Securitization of future flows and public worksTitularización de flujos futuros y obra pública

Legal Opinion: 145 - J of 08/31/2021 August 31, 2021 PGR-OJ-145-2021 Ms. Flor Sánchez Rodríguez Area Head Legislative Commissions VI Legislative Assembly Dear Ms. Sánchez Rodríguez, With the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official communication HAC-749-2019, the handling of which was entrusted to me on January 6th last, through which you communicated to us the agreement of the Standing Ordinary Committee on Financial Affairs to seek the opinion of this Attorney General's Office regarding the bill entitled "Ley para promover la titularización de flujos futuros como alternativa financiera para el desarrollo de obra pública". This initiative is being processed under file number 21649.

Before beginning the analysis of the bill on which our opinion is requested, we must indicate that, because the matter referred to us does not originate from a State organ exercising an administrative function, but rather from a parliamentary organ exercising a legislative function, what we will issue in this case, as a way of collaborating with that important work, is not a binding opinion (since it is evident that in this sphere our pronouncement could not prevail over that of the legislator) but rather a legal opinion lacking those effects.

Furthermore, we must point out that the deadline provided for in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution. We have so held on other occasions:

" ... the 8 business-day deadline established in Article 157 (...) refers to consultations that, in accordance with the Constitution (Articles 88, 97, 167, and 190), must be mandatorily formulated to State institutions interested in a specific bill (for example, the Supreme Electoral Tribunal, the University of Costa Rica, the Judicial Branch, or an Autonomous Institution), and not to optional or voluntary consultations such as the present one, which is not regulated by the cited regulations." (OJ-053-98 of June 18, 1998. In the same sense, one may consult, among many others, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-082-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020, of July 20, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, and OJ-007-2021 of January 8, 2021).

Finally, we clarify that this opinion is based on legal considerations of constitutionality and legality. It is beyond our ability to issue economic judgments or those of opportunity and convenience, given that this Attorney General's Office is a technical-legal organ, and therefore our competence is limited to that sphere.

I.- ON THE PURPOSE AND CONTENT OF THE BILL The statement of reasons for the bill submitted for our consideration indicates that the country's economy has been showing risky symptoms of a recession. It points out that the data from the Monthly Index of Economic Activity (IMAE), issued by the Central Bank of Costa Rica, has recorded a worrying economic deceleration.

It mentions that among the causes of this situation, the fact that the country has a highly complex and unattractive tax system for investors stands out. Likewise, it indicates that there is excessive governmental regulation that hinders innovation, entrepreneurship, and private initiative.

It further argues that there is a weak savings culture, a loss of competitiveness as a result of the historical lag in road infrastructure, a lack of skilled labor for the activities most required by the labor market, as well as a State that is excessively costly, which absorbs a large quantity of the economy's resources. It states that this situation impacts the banking system's interest rates, which results in the increased cost of credit.

It points out that the Costa Rican State does not have the necessary resources to develop infrastructure works, nor is it a good time to incur debt, due to the delicate fiscal situation being experienced. It indicates that the foregoing has led to the use of the concession model (figura de la concesión), as a mechanism through which the interested party (private subject) contributes resources and develops works in exchange for exploiting them for a determined period. It notes that, despite the success of the concession model, some recent experiences have not been satisfactory, as problems have existed in planning, supervising, and evaluating the works. It is for this reason that another mechanism, such as the trust (fideicomiso), has been utilized.

It indicates that the objective of the legislative project is to provide an additional alternative for the development of public works (obra pública), so that different options exist for the country. It states that this new alternative is the "securitization of future flows" (titularización de flujos futuros) as a financing option.

It explains that this mechanism consists of selling rights to future income, which must be continuous and permanent, as is the case with taxes, fees, highway tolls, the sale of services, etc. It indicates that these resources (which at the moment are not liquid) would be transformed into tradable financial assets through the issuance of securities (emisión de valores) that can be acquired by investors. According to the legislative initiative, this will allow economic agents to capture the resources they need to generate new businesses under better conditions than those offered by traditional credit, since those who acquire securities (títulos) have a relatively high certainty that the future flows will arrive, therefore, their investment is quite safe, which in turn reduces the interest that must be paid to capture them.

