Opinion on Bill 21839 — economic reactivation and municipal permit simplificationOpinión sobre el proyecto de ley 21839 — reactivación económica y simplificación de trámites municipales

Legal Opinion: 105 - J of 06/29/2021 June 29, 2021 OJ-105-2021 Ms. Ericka Ugalde Camacho Head of Area Legislative Committees III Legislative Assembly Dear Ms. Ugalde:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. CPEM-012-2020 of June 9, 2020, by which you inform us that the Permanent Committee on Municipal Affairs requested the legal opinion of this Attorney General's Office regarding the bill being processed under legislative file number 21839, entitled "Law to promote economic reactivation and the simplification of procedures at the local level." 1. Nature of this pronouncement.

In accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Attorney General's Office is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, performs its function by rendering the legal criteria requested by the Public Administration.

For these purposes, the Legislative Assembly could be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of the legislative function.

Despite the foregoing, and given that there is no legal provision to that effect, the Attorney General's Office has customarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest.

By virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to serve as input in the exercise of the important legislative work.

Moreover, as we are not in the circumstances established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.

2. Considerations regarding the bill.

With the general purpose of promoting economic reactivation in each of the country's cantons, promoting job creation, and facilitating Local Governments in their management, the bill proposes several reforms to different laws related to the municipal sphere.

Given that these are several modifications, we will refer to those that could present legal difficulties, and we also caution that we will not address matters related to the administrative procurement regime, the interpretation and application of which correspond to the Comptroller General of the Republic, in accordance with its superior oversight powers over the public treasury.

Article 2 proposes adding an Article 10 bis to the Municipal Code (Law no. 7794 of April 30, 1994), in order to empower Municipalities to establish special zones within their territories to strengthen investments and economic activities, which may be done by several Municipalities jointly when they share a common development strategy, geographical, economic, cultural, political-administrative factors, or infrastructure connectivity.

In addition to the fact that it is not clear what the special zones that could be established consist of, it should be noted that Articles 3 and 7 of the Municipal Code already contain the possibility of exercising municipal competencies and investing public funds with other municipalities and Public Administration institutions for the fulfillment of local, regional, or national purposes, or for the construction of public works of common benefit, in accordance with the agreements signed for that purpose, as well as signing agreements with other municipalities or with the competent public entity or body, to carry out, jointly or individually, services or works in their canton or in their territorial region.

Therefore, it is suggested to analyze whether what is intended by the provision is satisfied by what the Municipal Code already provides and, consequently, whether the inclusion of Article 10 bis is pertinent and necessary, as recommended on another occasion in OJ-011-2017 of February 2, 2017, before a similar initiative.

Article 3 intends to reform Article 71 of the Municipal Code with the objective of establishing a generic authorization to donate patrimonial assets to private law subjects, such as development associations and non-profit organizations declared of public utility by the Ministry of Justice, without the need for a special law, as currently required.

It also intends to empower Municipalities to donate and exchange public domain assets (bienes demaniales) to other Municipalities and public institutions, without losing their public domain status and provided that the new intended use pursues a prevailing public interest. That is, a change in public domain purpose (mutación demanial) by agreement of the Municipal Council would be permitted.

Regarding the first authorization, it must be taken into account that Article 174 of the Constitution establishes that the law shall determine in which cases Municipalities will require legislative authorization to alienate their assets. In that sense, Article 71 of the Municipal Code provides that donations of any type of resources or real estate, as well as the granting of guarantees in favor of other persons, shall only be possible when expressly authorized by a special law.

The Constitutional Chamber has indicated that "the intervention of the Legislative Assembly in this matter is a typically tutelary act of authorization, which consists of removing a legal obstacle so that the competent body may carry out the authorized activity." (Voto no. 5026-1997 of 4:21 p.m. on August 27, 1997).

In the case of development associations, Article 19 of the Law on Community Development constitutes an enabling framework for Municipalities to donate patrimonial assets to them. (OJ-017-2021 of January 21, 2021, OJ-091-2019 of August 27, 2019).

Hence, with the proposed modification, the legislative authorization that Article 71 currently requires to donate patrimonial assets, specifically to non-governmental, non-profit organizations declared of public interest by the Ministry of Justice, would not be necessary, and, therefore, that prior legislative control would be eliminated for that specific case.

However, due to the wording of the proposed norm, the current phrase of Article 71 that establishes "Donations of any type of resources or real estate, as well as the granting of guarantees in favor of other persons, shall only be possible when expressly authorized by a special law" would be eliminated. That is, although the purpose of the modification is to permit donation to non-governmental, non-profit organizations without the need for an authorizing special law, should the bill be approved, it could be debatable whether the donation and constitution of guarantees in favor of any other private law subject would require or not require legislative authorization.

Although by virtue of the provisions of Article 11 of the General Law of Public Administration and Article 11 of the Political Constitution, the Administration in general requires a legal norm empowering it to donate its assets (See our pronouncements nos. C-74-2017 of April 7, 2017, C-094-2019 of April 3, 2019, OJ-096-2007 of September 26, 2007, OJ-067-2021 of March 15, 2021, among others), it is recommended to review the text of the proposed reform and adjust it to the specific intended purpose, eliminating the breadth it currently possesses and avoiding erroneous interpretations regarding the power of Municipalities to donate their real estate and constitute guarantees in favor of any particular individual.

Likewise, it is advisable to indicate in the text that the power being created to donate in favor of non-governmental organizations must be exercised by the Municipal Council, through the adoption of an agreement.

Then, regarding the authorization for Municipalities to donate and exchange public domain assets (bienes demaniales) to other public institutions, reference is being made to the concept of change in public domain purpose (mutación demanial), about which we have stated:

"In legal opinion 210-2002 of August 2002, it was indicated that change in public domain purpose (mutación demanial) and declassification (desafectación) are different notions, they presuppose a change in the initial purpose of the asset and, thereby, share interpretative similarity. According to the Constitutional Chamber, when public domain assets (bienes demaniales) have that character due to a legal classification, 'only by law can the special regime that regulates them be deprived or modified'. (resolution N° 2000-10466).

For said concept to operate, three factors must be considered: a prevailing or more intense legal interest to protect; that it is supported by a legal norm of sufficient rank; and that the inseparability of the public domain regime is guaranteed, since the property does not leave the public domain sphere. This position follows from legal opinion C 210-2002 of August 21, two thousand two, which, in pertinent part, states:

'(...) However, doctrine admits that the external change in public domain purpose (mutación demanial externa) arising from intersubjective relations between administrative entities does not conflict with the rule of inalienability, which only removes such assets from private legal commerce but does not exclude transfers within the sphere of Public Law, when there is a prevailing or more intense legal interest to protect, it is supported by a legal norm of sufficient rank, and the inseparability of the public domain regime is guaranteed. The purpose that originated the original classification is altered, but the asset retains the public domain character it previously had, the service character to a public function. (Cassese, Sebastiano calls this transfer of the asset from one public entity to another a subjective mutation of public domain character (mutazione soggettiva della demanialità). Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milan. 1962, pg. 140).' As a corollary, change in public domain purpose (mutación demanial) is a transformation mechanism regarding the administration and use or purpose of the asset to which it was initially classified without altering its public domain character.

