Declaring municipal public roads and investing in private roadsDeclaratoria de vías públicas cantonales y recursos en caminos privados

Opinion: 196 of 02/07/2021 July 2, 2021 C-196-2021 Señora Eilyn Ramírez Porras Secretaria del Concejo Municipalidad de San Rafael Dear Madam:

With the approval of the Procurador General de la República, I respond to your letter no. SCM-141-2021 of April 20, 2021, by which you forward the agreement of the Concejo Municipal taken in Ordinary Session 79-2021 held on March 22, 2021, in which it was decided to request our opinion on the following:

“1. Can a municipality consider as public all streets, roads, and other ways that have existing public instruments that determine their status, such as: cadastral plans that have been approved by that Municipality, registry reports stating the existence of the same, reports of the history of domain of the properties, acts of conveyance by the residents of the place, municipal endorsements (visados municipales) that have recognized their existence, or any other instrument available in Archives or libraries, even when they are not incorporated into an Official Map of the Red Vial Cantonal?

2. Can a municipality invest public resources in roads that do not have a declaration by the Concejo Municipal as a public street, that do not have an inventory code for the red vial cantonal, and/or that are not owned by the Municipality?”

I. Partial inadmissibility of the consultation

On multiple occasions, this Procuraduría has analyzed the limitations established by Articles 3, subsection b) and 4 and 5 of our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982) in the performance of the advisory function.

By virtue of that analysis, three minimum admissibility requirements for consultations have been developed: a) That the subject of the consultation be posed in a clear and precise manner and deal with generic legal issues. Within that subject, it is not possible to include questions about concrete cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or concrete decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, judicial matters in process, or questions about matters whose knowledge falls under the competence of another body. b) That the opinion of the institution's legal advisory service on all the questioned issues be attached, and c) That the consultation be formulated by the administrative head of the institution. (On this matter, see pronouncements nos. C-158-2008 of May 12, 2008, C-157-2013 of August 19, 2013, C-121-2014 of April 8, 2014, C-99-2016 of April 29, 2016, C-377-2019 of December 19, 2019, C-080-2020 of March 4, 2020, C-065-2021 of March 4, 2021).

Regarding the first requirement, we have repeatedly stated that it is not possible to attend to those consultations that involve matters related to the oversight of the Public Treasury, which is a prevalent, exclusive, and exclusionary competence of the Contraloría General de la República, in accordance with the provisions of Articles 183 and 184 of the Constitución Política and its Ley Orgánica (no. 7428 of September 7, 1994).

Hence, the Procuraduría cannot take cognizance of the consulted matter, as this would imply ignoring that exclusive competence, as we have established on other occasions:

“In relation to the consulted matter, the Advisory Body is incompetent to issue an opinion, in view of the fact that we are facing a matter in which the Contraloría General de la República exercises a prevalent, exclusive, and exclusionary competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Ley Orgánica of the Contraloría General de la República, it is this Body that is responsible for pronouncing on those matters where the correct use of public funds and budgetary matters are at stake, as well as on matters of administrative contracting. In this sense, this Advisory Body, in several opinions, has followed this line of thought. Indeed, in the legal opinions OJ-016-98 of March 6, 1998, and OJ-083-98 of October 2 of that same year, we expressed that the Contraloría General de la República is the body constitutionally responsible for the vigilance of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Ley Orgánica, Articles 4 and 12, for which reason the criteria it issues are of mandatory compliance for the Public Administration, which is clearly embodied in the cited Article 12, which establishes:

The Contraloría General de la República is the governing body for the system of higher control and oversight contemplated in this law. The provisions, norms, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provision of the passive subjects that oppose them.” (Opinion no. C-339-2005 of September 30, 2005. The bold text does not correspond to the original. In the same sense, Opinions nos. C-071-2009 of March 13, 2009, C-219-2014 of July 18, 2014, C-220-2016 of October 27, 2016, C-045-2020 of February 10, 2020, among many others).

Thus, it is not possible to issue an opinion with respect to the second question, related to the possibility of investing public funds in private roads, since this implies referring to the correct use of public funds administered by the Municipality, which must be analyzed by the Contraloría General de la República in the exercise of its constitutional competencies.