It indicates that the legal initiative grants the possibility of acquiring financing for infrastructure projects without the need for the State to incur any debt mechanism, which also generates important savings, since over time the amount of resources allocated to debt service payments can be reduced and thus those amounts can be redirected to other important areas for the country's development. It also points out that there would be greater transparency in operations, since the securities market requires all project information to be made public, which would allow for better oversight.

Regarding the specific content of the initiative, it is pertinent to indicate that it proposes authorizing the Central Administration, decentralized institutions, municipalities, and public enterprises of the State (empresas públicas del Estado) to create trusts (fideicomisos) or to resort to any other legal figure for the purpose of channeling national, international, and mixed financial resources to fund public works (obra pública) projects in all their stages. Likewise, it endorses the assignment (cesión) of existing and/or future predictable cash flows (flujos predecibles de caja), so that they can be securitized, which would allow them to be monetized and obtain liquidity for infrastructure projects. It specifies that this instrument may only be used as collateral for public works (obra pública) infrastructure development projects.

The text further provides that, to commit their present and future flows, the interested public institutions must have the favorable opinion of the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN) and the Ministry of Finance, with the objective of ensuring that the guidelines established in the National Development Plan are respected. The resulting projects must be incorporated into the National Public Investment System in order to guarantee their alignment with the priorities of the National Development Plan. In the case of public banks, the favorable opinion must be provided by the Superintendency of Financial Entities (SUGEF). Municipalities, due to their autonomy, will not require prior authorization, but they must notify the Office of the Comptroller General of the Republic of their intention to assign (ceder) future flows. The deadline to issue the opinion on the viability of assigning flows (ceder flujos) shall be twenty business days, extendable by another twenty at most, counted from the business day following the receipt of all project documentation. Furthermore, the initiative establishes that all contracts emanating from the securitization of flows must be approved (refrendados) by the Office of the Comptroller General of the Republic.

Likewise, the text indicates that once the projects have the favorable opinions of the Ministry of Finance, MIDEPLAN, and SUGEF, as applicable, they must be submitted to the knowledge of the Central Bank so that said Bank can evaluate the repercussions the operation could have on the balance of payments, on monetary variables, and, in general, on the fulfillment of the objectives set forth in Article 2 of the Organic Law of the Central Bank of Costa Rica (Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica), No. 7558 of November 3, 1995. Furthermore, it authorizes local and international banks of public or private capital to provide technical cooperation and other non-reimbursable pre-investment resources for the preparation, financing, and execution of public works (obra pública) infrastructure development plans and projects, including pre-feasibility studies, designs, plans, among others, required by the Administration.

II.- OBSERVATIONS ON THE BILL Article 1 of the bill under study authorizes "the entities of the Central Government" ("entidades del Gobierno Central"), decentralized institutions, municipalities, and "public enterprises of the State" ("empresas públicas del Estado"), to create trusts (fideicomisos) or resort to other figures that function as special purpose vehicles so that, through them, national, international, or mixed financial resources can be channeled, with the objective of financing public works (obra pública) development projects.

In this regard, this Attorney General's Office considers that the phrase "entities of the Central Government" ("entidades del Gobierno Central") is erroneous. The correct term, within the context in which this expression is used, is to refer to the organs of the Central Administration (Administración Central). In this sense, it must be kept in mind that the term "Government" ("Gobierno") is not equivalent to "Administration" ("Administración") and that the Central Administration is not composed of entities (entes), but rather of organs (órganos).

On the other hand, when Article 1 of the bill refers to "public enterprises of the State" ("empresas públicas del Estado"), it leaves outside its scope of application those public enterprises that do not belong to the State but to other public institutions, as is the case, for example, of public enterprises owned by municipalities.