Starting from the principle that there is a mass of assets called public domain assets (bienes demaniales), governed by their own principles and rules, depending on the community's needs, the change in purpose would permit a 'public domain legal commerce' between public organs and entities, in relation to their use and administration.

This change is not unrestricted, as it is subject to the parameters mentioned by legal opinion 210-2002, of August 21, two thousand two.

Along the same lines, another restriction on this change in public domain purpose (mutación demanial) has been imposed by the Constitutional Chamber for those assets classified under the Urban Planning Law, such as parks and children's playgrounds, requiring compensation for the area whose classified use is intended to be changed.

Ergo, the change of the titleholder and of the public use can be enabled provided it is carried out by the same procedure used for its classification, applying the principle of parallelism of forms." (OJ-138-2016 of November 16, 2016).

In accordance with the foregoing, it is suggested to modify the proposed text so that the indicated requirements are fully met, specifically regarding that the change in public domain purpose (mutación demanial), whether as to its purpose or as to its administrator, must be effected by means of the same normative instrument of classification. That is, the Municipal Council could not approve that change when the classification of the asset occurred by law.

This provision is indeed contained in the seventh paragraph of the proposed article for the case of change in public domain purpose (mutación demanial) regarding the purpose or use of the asset that the Municipality itself could effect.

In both cases, it is suggested to keep in mind what was stated regarding the change in public domain purpose (mutación demanial) of parks and children's playgrounds, considering what was stated in the aforementioned legal opinion, in which, it was detailed as follows:

"From that perspective, for the bill to be viable from a constitutional standpoint, it is necessarily required to simultaneously replace the area to be declassified (desafectar), in order to compensate for the loss of the surface area destined for green zones and recreation that is intended to be donated. This replacement must be expressly contemplated in the municipal agreements authorizing the donation and declassification (desafectación) of the property, and it must also be included in the articles of the Bill intended to be approved.' From the foregoing, it follows that in the cases of parks, green areas, and children's playgrounds, a change in public domain purpose (mutación demanial) could operate provided that the area is compensated simultaneously with another land of equal conditions, respecting the percentages established in article forty of the Urban Planning Law." Furthermore, Article 4 intends to modify Article 13 of the Municipal Code to facilitate urban renewal, empowering Municipalities to declare existing vehicular or pedestrian accesses as public and to intervene on them, provided certain requirements are met.

In this regard, it should be noted that Article 1 of the Urban Planning Law (no. 4240 of November 15, 1968) defines urban renewal as "the improvement process aimed at eradicating slum areas and rehabilitating urban areas in decay or in a defective state, and the conservation of urban areas and the prevention of their deterioration." Chapter Six of the Second Section of that Law regulates this process and provides that it forms an integral part of the local regulatory plan.

That is, it is a planned process integrated into municipal territorial planning, for which reason, the ideal would be for any municipal action in that sense to be carried out in accordance with those provisions.

In any event, for the purpose of analyzing the necessity of the proposed provision, it must be kept in mind that there are provisions empowering Municipalities to declare public roads. In that sense, legal opinion no. C-091-2020 of July 17, 2020, provided:

"The possibility for Municipalities to declare public roads has already been the subject of study by the Attorney General's Office. In legal opinion no. C-172-2012 of July 6, 2012, it was held that Municipalities are empowered to declare public roads in accordance with the provisions of the articles transcribed above and, additionally, based on the provisions of Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads and 53 and 56 of the Urban Planning Law. In this regard, it was provided:

'Following that line, Articles 32 and 33 of the General Law of Public Roads establish a procedure for reopening roads or streets delivered by law or de facto to public service...

From the reading of the above articles, it follows that the municipality has the power to reopen a street within its jurisdiction that was closed, whereby we must conclude, with much greater reason, that it also has the possibility of declaring its original opening if by law or de facto it is destined for said public use.

On this subject, this advisory body in legal opinion Nº C- 007-92 of January 15, 1992, clarified that: "the determination, both of whether a street or road is public or private, and of the eventual reopening order, corresponds to the Ministry of Public Works and Transport or to the Municipality of the place, according to the delimitation of competencies made by Articles 1, 2, 32 and 33 of the General Law of Public Roads." On the other hand, regarding municipal competence in matters of opening public streets, numerals 53 and 66 of the Urban Planning Law establish:

'Article 53.- In the urban renewal program, the remodeling power allows the municipality to open and close streets, as well as to rectify their layout. (...)

Article 66.- For expropriation purposes, real estate that is required by the application of regulatory plans and any provision of this law shall be considered of public utility, especially those related to the opening or widening of public roads (...) (Thus reformed by Article 1 of Law no. 4971 of April 28, 1972. Its second paragraph was derogated by Article 64, subsection h) of the Expropriations Law Nº 7495 of May 3, 1995).' The preceding articles respond to the recognition of the mutability and dynamism that accompany urban development, especially in urban areas, since there will always be road needs not foreseen in the regulatory plan, and therefore, without altering the zoning established therein, the municipality could well use the respective legal mechanisms to classify private lands necessary to widen or build new public roads into the public domain.' (Emphasis added).

In accordance with the foregoing, take into account that Articles 1, 16, 42, and 43 of the LPU provide that within the territorial planning competencies of the Municipalities lies the possibility of including, in the regulatory plans, provisions related to the planning and creation of circulation routes. (Legal opinion no. C-256-2011 of October 21, 2011).

And, in addition, the possibility must be added that new cantonal public roads are enabled by virtue of the urbanization processes developed in the canton, in accordance with Article 40 of the LPU.

Based on these provisions, we have reiterated that Municipalities can declare new cantonal public roads in the following circumstances: 1) when the land is of public domain, 2) when the road is delivered by law or de facto to public service and is not of private domain, 3) when the road is of private domain but there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land, and 4) when the public areas resulting from an urbanization process are received. (Legal opinions nos. C-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017).