On other occasions, we have declined to refer to that type of questioning, indicating that:

“In this specific case, what is consulted is the possibility of the Municipality of La Unión investing public resources in a private street, which provides access to illegally developed housing and which, furthermore, is located in an area declared high risk by the Comisión Nacional de Emergencias, which in the opinion of this advisory body is a matter that must be analyzed by the Contraloría General de la República, as the competent body in matters of oversight of the Public Treasury.” Consequently, the consultation is admissible only regarding the first question, which we proceed to answer below.

II. Regarding the matter consulted

In accordance with the provisions of Article 1 of the Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 of August 22, 1972), the public roads whose administration corresponds to the Municipalities are those that make up the red vial cantonal, that is, those that have not been included by the Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) in the national road network, and they are classified into local roads (caminos vecinales), local streets (calles locales), and unclassified roads (caminos no clasificados).

Article 2 of the Ley General de Caminos Públicos provides that all land occupied by existing public highways and roads or those built in the future is the property of the State, and that the Municipalities have ownership of the streets within their jurisdiction. Considering that the existence of future roads is contemplated, it is clear that Local Governments can declare or build new public ways.

The possibility of Municipalities declaring public ways has already been the subject of study by the Procuraduría. In Opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012, it was held that Municipalities are empowered to declare public ways in accordance with the provisions of the aforementioned article and, furthermore, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos and 53 and 56 of the Ley de Planificación Urbana. In this regard, it was established:

“Following that line, Articles 32 and 33 of the Ley General de Caminos Públicos establish a procedure for the reopening of roads or streets handed over by law or de facto to the public service…

From the reading of the previous articles, it follows that the municipality has the power to reopen a street in its jurisdiction that was closed, for which reason we must conclude with much more reason that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for said public use.

On this subject, this advisory body in Opinion No. C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: «the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministerio de Obras Públicas y Transportes or the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies established by Articles 1, 2, 32, and 33 of the Ley General de Caminos Públicos.» On the other hand, regarding municipal competence in the matter of opening public streets, Articles 53 and 66 of the Ley de Planificación Urbana establish:

«Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (…)

Article 66.- For expropriation purposes, real estate that is required by the application of regulatory plans and any provision of this law shall be considered of public utility, especially those related to the opening or expansion of public ways (…) (Thus amended by Article 1 of Law No. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was repealed by Article 64, subsection h) of the Ley de Expropiaciones No. 7495 of May 3, 1995).» In accordance with the foregoing, it must be taken into account that Articles 1, 16, 42, and 43 of the Ley de Planificación Urbana (no. 4240 of November 15, 1968) provide that within the competencies of territorial planning of the Municipalities is the possibility of including in the regulatory plans (planes reguladores) the provisions related to the planning and creation of circulation routes. (Opinion no. C-256-2011 of October 21, 2011).

Furthermore, the possibility of enabling new cantonal public ways must be added by virtue of the urbanization processes (procesos de urbanización) developed in the canton, in accordance with Article 40 of that same Law.

And also, Article 4 of the Ley de Construcciones (no. 833 of November 2, 1949), when defining what a public way is, establishes that it is all land of public domain and of common use, that by provision of the administrative authority is destined for free transit in accordance with the planning laws and regulations, that is, to be considered as such, there must exist a decision of the competent authority to that effect.

Based on those provisions, we have reiterated that Municipalities can declare new cantonal public ways in the following scenarios: 1) when the land is of public domain and the requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met, 2) when the way has been handed over by law or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a cession, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received. (Opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19, 2020).

The possibility for Municipalities to build or declare new public ways is also contemplated in the Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 of October 15, 2015), which, with the purpose of transferring to Local Governments the full and exclusive attention of the red vial cantonal regulated in the Ley General de Caminos Públicos, recognizes in its Articles 2 and 3 that the Municipalities are competent to plan and control the construction of public ways, to inventory the streets that make up the red vial cantonal, to expand that inventory, and to invest the economic resources transferred by virtue of the Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 of July 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable goods that are necessary to fulfill the objectives of the law, all in accordance with the five-year road plans.

