cuyo bien jurídico tutelado consiste en los deberes de la función pública. Un tal conducta podría encajar en el delito de prevaricato, sancionado por el artículo 358 del Código Penal, o en el delito de incumplimiento de deberes del artículo 332 ibídem, según como se de la conducta en el caso concreto, y siempre que la misma, además de típica, sea antijurídica y culpable.” Además de los posibles vicios de nulidad que pueden tener los visados otorgados de manera irregular, en cuanto a la responsabilidad que éstos podrían generar, en el dictamen no. PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021, señalamos que el artículo 170.1 de la Ley General de la Administración Pública dispone que “ordenar la ejecución del acto absolutamente nulo producirá responsabilidad civil de la Administración, y civil, administrativa y eventualmente penal del servidor, si la ejecución llegare a tener lugar.” Y que, pueden resultar aplicables el régimen de responsabilidad de la administración (artículos 190-198), el de responsabilidad del servidor público ante terceros (artículos 199-2010) y el de responsabilidad disciplinaria del servidor (artículos 211-213), dispuestos en esa misma Ley.
A lo anterior, debe añadirse que el artículo 160 del Código Municipal señala que “el servidor municipal que incumpla o contravenga sus obligaciones o las disposiciones de esta ley o sus reglamentos, incurrirá en responsabilidad administrativa que será sancionada disciplinariamente, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que el mismo hecho pueda originar.” Por su parte, el Departamento de Urbanismo, según lo dispuesto en el artículo 7° inciso 4) de la Ley de Planificación Urbana debe ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en ella y en los reglamentos de desarrollo urbano. Por tanto, denunciar y comunicar a las autoridades respectivas el otorgamiento de visados que incumplan esa normativa para que determinen la procedencia de aplicar las responsabilidades que correspondan, son acciones englobadas dentro de aquella función general. Nótese que el artículo 10 inciso 3) de esa misma Ley establece la facultad de informar o denunciar a las Municipalidades la comisión de infracciones graves a la ley o al plan regulador.
También, debe tomarse en cuenta que el artículo 281 del Código Procesal Penal establece que los funcionarios públicos están obligados a denunciar los delitos perseguibles de oficio que conozcan en el ejercicio de sus funciones, y que el artículo 9° del Reglamento a la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública (Decreto Ejecutivo no. 32333 de 12 de abril de 2005), dispone expresamente que “los funcionarios públicos tienen el deber de denunciar ante las autoridades competentes los actos presuntamente corruptos que se produzcan en la función pública, de los que tengan conocimiento.” De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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