Furthermore, the possibility for Municipalities to build or declare new public roads is contemplated in the Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network (no. 9329 of October 15, 2015), which, with the aim of transferring to Local Governments the full and exclusive attention of the cantonal road network regulated in the General Law of Public Roads, recognizes in its Articles 2 and 3 that Municipalities are competent to plan and control the construction of public roads, to inventory the streets that make up the cantonal road network, to expand that inventory, and to invest the economic resources transferred by virtue of the Tax Simplification and Efficiency Law (no. 8114 of July 4, 2001) in the acquisition and leasing of movable and immovable property necessary to fulfill the law's objectives, all in accordance with the five-year road plans." Additionally, the provision in the text of the proposed article that the minimum width of vehicular accesses must be four meters must be assessed in light of the minimum width of fourteen meters established by Article 4 of the General Law of Public Roads (no. 5060 of August 22, 1972) for the right-of-way of cantonal routes. Likewise, regarding that aspect, take into account what was stated in the aforementioned legal opinion C-291-2020:

"In order to satisfy the public interest and promote adequate urban connectivity, when declaring a public road, the Municipality must assess the technical conditions and measurement requirements, and determine the need for improvement, reconstruction, or expansion works. All in accordance with the requirements of the Regulation to the First Special Law for the Transfer of Competencies: Full and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network (Executive Decree no. 40137 of December 12, 2016), the Manual of Technical Specifications for Carrying out the Inventory and Evaluation of the Cantonal Road Network (Executive Decree no. 38578 of June 25, 2014), and other existing regulations in this regard, as well as the technical guidelines that, according to Law 9329 and the Law Creating the Ministry of Public Works and Transport (no. 4786 of July 5, 1971), the MOPT is responsible for issuing." Article 5 proposes adding an Article 78 bis to the Municipal Code, empowering Local Governments to grant commercial licenses (patentes comerciales) on a provisional basis for a term of four months, so that, within a term of three months counted from its granting, the permanent license (patente) is requested and all the requirements established for that purpose are met. Once the requirements are submitted, the Municipality would have one month to verify compliance and grant the license (patente). If that term elapses and the Municipality does not rule, the administrative silence (silencio positivo) would apply and the license (patente) would be deemed granted.

In accordance with Article 169 of the Political Constitution, Municipalities are responsible for "the administration of the local interests and services of each canton," and, in that capacity, they are "...responsible for ensuring that cities and other towns meet the necessary conditions of safety, health, comfort, and beauty in their public roads and in buildings and constructions..." (Article 1 of the Construction Law, no. 833 of November 2, 1949) and for planning and controlling the urban development of their canton (Article 15 of the Urban Planning Law).

For the execution of that mandate, the legal system grants the Municipalities a series of specific tools. And one of those instruments is the license that Article 88 of the Municipal Code requires for the exercise of any lucrative activity in the canton. Regarding the legal nature of the municipal license for the exercise of an activity, we have stated that:

"The municipal license is the authorization for the legitimate exercise of a for-profit activity within a canton or territorial circumscription, the manifestation of which translates into the payment of a tax, in the manner determined by its creating law. No one may exercise a lucrative activity if they have not obtained the municipal license and paid the patent tax. That authorization must be based on the legal system, given that the activity to be authorized cannot be contrary to law, and must be compatible with the uses permitted in local urban planning (Article 90 ibid., 21, 24, 28 and Transitory II of the Urban Planning Law. Administrative Appeals Tribunal, Section III, resolutions 471/2010, 194/2011, 220/2011, 318/2011, 71/2012, 102/2012, among others, citing constitutional precedents)" (Legal opinion no. C-179-2019 of June 25, 2019).

In summary, the municipal license or patent (patente) is an administrative act that enables an individual to exercise a specific commercial activity, and which, in turn, serves as an instrument for Local Governments to control and supervise the different activities carried out in their jurisdiction. Not in vain, Article 90 of the Municipal Code itself establishes that the license may be denied when "the activity is contrary to law, morality, or good customs, when the establishment has not fulfilled the legal and regulatory requirements, or when the activity, by reason of its physical location, is not permitted by laws or, in the absence thereof, by current municipal regulations." It is understood, then, that the municipal patent (patente) is not a mere formality and that its granting is not automatic, but rather implies a task of analysis and assessment of requirements by the Municipality, in order to verify that the commercial activity to be developed and the respective establishment conform to the legal system and to the zoning and uses permitted by the corresponding urban planning instrument. Only once compliance with the applicable requirements and regulations has been verified, it is possible for the Municipality to grant the patent (patente), since only in this way can it be guaranteed that the development of the commercial activity will not cause an impact on urban order and the public interest.

Due to the foregoing, the proposed norm must be assessed, bearing in mind that allowing the provisional exercise of commercial activities could mean that the development of an activity is authorized without having verified its conformity with the applicable requirements and regulations. And, consequently, without having determined whether it could cause any impact on urban order and the public interest.

In that sense, in legal opinion no. C-290-2019 of October 4, 2019, we pointed out that "the legitimacy of a norm endorsing that possibility would be highly doubtful, as it would imply allowing the exercise of commercial activities without previously ruling out non-impact on urban order and the public interest." Apart from the foregoing, given the link between commercial licenses (patentes comerciales) and municipal powers regarding urban control, it should be noted that, based on the criterion of the Administrative Appeals Tribunal, the First Chamber, and the Constitutional Chamber, we have stated that the concept of administrative silence (silencio positivo) does not operate in urban planning matters. In this regard, in legal opinion no. C-282-2016 of December 23, 2016, it was provided:

"Furthermore, this criterion has also been adopted by the Administrative Appeals Tribunal in the exercise of its jurisdictional function. In this regard, it has interpreted that the votes of the Constitutional Chamber indicating that administrative silence (silencio positivo) does not operate in environmental matters encompass urban planning licenses:

'This is so because the constitutional principles of Environmental Law are applicable to Urban Planning Law, which regulates matters pertaining to territorial planning (which includes the delimitation of the content of urban property and the exercise of the urban planning function as a public power), since both integrate the legal concept of environment, and therefore, compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment. Nor is administrative silence (silencio positivo) applicable with respect to public domain assets, in view of the subject matter in question, since they also compromise the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment and, ultimately, the nature of this type of assets insofar as they are imprescriptible, unseizable, and inalienable and by vocation are available for the use and enjoyment of the community in general and are subject to police power with respect to their use and exploitation... From the foregoing, it follows easily that, in the case of permits and authorizations relating to urban planning or environmental matters, administrative silence (silencio positivo) is not applicable nor can they be deemed granted by the lapse of the deadline for their response. It could not be otherwise if one considers that the protection of the environment is an obligation of both the State (in a broad sense) and individuals, as a requirement imposed by numeral 50 of the Political Constitution; therefore, the application of the concept of administrative silence (silencio positivo) in urban and environmental matters would imply a waiver of the exercise of powers of environmental control and protection, in violation, moreover, of canon 66 of the LGAP. Thus, in this matter, the absence of an express resolution is an administrative dysfunction that cannot become a presumed authorization, as this would imply the prevalence of the private interest over the general interest in controlling urban development and protecting the environment.' (Administrative Appeals Tribunal, Sixth Section, voto No. 258-2011 of 2:05 p.m. on November 29, 2011. In a similar sense, voto No. 247-2012 of 3:30 p.m. on November 2, 2012, of that same Section).