In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, at the time of declaring a public way, the Municipality must assess the technical conditions and measurement requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All in accordance with what is required by the Reglamento to the Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 of December 12, 2016), the Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 of June 25, 2014), and the other existing regulations on the matter, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329, and the Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing.

The Reglamento to Law 9329 establishes that the Municipalities shall prepare five-year road plans for conservation and development, in accordance with the policies and directives issued by the Concejo Municipal, the recommendations and proposals of the Junta Vial, the cantonal development regulatory plans, as well as any other planning instrument in force in the canton. Those road plans must contain, among other aspects, the programs to execute the activities of design, administration, construction, conservation, rehabilitation, reconstruction, signaling, demarcation, reinforcement, concession, and operation of the routes of the red vial cantonal, and the budget and sources of financing.

That same Reglamento, in its Article 5, provides that Municipalities must prepare and execute the five-year road plans for conservation and development and prepare the preliminary studies, as well as the administrative resolution that, in accordance with the Ley de Construcciones, must be submitted to the knowledge of the Concejo Municipal, for the official declaration of public roads in the red vial cantonal. And, it establishes that these functions must be executed by ideal professional or technical personnel.

Therefore, in consideration of Article 16 of the Ley General de la Administración Pública (no. 6227 of May 2, 1977), it is clear that the administrative acts issued by the Municipalities in the exercise of their competencies of maintenance, planning, construction, and expansion of the red vial cantonal must be based on technical criteria and comply with the requirements established for this purpose.

Based on those technical criteria, it is the responsibility of the Concejo Municipal to declare public roads and approve the allocation of resources for road projects, in accordance with the provisions of Article 13, subsection p) of the Código Municipal (Law no. 7794 of April 30, 1998) in the exercise of its competencies in matters of urban planning. (See the cited Opinions C-172-2012 and C-066-2017, and C-291-2020 of July 17, 2020).

According to Article 3 of Law 9329, future delimitations of new or unclassified cantonal routes, as well as the modification of the inventory and the cataloging of existing routes, must be reported by local governments to the technical body that the Ministerio de Obras Públicas y Transportes defines for these purposes, in order to maintain an updated registry at the national level. The updating of inventories must be carried out at least every five years, as indicated in Article 5 of the Reglamento to that Law.

In accordance with Article 11 of that same Reglamento and the Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal (Decree no. 38578-MOPT of June 25, 2014), the acts of that registry or inventory do not have the character of being an encumbrance on public domain, since, according to everything stated, that encumbrance depends on other circumstances. (See Opinion no. C-146-2020 of April 21, 2020).

Thus, and answering the question posed, it is clear that the Municipality can consider as public and make the corresponding declaration for those ways that comply with the aforementioned scenarios and meet the corresponding technical requirements.

On the other hand, according to Article 1 of the Ley de Planificación Urbana, the official map is "the plan or set of plans in which the position of the layouts of public ways and areas to be reserved for community uses and services is accurately indicated." Article 42 of that same Law provides that, in the regulatory plan, "the regulation of the Official Map shall establish the norms on reserves, acquisition, use, and conservation of the areas necessary for roads, parks, plazas, buildings, and other community uses, expressing the location and size of those already handed over to the public service and those demarcated only preventively." And, Article 43 indicates that this map "shall constitute a special, reliable registry of the property and encumbrance to public domain of the lands or spaces already handed over to public uses." According to these norms, it is clear that the official map contains the ways that are already handed over to public use, that is, those that have already been declared as such and have been incorporated into the red vial cantonal at the time the regulatory plan is issued. And, although it can also provide for the demarcation of future routes preventively, in accordance with the power to include in the regulatory plans the provisions related to the planning and creation of circulation routes (according to Articles 1, 16, 42, and 43 of the Ley de Planificación Urbana), the truth is that the road needs of a canton may vary, and, therefore, the fact that a road is not contemplated in the official map does not mean that it cannot be declared public and incorporated into the red vial cantonal, if the scenarios and requirements indicated above are met.

In this regard, on other occasions we have stated:

"The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs that were not foreseen in the regulatory plan, so, without altering the zoning established there, the municipality could well use the respective legal mechanisms to encumber to public domain the private lands necessary to expand or build new public ways." (C-172-2012 of July 6, 2012).

