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C-271-2021 · 21/09/2021
OutcomeResultado
The PGR rules that INVU regulations are supplementary and mandatory for cantons without their own land-use plan, and the municipality cannot discretionally decide not to apply them.La PGR dictamina que los reglamentos del INVU son de aplicación supletoria y obligatoria para los cantones sin plan regulador propio, sin que la municipalidad pueda decidir discrecionalmente su inaplicación.
SummaryResumen
The Attorney General's Office issues an opinion on several questions raised by the Internal Audit Office of the Municipality of Naranjo regarding the applicability of urban planning regulations issued by the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) when a canton lacks a local land-use plan (plan regulador). It concludes that INVU regulations on urban planning, including those on subdivision, urbanization, construction, and zoning, are supplementary and mandatory for municipalities that have not enacted their own local norms. It further states that the municipality cannot discretionally decide whether to apply such regulations, as this would violate the principle of non-derogability of norms. Regarding the adjustment of requirements, it indicates that competence to decide on their application generally lies with the Municipal Council, although it depends on each specific regulatory scenario. The opinion is issued in the context of a citizen complaint concerning construction without permits and tree felling on a lot in Los Robles de Naranjo.La Procuraduría General de la República emite criterio sobre varias preguntas formuladas por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Naranjo relativas a la aplicabilidad de los reglamentos urbanísticos emitidos por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuando un cantón carece de plan regulador. Se concluye que los reglamentos del INVU en materia de planificación urbana, incluidos los de fraccionamiento, urbanización, construcciones y zonificación, son de aplicación supletoria y obligatoria para las municipalidades que no hayan dictado sus propias normas locales. Asimismo, se indica que la municipalidad no puede decidir discrecionalmente si aplica o no dichos reglamentos, pues ello vulneraría el principio de inderogabilidad singular de las normas. Respecto al ajuste de requerimientos, se señala que la competencia para decidir sobre su aplicación corresponde generalmente al Concejo Municipal, aunque depende de cada supuesto normativo específico. La opinión se emite en el contexto de una denuncia ciudadana relacionada con la construcción sin permisos y la tala de árboles en un lote en Los Robles de Naranjo.
Key excerptExtracto clave
Based on all the above and answering the question posed, the regulations on urban planning issued by INVU are of supplementary application, that is, when there is no municipal regulation to that effect, or when, existing regulation, it does not contemplate a specific case. Likewise, the national plan or regional urban development plans formulated by that Institute are applicable in cantons or parts thereof that are not encompassed by a local land-use plan, without prejudice to the proper harmonization of local plans that may be issued with regional and national planning instruments. In the absence of local regulations, the Municipality is obliged to apply the regulations and regional or national plans issued by INVU, otherwise, a legal vacuum would be created that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision of the Municipality. It should be noted that Local Governments, as part of the Public Administration, are subject to the principle of legality, and therefore, cannot disregard regulations and norms that are part of the legal system and must be applied in a supplementary manner.Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico. De igual modo, el plan nacional o los planes regionales de desarrollo urbano que formule ese Instituto, resultan aplicables en los cantones o partes de éstos que no estén englobados en un plan regulador local, ello, sin perjuicio de la debida armonización de los planes locales que se lleguen a emitir con los instrumentos de planificación regionales y nacionales. En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad. Tómese en cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.
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"Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico."
"Based on all the above and answering the question posed, the regulations on urban planning issued by INVU are of supplementary application, that is, when there is no municipal regulation to that effect, or when, existing regulation, it does not contemplate a specific case."
Conclusión sobre la pregunta 1
"Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico."
Conclusión sobre la pregunta 1
"En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad."
"In the absence of local regulations, the Municipality is obliged to apply the regulations and regional or national plans issued by INVU, otherwise, a legal vacuum would be created that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision of the Municipality."
Conclusión sobre la pregunta 1
"En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad."