The transcribed voto No. 258-2011 was confirmed by the First Chamber in voto No. 1195-2013 of 9:45 a.m. on September 18, 2013, in which the possibility of applying the concept of administrative silence (silencio positivo) was denied because 'for the judges, which this Chamber endorses, the fundamental issue is that in the matter under analysis, we are dealing with the exercise of public powers in environmental and urban planning matters.'" It is clear that the Constitutional Chamber has determined that the figure of administrative approval by silence (silencio positivo) is not applicable to authorizations, licenses, or acts related to the environment (Votos Nos. 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 and 1963-2012, among others) and that matters concerning urban activity, city planning, and the determination of land uses form part of the macro concept of the environment (Votos Nos. 3656-2003 and 17126-2006). Therefore, in accordance with the provisions of Article 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), it is appropriate to reconsider our criterion regarding the application of administrative approval by silence in urban matters, adapting it to the stated jurisprudential criterion.

Hence, it is necessary to reconsider the provisions of Opinions Nos. C-220-2004 of July 5, 2004, C-279-2007 of August 21, 2007, and C-141-2008 of May 5, 2008, solely with respect to the application of administrative approval by silence in urban matters, considering, on the contrary, that said figure does not apply to licenses, approvals, endorsements, and permits granted in the exercise of urban control and oversight powers." (Reiterated in Opinion C-333-2018 of December 20, 2018).

Article 7 seeks to add an Article 9 bis to empower Municipalities to establish municipal fiscal and non-fiscal incentives and to grant discounts on business licenses (patentes) for the operation of lucrative activities of up to 50% for a maximum period of 5 years; as well as discounts of up to 100% on the construction tax. Likewise, it establishes that, in cases of economic crises or emergencies declared due to natural disasters, municipalities may grant temporary discounts of up to 100% on the cost of licenses or business licenses for the operation of lucrative activities located in the affected zones.

Regarding this proposal, firstly, it must be noted that, through the Law to support the local taxpayer, and reinforce the financial management of municipalities, in light of the national emergency due to the COVID-19 pandemic (No. 9848 of May 20, 2020), Article 88 of the Municipal Code was amended, establishing the possibility of suspending the validity and collection of business licenses, on the occasion of cases of public calamity or national or cantonal emergency, declared by the Central Government.

Based on the foregoing, the pertinence and necessity of what is proposed must be analyzed, in relation to the discounts on the amounts of the business licenses. Evaluating what the method would be to determine the existence of a fiscal crisis that permits the application of the discount, and, furthermore, evaluating what the justification would be for allowing a discount of up to 50% for periods of five years in cases where there are no emergencies or natural disasters, in view of the municipal interest in not affecting its revenues and the provision of services covered by those items.

The same must be analyzed regarding the total discount on the construction tax, as the manner in which the existence of a cantonal public interest should be determined is not established.

And, regarding the authorization to establish fiscal and non-fiscal incentives, this is an extremely broad authorization that, ultimately, would end up being delimited by the Local Government with the issuance of a Regulation. Therefore, this could signify a breach of the principle of tax legality, since the essential elements of the incentive would not be defined in the law, but rather in a municipal regulation. In that sense, we have stated:

"…we must warn that one of the basic principles that inform the body of tax justice is the principle of tax legality, which stands as a principle of formal tax justice, that is, the exclusive regulation of tax activity by formal law. Such principle derives in our legal system from Article 121, subsection 13) of the Political Constitution and is developed by Article 5 of the Tax Code. Article 121, subsection 13) states, in what is relevant:

'In addition to the other powers conferred by this Constitution, it corresponds exclusively to the Legislative Assembly:

(…)

To establish national taxes and contributions, and to authorize municipal ones; (…)' For its part, Article 5 of the Tax Code provides, in what is relevant:

'Exclusive domain of the Law: In tax matters, only the law may:

• a)Create, modify, or suppress taxes; define the taxable event (hecho generador) of the tax relationship; establish the tax rates and their calculation bases; and indicate the passive subject; b) Grant exemptions, reductions, or benefits;' The principle of tax legality or legal reserve implies, therefore, that taxes and exemptions can only be created through an ordinary law of the Republic; the contrary would then lead to a constitutional infraction, a violation of the principle of legal certainty in tax matters.

Now then, given that the exempt event is the reverse of the taxable event (hecho imponible), whose essential elements must be defined by law, necessarily, in order to preserve legal certainty, the exemption regimes are immersed within the principle of tax legality, especially if we start from the premise that exemption regimes form part of fiscal benefits or incentives, which respond to extra-fiscal purposes and serve as a stimulus to certain economic activities…" (Legal Opinion No. OJ-158-2019 of December 11, 2019).

Through Article 8, it is projected to add an Article 3 ter to the Municipal Code for the purpose of allowing Municipalities to notify the Ministry of Public Works and Transport of the lack of routine maintenance, the absence or deterioration of road markings, and the existence of specific damages or deterioration to the national road network located within their jurisdictions, and, in that case, the Ministry shall have one month to carry out the corresponding repair. If it fails to do so, the Municipality may carry it out, and subsequently charge the Ministry the invested cost.

It must be assessed whether a provision in those terms could imply an undue interference in the exercise of the powers that the Ministry of Public Works and Transport holds over the national road network and those corresponding to it in its capacity as the technical agency governing road infrastructure matters (Article 2 of the Law Creating that Ministry, No. 3155 of August 5, 1963), since it would permit Municipalities to execute certain works on the national road network without having the technical opinion of the Ministry, which, moreover, must cover the cost of the works performed, whether they are technically correct or not.

The same must be noted with respect to the proposed reform of Article 19 of the General Public Roads Law, through Article 9, since the building line (alineamiento vial) adjacent to roads of the national road network would be granted by Local Governments, which is also reflected in Article 10, which seeks to reform Article 18 of the Construction Law.

Regarding this last point, what has already been stated above must be reiterated concerning the impossibility or inadvisability of applying the figure of administrative approval by silence, especially because, in this case, if the Municipality does not grant the building line within a period of one month, the property boundary with the public road shall become the building line (línea de construcción).

3. Conclusion.

While it is true that the approval of draft law No. 21839, entitled "Ley para promover la reactivación económica y la simplificación de trámites desde lo local," is a strictly legislative decision, it is respectfully recommended that the noted observations be assessed.