On this subject, in our opinion C-314-2019 of October 24, 2019, we warned, regarding the analysis of the scope of application of Title III of the Public Finance Strengthening Law (Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas), No. 9635 of December 3, 2018, that "... the expression public enterprise of the State (empresa pública del Estado) or state public enterprise refers exclusively to the enterprises of the State-Major Public Entity. That is, to the institutional public entities entrusted with industrial and commercial activities and to commercial companies whose share capital is majority-owned by the State-Major Public Entity or over which it exercises predominant control. (...) to the extent that CNFL cannot be considered a public enterprise of the State (empresa pública del Estado), not being subject to its control, nor owned by it, as it belongs to ICE (Article 5, letter b), of Law No. 8660), the provisions of Title III of the Public Finance Strengthening Law do not apply to it." Based on the foregoing, it is recommended to specify whether the project intends to cover only the public enterprises of the State (empresas públicas del Estado), or if its intention is to include within its scope of application all public enterprises, whether they belong to the State or to its institutions.

Additionally, Article 1 of the bill makes direct reference to the figure of the trust (fideicomiso) as one of the "special purpose vehicles" for the securitization of future flows. In this regard, it is necessary to recall that Article 14 of the Law on Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), No. 8131 of September 18, 2001, establishes that public entities (entes públicos) subject to that law cannot create trusts (fideicomisos) with funds from the public treasury, unless there is a special law authorizing them to do so, a law in which the general conditions of the trust contract (contrato de fideicomiso) must be regulated. Thus, we suggest specifying whether what is intended with the bill is to waive the application of the cited Article 14 for the projects referred to in the initiative, or whether the obligation set forth in that Article 14 remains in force even for them.

On the other hand, Article 2 of the project, like Articles 4 and 7, again refers to the entities of the "Central Government" ("Gobierno Central") and to the "public enterprises of the State" ("empresas públicas del Estado"), so we suggest analyzing whether the intention is to maintain that wording or to accept the recommendation already made regarding Article 1 of the project.

Then, Article 3 of the legislative initiative provides that the currencies in which it will be possible to issue securities (títulos valores) generated as a product of the securitization of future flows (titularización de flujos futuros) shall be the colón, the dollar, and/or the euro. In this regard, this Advisory Body considers that, by virtue of the dynamics of globalization that currently exist, restricting the possibility of issuing securities (títulos valores) only to those three currencies unnecessarily limits the options for applying the proposed law.

Always in relation to Article 3 of the project, we must indicate that said rule authorizes the trust (fideicomiso), or the special purpose vehicle that is decided to be used, to contract direct debt with first-tier financial entities abroad, recognized as such by the Central Bank of Costa Rica; however, Article 121.15 of the Political Constitution provides that it corresponds exclusively to the Legislative Assembly "To approve or disapprove loans (empréstitos) or similar agreements related to public credit, entered into by the Executive Branch." And it adds that "To carry out the contracting of loans (empréstitos) abroad or those which, although agreed upon in the country, are to be financed with foreign capital, the respective project must be approved by two-thirds of the total votes of the members of the Legislative Assembly." We consider that the cited Article 3, by authorizing public trusts to contract direct debt with foreign financial entities, could infringe upon the provisions of the cited Article 121.15.

For its part, Article 4 of the bill provides that the institutions interested in financing public works (obra pública) projects through the securitization (titularización) of their present and future flows must have the favorable opinion of the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN) and the Ministry of Finance; however, it adds that "In the case of municipalities, due to the autonomy recognized in Article 170 of the Political Constitution, no prior authorization will be required, but they must notify the Office of the Comptroller General of the Republic of the decision to assign flows (ceder flujos)." In this regard, we must point out that, for reasons of consistency, if the only criterion used to exempt municipalities from the approval of MIDEPLAN and the Ministry of Finance is the degree of autonomy they hold, the Costa Rican Social Security Fund and the public universities should be included among the institutions exempted from this requirement, since those institutions enjoy a degree of autonomy equal to or greater than that of the municipalities.

Then, Article 4 of the bill grants the Ministry of Finance, MIDEPLAN, and SUGEF a period of twenty business days, extendable by another twenty, to issue their opinion on the intention to assign (ceder) future flows for the development of public works (obra pública). This article also provides that once the indicated period has elapsed without an express response from those institutions, it will be understood that there is no objection, and therefore the interested party may request the Central Bank of Costa Rica's evaluation regarding the repercussions of the project. On this point, we estimate that what Article 4 contemplates is the figure of positive silence (silencio positivo), which has a series of characteristics that have been developed by legislation (Articles 330 and following of the General Law on Public Administration) and by national jurisprudence. Therefore, in case the project's intention is, in fact, to apply positive silence in this case, we suggest expressly stating so, which would avoid future discussions on the subject.