Conclusión sobre la pregunta 1
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Opinion : 271 of 21/09/2021 21 September 2021 PGR-C-271-2021 Señora Vilma Santamaría Barquero Internal Auditor Municipalidad de Naranjo Dear Madam:
With the approval of the Acting Procuradora General de la República, I respond to your official letter no. AUDI-MN-CO-223-2021 of 16 August 2021, by which you request our opinion on several questions related to the application of regulations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo in the absence of a cantonal regulatory plan (plan regulador cantonal).
Although it is true that Article 4 of our Organic Law (no. 6815 of 27 September 1982) allows internal auditors to submit consultations directly, this power is not unrestricted. Because, in accordance with the provisions of the law, our administrative jurisprudence has indicated the conditions under which it must be exercised.
In that sense, we have indicated that the matter subject to consultation by auditors is limited to that which belongs, directly, to their functional competence, that is, the power to consult refers to the auditor's competence and the scope of the competences of the body they control and of which they are a part, so that those internal control bodies have the possibility of obtaining an informed and authoritative technical-legal opinion from the Higher Consultative Body of the Administration that allows them to exercise their control and validation functions more effectively.
This implies that auditors are not authorized to consult on matters that do not refer to or are not contained within the sphere of their institutional competence or within the competence of the administrative bodies of which they are a part. For that reason, we have considered that the consultations made by the internal audit must be linked to the very content of the work plan being applied that year in the respective Administration, as this is what allows us to determine the scope of that audit's competence. Hence, it is necessary that this relationship or link be accredited. (Opinions Nos. C-042-2008 of 11 February 2008, C-153-2009 of 1 June 2009, C-314-2017 of 15 December 2017, C-043-2019 of 20 February 2019, C-133-2019 of 14 May 2019, C-191-2020 of 26 May 2020, C-002-2021 of 6 January 2021).
Given that the power to consult held by auditors is limited to the scope of their competences and, therefore, to the execution of the corresponding work plan, it is logical to understand that this power must be exercised with respect to a specific and punctual legal question, and not be used to request our opinion on a large quantity of questions, related to different matters. The breadth and diversity of questions in a consultation raised by an auditor could call into question the relationship of the formulated consultation with the exercise of their competences and with the corresponding work plan.
Since the power to consult held by auditors is constrained to the scope of their competences, it must be noted that this should not be used by the active administration to evade compliance with the admissibility requirements for consultations, channeling their requests for an opinion through the internal audit.
In turn, what is provided in opinion no. C-004-2021 of 7 January 2021 is reiterated, that "the opinions issued at the request of internal audits directly bind only the consulting audit. For the other public bodies and institutions—including the institution in which the audit is embedded—they constitute administrative jurisprudence, so they fulfill the function of guiding, facilitating, and standardizing the Administration's decisions in the interpretation of written norms, as provided in Article 7 of the Ley General de la Administración Pública." Furthermore, due to the nature of the opinions issued, auditors lack the power to request reconsideration of the opinion issued to them. (C-48-2018 of 9 March 2018).
On the other hand, the consultations that internal auditors raise in the exercise of their competences must meet the admissibility requirements indicated by our Organic Law, except, of course, the need to provide a legal opinion on the matter consulted and that the consultation originates from the head of the institution.
In accordance with the foregoing, it must be said that, although the consultation is not formulated to address a matter foreseen in the audit's work plan, the truth is that there are cases in which the Procuraduría can assess that the request aims to obtain a legal opinion to address a matter specific to the internal audit function.
In this case, the matter consulted is related to the audit's scope of action, insofar as it is indicated that a citizen complaint is being processed that involves the questioned topics.
Thus, we proceed to render our opinion, responding punctually to the questions formulated.
"1. In the event that a canton lacks a Regulatory Plan (Plan Regulador), is it obligated to apply the regulations issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)?" On repeated occasions, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has considered that, in accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution and 15 and 19 of the Ley de Planificación Urbana (no. 4240 of 15 November 1968), Local Governments have the primary authority in urban planning matters and, as such, are responsible for issuing cantonal regulatory plans (planes reguladores cantonales).