Sincerely,

Elizabeth León Rodríguez

Opinión Jurídica : 105 - J del 29/06/2021 29 de junio de 2021 OJ-105-2021 Señora Ericka Ugalde Camacho Jefe de Área Comisiones Legislativas III Asamblea Legislativa Estimada Señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. CPEM-012-2020 de 9 de junio de 2020, por medio del cual nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Municipales requirió la opinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 21839, denominado "Ley para promover la reactivación económica y la simplificación de trámites desde lo local.” 1. Carácter de este pronunciamiento.

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa.

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.

Con el fin general de promover la reactivación económica en cada uno de los cantones del país, promover la generación de empleos y facilitar a los Gobiernos Locales su gestión, el proyecto plantea varias reformas a distintas leyes relacionadas con el ámbito municipal.

Por tratarse de varias modificaciones, nos referiremos a aquellas que podrían presentar inconvenientes de orden jurídico, y, advertimos, además, que no nos referiremos a los temas relacionados con el régimen de contratación administrativa, cuya interpretación y aplicación corresponden a la Contraloría General de la República, en concordancia con las facultades de fiscalización superior de la hacienda pública.

En el artículo 2° se plantea adicionar un artículo 10 bis al Código Municipal (Ley no. 7794 de 30 de abril de 1994), con el fin de facultar a las Municipalidades a establecer zonas especiales dentro de sus territorios para fortalecer inversiones y actividades económicas, lo cual pueden hacer varias Municipalidades en conjunto, cuando compartan una estrategia de desarrollo común, factores geográficos, económicos, culturales, político-administrativos o de conectividad de infraestructura.

Además de que no resulta claro en qué consisten las zonas especiales que se podrían establecer, debe señalarse que los artículos 3° y 7° del Código Municipal ya contienen la posibilidad de ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba, así como suscribir convenios con otras municipalidades o con el ente u órgano público competente, para llevar a cabo, conjunta o individualmente, servicios u obras en su cantón o en su región territorial.

Por ello, se sugiere analizar si lo pretendido con la disposición se satisface con lo que ya prevé el Código Municipal y, por tanto, si la inclusión del artículo 10 bis resulta pertinente y necesaria, tal y como se recomendó en otra ocasión en la OJ-011-2017 de 2 de febrero de 2017 ante una iniciativa similar.

En el artículo 3° se pretende reformar el artículo 71 del Código Municipal con el objetivo de establecer una autorización genérica para donar bienes patrimoniales a sujetos de derecho privado, como asociaciones de desarrollo y organizaciones sin fines de lucro declaradas de utilidad pública por el Ministerio de Justicia, sin necesidad de una ley especial, como se requiere actualmente.

También, se pretende facultar a las Municipalidades a donar y permutar bienes demaniales a otras Municipalidades e instituciones públicas, sin que pierdan su condición demanial y siempre que, el nuevo uso al que se destinen, persiga un interés público prevalente. Es decir, se permitiría la mutación demanial por un acuerdo del Concejo Municipal.

En cuanto a la primera autorización, debe tenerse en cuenta que el artículo 174 Constitucional establece que la ley determinará en qué casos las Municipalidades necesitarán autorización legislativa para enajenar sus bienes. En ese sentido, el artículo 71 del Código Municipal dispone que las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial.

La Sala Constitucional ha señalado que “la intervención de la Asamblea Legislativa en esta materia es un acto de autorización típicamente tutelar, que consiste en la remoción de un obstáculo legal para que el órgano competente, realice la actividad autorizada.” (Voto no. 5026-1997 de las 16 horas 21 minutos de 27 de agosto de 1997).

En el caso de las asociaciones de desarrollo, el artículo 19 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad constituye un marco habilitante para que las Municipalidades les puedan donar bienes patrimoniales. (OJ-017-2021 de 21 de enero de 2021, OJ-091-2019 de 27 de agosto de 2019).

De ahí que, con la modificación propuesta, la autorización legislativa que actualmente requiere el artículo 71 para donar bienes patrimoniales, específicamente a organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro declaradas de interés público por parte del Ministerio de Justicia, no resultaría necesaria, y, por tanto, se eliminaría ese control legislativo previo, para ese supuesto específico.

Sin embargo, por la redacción de la norma proyectada, se estaría eliminando la frase actual del artículo 71 que establece que “Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro sin la necesidad de una ley especial autorizante, de aprobarse el proyecto, podría resultar discutible si la donación y constitución de garantías a favor de cualquier otro sujeto de derecho privado requeriría o no autorización legislativa.

Aunque en virtud lo dispuesto el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y 11 de la Constitución Política, la Administración en general requiere una norma legal que la faculte a donar sus bienes (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-74-2017 de 7 de abril de 2017, C-094-2019 de 3 de abril de 2019, OJ-096-2007 de 26 de setiembre de 2007, OJ-067-2021 de 15 de marzo de 2021, entre otros) se recomienda revisar el texto de la reforma propuesta y ajustarla al fin específico pretendido, eliminando la amplitud que actualmente posee y evitando interpretaciones erróneas sobre la facultad de las Municipalidades de donar sus bienes inmuebles y constituir garantías a favor de cualquier sujeto particular.

Asimismo, es recomendable indicar en el texto que la facultad que se crearía de donar a favor de organismos no gubernamentales, debe ejercerla el Concejo Municipal, mediante la adopción de un acuerdo.

Luego, en lo que tiene que ver con la autorización a las Municipalidades para que puedan donar y permutar bienes demaniales a otras instituciones públicas, se está haciendo referencia a la figura de la mutación demanial, sobre la cual, hemos señalado:

“En el dictamen 210-2002 de agosto del 2002, se indicó que la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. Al decir de la Sala Constitucional cuando los bienes demaniales tienen ese carácter a causa de una afectación legal, «solamente por ley se puede privar o modificar el régimen especial que los regula». (resolución N° 2000-10466).

Para efectos de que opere dicha figura se deben tomar en cuenta tres factores: un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar; que tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y que se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público, ya que el inmueble no sale de la esfera demanial. Esta postura se desprende del dictamen C 210-2002 del 21 de agosto del dos mil dos, que en lo interesa dice:

«(…) Sin embargo, en doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparatibilidad del régimen de domino público. Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni degli enti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962, pg. 140).» Como corolario, la mutación demanial es un mecanismo de transformación en cuanto a la administración y uso o destino del bien al que fue afectado inicialmente sin alterar su demanialidad.

Partiendo del principio que existe una masa de bienes a los que se denomina demaniales, regidos por principios y reglas propias, dependiendo de las necesidades del colectivo, la mutación permitiría un “tráfico jurídico demanial” entre órganos y entes públicos, en relación con su uso y administración.