The same situation mentioned in the previous paragraph occurs with Article 5 of the bill, which grants the Central Bank of Costa Rica a period of twenty business days, extendable by another twenty, to rule on the repercussions of the projects to assign (ceder) future flows for the development of public works (obra pública). The rule provides that, should there be no express pronouncement, it will be understood that there is no objection whatsoever, so we suggest expressly indicating if the intention is also to apply positive silence (silencio positivo).

Finally, Article 7 of the project authorizes local and international banks, of private or public capital, to grant technical cooperation and other non-reimbursable pre-investment resources to municipalities and public enterprises of the State (empresas públicas del Estado) for the preparation, financing, and execution of infrastructure development plans and projects. On this subject, we must point out that banks do not need to be authorized to offer that type of cooperation, even less so if they are foreign private banks, since Costa Rican law does not apply to them, apart from the fact that providing such cooperation is part of their activity. We understand that the authorization could be directed towards ensuring that officials of the organs and public entities (entes públicos) interested in committing present and future flows to realize infrastructure investments can receive that technical cooperation without incurring infractions of the rules governing probity in the exercise of public office. If that is the intention of the rule, the necessary adjustments should be made to its wording.

III.- CONCLUSION Based on the foregoing, this Attorney General's Office considers that the bill submitted for our knowledge presents problems of legislative technique and constitutionality that we suggest analyzing.

Cordially, Julio César Mesén Montoya Prosecutor (Procurador)

Opinión Jurídica : 145 - J del 31/08/2021 31 de agosto del 2021 PGR-OJ-145-2021 Señora Flor Sánchez Rodríguez Jefa de Área Comisiones Legislativas VI Asamblea Legislativa Estimada señora Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio HAC-749-2019, cuya atención me fue encomendada el 6 de enero último, por medio del cual nos comunicó el acuerdo de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Hacendarios en el sentido de consultar el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado “Ley para promover la titularización de flujos futuros como alternativa financiera para el desarrollo de obra pública”. Dicha iniciativa se tramita bajo el expediente n.° 21649.

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, por no provenir la gestión que se nos remite de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador) sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

Además, debemos señalar que el plazo previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Así lo hemos sostenido en otras oportunidades:

“ … el plazo de 8 días hábiles establecido en el Artículo 157 (...) se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución (artículo 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (verbigracia el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una Institución Autónoma), no así a las consultas optativas o voluntarias como la presente, que no está regulada por la normativa de cita.” (OJ-053-98 del 18 de junio 1998. En el mismo sentido pueden consultarse, entre muchas otras, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, y la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021).

Por último, aclaramos que este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

I.- SOBRE LA FINALIDAD Y EL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY La exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración indica que la economía del país viene presentando síntomas riesgosos de una recesión. Señala que los datos del Índice Mensual de Actividad Económica (IMAE), emitido por el Banco Central de Costa Rica, ha registrado una desaceleración económica preocupante.

Menciona que entre las causas de dicha situación destaca que el país tiene un sistema tributario altamente complejo y poco atractivo para el inversionista. Asimismo, indica que existe una excesiva regulación gubernamental que dificulta la innovación, el emprendimiento y la iniciativa privada.

Sostiene además que existe una débil cultura de ahorro, una pérdida de competitividad como producto del rezago histórico en infraestructura vial, falta de mano de obra calificada para las actividades que más requiere el mercado laboral, así como un Estado que es exageradamente costoso, el cual absorbe gran cantidad de los recursos de la economía. Manifiesta que dicha situación impacta las tasas de interés del sistema bancario, lo que repercute en el encarecimiento del crédito.

Señala que el Estado costarricense no tiene los recursos necesarios para desarrollar obras de infraestructura, ni es un buen momento para endeudarse, por la situación fiscal delicada que se atraviesa. Indica que lo anterior ha hecho que se utilice la figura de la concesión, como un mecanismo mediante el cual el interesado (sujeto privado) aporta recursos y desarrolla obras a cambio de explotarlas por un tiempo determinado. Señala que, a pesar del éxito del modelo de concesiones, algunas experiencias recientes no han resultado satisfactorias, pues han existido problemas al planificar, fiscalizar y evaluar las obras. Es por ello que se ha recurrido a otro mecanismo como es el del fideicomiso.