But, alongside that municipal competence, the Chamber has recognized that the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is an institution responsible for urban planning at the national level. And, based on the provisions of Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, it has been accepted that the INVU is competent to issue provisions on urban planning matters, in a supplementary manner, provided that the Municipalities have not exercised that power.
Transitory Provision II states:
"Transitorio II.- The Institute shall dictate the development norms related to the matters referred to in Article 21 of this law.
It may also prepare the regulatory plans (planes reguladores) and delimit the urban districts and other areas subject to urban control, as long as the municipalities have not promulgated in the respective matter, or part thereof, their own local provisions in accordance with this law.
The precepts and regulations dictated by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or in the part thereof that the norms indicate, from their publication in the Diario Oficial." Article 21 referred to, establishes that the urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano), which Article 19 defines as the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan (plan regulador) and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community, are those for zoning (zonificación), subdivision and urbanization (fraccionamiento y urbanización), official map (mapa oficial), urban renewal (renovación urbana), and constructions (construcciones).
Regarding the application of these provisions, the Sala Constitucional has indicated that:
"Based on the foregoing, and in consonance with the cited jurisprudence, the thesis is reiterated that it remains the exclusive attribution of municipal governments to have competence for urban planning, and only exceptionally and residually, in the absence of regulation dictated to that effect by the municipalities, is the INVU assigned the task of proposing regulatory plans (planes reguladores), but subject to their prior approval by the local entity; so that the provisions dictated to that effect by this autonomous institution regarding urban planning, must always be considered transitory, and in default of the use of municipal competences.
(…)
From all that has been indicated, it is clear that the INVU's competence in urban planning matters, in the first place, is directed at the preparation of the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano), an instrument through which the general policies on the growth and development of urban areas are set, and that is prepared by the Dirección de Urbanismo and proposed by the Institute's Board of Directors; and in second place, as a residual competence, the power to dictate urban planning norms—regulations and regulatory plans (planes reguladores)—in the absence of urban planning norms dictated by the respective municipalities. The foregoing finds its basis in the fact that denying this competence to this autonomous institution implies creating a void in the legal system that causes serious harm to national legal certainty." (Ruling no. 4205-1996 of 14 hours 33 minutes on 20 August 1996. Reiterated in rulings nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, among others. Emphasis added).
In this regard, this Procuraduría has also indicated that:
"The Procuraduría has pronounced in various statements on the applicability of construction regulations (reglamentos de construcción). The basis of these opinions is the belonging of the construction regulations to the urban planning process. A process that, in principle, corresponds to each municipality. In that sense, the intervention of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo is supplementary; therefore, its regulations govern when the municipality in question lacks these regulations or, when having issued them, the corresponding regulation is silent on certain points, which the INVU's regulations do address. To that extent, urban planning and, therefore, the regulations that support and apply it, issued by the INVU, are of supplementary application." (Opinion no. C-269-2013 of 27 November 2013. In the same sense, see opinion no. C-062-1994 of 25 April 1994 and C-212-2021 of 19 July 2021. Emphasis added).
Furthermore, based on Articles 3, 4, 5, and 7, it has been indicated that the INVU, as the entity responsible for urban planning at the national and regional level, is empowered to issue the National Urban Development Plan (Plan Nacional de Desarrollo Urbano) and to issue regional urban development plans (planes regionales de desarrollo urbano), which are also of supplementary application. In this regard, it has been provided:
"…although the Municipalities are entrusted with urban planning at the local level, the administrative organization of urbanism in our country, integrated by the Dirección de Urbanismo -attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- and the Planning Office (today the Ministerio de Planificación y Política Económica), are the bodies responsible for preparing the Plan Nacional de Desarrollo Urbano, through which the general policies on the growth and development of urban areas are set. This means that its guidelines are only imposed in those localities where the Municipality has not dictated a Regulatory Plan (Plan Regulador) in accordance with Article 17 of the Ley de Planificación Urbana. Consequently, provisions such as the one under discussion, as it concerns a reform to the Regional Urban Development Plan (Plan Regional de Desarrollo Urbano), must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical norms, or general directives according to which local governments must prepare their respective regulatory plans (planes reguladores) and the corresponding urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano). It is not an imposition as the Defensoría indicates, but rather coordination between local and national interests, since the power of the municipalities to dictate their regulatory plans (planes reguladores) is a power that remains unaltered, and even at the moment of issuing them, they may accept or not the possibility of urbanizing in the zones authorized by the challenged norm." (Sala Constitucional, ruling no. 11397-2003 of 14 hours 43 minutes on 8 October 2003. Emphasis added).