"The cited norm is clear in pointing out that the regulatory plan must establish, in a general way, the location of the main public ways, which makes sense since it is impossible to predict exactly where the public ways created in the future will be located, arising from the new projects developed in the canton.

(…)

Note that the official map contains the ways already handed over to the public service, since logically those that arise from future urban projects could not be contemplated specifically in this map.

(…)

…it is clear that their specification in the official map is not an indispensable requirement, in the cases of projects prepared subsequently, since, as is evident from the norms already discussed, the regulatory plan and the official map can only make a description of the ways already handed over to the public service at the time of their issuance.

(…)

From the foregoing, it follows that, within the municipal jurisdiction, the respective municipality could make the declaration of a public street, even when it is not formally established in the road plan of the Plan Regulador." (C-256-2011 of October 21, 2011).

On the other hand, by virtue of what has been questioned, it must be taken into account that Article 7 of the Ley de Construcciones establishes:

"Article 7: Property. Any land that in the existing plans of the Municipality, or in the Archive of the Dirección General de Obras Públicas, or that of the Dirección General de Caminos, or in the Catastro, or in any other archive, museum, or public library, appears as a public way shall be presumed to have the status of such, barring full proof to the contrary, which must be provided by he who affirms that the land in question is private property or claims to have any exclusive right to its use. As long as a final judgment is not pronounced that so declares, no one may prevent or hinder the public use of the land in question." Although it is true that, to verify the public nature of the land or the public use of a specific road that is intended to be declared a public way, the documents established by said norm can be used, it must be reiterated that the scenarios in which the Municipality can declare public ways are those set out above, namely: 1) when the land is of public domain and the requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met, 2) when the way has been handed over by law or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a cession, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received.

Therefore, if none of these scenarios are met, it is not possible to declare a road as public and incorporate it into the red vial cantonal. Consequently, if a Municipality issues an administrative act in which it certifies the public nature of a road, when in reality it does not enjoy such a condition, we would be facing an irregular administrative act, which, if it is declaratory of rights, must be annulled through the lesivity process (proceso de lesividad) or the procedure established in Article 173 of the Ley General de la Administración Pública, when the nullity is absolute, evident, and manifest.

Consequently, it is not accurate to indicate that an endorsement on a cadastral plan or another municipal act that certifies the existence of a public road and that permits an inscription in the Registro Público constitute a route to declare public roads. On the contrary, these are acts issued illegitimately, vitiated by nullity.

On this point, on other occasions we have pointed out:

"In accordance with the administrative jurisprudence rendered by this advisory body, it must be indicated that the municipal endorsement (visado municipal) of a plan does not form part of the legal hypotheses by which a specific strip of land can come to be considered a public road." (C-026-2016 of February 8, 2016) "As can be seen, the declaration of a public street does not depend on its recording on a cadastral plan, but rather on whether the specific factual circumstances have met the requirements that the legal system sets for the specific case (be it an urban project, public-domain land handed over by law or de facto to public use, a change of designation (mutación demanial), or the acquisition of private land to destine it to that use).

As stated in Opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: «surveyors lack the authority to qualify a road as public or private. They are only responsible for attesting to public use, once the declaration has been made. However, if doubt exists, they must consult the qualification with the competent administrative body, and it is proper to prove it with the documents that are submitted to the Oficina de Catastro for the expediency of the procedures and corroboration by third parties.» Hence, even if the existence of a public street is recorded on a cadastral plan, such an inclusion cannot be held to prevail over the requirements that the law sets in each case to consider it constituted, so if these have not been met, that recording does not have the effect of supplementing them and considering the public character of the inserted access as declared.

Regarding the possibility of eliminating a «public street» from a cadastral plan that is not recognized as such by the competent administrative authority; as it forms part of the body of the plan, the proper course is to challenge the juridical existence of the latter." (Opinion C-076-2012 of March 20, 2012).

III. Conclusions

Based on all the foregoing, the Procuraduría concludes that:

1. Municipalities can declare new cantonal public ways in the following scenarios: 1) when the land is of public domain and the requirements corresponding to the change of designation (mutación demanial) are met, 2) when the way has been handed over by law or de facto to the public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a cession, purchase, or urbanization process are received.