Indica que el objetivo del proyecto legislativo es aportar una alternativa adicional para el desarrollo de obra pública, de forma tal que existan diferentes opciones para el país. Manifiesta que esa nueva alternativa es la “titularización de flujos futuros” como una opción de financiamiento.

ser continuos y permanentes, como es el caso de los impuestos, los cánones, los peajes de carreteras, la venta de servicios, etc. Indica que esos recursos (que al momento no son líquidos) se transformarían en activos financieros transables mediante la emisión de valores que puedan ser adquiridos por los inversionistas. Según la iniciativa legislativa, eso permitirá que los agentes económicos capten los recursos que necesitan para generar nuevos negocios en mejores condiciones que las que ofrecen los créditos tradicionales, pues quienes adquieren títulos tienen una certeza relativamente alta de que los flujos futuros llegarán, por lo tanto, su inversión es bastante segura, lo que a su vez reduce el interés que se debe pagar para captarlos.

Indica que la iniciativa legal otorga la posibilidad de adquirir financiamiento para proyectos de infraestructura sin necesidad de que el Estado incurra en algún mecanismo de endeudamiento, lo que genera además un importante ahorro, pues con el tiempo se puede reducir la cantidad de recursos destinados al pago del servicio de la deuda y así direccionar esos montos a otras áreas importantes para el desarrollo del país. También señala que habría mayor transparencia en las operaciones, ya que el mercado de valores exige hacer pública toda la información del proyecto, lo que permitiría una mejor fiscalización.

En lo que concierne al contenido específico de la iniciativa, interesa indicar que en ella se propone autorizar a la Administración Central, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades y a las empresas públicas del Estado, para que constituyan fideicomisos, o acudan a cualquier otra figura jurídica con la finalidad de canalizar recursos financieros nacionales, internacionales y mixtos, para fondear proyectos de obra pública en todas sus etapas. Asimismo, avala la cesión de flujos predecibles de caja existentes y/o futuros, para que sean titularizados, lo que permitiría monetizarlos y obtener liquidez para proyectos de infraestructura. Precisa que ese instrumento solo podrá utilizarse como garantía para proyectos de desarrollo de infraestructura de obra pública.

El texto dispone además que, para comprometer sus flujos presentes y futuros, las instituciones públicas interesadas deberán contar con el criterio favorable del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y del Ministerio de Hacienda, con el objetivo de asegurar que se respeten las pautas establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo. Los proyectos resultantes deberán estar incorporados al Sistema Nacional de Inversión Pública a fin de garantizar su adecuación a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo. En el caso de los bancos públicos, el criterio favorable deberá ser aportado por la Superintendencia de Entidades Financieras (SUGEF). Las Municipalidades, por su autonomía, no requerirán autorización previa, pero sí deberán notificar la pretensión de ceder flujos futuros a la Contraloría General de la República. El plazo para emitir el criterio sobre la viabilidad de ceder flujos será de veinte días hábiles, prorrogables por otros veinte como máximo, contados a partir del día hábil siguiente a la recepción de toda la documentación del proyecto. Además, la iniciativa establece que todos los contratos que emanen de la titularización de flujos deberán ser refrendados por la Contraloría General de la República.

Asimismo, el texto indica que una vez que los proyectos cuenten con los criterios favorables del Ministerio de Hacienda, de MIDEPLAN y de la SUGEF, según corresponda, se deberán someter a conocimiento del Banco Central con la finalidad de que dicho Banco evalúe las repercusiones que podría tener la operación en la balanza de pagos, en las variables monetarias y, en general, en el cumplimiento de los objetivos fijados por el artículo 2 de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica, n.° 7558 de 3 de noviembre de 1995. Además, autoriza a los bancos locales e internacionales de capital público o privado a otorgar cooperación técnica y otros recursos de pre inversión no reembolsables para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de desarrollo de infraestructura de obra pública, incluyendo estudios de pre factibilidad, diseños, planos, entre otros, que requiera la Administración.