"Now then, it is the opinion of this Procuraduría that municipal autonomy in this matter must be reconciled with the coordination needs that urban planning requires, because although this is the exclusive competence of Municipal Governments, within the limits of their territorial competence, to the extent that there is also urban planning at the regional level, as is the case with the Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), the need to coordinate is imposed.
Such coordination implies that this latter Plan establishes the guidelines, technical norms, and directives that the regulatory plans (planes reguladores) eventually dictated in those cantons that form part of the Gran Área Metropolitana must follow. Likewise, that it corresponds to the Dirección de Urbanismo to control that this is so, in the exercise of the competences that the Ley de Planificación Urbana attributes to it.
(…)
On the other hand, the coordination of local and regional interests also manifests itself in the circumstance that, even though urban planning is a municipal competence, when it does not exercise it because it has not dictated the respective local plan, what has been normatively provided by the Dirección de Urbanismo in the respective regional plan applies, as is the case with the Plan Regional del Gran Área Metropolitana (GAM). (Opinion no. C-327-2001 of 28 November 2001. Emphasis added).
Based on all the foregoing and answering the question posed, the regulations that the INVU issues in the matter of urban planning are of supplementary application, that is, when there is no municipal regulation to that effect, or when, even if there is regulation, it does not contemplate a specific case. Similarly, the national plan or the regional urban development plans (planes regionales de desarrollo urbano) that this Institute formulates are applicable in the cantons or parts thereof that are not encompassed in a local regulatory plan (plan regulador local), this, without prejudice to the due harmonization of the local plans eventually issued with the regional and national planning instruments.
In the absence of local regulations, the Municipality is obligated to apply the regulations and regional or national plans issued by the INVU, because, otherwise, it would create a legal void that could not be filled by a simple discretionary and arbitrary decision by the Municipality.
Take into account that Local Governments, as part of the Public Administration, are subject to the principle of legality, and, therefore, could not disregard regulations and norms that form part of the legal system and that must be applied in a supplementary manner.
"2. If the answer to the previous question is affirmative, what would be those regulations?" According to Transitory Provision II of the Ley de Planificación Urbana, the INVU can dictate the urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) indicated in Article 21 of that same Law, that is, those for zoning (zonificación), subdivision and urbanization (fraccionamiento y urbanización), official map (mapa oficial), urban renewal (renovación urbana), and constructions (construcciones). Also, as already stated, the INVU is empowered to issue the national plan and regional urban development plans (planes regionales de desarrollo urbano).
In that sense, for example, the following are in force: the Reglamento de Construcciones (no. 6306 of 15 March 2018), the Reglamento de Renovación Urbana (no. 6259 of 1 June 2017), the Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones (no. 6411 of 24 October 2019), the Protocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión (no. 6428 of 2 December 2020), and the Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana and its annexes (3332-1 of 26 April 1982, made official by Decreto Ejecutivo no. 13583-VAH-OFIPLAN of 3 May 1982), which remains in force in everything not superseded or renewed by the Plan GAM 2013-20130 (Decreto Ejecutivo no. 38334 of 10 March 2014).
It corresponds to each Municipality to determine which of these regulations is applicable in its jurisdiction or part thereof, as indicated above.
"3. In the event that any regulation is indicated in the answer to question 2, please indicate if any of them contain regulations that allow Municipalities to decide whether or not to apply certain requirements. If so, please indicate which cases those would be." It is probable that one or several of the regulations cited in the previous answer contain provisions that contemplate different solutions or ways to resolve a specific situation. And, in those cases, depending on whether certain conditions are met, the Administration can determine how to resolve the matter based on the options provided for by the norm.
The foregoing, in no way, means that the Municipality can decide whether or not to apply a certain regulation or norm to a situation covered by it, because that would imply a violation of the principle of singular non-derogability (inderogabilidad singular) of the norm, contained in Article 13 of the Ley General de la Administración Pública, according to which the Administration is subject to the entire administrative legal system, without being able to derogate or disapply norms for specific cases. Furthermore, as already stated above, it would generate a legal void that cannot be filled by the mere discretion of the Administration.
Due to the length of the cited norms, it is not feasible for the Procuraduría to examine the entirety of the texts to determine which provisions fit what is indicated in the formulated question. It should be recalled that, as stated in the first section, one of the aspects related to the admissibility of consultations raised by internal audits is that they deal with specific and punctual legal questions.
And, moreover, the consultations of internal auditors must comply with the general admissibility requirements for consultations. In that sense, it must be noted that our administrative jurisprudence has pointed out that precision and clarity in the question on which our opinion is required is an essential admissibility requirement, because imprecision in the object of the consultation prevents knowing the legal question of the consultant and rendering, adequately and precisely, our opinion. (See in this regard pronouncements Nos. C-136-2006 of 3 April 2006, C-077-2018 of 19 April 2018, C-247-2018 of 21 September 2018, C-146-2019 of 29 May 2019, C-170-2019 of 18 June 2019, C-171-2020 of 11 May 2020, among others).
More specifically, we have indicated that:
"…for the proper exercise of our function, it is necessary that the object of the consultation be delimited, and not that our advice be required in an indeterminate manner, on the application of a law in general terms (Opinion C-170-2019 of 18 June 2019). A normative provision can have many effects on the legal system and the actions of the administration, and, therefore, it must be determined on which concrete effect or on which aspect or question our pronouncement is required. (PGR-OJ-133-2021 of 19 August 2021).
Therefore, it corresponds to the internal audit to review and analyze the cited norms to determine which of them are applicable to the specific case under study or regarding which specific provisions there are punctual legal questions.
"4. In the event that any regulation is indicated in the answer to question 2, please indicate if any of them contain regulations that allow Municipalities to adjust, at their discretion, the application of certain requirements. If so, please indicate which cases those would be." On this point, what was indicated in the previous answer is reiterated.
"5. In the event that any regulation is indicated in the answers to questions 3 and/or 4, please indicate who in a municipality would have the competence to make decisions regarding the application or adjustment of such requirements." Given that, as indicated, it is not feasible for the Procuraduría to analyze all the cited norms to determine which provisions fit the formulated questions, it is not possible to specify, a priori, which municipal body would be competent to decide on the application of those provisions.
In general, take into account that, in accordance with Article 13, subsection p) of the Código Municipal (Law no. 7794 of 30 April 1998), the Municipal Council (Concejo Municipal) is responsible for dictating urban planning measures and that, on other occasions, we have considered that "when legal norms refer to the municipality, without specifying which body of it corresponds to the competence, the exercise of the power must be assumed by the highest body of the corporation, that is, the Council (Concejo), in accordance with subsection r) of Article 13 of the Código Municipal that indicates as attributions of the latter, those others that the law expressly indicates." (Opinion no. C-235-1999 of 3 December 1999).
In any case, as indicated, the competence to apply a certain provision must be established in each specific case, depending on what the regulations provide to that effect.
Yours sincerely, Elizabeth León Rodríguez
Dictamen : 271 del 21/09/2021 21 de setiembre de 2021 PGR-C-271-2021 Señora Vilma Santamaría Barquero Auditora Interna Municipalidad de Naranjo Estimada señora:
Con la aprobación de la Procuradora General de la República a.í., doy respuesta a su oficio no. AUDI-MN-CO-223-2021 de 16 de agosto de 2021 mediante el cual solicita nuestro criterio sobre varias interrogantes relacionadas con la aplicación de los reglamentos emitidos por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en ausencia de un plan regulador cantonal.