Esta mutación no es irrestricta, ya que está sometida a los parámetros mencionados por el dictamen 210-2002, del 21 de agosto del dos mil dos.

En la misma línea, otra restricción a esta mutación demanial lo ha impuesto la Sala Constitucional en aquellos bienes afectados por la Ley de Planificación Urbana, sea parques y juegos infantiles, requiriendo una compensación del área que se pretende cambiar el uso del cual fue afectado originariamente.

Ergo, se puede habilitar el cambio del titular y del uso público siempre y cuando se realice por el mismo procedimiento utilizado para su afectación aplicando el principio de paralelismo de las formas.” (OJ-138-2016 de 16 de noviembre de 2016).

Conforme con lo anterior, se sugiere modificar el texto propuesto con el fin de que se cumplan a cabalidad los requisitos señalados, específicamente lo relativo a que la mutación demanial, sea en cuanto a su destino como en cuanto a su administrador, debe efectuarse mediante el mismo instrumento normativo de afectación. Es decir, el Concejo Municipal no podría aprobar esa mutación, cuando la afectación del bien ocurrió mediante una ley.

Esa previsión sí la posee el párrafo sétimo del artículo propuesto para el caso de la mutación demanial en cuanto al destino o uso del bien que podría efectuar la propia Municipalidad.

En ambos casos, se sugiere tener en cuenta lo dicho sobre la mutación demanial de parques y juegos infantiles, considerando lo señalado en la opinión jurídica antes citada, en la cual, detalladamente se dispuso:

“Desde esa perspectiva, para que el proyecto de ley sea viable desde la óptica constitucional, se requiere necesariamente realizar la reposición simultánea del área a desafectar, con el fin de compensar la pérdida de la superficie destinada a zonas verdes y de recreación que se pretende donar. Esta reposición debe contemplarse expresamente en los acuerdos municipales que autorizan la donación y desafectación del inmueble, y además debe ser incluida en el articulado del proyecto de Ley que se pretende aprobar.» De lo anterior, se desprende que en los casos de parques, áreas verdes y juegos infantiles la mutación demanial podría operar siempre y cuando se compense el área de manera simultánea con otro terreno en igualdad de condiciones, respetando los porcentajes establecidos en el artículo cuarenta de la Ley de Planificación Urbana.” Por otra parte, con el artículo 4° se pretende modificar el artículo 13 del Código Municipal para facilitar la renovación urbana, facultando a los Municipios a declarar como públicos accesos vehiculares o peatonales existentes y a intervenirlos, siempre que se cumplan ciertos requisitos.

Al respecto, debe señalarse que el artículo 1° de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de noviembre de 1968) conceptúa la renovación urbana como “el proceso de mejoramiento dirigido a erradicar las zonas de tugurios y rehabilitar las áreas urbanas en decadencia o en estado defectuoso y la conservación de áreas urbanas y la prevención de su deterioro.” El Capítulo Sexto de la Sección Segunda de esa Ley, regula ese proceso y dispone que éste forma parte integral del plan regulador local.

Es decir, se trata de un proceso planificado e integrado a la ordenación del territorio municipal, por lo cual, lo ideal sería que cualquier gestión municipal en ese sentido se efectúe conforme a esas disposiciones.

En todo caso, en aras de analizar la necesidad de la disposición propuesta, debe tenerse en cuenta que existen disposiciones que facultan a las Municipalidades a declarar vías públicas. En ese sentido, en el dictamen no. C-091-2020 de 17 de julio de 2020 se dispuso:

“La posibilidad de que las Municipalidades declaren vías públicas ya ha sido objeto de estudio por parte de la Procuraduría. En el dictamen no. C-172-2012 de 6 de julio de 2012 se sostuvo que las Municipalidades están facultadas para declarar vías públicas de conformidad con lo dispuesto por los artículos antes transcritos y, además, con base en lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana. Al respecto, se dispuso:

«Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público…

De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

«Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.» (Se añade el énfasis).

En concordancia con lo anterior, tómese en cuenta que los artículos 1°, 16, 42 y 43 de la LPU disponen que dentro de las competencias de planificación territorial de las Municipalidades se encuentra la posibilidad de incluir en los planes reguladores las previsiones relativas a la planificación y creación de vías de circulación. (Dictamen no. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011).

Y, además, debe añadirse la posibilidad de que se habiliten nuevas vías públicas cantonales en virtud de los procesos de urbanización que se desarrollen en el cantón, de conformidad con el artículo 40 de la LPU.

Con base en esas disposiciones, hemos reiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas cantonales en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017).

Y es que, además, la posibilidad de que las Municipalidades construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada en la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (no. 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos 2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red vial cantonal, para ampliar ese inventario y para invertir los recursos económicos transferidos en virtud de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias (no. 8114 de 4 de julio de 2001) en la adquisición y arrendamiento de bienes muebles e inmuebles que sean necesarios para cumplir con los objetivos de la ley, todo conforme a los planes viales quinquenales.” Además, debe valorarse lo dispuesto en el texto del artículo proyectado en cuanto a que el ancho mínimo de los accesos vehiculares deberá ser de cuatro metros, de cara al ancho mínimo de catorce metros que establece el artículo 4° de la Ley General de Caminos Públicos (no. 5060 de 22 de agosto de 1972) para el derecho de vía de las rutas cantonales. Asimismo, sobre ese aspecto, tómese en cuenta lo dicho en el dictamen C-291-2020 antes citado:

“Con el fin de satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al momento de declarar una vía pública el Municipio debe valorar las condiciones técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de mejoramiento, reconstrucción o ampliación. Todo de acuerdo con lo que exigen el Reglamento a la Primera Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 40137 de 12 de diciembre de 2016), el Manual de Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo no. 38578 de 25 de junio de 2014), y la demás normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que según la Ley 9329, y la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (no. 4786 del 5 de julio de 1971) le corresponde emitir al MOPT.” Mediante el artículo 5° se proyecta adicionar un artículo 78 bis al Código Municipal, facultando a los Gobiernos Locales a otorgar las patentes comerciales de manera provisional por un plazo de cuatro meses, para que, dentro del plazo de tres meses contado a partir de su otorgamiento, se solicite la patente permanente y se cumplan todos los requisitos dispuestos al efecto. Una vez presentados los requisitos, la Municipalidad tendría un mes para verificar su cumplimiento y otorgar la patente. En caso de que en ese plazo transcurra y la Municipalidad no se pronuncie, se aplicaría el silencio positivo y se tendría por otorgada la patente.

De conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les corresponde “la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón”, y, en ese carácter, son “…las encargadas de que las ciudades y demás poblaciones reúnan las condiciones necesarias de seguridad, salubridad, comodidad, y belleza en sus vías públicas y en los edificios y construcciones…” (Artículo 1° de la Ley de Construcciones, no. 833 del 2 de noviembre de 1949) y de planificar y controlar el desarrollo urbano de su cantón (artículo 15 de la Ley de Planificación urbana).