II.- OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY El artículo 1° del proyecto de ley en estudio autoriza “a las entidades del Gobierno Central”, a las instituciones descentralizadas, a las municipalidades y a las “empresas públicas del Estado”, para que constituyan fideicomisos o acudan a otras figuras que funcionen como vehículos de propósito especial para que, a través de ellas, se canalicen recursos financieros nacionales, internacionales o mixtos, con el objetivo de financiar proyectos de desarrollo de obra pública.

Al respecto, considera esta Procuraduría que la frase “entidades del Gobierno central” es errónea. Lo correcto, dentro del contexto en que se emplea esa expresión, es hacer referencia a los órganos de la Administración Central. En ese sentido, debe tenerse presente que el término “Gobierno” no es asimilable al de “Administración” y que la Administración Central no está compuesta por entes, sino por órganos.

Por otra parte, cuando el artículo 1° del proyecto de ley se refiere a las “empresas públicas del Estado”, deja fuera de su ámbito de aplicación a las empresas públicas que no pertenecen al Estado sino a otras instituciones públicas, como es el caso, por ejemplo, de las empresas públicas propiedad de las municipalidades.

Sobre ese tema, en nuestro dictamen C-314-2019 del 24 de octubre del 2019 advertimos, a propósito del análisis del ámbito de aplicación del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 del 3 de diciembre del 2018, que “… la expresión empresa pública del Estado o empresa pública estatal está referido exclusivamente a las empresas del Estado-Ente Público Mayor. Es decir, a los entes públicos institucionales encargados de actividades industriales y comerciales y a las sociedades mercantiles cuyo capital social está mayoritariamente en manos del Estado-Ente Público Mayor o respecto de las cuales éste ejerce un control predominante. (…) en la medida que la CNFL no puede ser considerada como una empresa pública del Estado, al no estar sujeta a su control, ni ser de su propiedad, por pertenecer al ICE (artículo 5, letra b), de la Ley n.° 8660), no le alcanzan las disposiciones del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.” Partiendo de lo anterior, se recomienda precisar si el proyecto pretende abarcar solamente a las empresas públicas del Estado, o si su intención es comprender dentro de su ámbito de aplicación a todas las empresas públicas ya sean estas del Estado o de sus instituciones.

Adicionalmente, el artículo 1° del proyecto de ley hace referencia directa a la figura del fideicomiso como uno de los “vehículos de propósito especial” para la titularización de flujos futuros. Al respecto, es necesario recordar que el artículo 14 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, n.° 8131 de 18 de setiembre del 2001, establece que los entes públicos sujetos a esa ley no pueden constituir fideicomisos con fondos provenientes del erario, salvo que exista una ley especial que los autorice para ello, ley donde se deben regular las condiciones generales del contrato de fideicomiso. Así las cosas, sugerimos precisar si lo que se pretende con el proyecto de ley es dispensar la aplicación del artículo 14 citado para los proyectos a los que se refiere la iniciativa, o si la obligación contemplada en ese artículo 14 se mantiene vigente incluso para ellos.

Por otra parte, el artículo 2 del proyecto, al igual que el 4 y el 7, hacen referencia de nuevo a las entidades del “Gobierno Central”, y a las “empresas públicas del Estado”, por lo que sugerimos analizar si se desea mantener esa redacción o si se acoge la recomendación ya hecha con respecto al artículo 1° del proyecto.

Luego, el artículo 3 de la iniciativa legislativa dispone que las monedas en las que será posible emitir títulos valores generados como producto de la titularización de flujos futuros serán el colón, el dólar y/o el euro. Al respecto, considera este Órgano Asesor que, en virtud de la dinámica de globalización que existe en este momento, restringir la posibilidad de emitir títulos valores solo a esas tres monedas limita innecesariamente las opciones de aplicar la ley que se propone.