2. The administrative acts issued by the Municipalities in the exercise of their competencies of maintenance, planning, construction, and expansion of the red vial cantonal must be based on technical criteria and comply with the requirements established for this purpose.

3. The Municipality can consider as public and make the corresponding declaration for those ways that comply with the aforementioned scenarios and meet the corresponding technical requirements.

4. The road needs of a canton may vary, and, therefore, the fact that a road is not contemplated in the official map does not mean that it cannot be declared public and incorporated into the red vial cantonal, if the scenarios and requirements indicated above are met.

5. An endorsement on a cadastral plan or another municipal act that certifies the public nature of a road, when in reality it does not enjoy such a condition, are irregular administrative acts. Therefore, it is not accurate to indicate that this type of act constitutes another route to declare public roads.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Dictamen : 196 del 02/07/2021 2 de julio de 2021 C-196-2021 Señora Eilyn Ramírez Porras Secretaria del Concejo Municipalidad de San Rafael Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio no. SCM-141-2021 de 20 de abril de 2021, mediante el cual nos traslada el acuerdo del Concejo Municipal tomado en Sesión Ordinaria 79-2021 celebrada el 22 de marzo de 2021, en que se dispuso requerir nuestro criterio sobre lo siguiente:

“1. ¿Puede una municipalidad considerar como públicas todas las calles, caminos y demás vías que cuenten con los instrumentos públicos existentes que determinan su calidad como lo son: planos de catastro que hayan sido aprobados por esa Municipalidad, informes registrales donde conste la existencia de la misma, informes de antecedentes de dominio de las fincas, actos de entrega por parte de los vecinos del lugar, visados municipales que hayan reconocido su existencia o cualquier otro instrumento disponible en Archivos o bibliotecas, aun cuando no estén incorporadas dentro de un Mapa Oficial de la Red Vial Cantonal?

2. ¿Puede una municipalidad invertir recursos públicos en caminos que no tienen declaratoria del Concejo Municipal de calle pública, que no tiene código de inventario de la red vial cantonal y/o que no se encuentren en propiedad de la Municipalidad?”

I. Inadmisibilidad parcial de la consulta

En múltiples ocasiones, esta Procuraduría ha analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3° inciso b) y 4° y 5° de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite ni cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos nos. C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021).

Sobre el primer requisito hemos señalado en reiteradas ocasiones que no es posible atender aquellas consultas que involucren materias relacionadas con la fiscalización de la Hacienda Pública, la cual es competencia prevalente, exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 183 y 184 de la Constitución Política y en su Ley Orgánica (no. 7428 de 7 de setiembre de 1994).

De ahí que, la Procuraduría no puede entrar a conocer el asunto consultado, pues ello implicaría desconocer esa competencia exclusiva, tal y como lo hemos dispuesto en otras ocasiones:

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que se le opongan.” (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al original. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de julio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, entre muchos otros).

De tal forma, no es posible emitir un criterio con respecto a la segunda pregunta, relacionada con la posibilidad de invertir fondos públicos en caminos privados, pues ésta implica referirse a la correcta utilización de los fondos públicos administrados por la Municipalidad, lo cual, debe ser analizado por la Contraloría General de la República en ejercicio de sus competencias constitucionales.

Ya en otras ocasiones hemos declinado referirnos a ese tipo de cuestionamientos, indicando que:

“En este caso concreto, lo que se consulta es la posibilidad de la Municipalidad de La Unión de invertir recursos públicos en una calle privada, que da acceso a viviendas desarrolladas ilegalmente y que además, se encuentran en un área declarada de alto riesgo por la Comisión Nacional de Emergencias, lo cual a criterio de este órgano asesor es materia que debe ser analizada por la Contraloría General de la República, como órgano competente en materia de fiscalización de la Hacienda Pública.” En consecuencia, la consulta resulta admisible, únicamente, en cuanto a la primera interrogante, la cual pasamos a contestar de seguido.

II. Sobre la consultado

De conformidad con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972), los caminos públicos cuya administración corresponde a las Municipalidades son los que integran la red vial cantonal, sea aquellos que no hayan sido incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) en la red vial nacional, y se clasifican en caminos vecinales, calles locales y caminos no clasificados.