Si bien es cierto el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) permite que los auditores internos puedan realizar la consulta directamente, esa facultad no es irrestricta. Pues conforme a lo dispuesto en la ley, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse.
En ese sentido, hemos indicado que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación.
Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021).
Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.
Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.
A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen no. C-004-2021 de 7 de enero de 2021 en cuanto a que “los dictámenes emitidos a solicitud de las autorías internas solo vinculan directamente a la auditoría consultante. Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública.” Además, por la naturaleza de los dictámenes emitidos los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. (C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).
Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.
De conformidad con lo expuesto, debe decirse que, aunque la consulta no está formulada para atender un asunto previsto en el plan de trabajo de la auditoría, lo cierto es que existen supuestos en los que la Procuraduría puede valorar que la solicitud tiene como fin obtener un criterio jurídico para atender algún asunto propio de la función de la auditoría interna.
En este caso, lo consultado está relacionado con el ámbito de acción de la auditoría, en el tanto se indica que se está tramitando una denuncia ciudadana que involucra los temas cuestionados.
De tal forma, procedemos a rendir nuestro criterio, respondiendo puntualmente las preguntas formuladas.
“1. En caso de que un cantón carezca de Plan Regulador, ¿Se encuentra obligado a aplicar la reglamentación que al efecto emita el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU)?” En reiteradas ocasiones, la Sala Constitucional ha considerado que, conforme con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política y 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968), los Gobiernos Locales tienen la titularidad primaria en materia de planificación urbana y, como tales, son los encargados de emitir los planes reguladores cantonales.
Pero, a la par de esa competencia municipal, la Sala ha reconocido que el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es una institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Y, con base en lo dispuesto en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, se ha aceptado que el INVU es competente para emitir disposiciones en materia urbanística, de manera supletoria, siempre y cuando las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad.
El transitorio II señala:
“Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley.
Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.
Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.” El artículo 21 al que se hace referencia, establece que los reglamentos de desarrollo urbano, que el artículo 19 define como las reglas procesales necesarias para el debido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad, son el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación urbana, y construcciones.
Sobre la aplicación de esas disposiciones, la Sala Constitucional ha señalado que:
“Con fundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis de que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la ordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada al efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes reguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las disposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación urbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias municipales.
(…)
De todo lo señalado, queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por la Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar, como competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos y planes reguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo anterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución autónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre otros. Se añade la negrita).
Al respecto, esta Procuraduría también ha señalado que:
“La Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos sobre la aplicabilidad de los reglamentos de construcción. La base de estos criterios es la pertenencia de los reglamentos de construcción al proceso de planificación urbana. Proceso que, en principio, corresponde a cada municipalidad. En ese sentido, la intervención del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo es supletoria; por ende, los reglamentos de este rigen cuando la municipalidad de que se trate carece de estos reglamentos o bien, cuando habiéndolos emitido, el reglamento correspondiente es omiso en ciertos puntos, que sí trata la reglamentación del INVU. En esa medida, la planificación urbana y, por ende, los reglamentos que le dan sustento y la aplican emitidos por el INVU son de aplicación supletoria.” (Dictamen no. C-269-2013 de 27 de noviembre de 2013. En igual sentido véase el dictamen no. C-062-1994 de 25 de abril de 1994 y C-212-2021 de 19 de julio de 2021. Se añade la negrita).
Además, con base en los artículos 3°, 4°, 5° y 7° se ha señalado que, el INVU, como ente encargado de planificación urbana a nivel nacional y regional, se encuentra facultado para emitir el Plan Nacional de Desarrollo Urbano y para emitir planes regionales de desarrollo urbano, los cuales, también, son de aplicación supletoria. Al respecto, se ha dispuesto:
“…si bien las Municipalidades tienen encomendada la planificación urbana a nivel local, la organización administrativa del urbanismo en nuestro país integrada por la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica), son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas. Ello quiere decir que sus lineamientos únicamente son impuestos en aquella localidad donde la Municipalidad no haya dictado Plan Regulador de conformidad con el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana. En consecuencia, disposiciones como la objeto de discusión, pues se trata de una reforma al Plan Regional de Desarrollo Urbano, deben entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes. No se trata de una imposición como lo indica la Defensoría, sino de una coordinación entre los intereses locales y nacionales, toda vez que la potestad de las municipalidades de dictar sus planes reguladores es una potestad que se mantiene incólume, y que incluso en el momento de emitirlos pueden acoger o no la posibilidad de urbanizar en las zonas que autoriza la norma impugnada.” (Sala Constitucional, voto no. 11397-2003 de las 14 horas 43 minutos de 8 de octubre de 2003. Se añade la negrita).
“Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe compaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien ésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia territorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de coordinar.
Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que forman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo controlar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le atribuye.
(…)
Por otra parte, la coordinación de los intereses locales y regionales también se manifiesta en la circunstancia de que, aún siendo competencia municipal la planificación urbana, cuando ésta no la ejerce porque no ha dictado el respectivo plan local, se aplica lo que haya dispuesto normativamente la Dirección de Urbanismo en el respectivo plan regional, como es el caso del Plan Regional del Gran Área Metropolitana (GAM). (Dictamen no. C-327-2001 de 28 de noviembre de 2001. Se añade la negrita).
Con base en todo lo anterior y contestando la pregunta planteada, los reglamentos que en materia de planificación urbana emita el INVU son de aplicación supletoria, es decir, cuando no exista normativa municipal al efecto, o cuando, existiendo normativa, ésta no contemple un supuesto específico. De igual modo, el plan nacional o los planes regionales de desarrollo urbano que formule ese Instituto, resultan aplicables en los cantones o partes de éstos que no estén englobados en un plan regulador local, ello, sin perjuicio de la debida armonización de los planes locales que se lleguen a emitir con los instrumentos de planificación regionales y nacionales.
En ausencia de normativa local, la Municipalidad se encuentra obligada a aplicar los reglamentos y planes regionales o nacionales emitidos por el INVU, pues, de lo contrario, se crearía un vacío jurídico que no podría ser llenado mediante una simple decisión discrecional y antojadiza de la Municipalidad.
Tómese en cuenta que, los Gobiernos Locales, como parte de la Administración Pública, se encuentran sometidos al principio de legalidad, y, por tanto, no podrían desconocer reglamentos y normas que integran el ordenamiento jurídico y que deben ser aplicados de manera supletoria.
“2. En caso de que la respuesta a la pregunta anterior sea afirmativa, ¿Cuáles serían dichos reglamentos?” Según el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, el INVU puede dictar los reglamentos de desarrollo urbano que señala el artículo 21 de esa misma Ley, es decir, el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de mapa oficial, renovación urbana, y construcciones. También, como ya se dijo, el INVU se encuentra facultado para emitir el plan nacional y planes regionales de desarrollo urbano.
En ese sentido, por ejemplo, se encuentran vigentes el Reglamento de Construcciones (no. 6306 de 15 de marzo de 2018), el Reglamento de Renovación Urbana (no. 6259 de 1° de junio de 2017), el Reglamento de Fraccionamientos y Urbanizaciones (no. 6411 de 24 de octubre de 2019), el Protocolo para la Delimitación de Cuadrantes Urbanos y sus Áreas de Expansión (no. 6428 de 2 de diciembre de 2020) y el Plan Regional de Desarrollo Urbano Gran Area Metropolitana y sus anexos (3332-1 de 26 de abril de 1982, oficializado por Decreto Ejecutivo no. 13583-VAH-OFIPLAN de 3 de mayo de 1982), que mantiene su vigencia en todo aquello en lo que no sea sustituido o renovado por el Plan GAM 2013-20130 (Decreto Ejecutivo no. 38334 de 10 de marzo de 2014).
Corresponde a cada Municipalidad determinar cuál de esa normativa resulta aplicable en su jurisdicción o en parte de ella, según lo indicado anteriormente.
“3. En caso de señalarse algún reglamento en la respuesta a la pregunta 2, favor indicar si alguno de ellos contiene regulaciones que permitan a las Municipalidades decidir si aplicar o no, determinados requerimientos. De ser así, favor indicar cuales serían los casos.” Es probable que alguno o varios de los reglamentos citados en la respuesta anterior, contengan disposiciones que contemplen distintas soluciones o vías para resolver alguna situación específica. Y, en esos casos, dependiendo de que se cumplan determinados presupuestos, la Administración pueda determinar cómo resolver el asunto con base en las opciones previstas por la norma.
Lo anterior, de ningún modo, significa que la Municipalidad pueda decidir si aplica o no determinado reglamento o norma a una situación cubierta por aquel, pues, ello implicaría una violación al principio de inderogabilidad singular de la norma, contenido en el artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual, la Administración está sujeta a todo el ordenamiento jurídico administrativo, sin poder derogar o desaplicar las normas para casos concretos. Además, como ya se dijo anteriormente, se generaría un vacío jurídico que no puede ser suplido por la mera discrecionalidad de la Administración.
Por la extensión de las normas citadas, no es viable que la Procuraduría examine la totalidad de los textos para determinar cuáles disposiciones encajan en lo indicado en la pregunta formulada. Recuérdese que, como se dijo en el primer apartado, uno de los aspectos relacionados con la admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas, es que éstas versen sobre dudas jurídicas puntuales y específicas.
Y es que, además, las consultas de los auditores internos deben sujetarse a los requisitos generales de admisibilidad de las consultas. En ese sentido, debe apuntarse que nuestra jurisprudencia administrativa ha anotado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos Nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-171-2020 de 11 de mayo de 2020, entre otros).
Más concretamente, hemos señalado que:
“…para el adecuado ejercicio de nuestra función, es necesario que se delimite el objeto de la consulta, y no que se requiera nuestra asesoría de manera indeterminada, sobre la aplicación de una ley en términos generales (Dictamen C-170-2019 de 18 de junio de 2019). Una disposición normativa puede tener muchos efectos en el ordenamiento jurídico y en el accionar de la administración, y, por tanto, debe determinarse sobre cuál efecto concreto o sobre qué aspecto o duda se requiere nuestro pronunciamiento. (PGR-OJ-133-2021 de 19 de agosto de 2021).
Por tanto, corresponde a la auditoría interna revisar y analizar las normas citadas para determinar cuáles de ellas resultan aplicables al caso concreto bajo estudio o sobre cuáles disposiciones específicas se tienen dudas jurídicas puntuales.
“4. En caso de señalarse algún reglamento en la respuesta a la pregunta 2, favor indicar si alguno de ellos contiene regulaciones que permitan a las Municipalidades ajustar, a su criterio, la aplicación de determinados requerimientos. De ser así, favor indicar cuales serían los casos.” Sobre este punto, se reitera lo indicado en la respuesta anterior.
“5. En caso de señalarse alguna regulación en las respuestas de las consultas 3 y/o 4, favor indicar quien tendría en una municipalidad la competencia para tomar las decisiones respecto a la aplicación o ajuste de tales requerimientos.” Dado que, como se indicó, no es viable que la Procuraduría analice todas las normas citadas para determinar cuáles disposiciones encajan en las preguntas formuladas, no es posible precisar, a priori, cuál sería el órgano municipal competente para decidir sobre la aplicación de esas disposiciones.
De manera general, tómese en cuenta que, conforme con el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998), al Concejo Municipal le corresponde dictar las medidas de ordenamiento urbano y que, en otras ocasiones hemos considerado que “cuando las normas jurídicas hacen referencia a la municipalidad, sin especificar a que órgano de ésta corresponde la competencia, el ejercicio de la potestad deberá ser asumida por el máximo órgano de la corporación, sea el Concejo, atendiendo al literal r) del artículo 13 del Código Municipal que indica como atribuciones de éste, las demás que la ley señale expresamente.” (Dictamen no. C-235-1999 de 3 de diciembre de 1999).
En todo caso, como se señaló, la competencia para aplicar determinada disposición, se deberá establecer en cada supuesto específico, dependiendo de lo que la normativa contemple al efecto.
De usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez
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