Para la ejecución de ese encargo, el ordenamiento jurídico le otorga a los Municipios una serie de herramientas concretas. Y uno de esos instrumentos es la licencia que el artículo 88 del Código Municipal exige para el ejercicio de cualquier actividad lucrativa en el cantón. Sobre la naturaleza jurídica de la licencia municipal para el ejercicio de una actividad, hemos señalado que:

“La licencia municipal es la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad con fines de lucro dentro de un cantón o circunscripción territorial, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo, en la forma que determina su ley de creación. Nadie puede ejercer una actividad lucrativa si no ha obtenido la licencia municipal y ha pagado la patente. Esa autorización ha de sustentarse en el ordenamiento jurídico, toda vez que la actividad a autorizar no puede ser contraria a la ley, y debe ser compatible con los usos permitidos en la planificación urbana local (Artículo 90 ibid., 21, 24, 28 y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 471/2010, 194/2011, 220/2011, 318/2011, 71/2012, 102/2012, entre otras, con cita de precedentes constitucionales)” (Dictamen no. C-179-2019 de 25 de junio de 2019).

En síntesis, la licencia o patente municipal es un acto administrativo que habilita a un particular para ejercer una actividad comercial determinada, y que, a su vez, sirve como instrumento para que los Gobiernos Locales puedan controlar y fiscalizar las diferentes actividades que se desarrollan en su jurisdicción. No en vano, el propio artículo 90 del Código Municipal establece que la licencia podrá ser denegada cuando “la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.” Se sobre entiende, entonces, que la patente municipal no es una mera formalidad y que su otorgamiento no es automático, sino que implica una labor de análisis y valoración de requisitos por parte de la Municipalidad, con el fin de constatar que la actividad comercial a desarrollar y el establecimiento respectivo se ajustan al ordenamiento jurídico y a la zonificación y usos permitidos por el instrumento de planificación urbana que corresponda. Solo una vez que se haya verificado el cumplimiento de los requisitos y normativa aplicable, es posible que la Municipalidad otorgue la patente, pues solo así puede garantizarse que el desarrollo de la actividad comercial no va a generar una afectación al ordenamiento urbano y al interés público.

Por lo anterior, debe valorarse la norma propuesta, teniendo en cuenta que, de permitir el ejercicio de las actividades comerciales de manera provisional, ello podría significar que se autorice el desarrollo de una actividad, sin haber constatado su conformidad con los requisitos y normativa aplicable. Y, en consecuencia, sin haberse determinado si podría generar alguna afectación al ordenamiento urbano y al interés público.

En ese sentido, en el dictamen no. C-290-2019 de 4 de octubre de 2019, señalamos que “la legitimidad de una norma que avalara esa posibilidad, resultaría sumamente dudosa, pues implicaría permitir el ejercicio de actividades comerciales sin descartar, de previo, la no afectación al ordenamiento urbano y el interés público.” Aparte de lo anterior, teniendo en cuenta el ligamen de las patentes comerciales con las potestades municipales en materia de control urbano, debe señalarse que, con base en el criterio del Tribunal Contencioso Administrativo, de la Sala Primera y de la Sala Constitucional, hemos señalado que, en materia urbanística no opera la figura del silencio positivo. Al respecto, en el dictamen no. C-282-2016 de 23 de diciembre de 2016 se dispuso:

“Además, ese criterio ha sido adoptado también por el Tribunal Contencioso Administrativo en el ejercicio de su función jurisdiccional. Al respecto, ha interpretado que los votos de la Sala Constitucional que indican que el silencio positivo no opera en materia ambiental abarcan las licencias urbanísticas:

«Ello es así porque al Derecho Urbanístico, que regula lo atinente a la ordenación del territorio (que comprende la delimitación del contenido de la propiedad urbana y el ejercicio de la función urbanística como potestad pública), le son aplicables los principios constitucionales del Derecho Ambiental, toda vez que ambos integran el concepto jurídico de ambiente, y por ello, comprometen el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Tampoco resulta aplicable el silencio positivo respecto de los bienes de dominio público, en atención a la materia de que se trata, toda vez que también comprometen el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado y, en última instancia, a la naturaleza de este tipo de bienes en tanto son imprescriptibles, inembargables e inalienables y por vocación están dispuestos al uso y disfrute de la colectividad en general y está sujeto al poder de policía en lo que respecta a su uso y aprovechamiento... De lo expuesto se deriva con facilidad que, tratándose de permisos y autorizaciones relativas a la materia urbanística o ambiental, no resulta aplicable el silencio positivo ni pueden estimarse otorgados por el transcurso del plazo para su contestación. No podría ser de otra forma si se toma en cuenta que la protección del ambiente es una obligación tanto del Estado (en sentido amplio) como de los particulares, como exigencia impuesta por el numeral 50 de la Constitución Política; por lo que, la aplicación de la figura del silencio positivo en asuntos urbanísticos y ambientales, implicaría una renuncia al ejercicio de potestades de control y protección ambiental, con violación, además, del canon 66 de la LGAP. Así, en esta materia, la ausencia de resolución expresa, es una disfunción administrativa que no puede convertirse en una autorización presunta, pues ello implicaría la prevalencia del interés particular sobre el interés general en el control del desarrollo urbano y la protección del ambiente.» (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Sexta, voto No. 258-2011 de las 14 horas 05 minutos de 29 de noviembre de 2011. En similar sentido, voto No. 247-2012 de las 15 horas 30 minutos de 2 de noviembre de 2012 de esa misma Sección).

El voto No. 258-2011 transcrito fue confirmado por la Sala Primera en el voto No. 1195-2013 de las 9 horas 45 minutos de 18 de setiembre de 2013, en el que se negó la posibilidad de aplicar la figura del silencio positivo porque «para los juzgadores, lo cual avala esta Cámara, lo primordial es que en el asunto de análisis, se está ante el ejercicio de potestades públicas en materia ambiental y urbanística.» Resulta claro que la Sala Constitucional ha dispuesto que la figura del silencio positivo no es aplicable en las autorizaciones, licencias o actos relacionados con el ambiente (votos Nos. 6836-1993, 5506-1994, 1895-2000, 6322-2003, 2063-2007 y 1963-2012, entre otras) y que lo relativo a la actividad urbana, la planificación de las ciudades y determinación de usos de suelo forma parte del concepto macro de ambiente (Votos Nos. 3656-2003 y 17126-2006).Por lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) resulta procedente reconsiderar nuestro criterio acerca de la aplicación del silencio positivo en materia urbanística, adecuándolo al criterio jurisprudencial expuesto.

De ahí que resulte necesario reconsiderar lo dispuesto en los dictámenes Nos. C-220-2004 de 5 de julio de 2004, C-279-2007 de 21 de agosto de 2007 y C-141-2008 de 5 de mayo de 2008, únicamente en lo que tiene que ver con la aplicación del silencio positivo en materia urbanística, considerando, por el contrario, que dicha figura no aplica para las licencias, aprobaciones, visados y permisos que se otorguen en el ejercicio de competencias de control y fiscalización urbanística.” (Reiterado en el dictamen C-333-2018 de 20 de diciembre de 2018).

En el artículo 7° se pretende añadir un artículo 9° bis para facultar a los Municipios a establecer incentivos fiscales y no fiscales municipales y conceder descuentos en patentes para la explotación de actividades lucrativas de hasta un 50% por un período máximo de 5 años; así como descuentos de hasta el 100% en el impuesto de construcción. Asimismo, se establece que, en casos de crisis económicas o emergencias declaradas por desastres naturales, las municipalidades podrán conceder descuentos temporales de hasta el 100% en el costo de las licencias o patentes para la explotación de actividades lucrativas que se ubiquen en las zonas afectadas.

Sobre esa propuesta, en primer término, debe señalarse que, mediante la Ley para apoyar al contribuyente local, y reforzar la gestión financiera de las municipalidades, ante la emergencia nacional por la pandemia del covid-19 (no. 9848 de 20 de mayo de 2020) se reformó el artículo 88 del Código Municipal, estableciéndose la posibilidad de suspender la vigencia y el cobro de las patentes comerciales, con ocasión de casos de calamidad pública o emergencia nacional o cantonal, declarados por el Gobierno Central.

Con base en lo anterior, debe analizarse la pertinencia y necesidad de lo propuesto, en relación con los descuentos en los montos de las patentes. Valorando cuál sería la forma de determinar la existencia de una crisis fiscal que permita la aplicación del descuento, y, además, valorando cuál sería la justificación para permitir el descuento de hasta un 50% por plazos de cinco años en casos en los que no existan emergencias o desastres naturales, de cara al interés municipal de no afectar sus ingresos y la prestación de servicios que se cubren con esos rubros.

Lo mismo debe analizarse en cuanto al descuento del total del impuesto a las construcciones, pues no se establece el modo en el que deberá determinarse la existencia de un interés público cantonal.

Y, en cuanto a la autorización para establecer incentivos fiscales y no fiscales, se trata de una autorización sumamente amplia que, finalmente, terminaría siendo delimitada por el Gobierno Local con la emisión de un Reglamento. Por tanto, ello podría significar un quebranto en el principio de legalidad tributaria, pues los elementos esenciales del incentivo no estarían siendo definidos en la ley, sino en un reglamento municipal. En ese sentido, hemos señalado:

“…debemos advertir que uno de los principios básicos que informan el bloque de justicia tributaria, lo es el principio de legalidad tributaria que se erige como un principio de justicia tributaria formal, es decir, la exclusiva regulación de la actividad tributaria por ley formal. Tal principio deriva en nuestro ordenamiento del artículo 121 inciso 13) de la Constitución Política y lo desarrolla el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios. Dice en lo que interesa el artículo 121 inciso 13):

«Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…)

Establecer los impuestos y contribuciones nacionales y autorizar los municipales; (…)» Por su parte el artículo 5° del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, dispone en lo que interesa:

«Materia privativa de la Ley: En cuestiones tributarias sólo la ley puede:

• a)Crear, modificar o suprimir tributos, definir el hecho generador de la relación tributaria; establecer las tarifas de los tributos y sus bases de cálculo; e indicar el sujeto pasivo; b) Otorgar exenciones, reducciones o beneficios;» El principio de legalidad tributaria o de reserva de ley, implica entonces que solo pueden crearse tributos y exenciones mediante ley ordinaria de la República, lo contrario conllevaría entonces a una infracción constitucional, a una violación del principio de seguridad jurídica y certeza jurídica en materia impositiva.

Ahora bien, siendo que el hecho exento es el anverso del hecho imponible, cuyos elementos esenciales deben de ser definidos por ley, necesariamente, en aras de preservar la seguridad jurídica y la certeza jurídica, los regímenes exonerativos quedan inmersos dentro del principio de legalidad tributaria, máxime si partimos que los regímenes exonerativos forman parte de los beneficios o incentivos fiscales, que responden a finalidades extrafiscales y como estímulo a determinadas actividades económicas…” (Opinión Jurídica no. OJ-158-2019 de 11 de diciembre de 2019).

Mediante el artículo 8° se proyecta adicionar un artículo 3° ter al Código Municipal con el propósito de que las Municipalidades puedan prevenir al Ministerio de Obras Públicas y Transportes la falta de mantenimiento rutinario, la ausencia o deterioro de demarcación vial, y la existencia de daños o deterioros puntuales de la red vial nacional que se encuentre en sus jurisdicciones, y, en ese caso, el Ministerio tendrá un mes para efectuar el arreglo correspondiente. De no hacerlo, la Municipalidad podrá llevarlo a cabo, y cobrarle posteriormente a aquél el costo invertido.

Debe valorarse si una disposición en esos términos podría implicar una injerencia indebida en el ejercicio de las competencias que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes ostenta sobre la red vial nacional y aquellas que le corresponden en su carácter de órgano técnico rector en materia de infraestructura vial (artículo 2° de la Ley de Creación de ese Ministerio, no. 3155 de 5 de agosto de 1963), pues se permitiría que las Municipalidades ejecuten ciertos trabajos en la red vial nacional sin contar con el criterio técnico del Ministerio, el cual, incluso, deberá cubrir el costo de las obras efectuadas, sean éstas correctas o no desde el punto de vista técnico.

Lo mismo debe apuntarse con respecto a la propuesta de reforma del artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, mediante el artículo 9°, pues el alineamiento vial frente a carreteras de la red vial nacional sería otorgado por los Gobiernos Locales, que también se ve reflejado en el artículo 10, que pretende reformar el artículo 18 de la Ley de Construcciones.

Sobre este último punto, debe reiterarse lo ya dicho anteriormente en cuanto a la imposibilidad o inconveniencia de aplicar la figura del silencio positivo, sobre todo, porque en este caso, si la Municipalidad no otorga el alineamiento vial en el plazo de un mes, quedará como línea de construcción el límite de la propiedad con la vía pública.

3. Conclusión.

Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 21839, denominado "Ley para promover la reactivación económica y la simplificación de trámites desde lo local” es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones señaladas.

De Usted, atentamente, Elizabeth León Rodríguez