El artículo 2° de la Ley General de Caminos Públicos dispone que son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro y que las Municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. Considerando que se contempla la existencia de caminos futuros, resulta claro que los Gobiernos Locales pueden declarar o construir nuevas vías públicas.

La posibilidad de que las Municipalidades declaren vías públicas ya ha sido objeto de estudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las Municipalidades están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por el artículo antes citado y, además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, se dispuso:

“Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público…

De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

«Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» En concordancia con lo anterior, tómese en cuenta que los artículos 1°, 16, 42 y 43 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) disponen que dentro de las competencias de planificación territorial de las Municipalidades se encuentra la posibilidad de incluir en los planes reguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación. (Dictamen no. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).

Además, debe añadirse la posibilidad de que se habiliten nuevas vías públicas cantonales en virtud de los procesos de urbanización que se desarrollen en el cantón, de conformidad con el artículo 40 de la esa misma Ley.

Y es que también, el artículo 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), al definir qué es una vía pública establece que es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y reglamentos de planificación, es decir, para ser considerada como tal, debe existir una decisión de la autoridad competente en ese sentido.

Con base en esas disposiciones, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020).

La posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada también en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos económicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.

Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que, según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.

El Reglamento a la Ley 9329 establece que las Municipalidades elaborarán Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, las recomendaciones y propuestas de la Junta Vial, los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal, así como cualquier otro instrumento de planificación vigente en el cantón. Esos planes viales deben contener, entre otros aspectos, los programas para ejecutar las actividades de diseño, administración, construcción, conservación, rehabilitación, reconstrucción, señalamiento, demarcación, reforzamiento, concesión y operación de las rutas de la red vial cantonal y el presupuesto y las fuentes de financiamiento.

Ese mismo Reglamento, en su artículo 5°, dispone que las Municipalidades deben elaborar y ejecutar los Planes Viales Quinquenales de Conservación y Desarrollo y elaborar los estudios previos, así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal. Y, establece que esas funciones deben ser ejecutadas por personal profesional o técnico idóneo.

Entonces, en atención al artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1977), resulta claro que los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

Con base en esos criterios técnicos, corresponde al Concejo Municipal la declaratoria de los caminos públicos y la aprobación del destino de los recursos para proyectos viales, conforme con lo dispuesto en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1998) en ejercicio de sus competencias en materia de planeamiento urbano. (Véanse los dictámenes C-172-2012 y C-066-2017 citados y el C-291-2020 de 17 de julio de 2020).

Según el artículo 3° de Ley 9329, las futuras delimitaciones de rutas cantonales nuevas o no clasificadas, así como la modificación del inventario y la catalogación de las rutas existentes deberán ser informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes defina para estos efectos, a fin de mantener un registro actualizado a nivel nacional. La actualización de los inventarios deberá realizarse como mínimo cada cinco años, tal y como lo indica el artículo 5° del Reglamento a esa Ley.

Conforme con el artículo 11 de ese mismo Reglamento y el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto no. 38578-MOPT de 25 de junio de 2014), los actos de ese registro o inventario no tienen carácter de afectación de domino público, pues, según todo lo expuesto, esa afectación depende de otras circunstancias. (Véase el dictamen no. C-146-2020 de 21 de abril de 2020).

De tal forma, y contestando la pregunta planteada, resulta claro que la Municipalidad puede considerar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente, aquellas vías que cumplan con los supuestos antes señalados y se observen los requisitos técnicos correspondientes.