Siempre en relación con el artículo 3 del proyecto, debemos indicar que dicha norma autoriza al fideicomiso, o al vehículo de propósito especial que se decida utilizar, para contraer deuda directa con entidades financieras de primer orden del exterior, reconocidas como tales por el Banco Central de Costa Rica; sin embargo, el artículo 121.15 de la Constitución Política dispone que corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa “Aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo”. Y agrega que “Para efectuar la contratación de empréstitos en el exterior o de aquéllos que, aunque convenidos en el país, hayan de ser financiados con capital extranjero, es preciso que el respectivo proyecto sea aprobado por las dos terceras partes del total de los votos de los miembros de la Asamblea Legislativa”. Consideramos que el artículo 3 citado, al autorizar a los fideicomisos públicos para contraer deuda directa con entidades financieras del extranjero, podría infringir lo dispuesto en el artículo 121.15 citado.

Por su parte, el artículo 4 del proyecto de ley dispone que las instituciones interesadas en financiar proyectos de obra pública mediante la titularización de sus flujos presentes y futuros deberán contar con el criterio favorable del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) y del Ministerio de Hacienda; no obstante, agrega que “En el caso de las municipalidades, debido a la autonomía reconocida en el artículo 170 de la Constitución Política, no se requerirá ninguna autorización previa, pero sí deberá notificar de la decisión de ceder flujos a la Contraloría General de la República.” Al respecto, debemos señalar que, por razones de congruencia, si el único criterio que se utiliza para eximir a las municipalidades de la aprobación de MIDEPLAN y del Ministerio de Hacienda es el del grado de autonomía que ostentan, debería incluirse dentro de las instituciones que se eximen de dicho requisito a la Caja Costarricense de Seguro Social y a las universidades públicas, pues esas instituciones gozan de un grado de autonomía igual o superior al de las municipalidades.

Luego, el artículo 4 del proyecto de ley otorga al Ministerio de Hacienda, a MIDEPLAN y a la SUGEF, un plazo de veinte días hábiles, prorrogable por otros veinte, para emitir su criterio sobre la pretensión de ceder flujos futuros para el desarrollo de obra pública. Dispone además ese artículo que una vez transcurrido el plazo indicado sin que exista respuesta expresa de esas instituciones, se entenderá que no existe objeción, por lo que el interesado podría solicitar al Banco Central de Costa Rica su evaluación con respecto a las repercusiones del proyecto. Sobre este punto, estimamos que lo que contempla el artículo 4 aludido es la figura del silencio positivo, la cual tiene una serie de características que han sido desarrolladas por la legislación (artículos 330 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública) y por la jurisprudencia nacional. Por ello, en caso de que la intención del proyecto sea, efectivamente, aplicar en este caso el silencio positivo, sugerimos indicarlo así expresamente, con lo cual se evitarían discusiones futuras sobre el tema.

La misma situación mencionada en el párrafo anterior ocurre con el artículo 5 del proyecto de ley, el cual otorga al Banco Central de Costa Rica un plazo de veinte días hábiles, prorrogables por otros veinte, para pronunciarse sobre las repercusiones de los proyectos para ceder flujos futuros para el desarrollo de obra pública. La norma dispone que, en caso de que no haya pronunciamiento si lo que se pretende es aplicar también el silencio positivo.

Finalmente, el artículo 7 del proyecto autoriza a los bancos locales e internacionales, de capital privado o público, para otorgar cooperaciones técnicas y otros recursos de pre inversión no reembolsables a las municipalidades y a las empresas públicas del Estado para la preparación, financiamiento y ejecución de planes y proyectos de desarrollo de infraestructura. Sobre ese tema debemos señalar que los bancos no necesitan ser autorizados para ofrecer ese tipo de cooperación, menos aún si se trata de bancos privados extranjeros, pues no los alcanza la ley costarricense, aparte de que brindar esa cooperación forma parte de su actividad. Entendemos que la autorización podría ir dirigida a que los funcionarios de los órganos y entes públicos interesados en comprometer los flujos presentes y futuros para concretar inversiones en infraestructura, puedan recibir esa cooperación técnica sin incurrir en infracciones a las normas que regulan la materia de probidad en el ejercicio de la función pública. De ser esa la intención de la norma, deberían hacerse los ajustes necesarios en su redacción.

III.- CONCLUSIÓN Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley sometido a nuestro conocimiento presenta problemas de técnica legislativa y de constitucionalidad que sugerimos analizar.

Cordialmente, Julio César Mesén Montoya