Por otra parte, según el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana el mapa oficial es “el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales.” El artículo 42 de esa misma Ley dispone que, en el plan regulador, “el reglamento del Mapa Oficial establecerá las normas sobre reservas, adquisición, uso y conservación de las áreas necesarias para vías, parques, plazas, edificios y demás usos comunales, expresando la localización y el tamaño de las ya entregadas al servicio público y de las demarcadas sólo preventivamente.” Y, el artículo 43, señala que ese mapa “constituirá registro especial fehaciente sobre la propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.” Según esas normas, resulta claro que el mapa oficial contiene las vías que ya están entregadas al uso público, es decir, aquellas que ya han sido declaradas como tales y que han sido incorporadas a la red vial cantonal al momento de emitirse el plan regulador. Y, aunque también puede prever la demarcación de rutas futuras de manera preventiva, conforme con la facultad de incluir en los planes reguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación (según los artículos 1°, 16, 42 y 43 de la Ley de Planificación Urbana), lo cierto es que las necesidades viales de un cantón pueden variar y, por lo tanto, el hecho de que un camino no esté contemplado en el mapa oficial, no quiere decir que éste no pueda ser declarado como público e incorporado a la red vial cantonal, si se cumplen los supuestos y requisitos antes señalados.

Al respecto, en otras oportunidades hemos expuesto:

“Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que, sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.” (C-172-2012 de 6 de julio de 2012).

“La norma citada es clara al señalar que el plan regulador debe establecer en forma general, la localización de las vías públicas principales, lo cual tiene sentido pues resulta imposible predecir en forma exacta dónde se ubicarán las vías públicas creadas a futuro a partir de los nuevos proyectos que se desarrollen en el cantón.

(…)

Nótese que el mapa oficial contiene las vías ya entregadas al servicio público, pues lógicamente aquellas que nazcan a partir de proyectos urbanísticos futuros, no podrían ser contempladas en forma específica en este mapa.

(…)

…está claro que su especificación en el mapa oficial no es un requisito indispensable, en los casos de los proyectos elaborados con posterioridad, pues tal como se desprende de las normas ya comentadas, el plan regulador y el mapa oficial únicamente pueden realizar una descripción de las vías ya entregadas al servicio público al momento de su emisión.

(…)

De lo anterior, se deduce que, dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública, aun cuando esta no esté formalmente establecida en el plano de vialidad del Plan Regulador.” (C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).

Por otra parte, en virtud de lo cuestionado, debe tenerse en cuenta que el artículo 7° de la Ley de Construcciones establece:

“Artículo 7°- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad, o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de que se trate.” Si bien es cierto, para comprobar la naturaleza pública del terreno o el uso público de un determinado camino que se pretende declarar como vía pública, pueden utilizarse los documentos que establece dicha norma, debe reiterarse que los supuestos en los que la Municipalidad puede declarar vías públicas son los antes expuestos, es decir: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización.

Entonces, si no se cumple ninguno de esos supuestos, no es posible declarar un camino como público e incorporarlo a la red vial cantonal. De forma que, si una Municipalidad emite un acto administrativo con el cual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular, que, en caso de ser declaratorio de derechos debe ser anulado mediante el proceso de lesividad o el procedimiento dispuesto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta.

En consecuencia, no es preciso indicar que un visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la existencia de un camino público y que permita una inscripción en el Registro Público, constituyan una vía para declarar caminos públicos. Al contrario, se trata de actos dictados de manera ilegítima, viciados de nulidad.

Sobre este punto, en otras ocasiones hemos señalado:

“En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse que el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de febrero de 2016) “Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).

Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: «los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.» De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.

En cuanto a la posibilidad de eliminar una «calle pública» de un plano catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste.” (Dictamen C-076-2012 de 20 de marzo de 2012).

III. Conclusiones

Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:

1. Las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o proceso de urbanización.

2. Los actos administrativos dictados por las Municipalidades en el ejercicio de sus competencias de mantenimiento, planificación, construcción y ampliación de la red vial cantonal, deben estar fundamentados en criterios técnicos y cumplir con los requisitos dispuestos al efecto.

3. La Municipalidad puede considerar como públicas y hacer la declaratoria correspondiente, aquellas vías que cumplan con los supuestos antes señalados y se observen los requisitos técnicos correspondientes.

4. Las necesidades viales de un cantón pueden variar y, por lo tanto, el hecho de que un camino no esté contemplado en el mapa oficial, no quiere decir que éste no pueda ser declarado como público e incorporado a la red vial cantonal, si se cumplen los supuestos y requisitos antes señalados.

5. Un visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal condición, son actos administrativos irregulares. Por tanto, no es preciso indicar que ese tipo de actos constituyan otra vía para declarar caminos públicos.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez