Possibility of withdrawal from a disciplinary procedure opened by the institutional headPosibilidad de desistimiento de un procedimiento disciplinario abierto por el jerarca institucional

Legal Opinion: 131 of 05/14/2021 May 14, 2021 C-131-2021 Sir Alexander Barquero Elizondo Executive Director Administrative Board of the National Archive Dear Sir:

With the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication No. DGAN-JA-579-2020 dated November 18, 2020, in which you refer to the agreement taken by the Administrative Board of the National Archive, in session No. 41-2020, held on November 11, 2020, in which it was decided to consult us on the following:

Is it legally permissible for the head of an institution, whether a collegiate or single-member body, who holds disciplinary authority, to desist from the continuation of disciplinary administrative proceedings whose opening they ordered, particularly for reasons of loss of current interest in those proceedings, taking into account that they do not contribute to administrative efficiency, coupled with the fact of the lack of human and budgetary resources, which requires the Administration to optimize and efficiently use its scarce resources in fulfilling the corresponding legal obligations?

You attach the opinion of the Legal Advisory Unit of the National Archive, rendered via official communication number DGAN-DG-AJ-97-2020 dated October 26, 2020. Said opinion mentions the opinion of this Attorney General's Office No. C-340-2002 dated December 16, 2002, transcribes the norms corresponding to the normal and abnormal termination of administrative proceedings contemplated in the General Public Administration Law, and also states that the mechanisms for abnormal termination of proceedings are provided for interested parties who have filed some type of petition, complaint, or appeal before the Administration. Therefore, the legal advisory unit considers that from the interrelation of those articles, desistment or waiver is not a possibility available to the Administration itself.

It concludes that in light of those articles it is not possible for the Administration itself that initiated an administrative disciplinary proceeding to desist from or waive its continuation and closure by final act, and explains that the archiving of a proceeding initiated by the Administration without having been concluded normally would have to be carried out through a reasoned administrative act, issued by the decision-making body, which must set forth the reasons why it is not opportune or convenient to continue exercising the disciplinary authority.

It ends by affirming that the lack of current interest is a core issue for decision-making of that nature, which can only be determined after the analysis of the charges brought against a person versus the utility or interest that the head of the institution may have in continuing to investigate to ascertain the real truth of the facts. Once that analysis is carried out, it is considered that based on the principles of causality, current relevance (actualidad), and proportionality mentioned in the opinion of the Attorney General's Office, particularly that of current relevance, it can be determined with greater certainty whether it is opportune or reasonable to continue or not with the instruction of a proceeding.

I. PURPOSE OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION AND THE DISCIPLINARY ADMINISTRATIVE PROCEEDING

In order to address the query raised, it is appropriate to begin by recalling the purposes of the preliminary investigation and the disciplinary administrative proceeding, in light of the criteria issued both by constitutional jurisprudence and by this Attorney General's Office, for the purpose of understanding the purpose of these legal mechanisms and the utility of each of them.

The authority of institutional heads to order the instruction of a preliminary investigation is undeniable, a power that finds legal basis in the relevant regulations and that has been supported by reiterated constitutional pronouncements. Thus, we have that Article 6 of the General Internal Control Law and Article 8 of the Law Against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office, respectively, prescribe the following:

"Article 6—Confidentiality of complainants and studies that give rise to the opening of administrative proceedings. The Comptroller General of the Republic, the administration, and the internal audit offices shall maintain confidentiality regarding the identity of citizens who file complaints before their offices.

The information, documentation, and other evidence from investigations carried out by internal audit offices, the administration, and the Comptroller General of the Republic, the results of which may give rise to the opening of an administrative proceeding, shall be confidential during the preparation of the respective report. Once the corresponding report is notified and until the final resolution of the administrative proceeding, the information contained in the case file shall be classified as confidential information, except for the parties involved, who shall have free access to all documents and evidence contained in the administrative case file.

In all cases, the Legislative Assembly, in the exercise of the powers contained in subsection 23) of Article 121 of the Political Constitution, may access the reports, documentation, and evidence held by the internal audit offices, the administration, or the Comptroller General of the Republic." Article 8—Protection of the rights of the good-faith complainant and confidentiality of the information that gives rise to the opening of the administrative proceeding. The Comptroller General of the Republic, the Administration, and the internal audit offices of public institutions and companies shall maintain confidentiality regarding the identity of citizens who, in good faith, file complaints for acts of corruption before their offices.

The information, documentation, and other evidence from investigations carried out by the internal audit offices, the Administration, and the Comptroller General of the Republic, the results of which may give rise to the opening of an administrative proceeding, shall be confidential during the preparation of the respective report. Once the corresponding report is notified and until the final resolution of the administrative proceeding, the information contained in the case file shall be classified as confidential information, except for the parties involved, who shall have free access to all documents and evidence contained in the administrative case file.

However, judicial authorities may request the pertinent information, given the possible existence of a crime against the honor of the denounced person.

Individuals who, in good faith, report the acts of corruption described in the Criminal Code, Law No. 4573, and in this Law, shall be protected by the administrative police authorities, in accordance with the legal mechanisms provided for such purpose, at the request of a party." (Emphasis added) Now, the antecedents emanating from constitutional jurisprudence that can be found on the matter date back many years, in resolutions such as No. 5796-96, 6066-96, 0676-97, 2397-97, 04746-99, 2000-00236, 2000-03691, 2002-05652, 2002-07003, from which a solid jurisprudential line is observed that refers to the constitutionality[1] of the power of the heads of institutions, whether single-member or collegiate bodies, to instruct a preliminary investigation.

In this regard, it is useful to revisit resolution No. 1030-2006 issued by the Constitutional Chamber, which we consider encompasses the most important aspects related to the exercise of this authority. Said ruling develops the following considerations:

"...First: as its name indicates, a phase that precedes the sanctioning administrative proceeding, which at times is indispensable to carry out, in order to make a series of inquiries, the purpose of which is to determine if there is merit or not to initiate the formal proceeding aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation; therefore, the Administration, prior to the opening of that proceeding, generally requires the execution of a series of investigations that allow it not only to identify the possible person responsible for the fault being investigated, but also to determine the need to continue with the formalities of the proceeding, if merit is found for it. Thus, the execution of a preliminary investigation is directly related to the satisfaction of the requirement of prompt and complete justice—Article 41 of the Constitution—insofar as it is based on the convenience of economizing the Administration's energy and resources, which would otherwise be consumed in a sterile proceeding; while, in cases where it is justified, it allows the satisfaction of the requirement of justice (in this case, administrative justice); ...

Third: notwithstanding the foregoing, it has been indicated that the exercise of this administrative authority (residing in the competent instructing body) cannot contravene the set of rights and guarantees that are protected by the institutions of defense and due process. Thus, for the investigation to be correct and pertinent, it is necessary that it be needed to gather the appropriate evidentiary elements to rule out or confirm the need for the formal proceeding, or to allow its correct substantiation. In any case, it is warned that it is absolutely inexcusable to subsume within the investigation stage an act or acts proper to the formal proceeding, which would indeed entail an unmistakable breach of the principles and rights considered violated…" (Underlining is ours) Likewise, a review of the jurisprudential line of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice allows us to note the circumstances under which carrying out a preliminary investigation is appropriate, when stating:

"... So that in principle, the administrative investigation must begin in the month following the awareness of the alleged fault, and the sanction adopted in the month following the conclusion of the corresponding case file, under penalty of prescription. Regarding awareness of the facts, it is possible to consider two scenarios, since there are circumstances where the facts to be investigated are notorious, that is, they reveal themselves spontaneously to the knowledge of the hierarchical superior without major complexity for their apprehension or understanding, in which case they do not warrant further deepening, so the decision must be made to initiate the proceeding from such knowledge and before the respective statute of limitations period runs, such that if not done so the matter may prescribe even before initiating the proceeding; the other hypothesis is that the facts to be investigated may not be notorious or are simply not known to the management, in which case, the statute of limitations period will begin to run only when that management has formal knowledge of them. Whether because it learns of them after they occurred (regardless of the time elapsed, since they were not of its knowledge), or, it may happen that even knowing of them at the time of their occurrence, they are of a certain complexity such that carrying out a preliminary investigation or an administrative report is required …, in which case it must order the start thereof before the corresponding statute of limitations period concludes (in this regard see rulings 40-1988 of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice, reiterated in Rulings 120-1995 and 149-2001, also of the Second Chamber). It should be remembered that the preliminary investigation, as an act prior to the administrative proceeding, has the interest of evidencing possible situations that may give rise to administrative liability and individualizing and identifying the alleged responsible officials…".[2] (Emphasis ours) On the other hand, constitutional jurisprudence has conceptualized the purpose of the preliminary investigations carried out by the active Administration, developing the following considerations:

"...III.- THE PURPOSES OF THE PRELIMINARY INVESTIGATION. The preliminary investigation can be defined as that optional verification work deployed by the public administration itself regarding the circumstances of the specific case to determine the degree of probability or likelihood of the existence of a fault or infraction, to identify the alleged perpetrators thereof or to gather evidentiary elements to allow a clear, precise, and detailed notification of charges. In summary, the preliminary investigation allows determining if there is sufficient merit to initiate a useful administrative proceeding. It is obvious that in this prior information, a judgment of truth on the existence of the fault or infraction is not required, since it is precisely for that purpose that the administrative proceeding is designed, with the principle of real or material truth at the forefront. It is a procedure that, strictu sensu, is not part of the administrative proceeding and that it is optional for the public administration to observe it or not, even in disciplinary proceedings—due to their effects on the sphere of honor and professional prestige—or sanctioning proceedings. This prior information procedure is justified by the need to rationalize administrative resources, to avoid their waste and, above all, to avoid incurring in the hasty opening of an administrative proceeding. The preliminary investigation may have various purposes, however, it is possible to clearly identify three: a) Determine if there is sufficient merit to open the respective proceeding, b) identify the alleged perpetrators when it involves an anonymous fault—in which a determinable group of officials or servants participated—and c) gather evidentiary elements to formulate the statement of charges or notification. These purposes may concur jointly or only one exist, depending on the specific circumstances, to justify the opening of a preliminary investigation. On this matter, the Constitutional Chamber in Ruling No. 8841-01 of 9:03 a.m. on August 31, 2001, stated the following:

'(...) the prior investigation is correct and pertinent, insofar as it is necessary to gather the appropriate evidentiary elements to rule out or confirm the need for the formal proceeding, or to allow its correct substantiation, for example, when it is necessary to identify those who will appear as defendants in the process, or to gather the pertinent evidence for the formulation of charges that subsequently must be notified (...)' From the point of view of its purposes, the preliminary investigation is consistent with several principles of the proceeding such as economy, rationality, and efficiency, insofar as it allows saving financial, human, and time resources by avoiding the opening of unnecessary and useless proceedings, whether because there is no merit, the allegedly responsible officials are not identified, or there are not enough elements to allow formulating a clear, precise, and detailed notification of charges. The Constitutional Chamber in ruling No. 9125-03 of 9:21 a.m. on August 29, 2003, considered the following:

'(...) III. Regarding the preliminary phase of the disciplinary administrative proceeding (...) On this matter, the Chamber has maintained the criterion that a correct understanding of the character and foundations of due process requires admitting that, prior to the opening of an administrative proceeding, it is sometimes indispensable to carry out a series of preliminary investigations, since the Administration—prior to the opening of the administrative case file—could require the execution of a prior investigation, through which it can not only identify the possible person responsible for the fault being investigated, but also determine the need to continue with the formalities of the proceeding, if merit is found for it (...) The foregoing constitutes, therefore, a power of the competent administrative body, in order to determine if there is merit or not to initiate a process aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation (...)' It can also be sustained, without fear of error, that, at times, the preliminary investigation seeks to avoid harming the privacy, objective and subjective honor, and the presumption of innocence of a public official, regarding whom some complaint or grievance has been filed, since, if there is not sufficient merit, exposing them to a potential injury to those valuable rights and legal interests is avoided…".[3] This line of reasoning has been taken up in multiple pronouncements issued by this Attorney General's Office, so that the various bodies of the Public Administration in charge of carrying out preliminary investigations have the useful and necessary elements to conduct their investigations correctly, arriving at the achievement of a report that reasonably satisfies the specific purposes of this type of diligence.

Thus, it is worth mentioning that our opinions numbers C-178-2008, C-22-2010, C-205-2010, and C-254-2019, regarding the processing of preliminary investigations, follow the path set by the general considerations contained in the jurisprudence of the Constitutional Chamber and the Second Chamber, which leads us to start, first, from the premise that in any investigation and/or administrative proceeding, a frank respect for constitutional principles must prevail. It is worth remembering that constitutional jurisprudence is of mandatory compliance[4] erga omnes, except for itself.

From the foregoing considerations, it can be concluded that the institutional heads who hold disciplinary authority, whether single-member or collegiate bodies, have legal tools to, prior to ordering the formal opening of an administrative disciplinary proceeding, carry out a preliminary investigation whose purpose is precisely to determine if there is merit to institute a useful administrative disciplinary proceeding, the existence of a degree of probability of the commission of a fault or infraction of the legal system, as well as to identify the alleged perpetrators and gather the evidentiary elements that allow a clear, precise, and detailed notification of charges.

The foregoing allows a reasonable use of administrative resources, whether human and budgetary resources, such that one does not incur in the opening of hasty proceedings that may also harm the honor of a public official, it being the case that the opening of a disciplinary proceeding could entail significant economic expenses for them. This last point relates to the hiring of a legal professional to exercise their technical defense. The foregoing, coupled with the possible emotional impact and impact on their interpersonal relationships in the workplace.

Now, once this first phase is overcome, the Administration must determine in a certain, responsible, and timely manner whether or not there are sufficient elements that warrant the opening of an administrative proceeding under the terms of Article 214 of the General Public Administration Law, that is, the substantiation of the administrative proceeding whose "...most important object is the verification of the real truth of the facts that serve as the grounds for the final act." Let us remember that the concept of the disciplinary regime allows highlighting the intentionality of the administrative proceeding from the perspective of public interest. Thus, the Constitutional Chamber has understood that:

"....arises from the transgression of an administrative obligation or a duty imposed on an official or employee, which becomes effective when the subject commits a fault of service or behavior, ignoring the rules of public office. The transgression of administrative duties has its characteristic sanction in the administrative liability of the official, which is made effective through the procedure aimed at enforcing the owed obligation, or through the administrative sanction that is imposed. Therefore, the concept of disciplinary sanction necessarily refers to the official or employee, or rather, to the rights of the official. This regime is a species of the State's 'sanctioning' power, from which it emanates, a power that is inherent and proper to the Public Administration, translating into the power of, at least, a 'minimum' of power for it to apply disciplinary sanctions to its officials or employees when they fail in their duties… It can be concluded that in reality, the purpose of disciplinary liability is to ensure the observance of subordination norms and, in general, the exact fulfillment of all the duties of the function. Thus, disciplinary law presupposes a relationship of subordination between the body subjected to discipline and the body that establishes or applies it, more so to correct and even educate the violator of the norm than to punish, hence the corrective nature of disciplinary sanctions…." (Emphasis ours). (Resolution number 05594-94 of September 27, 1994, in the same sense numbers 05276-99 of July 7, 1999 and 01265-95 of March 7, 1995).

Thus, the disciplinary administrative proceeding fulfills a dual purpose: on the one hand it becomes the basis and content of the final administrative act adopted by the Administration—whether determining, based on the assessment of the evidence, the pertinence of the sanction or, failing that, the dismissal—and on the other hand, it is the frame of reference that allows the individual subject to the proceeding to control the actions of the Public Administration, which must adhere to the principle of legality, in strict respect for due process and the right of defense of the investigated person.

It therefore seeks to constitute a mechanism for the protection of subjective rights and legitimate interests against public power, as well as to guarantee the legality, timeliness, and convenience of the administrative decision, as much as the correct exercise of public office, by imposing corrections on those officials who have transgressed their official duties.

In addition to the foregoing, the legal system provides for a prudential period within which that administrative proceeding must be carried out, as also occurs with the preliminary investigations carried out by the heads of institutions. The foregoing, in adherence to the constitutional principles of prompt and complete justice and legal certainty.

Although in the case of preliminary investigations there is a lack of express regulatory norms, this Attorney General's Office is of the opinion that the legal system provides for a prudential period in its administrative law norms, specifically in Article 261 of the General Public Administration Law, which regulates the procedural deadline within which an administrative proceeding must be concluded—including disciplinary proceedings—a deadline to which reference can be made supplementally in the case of preliminary investigations. Said norm states:

"Article 261.- 1. The administrative proceeding must be concluded, by final act, within the two months following its initiation or, as the case may be, following the filing of the claim or petition of the individual, unless otherwise provided in this Law…".

The existence of a norm of legal rank is thus noted, which provides for a determined period—even quite short—to conclude the administrative proceeding, in which stages converge with their own specific terms, such as the observance of a minimum period between the notification of the opening resolution and the hearing, appeal phases, receipt of evidence, the oral and private hearing, among others.

All of the foregoing entails a series of diligences that are not part of a preliminary investigation, hence it can be presumed that, in principle, that prior investigation stage should not be prolonged much beyond that period, unless—as we shall see—the matter proves to be of such complexity that it so warrants. What we can categorically affirm is that the lack of a period expressly provided for in the legal system under no circumstances authorizes understanding that there is no time limitation whatsoever when carrying out a preliminary investigation, and that, therefore, there exists a sort of inexhaustible period to conduct it.

Quite the contrary, in accordance with what has already been explained, we must start from the premise that the reference framework for concluding a preliminary investigation is two months. Clearly, there are complex cases—as also occur in administrative proceedings—that will warrant a longer period. But in case of exceeding that period, it must be done in a reasoned, justified manner and in frank respect for the right to prompt and complete justice, as well as for the principles of legal certainty, speed, economy, and efficiency.

In support of what was noted in the preceding paragraph, it is extremely useful to turn to different jurisprudential summaries from various Chambers of the Supreme Court of Justice and the Administrative Contentious Courts, in order to illustrate this topic:

"...As the Court has rightly considered and as the Second Chamber has repeatedly interpreted, in accordance with canon 603 of the Labor Code, when prior to the initiation of a disciplinary proceeding it is necessary to carry out a preliminary investigation, the cited one-month period begins from the moment the result of the respective investigation is brought to the knowledge of the official or body competent to resolve (as can be derived, for example, from rulings 2012-000830 of 10:10 a.m. on September 14, 2012 and 2012-000515 of 9:50 a.m. on June 13 of that same year). The foregoing, as long as the inquiries are collected within a reasonable time…". (Emphasis ours) Court of Cassation of the Administrative Contentious and Civil Treasury Court, resolution No. 000064-F-TC-2015.

"...proceeds to form a Preliminary Investigation Body,…. That is, it is verified that the complaint filed in July 2006 took THREE MONTHS for a Preliminary Investigation Body to be formed, and that said Body, in the period of TWO MONTHS, only requested the clinical file of the appellant. All of which totals FIVE MONTHS without the investigation having advanced beyond the formation of the body and the request for the file, which, in the opinion of this Chamber, translates into a clear violation of the right to obtain prompt and complete justice. Although it is true that the complainant has been informed of the actions and the authorities of the Fund do not have a predetermined period to resolve this type of complaint, it is evidently verified that in this case the course of the investigation has not been expeditious. Thus, with respect to this aspect, the appeal must be admitted and consequently ordered, as stated supra, to the Investigative Body of the Costa Rican Social Security Fund to conclude the preliminary investigation within a maximum period of two calendar months from the notification of this resolution…". (Emphasis ours). Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 1030-2011.

"... another 'preliminary investigation' commission was established which, as a result of its work, entrusted the investigation of some of the reported facts…

Unlike the previous amparo proceeding filed by the appellant, in the case under examination and in view of the evidence provided to the record, this Court considers that a criterion of reasonableness must be applied and that, in this particular case, given the complexity of the matter and that there has been no administrative inactivity, there is no unrestricted right to the constitutional setting of time limits. On this matter, the Chamber has resolved the following:

"The Administration, in light of Article 41 of the Constitution, has the obligation to guarantee citizens the fulfillment of prompt and complete justice, without denial, which implies, in the sphere of administrative justice, its obligation to decide with diligence and speed the claims raised by the administered, in such a way that its resolution is congruent with the alleged points, as well as to communicate to the interested parties what has been ordered, all within a reasonable period. In this sense, the 'reasonable' nature of the duration of administrative activity is determined on a case-by-case basis based on various elements, such as the technical complexity of the administrative matter, the extent of the evidence to be evacuated, or the degree of impact on the person or the environment of the challenged act, from which it follows that there is no strict right to the constitutionalization of time limits, but rather a right to have constitutional control applied over those actions of the Administration in which there are no sufficient reasons to justify the time delayed in resolving some type of administrative proceeding." Judgment 2005-016481 of 7:32 p.m. on November 29, 2005..." (Our emphasis) Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 15611-2006.

"…In the opinion of this Panel of Judges, upon meticulous review, we find that the body with the authority to resolve, the Head of Supply of the C.C.S.S., became aware of the facts on July 17, 2009, and the preliminary investigation begins on August 18 of that same year, at which point one month and one day had already passed; said preliminary investigation was finalized and communicated more than two months later. On this point, although there is no rule regarding the time limit within which the preliminary investigation must be conducted by the Administration, said time limit cannot exceed that established in numeral 261 of the General Law of Public Administration, of two months, since it would lack all legality to impose a time limit for carrying out the administrative procedure and think that the preliminary investigation may have a longer period, the foregoing with the exception of complex situations that may be well justified in the investigation, which is not evidenced in the case file…" (Our emphasis) Second Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 28-2013.

Based on the foregoing, it can be concluded, without a doubt, that the ordinary period to conclude a preliminary investigation and the disciplinary administrative procedure is two months, except for qualified and substantiated exceptions in cases of duly documented complex cases, and in which efficient procedural progress is verified.

The foregoing is useful in relation to the concern raised in the inquiry, since if the administrative procedure is carried out in compliance with the stipulated time limit and following the principles of speed and efficiency, it should not, in principle, mean an exaggerated or long-sustained investment over time for the Administration that generates an unreasonable expenditure of resources.

II. ON THE MERITS

Within the framework of the inquiry before us, the need is inferred on the part of the active Administration for this Attorney General's Office to issue an opinion on the legal regularity of a hierarchical superior, in the exercise of their disciplinary authority, ordering the opening of an administrative procedure of a disciplinary nature, and then, during the substantiation, deciding to decline their disciplinary authority due to a lack of current interest, which would also—according to the opinion of the consulting Board—allow for the optimization of human and budgetary resources.

Prima facie, it is appropriate to warn that the premise referred to us by the consultant, i.e., the lack of current interest, is devoid of substantiation, given that the factual scenario that could eventually configure such a premise is not described, that is, to which cases—in general—the scenario in which the Administration could consider that it has lost the interest to conclude the disciplinary administrative procedure could be circumscribed, such as, for example, the death, resignation, or retirement of the investigated person.

It is worth clarifying that opinion No. C-340-2002 dated December 16, 2002, mentioned by the legal criterion issued by the Legal Advisor of the consulting entity, refers to an inquiry about the statute of limitations regarding the sanctioning authority of the Public Administration. The principles indicated by the opinion allude to a jurisprudential citation from labor matters, referring to judgment No. 477-2000 issued by the Second Chamber, a resolution that analyzes the sanctioning power from the perspective of causality, presentness, and proportionality, expressly indicating that:

"…that sanctioning power must be exercised in accordance with the principles of causality, presentness, and proportionality. That second principle refers to the fact that the disciplinary power of the employer must be exercised in a timely manner; that is, that the sanction imposed, at a given moment, be correlative to the time of the commission of the offense, which also seeks to achieve legal certainty for the worker, in the sense that he knows that his infraction must be sanctioned within a determined period. In that sense, Article 603 of the Labor Code establishes that the rights and actions of employers to justifiably dismiss workers or to discipline their offenses prescribe in one month, which shall begin to run from the moment a cause for separation arose or, as the case may be, from when the facts that would give rise to the disciplinary correction were known. However, it must be noted that this Chamber has repeatedly established that, in the case of employing entities that must, prior to disciplining their workers, comply with a determined procedure or investigation, that one-month period shall begin from the moment the result of the respective investigation is brought to the attention of the competent official or body to resolve…" (Our underlining).

Thus, in a correct interpretation of the factual scenario in which the jurisprudential citation developed, it is imperative to clarify that the scenario pertained to the statute of limitations regarding the disciplinary authority, a context different from that posed by the consultants. Indeed, the principle of presentness—the only one developed by that judgment—refers to the timely exercise of the disciplinary authority, under penalty of the occurrence of the extinctive figure of disciplinary responsibility, i.e., the statute of limitations, as one of the forms of abnormal termination of administrative procedures.

Under that understanding, no correlation is found between the principle of presentness and a possible lack of interest—in the strict sense—of the Public Administration in exercising the disciplinary authority. In addition to the foregoing, the legal criterion provided with the inquiry does not develop in which other scenarios it considers that a lack of interest on the part of the Administration could arise, a reference that is in itself necessary to identify the concern that is sought to be resolved with the opinion of this Attorney General's Office.

As was amply explained in the previous section, both the prior stage—the preliminary investigation—and the disciplinary administrative procedure pursue different purposes. The first focuses on a preliminary inquiry that allows the hierarchical superior—single-person or collegiate—to have sufficient elements to discern the degree of probability or plausibility of the existence of an offense, the identification of the presumed offenders, and the determination of facts to formulate a clear, precise, and detailed statement of charges.

Secondly, the disciplinary administrative procedure seeks, on the one hand, to guarantee due process and the right of defense of the presumed offenders and, on the other, to provide the Administration with the content and substantiation for the adoption of the final act, whether it culminates—or not—in a disciplinary sanction.

Under this perspective, the active Administration has a legal framework that allows it, in a preliminary phase, to assess the facts presented to it and decide whether it has sufficient elements to order the opening of a useful, pertinent disciplinary administrative procedure, in full compliance with the principles of administrative efficiency and effectiveness, for a reasonable use of human and budgetary resources.

Added to the previous considerations, and taking into account the Administration's duty to process disciplinary administrative procedures within a period of two months—general rule—from their opening, the scarce substantiation of the inquiry posed makes it difficult for us to infer the causes that the consulting Administration considers could generate an eventual lack of interest in the continuation of an administrative procedure of a disciplinary nature.

Now then, in an effort of collaboration aimed at providing usefulness to our opinion, regarding possible typical scenarios in which supervening events occur after the opening of a disciplinary administrative procedure, and which may modify the prior assessment that had been made on the merit of the matter, such as death, resignation, or retirement of the investigated person, we will address the analysis of these scenarios in a general manner.

It is appropriate to begin by noting that this Attorney General's Office has indicated the possible causes of extinction of administrative responsibility. Thus, for example, in opinion No. C-82-2008 dated March 14, 2008, we stated: "…It is not unknown that, in respect for the value of legal certainty, the Legal System provides for different causes of extinction of disciplinary responsibility. The doctrine knows of at least five: completion of the sanction, its statute of limitations, death of the official, amnesty, or pardon. In our system, the possibility of these last two causes is not provided for…" (Along the same line, see opinion No. C-49-2013 dated March 26, 2013.)

On the subject of the extinction of disciplinary responsibility and the consequent closure of a file in process due to the supervening rupture of the service relationship, there have been contradictory positions in different resolutions of the Constitutional Chamber. To illustrate the foregoing, we allow ourselves to reiterate the differing reasons of Judge Hernández Gutiérrez contained in judgment No. 15986-2018 of 9:20 a.m. on September 28, 2018, in the following terms:

I.- That in disciplinary matters against former public servants, a criterion has been raised and discussed by which it is considered that the disciplinary administrative case must be closed without issuing any pronouncement on the merits, precisely because the former servant no longer worked for the State; upon ceasing to be a public official, due to retirement, the competence of the administration to continue the administrative procedure, for disciplinary sanctioning purposes, was extinguished, even if said authority had been set in motion before the rupture of the bond. Indeed, by express provision of Article 63, subsection 1, of the General Law of Public Administration (LGAP), "There shall be a limitation of competence by reason of time when its existence or exercise is subject to conditions or terms of extinction." For the exercise of that disciplinary authority, it is a sine qua non condition to be an official or servant (active); its exercise can only be agreed upon while that quality subsists; once the condition disappears, the sanctioning power perishes.

(...)

9.- It is clear when and against whom it is possible to exercise the administrative disciplinary authority. In the Costa Rican system, at the instant the prosecuted servant ceases to be one—for example, during the instruction of the procedure, resigns from the position—the disciplinary procedure initiated against him is extinguished as a natural consequence of the extinction of disciplinary responsibility; this perishes when one ceases to be an official for whatever reason [retirement, resignation], since one cannot discipline someone who is no longer an employee or public official. Even clearer, more precise, and more categorical: the disciplinary authority cannot be exercised against a former employee (Constitutional Chamber, judgment #2005-08738 of 3:14 p.m. on July 5, 2005, Considering III, reiterated in #2009-015375 of 4:46 p.m. on September 29, 2009).

10.- (…) This is how the highest body of the Judicial Branch, the Full Court, acting as the superior Administration of the Judicial Branch, has understood it in its precedents, by ordering, for example, the closure of the disciplinary cases filed against the former Attorney General of the Republic, Mr. Francisco Dall Anesse Ruiz, for having left the position, arguing basically reasons of [in]competence and absolute nullity of what was resolved due to that lack (Cf. Full Court, sessions #21-2010, held on August 9, article II; #22-2010, held on August 16, article I, #23-2010, held on August 30, article III, and #24-2010, held on September 6, article IX).

The undersigned does not ignore the existence of some rules whose mere literalness, fully decontextualized, seems to transcend these circumscribed effects, which is why we clarify that it is under the understanding of the points set forth so far that we believe the provisions in rules such as Article 685 of the Labor Code should be understood and comprehended.

11.- Certainly, in Constitutional Chamber judgment #622-93, the possibility was expressed of leaving a record in the employment file of a sanctioned person, even if the employment relationship had already ended. Said precedent has been reiterated in later ones, such as: #2958-08 [sic] of 10:27 a.m. on April 23, 1999; #2002-05424 of 11:10 a.m. on May 31, Considering II in fine; #2005-04555 of 4:08 p.m. on April 26; #2006-07882 of 3:35 p.m. on May 31; #2008-7198 of 2:08 p.m. on April 25, Considering III; #2009-15374 of 4:46 p.m. on September 29. In these cases, dealing with procedures followed against former servants, it has been said that their opening does not violate any fundamental right (#2009-15375); regarding officials who cease their relationship while the disciplinary investigation is ongoing, it is affirmed that its continuation and conclusion by final act has the purpose of recording it in their personal file in case they request to be newly appointed or rehired by the Administration (#2958-1999, #2002-5424 and #2006-07882; the latter in frank contradiction with what was resolved in judgments #2005-8738, #2005-2995, #1995-1265 and #1995-1264). With these precedents, the doctrine favorable to the opening and processing of administrative procedures, before, during, and after the termination of the employment relationship, oriented towards pre-constituting an antecedent, in the style of Criminal Law, with the purpose of later knowing the previous circumstances of a person was born; that is, it is about the desire to record facts or circumstances in order to later understand or assess the service offer of the person who wishes to return to work in the public sector.

12.- However, in judgment # 2010-15257 of 9:04 a.m. on September 17, 2010, the Constitutional Chamber made a clarification on this matter. The background of this precedent (amparo appeal) consists of a person who worked for a municipal corporation; the latter opens a disciplinary administrative procedure against her; while it is in progress, the [former] worker submits her resignation from the position, which is not accepted because the disciplinary procedure is in process, having to be reserved until said procedure concludes. The Chamber ordered the nullity of the act that refused to accept the resignation, as well as the subsequent acts, among them, the act that ordered the dismissal, for violation of the right [and freedom] to work, specifying:

"[T]he right to free choice of work enshrined in Constitutional numeral 56 also implies the worker's right to terminate the employment relationship, as legally provided for in Article 28 of the Labor Code. In short, no one can be compelled as an employee to continue the employment relationship; since this decision can be unilateral and is of a highly personal nature, the worker is allowed to put an end to the employment or service relationship without the need for the resignation to be accepted by the employer. A different aspect is the civil liability as a consequence of unilaterally terminating the employment relationship according to the terms of the specific contract and Article 28 of the Labor Code, a matter that must be discussed in the corresponding ordinary jurisdiction." This conclusion agrees with what was resolved in judgment #2005-08738, regarding the fact that from the wrongful exercise of the disciplinary authority, the bases may arise to demand civil liability, or even criminal liability.

13.- In my opinion, the criterion expressed in the three precedents, # 622-93, #2958-99 and #2005-4555, was moderated in vote #2010-15257. And although that doctrine was reiterated in some other subsequent precedent, the clarification contained in the latter is maintained, since it has not been altered." It is worth noting that in resolution No. 15257-2010 of September 17, 2010, mentioned there, it was expressly stated: "The respondent Municipality is warned that, given the extinction of the employment relationship due to resignation, it could only continue the administrative procedure until its culmination and issue the corresponding resolution, for the purpose of establishing eventual civil liability of the former servant, derived from the bond that united the parties…" (Along the same line of discussion, one may consult resolutions of the Administrative Litigation Tribunal, Section VI, No. 147-2011, and No. 63-2015 of the Administrative Litigation Tribunal, Section VII).

It is also worth mentioning what was pointed out by another subsequent resolution of the Constitutional Chamber, when it explains the following:

"… V.- SPECIFIC CASE: DISCIPLINARY AUTHORITY. It is clearly accredited that the Judicial Inspection Tribunal formulated the order of statement of charges against the protected person eight months after he had retired … the actions of the Judicial Inspection Tribunal are improper and the appeal must be granted. It is important to add that this Tribunal does not object to the possibility that the Judicial Branch seeks to initiate the necessary processes to establish civil or, even, criminal liability against a former official, as stated in judgment No. 05-08738, cited above. However, this is a different question from the exercise of the disciplinary authority. (Res. 17437-2014 dated October 24, 2014).

This divergence of criteria regarding the possible closure of the administrative procedure has also occurred in the administrative litigation jurisdiction. The Administrative Litigation Tribunal, on some occasions, has opted for the criterion of extinction of disciplinary responsibility and, therefore, for the immediate closure of the procedure[5]. However, the Court of Cassation for Administrative Litigation and Civil Fiscal Matters has adopted the contrary criterion, interpreting the difference of criteria of the Constitutional Chamber, in the following manner:

"… V.- For the reasons that will be stated, this Chamber does not share what was resolved by the Tribunal. In principle, independently of the disciplinary regime in question, the exercise of that authority to sanction or affect the legal sphere of the service relationship presupposes the condition of active official. Consequently, from the moment a person ceases to have that condition, whether due to resignation or retirement, the possibility of agreeing upon a sanction linked to his service relationship disappears, as the Tribunal correctly indicated. However, the power to investigate or process administrative procedures against the official, aimed at the search for real truth, persists. The foregoing, according to what the Constitutional Chamber has indicated, provided that when the procedure was initiated the service relationship still existed. On the subject, the Constitutional Court has stated: "(…) it is legitimate to open a disciplinary procedure while the relationship of subordination subsists and it is also legitimate to continue its processing even though the relationship of subordination disappears. On the contrary, once this ends, it is not valid to open the disciplinary procedure." Judgment no. 17437 of 9 hours 40 minutes on October 24, 2014. The purpose of an administrative procedure is not framed solely in a labor sanctioning aspect, as the Judges erroneously considered, but also in the search for the real truth, of transcendence for the public service it provides. … In the case under study, this Chamber considers that nothing prevented the investigation from continuing, given that the procedure began when the plaintiff was still an official, thus fulfilling the viability requirement established by the Constitutional Chamber. At this point, it is pertinent to bring up the principles that support Article 339 of the LGAP, which, although it refers to the resignation of the servant, can be extended to retirement. The rule establishes: "1. Both the withdrawal and the resignation must be made in writing. 2. The Administration shall flatly accept the withdrawal or the resignation, unless, having appeared other interested parties, they urge the continuation within ten days from when they were notified of one and the other. 3. If the question raised by the file entails a general interest, or it is convenient to substantiate it for its definition and clarification, the Administration shall limit the effects of the withdrawal or the resignation to its possible patrimonial consequences regarding the interested party, and shall continue the procedure in other respects." The boldface is not from the original. This regulation denotes the obligation of the Public Administration to act ex officio when a general interest is involved or it is necessary to define and clarify the situation. …. Current Article 685 of the Labor Code provides: "(…) Pending disciplinary processes against a public servant who resigns or retires must continue and the payment of any severance pay that may correspond to him shall be suspended, which shall only be made effective when the impropriety of the dismissal without responsibility for the employing party is declared." This normative precept, beyond the sanction of loss of severance pay, embodies the erga omnes jurisprudence of the Constitutional Chamber and safeguards the public interest in the search for the real truth about facts concerning former officials whose actions or omissions are of general interest, given their impact on the proper functioning of the public function. Determining how the servant performed the position is of the highest public interest. … Without a doubt, any practice that involves or calls into question probity in the public function must be investigated, even when it cannot be sanctioned in a labor sense due to the non-existence of a service relationship. This is an essential part of the Rule of Law; likewise, it is part of transparency and ethical performance in the exercise of the public function, also related to the accountability that every person who has held a public office must render, even if they no longer hold it (as in this case). Public interest investigations into the actions or omissions of an official cannot be left at his disposal, whose interest cannot prevail over the public interest (doctrine of Article 113 of the LGAP). … The investigated person cannot take advantage of his separation from the position in the terms indicated, since he knew the will of the Board to investigate the facts, as is evident from the case file. However, he objects to what has been done in contradiction to it. Costa Rica, upon signing the Inter-American Convention Against Corruption, committed to the highest ethical values in the performance of the public function, and the opening of this procedure and the continuity of the investigation until finding the real truth is consistent with the fulfillment of those obligations. In the case under examination, it is insisted, availing himself of the pension by the plaintiff only brought with it the impediment for the JPS to impose a disciplinary sanction on him related to the exercise of his position. However, such a unilateral decision by the former official does not supplant the evident general interest in clarifying what happened. …" (The underlining is ours). (Res. 184-2019. Along the same line of argument, one may consult resolution No. 44-2016 of the same Tribunal).

It is imperative to note that this Attorney General's Office coincides with the criterion expressed by the Court of Cassation for Administrative Litigation in that judgment of 2019, which, as we see, is in any case later and much more recent than other jurisprudential precedents to the contrary.

Thus, we consider that the continuation of the disciplinary procedure is possible once the employment relationship has concluded[6], whether due to resignation or retirement, since the investigated person cannot take advantage of his separation from the position, in the sense that, once he has formal knowledge of the Public Administration's will to investigate the facts, he chooses resignation or retirement to avoid the consequences of his actions. The foregoing, coupled, of course, with the existence of a superior general interest that merits clarifying the real truth of the facts.

It is worth noting that we had already maintained that thesis long before the cited jurisprudential precedent. Thus, through our opinion C-414-2006 of October 17, 2006, we expressly stated the following:

"Note that, even, that the jurisprudence of the Constitutional Chamber admits that disciplinary investigations not be closed due to the early resignation of the investigated person, for the purpose of recording in the files what is ultimately resolved. This for the effects of the eventual application that the former official makes in order to again occupy a public position in the Administration. By way of example, we allow ourselves the following judgment from the cited Court:

" III.- Likewise, regarding the propriety of continuing with the administrative procedure followed against the appellant, it is considered in harmony with resolution number 622-93 of 3:48 p.m. on February 8, 1993, that:

"the thesis of 'lack of interest' for the closure of disciplinary procedures is not acceptable, precisely because it may be the case that the interested party, who already served temporarily, requests a position within the judicial organization in the future, and the only valid way in which events such as these, which occurred during the period of his appointment, could be recorded in his file is through the observance of the constitutional guarantees that were mentioned. Based on the foregoing, if in accordance with what is prescribed by the Law, that disciplinary Tribunal can locate the person against whom the complaint is directed, it must make it known to him and proceed in the manner indicated.-" (Judgment number 622-93 of 3:48 p.m. on February 8, 1993). Thus, the claimant's claim to have the file closed is not admissible, since what is intended with the challenged measure is, for purposes of legal certainty, to establish through the continuation of the administrative procedure the responsibility that corresponds for the investigated facts, so that in the event of a subsequent appointment of the official, the administrative sanction imposed in said procedure may be taken into account, always in strict compliance with the constitutionally established rights and principles. In such a way as to guarantee the continuity and respect for the established disciplinary provisions, in the interest of a better functioning of the activity incumbent upon the Judicial Investigation Agency. Consequently, the administrative procedure must continue—under strict compliance with the fundamental rights contemplated in the Constitution—such that it culminates with the issuance of the final act, the appellant, in his capacity as an individual, having the inherent right to appeal said act before the hierarchical superior, and even to discuss in a jurisdictional venue what was resolved by the latter. Consequently, the amparo appeal is improper and must be declared so." In this way, if the Chamber has admitted that the administrative responsibility of the official subsists beyond the validity period of his appointment, for purposes of completing disciplinary investigations in the event his rehiring is processed, the challenged rule sets the procedure that determines the consequences within the Public Administration of a dismissal without employer responsibility. (Resolution 05424-2002 of eleven hours ten minutes on May thirty-first, two thousand and two. See, in the same sense, Resolution 9779-2006 of eleven hours fifty-one minutes on July seven, two thousand six) By virtue of the significance of reiterating criteria issued by this Attorney General's Office (Procuraduría General), and in view of the recently cited precedent of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), it becomes necessary to reconsider, on its own motion and partially, what was stated in opinion C-092-98 dated May 19, 1998, specifically that which relates to the following reasoning contained in that opinion: “Of course, if the procedure has been instituted not only to determine the disciplinary liability (responsabilidad disciplinaria) of the public servant, but also to demand from him payment for the damages and losses he may have caused the Administration or a third party, the resignation would allow the procedure to be concluded with respect to the first of the cited aspects (since it is not possible to exercise disciplinary power with respect to one who is no longer a public servant), but not with respect to the second, because personal liability (responsabilidad personal) would follow him, even when he no longer provides his services to the State.” In light of the conclusive character given to the act of pure and simple resignation in disciplinary procedures in opinion C-092-98, one must rather look (and in that sense the reconsideration is issued) to a case-by-case assessment, such that it is feasible to establish the possibility available to the Administration-employer to decide to continue the disciplinary administrative procedure, despite the resignation, taking into account the eventual consequences (personal service record, restrictions on a potential re-hiring of the former official, payment of employment-related sums arising from a dismissal with liability on the part of the employer) that the final act issued as a result of that proceeding may have. In this same line of reasoning, one may consult the judgment of the Second Chamber of the Supreme Court of Justice (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), No. 629-2004 of nine thirty hours on August sixth, two thousand four. (emphasis supplied) Thus, this Attorney General's Office is of the opinion that the Public Administration has the power to proceed with its substantiation (sustanciación), even though it is clear that a disciplinary sanction (sanción disciplinaria) cannot be imposed if a breach of official duties is proven, but rather the original purpose is maintained, namely, to reach the real truth (verdad real) of the facts that gave rise to the opening of the procedure.” Regarding the eventual record of disciplinary background that the termination of this type of disciplinary procedure may generate, it is worth noting that this should not ultimately entail a kind of perpetual sanction (sanción perpetua), which is why the fate of the disciplinary background must follow the parameters of the prescription (prescripción) of records of administrative sanctions (registros de sanciones administrativas),[7] that is, to have a registration period so that it does not become a perpetual sanction.

By virtue of the foregoing, in those situations where during the substantiation of an administrative disciplinary procedure the official resigns or retires, the Public Administration is empowered to continue the procedure, no longer from the perspective of the possible imposition of a disciplinary measure, but with the aim of reaching the real truth of the facts—of public interest—under investigation, in adherence to the right of due process (debido proceso) and the right of defense of the person, and so that the results of said process may be recorded as the person's employment background, for future contracts. Of course, without this constituting a perpetual sanction, with said disciplinary background having the same fate of prescription as records of administrative sanctions.

In view of all the above, and given that the consultation neither explains nor sets forth any element (assumption, hypothesis, or circumstance) that could lead us to a different analysis or conclusion regarding a possible “lack of current interest,” it must be held, as a rule of principle, that if during the processing of the disciplinary procedure some event should supervene that, in the judgment of the Administration, diminishes the interest in its substantiation, it may be deemed that the most appropriate course, from the standpoint of the public interest and the search for the real truth of the facts, is to conclude it in a simple and expeditious manner, and rather to leave such circumstances or events duly stated—in a reasoned manner—in the final resolution of the case file (expediente).

Indeed, one must not lose sight of the fact that it is assumed the Administration carried out a useful and complete preliminary investigation (investigación preliminar), such that if the opening of an administrative procedure was ordered, it was because there was sufficient merit, importance, significance, and relevance for doing so, from the standpoint of the public interest. Thus, in principle, its conclusion is of sufficient interest. We reiterate, the foregoing constitutes a rule of principle, unless qualified reasons exist that could lead to another decision or solution, which, in any event, was not set forth in the consultation presented, which prevents developing any additional criterion on that point.

III. CONCLUSIONS

1. Institutional heads (jerarcas)—unipersonal or collegiate—have the power to order a preliminary investigation, pursuant to Articles 6 of the General Law on Internal Control (Ley General de Control Interno) and 8 of the Law against Corruption and Illicit Enrichment in Public Office (Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública), in addition to reiterated constitutional case-law issued on the subject.

2. The purpose of the preliminary investigation is to determine whether there is merit or not to initiate the formal procedure aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation, individualizing presumed responsible parties, or gathering elements of judgment that allow a clear, precise, and detailed notification of charges (intimación) to be made.

3. The preliminary investigation finds its justification in the need to rationalize administrative resources, avoid the opening of administrative procedures lacking utility, as well as injuries to the privacy, objective and subjective honor, and the presumption of innocence of the official.

4. The purpose of the disciplinary administrative procedure is the ascertainment of the real or material truth (verdad real o material), in accordance with Article 214 of the General Law on Public Administration (Ley General de la Administración Pública). It also constitutes the basis and content of the final administrative act adopted by the Administration.

5. The Administration has the power to continue the substantiation of a disciplinary administrative procedure even when during its course the resignation or retirement of the official occurs (supervening situation). The foregoing, because the purpose of the administrative procedure is the ascertainment of the real truth of the facts, bearing in mind the underlying public interest.

6. The consultation presented is devoid of supporting reasoning and does not describe the factual framework—in general—that might configure some other assumption of lack of current interest to conclude the disciplinary administrative process, and regarding which our opinion is required.

7. Consequently, as a rule of principle, if during the processing of the disciplinary procedure some event should supervene that, in the judgment of the Administration, diminishes the interest in its substantiation, it may be deemed that the most appropriate course—from the standpoint of the public interest and the search for the real truth of the facts—is to conclude it in a simple and expeditious manner, and rather to leave such circumstances or events duly stated—in a reasoned manner—in the corresponding final resolution.

With every consideration, yours sincerely, Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal Deputy Attorney General (Procuradora) Attorney of the Attorney General's Office (Abogada de Procuraduría) ACG/ASM/KVR [1] Resolution No. 10954-2014, of the Constitutional Chamber, stated: “…it is worth reiterating that this Chamber has considered it constitutionally valid for public administrations to conduct a series of prior inquiries, for the purpose of gathering appropriate elements of judgment to rule out or confirm the need to formally initiate an administrative procedure in a specific case….

In a similar vein, in resolution number 5796-96 of 16:42 hours on October 30, 1996, this Chamber stated:

"(…) The foregoing has been the reiterated criterion of this Chamber, considering it legitimate and reasonable for the Administration, in cases where it considers the possibility of opening an administrative case file against a public servant, to previously initiate a preliminary or investigative phase, which serves as the basis for a subsequent administrative procedure, but in which, the individual under investigation may or may not be a party, since it constitutes a power of the competent administrative body, in order to determine whether there is merit or not to initiate the process, aimed at ascertaining the real truth of the facts under investigation…” . (Own emphasis) [2] Second Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 28-2013.

[3] Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, resolution No. 795-2008. Along the same lines, see resolutions No. 1030-2006, No. 10954-2014, No. 1784-2015, No. 15350-2008, No. 2377-2006, No. 4593-2005, No. 2462-2003, of the same Chamber.

[4] Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction (Ley de la Jurisdicción Constitucional).

[5] Consult resolutions of the Administrative Contentious Tribunal, Section VI, No. 147-2011, and No. 63-2015 of the Administrative Contentious Tribunal, Section VII.

[6] It is clear that once the employment relationship has ended, the employer body lacks legitimacy to open a disciplinary administrative procedure aimed at determining disciplinary liability and possibly imposing employment-related sanctions.

[7] The prohibition against establishing perpetual penalties, as set forth in Article 40 of the Political Constitution (Constitución Política), also extends to sanctions imposed in administrative settings, as has been held by our Constitutional Chamber in resolution No. 4100-1994 and also in opinion No. 3937-2008, where it was established that the conservation ad perpetuam of a record of administrative sanctions constitutes a perpetual penalty that would prevent, in the case under analysis, the rehabilitation of a notary or lawyer, holding:

“…Of these regulations regarding actions that may be recorded, the Chamber considers that Article 2, subsection 2, of the analyzed text, partially contradicts Article 40 of the Constitution, which prohibits perpetual penalties, insofar as it indicates ‘…provided that a judicial resolution so indicates; however, since registration in perpetuity has erga omnes effects, it will be maintained as part of the historical record,’ because it subordinates the cancellation of a registration to a judicial resolution and grants that registration permanent effect. Likewise, also unconstitutional for the same reasons indicated is the phrase contained in the paragraph regarding ‘SANCTIONS DECREED BY JUDICIAL AUTHORITIES’ regarding the part that reads: ‘That entry may not be subject to any sealing or cancellation’ as well as the paragraph contained in the part ‘ORIGINATING IN INSPECTION,’ in the fragment that indicates that the information consigned in the registry ‘May not be subject to any variation….’ This, insofar as, as already stated, the registration of a sanction forms part of it, and once served, it cannot continue indefinitely, nor should it require a court to so declare, but rather it can, nay must be the logical result of the passage of time considered reasonable by the legislator and the case-law of this court.

In this regard, this Chamber pronounced in judgment number 3484-94 of 12:00 hours on July 8, 1994, in a related case that may well be applied to the one analyzed, where it was stated:

“… it must be interpreted that for there to be no constitutional friction, the suspensions imposed on notaries must have a reasonable duration, proportional to the offense committed, and that by their excessive duration they do not become a perpetual sanction. This thesis is reinforced by the fact that in criminal matters, where there is a greater impact on citizens' rights by imposing sanctions of greater severity compared to administrative ones, disqualification is not determined as a sanction in each specific case, but is rather established as an accessory penalty, contemplated in Articles 50, second subsection, and 57 of the Penal Code (Código Penal), with a duration of up to twelve years. With greater reason, it must be admitted that disqualification as an administrative sanction be determined generically and not specifically for each case, since it involves, as stated, sanctions of lesser severity and their imposition requires fewer guarantees than those required in criminal proceedings. In any event, there must be a maximum limit established for this type of sanction. The legislator, in Article 25 of the law in question, established a limit of ten years to be able to rehabilitate the notary suspended indefinitely, a term that may well be taken as the maximum limit for the duration of the penalty of suspension, as this Chamber considers it to be a reasonable limit imposed by the legislator (…) it is interpreted that the sanction of suspension referred to in Articles 23 and 27 has a maximum limit of ten years.” Consequently, the indicated phrases must be understood as contrary to the spirit of the constitution, to the extent they refer to the fact that records of sanctions imposed on notaries and served by them must remain in perpetuity and beyond the period established by law or by the case-law of this Chamber, which at present has considered prudent the ten-year period indicated for the record set forth in criminal matters…” Underlining is ours. In the same sense, see opinion No. 13851-2008.

Dictamen : 131 del 14/05/2021 14 de mayo del 2021 C-131-2021 Señor Alexander Barquero Elizondo Director Ejecutivo Junta Administrativa del Archivo Nacional Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su atento oficio N° DGAN-JA-579-2020 de fecha 18 de noviembre de 2020, en el cual refiere el acuerdo tomado por la Junta Administrativa del Archivo Nacional, en la sesión N° 41-2020, celebrada el día 11 de noviembre de 2020, en el cual se dispuso consultarnos lo siguiente:

¿Resulta legalmente procedente que el jerarca de una institución, sea un órgano colegiado o unipersonal, que ostenta la potestad disciplinaria, pueda desistir de la continuación de procedimientos administrativos disciplinarios cuya apertura haya ordenado, particularmente por razones de pérdida de interés actual en esos procedimientos, tomando en cuenta que no contribuyen con la eficiencia administrativa, aunado al hecho de la falta de recursos humano y presupuestario, que exige a la Administración la optimización y uso eficiencia de sus escasos recursos en el cumplimiento de las obligaciones legales que le corresponden?

Adjunta Ud. el criterio de la Unidad de Asesoría Jurídica del Archivo Nacional, rendido mediante oficio número DGAN-DG-AJ-97-2020 de fecha 26 de octubre de 2020. Dicho criterio hace mención al dictamen de esta Procuraduría General N° C-340-2002 de fecha 16 de diciembre de 2002, transcribe las normas correspondientes a la terminación normal y anormal de los procedimientos administrativos que contempla la Ley General de la Administración Pública, así como también refiere que las figuras de terminación anormal del procedimiento están dadas para los interesados que hayan interpuesto ante la Administración algún tipo de petición, denuncia, recursos. Por lo anterior, estima la asesoría legal que de la interrelación de esos numerales, el desistimiento o la renuncia no es una posibilidad que le asiste a la propia Administración.

Concluye que a la luz de esos numerales no es posible que la propia Administración que inició un procedimiento administrativo disciplinario pueda desistir o renunciar a su continuación y cierre por acto final, y expone que el archivo de un procedimiento iniciado por la Administración sin haberse concluido normalmente, se tendría que realizar mediante un acto administrativo motivado, emitido por el órgano decisor, debiendo plasmar las razones por las cuales no resulta oportuno o conveniente continuar ejerciendo la potestad disciplinaria.

Finaliza afirmando que la falta de interés actual es un tema medular para la toma de decisiones de esa naturaleza, que solo puede ser determinado luego del análisis de los cargos que se imputen a una persona versus la utilidad o interés que tenga para el jerarca que continúen investigando para conocer la verdad real de los hechos. Una vez realizado ese análisis, se estima que con base en los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad mencionados en el dictamen de la Procuraduría, particularmente el de actualidad, se puede definir con mayor certeza si resulta oportuno o razonable continuar o no con la instrucción de un procedimiento.

I. FINALIDAD DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER DISCIPLINARIO

Para efectos de abordar la inquietud planteada, conviene empezar recordando los fines de la investigación preliminar y del procedimiento administrativo disciplinario, a la luz de los criterios emitidos tanto por la jurisprudencia constitucional como por esta Procuraduría, a efectos de comprender la finalidad de esas figuras jurídicas y la utilidad de cada una de ellas.

Es innegable la potestad de los jerarcas institucionales para disponer la instrucción de una investigación preliminar, competencia que encuentra asidero jurídico en la normativa sobre la materia, y que ha sido respaldada por reiterados pronunciamientos constitucionales. Así, tenemos que el artículo 6 de la Ley General de Control Interno y el artículo 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, preceptúan, respectivamente, lo siguiente:

“Artículo 6º-Confidencialidad de los denunciantes y estudios que originan la apertura de procedimientos administrativos. La Contraloría General de la República, la administración y las auditorías internas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que presenten denuncias ante sus oficinas.

La información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas, la administración y la Contraloría General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que obren en el expediente administrativo.

Para todos los casos, la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de las facultades contenidas en el inciso 23) del artículo 121 de la Constitución Política, podrá acceder a los informes, la documentación y las pruebas que obren en poder de las auditorías internas, la administración o la Contraloría General de la República.” Artículo 8º-Protección de los derechos del denunciante de buena fe y confidencialidad de la información que origine la apertura del procedimiento administrativo. La Contraloría General de la República, la Administración y las auditorías internas de las instituciones y empresas públicas, guardarán confidencialidad respecto de la identidad de los ciudadanos que, de buena fe, presenten ante sus oficinas denuncias por actos de corrupción.

La información, la documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúen las auditorías internas, la Administración y la Contraloría General de la República, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo. Una vez notificado el informe correspondiente y hasta la resolución final del procedimiento administrativo, la información contenida en el expediente será calificada como información confidencial, excepto para las partes involucradas, las cuales tendrán libre acceso a todos los documentos y las pruebas que consten en el expediente administrativo.

No obstante, las autoridades judiciales podrán solicitar la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada.

Las personas que, de buena fe, denuncien los actos de corrupción descritos en el Código Penal, Ley N° 4573, y en esta Ley, serán protegidas por las autoridades policiales administrativas, conforme a los mecanismos legales previstos para tal efecto, a petición de parte.” (Énfasis agregado) Ahora bien, los antecedentes emanados de la jurisprudencia constitucional que pueden encontrarse sobre la materia datan de muchos años atrás, en resoluciones tales como la N° 5796-96, 6066-96, 0676-97, 2397-97, 04746-99, 2000-00236, 2000-03691, 2002-05652, 2002-07003, a partir de las cuales se observa una línea jurisprudencial sólida que refiere la constitucionalidad[1] de la facultad de los jerarcas de las instituciones, sean órganos unipersonales o colegiados, para instruir una investigación preliminar.

Al respecto, resulta provechoso retomar la resolución N° 1030-2006 emitida por la Sala Constitucional, que consideramos engloba los aspectos más importantes relacionados con el ejercicio de esta potestad. Dicha sentencia desarrolla las siguientes consideraciones:

“…Primero: como su denominación lo indica, una fase que antecede al procedimiento administrativo sancionador, que en ocasiones, es indispensable efectuar, a fin de realizar una serie de indagaciones, que tiene como finalidad determinar si existe mérito o no para iniciar el procedimiento formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos objeto de las pesquicias; por lo que, la Administración, previo a la apertura de ese procedimiento, requiere generalmente de la realización de una serie de investigaciones que le permitan, no sólo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello. De tal suerte, la realización de una investigación preliminar está directamente relacionada con la satisfacción de la exigencia de una justicia pronta y cumplida –artículo 41 constitucional–, en el tanto se encuentra sustentada en la conveniencia que permite economizar la energía y recursos de la Administración, que de otra manera se consumirían en un trámite estéril; a la vez que, en los supuestos en que se justifica, permite la satisfacción de la exigencia de la justicia (en este caso, la administrativa); …

Tercero: no obstante lo anterior, se ha indicado que el ejercicio de esta potestad administrativa (residenciada en el órgano instructor competente) no puede contrariar el conjunto de derechos y garantías que están cobijados por los institutos de la defensa y del debido proceso. Así, para que la indagación sea correcta y pertinente, es menester que la misma sea necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o para permitir su correcta sustanciación. En todo caso se advierte que es absolutamente inexcusable subsumir dentro de la etapa de investigación un acto o actos propios del trámite formal, lo cual sí comportaría un quebranto indubitable de los principios y derechos considerados infringidos…” (El subrayado es propio) Asimismo, una revisión de la línea jurisprudencial de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia nos permite advertir los supuestos en que procede la realización de una investigación preliminar, al señalar:

“… De manera que en principio, la investigación administrativa debe iniciar en el mes siguiente de conocida de la supuesta falta y la sanción adoptada en el mes siguiente ha concluido el expediente correspondiente, so pena de prescribir. En cuanto al conocimiento de los hechos, es posible considerar dos supuestos, pues existen circunstancias donde los hechos a investigar sean notorios, esto es, se revelan espontáneamente al conocimiento del superior jerárquico sin mayor complejidad para su aprehensión o entendimiento, en cuyo caso no ameritan mayor ahondamiento, por lo que deberá adoptar la decisión de iniciar el procedimiento a partir de tal conocimiento y hasta antes de que corra el plazo de prescripción respectivo, de forma tal que si así no lo hace puede prescribir el asunto incluso antes de dar inicio al procedimiento; la otra hipótesis es que los hechos a investigar puede que no sean notorios o sencillamente no son de conocimiento de la jefatura, caso en el cual, el plazo de prescripción empezará a correr hasta que esa jefatura tenga un formal conocimiento de los mismos. Ya sea porque se entere después de acaecido (no importa el plazo transcurrido, pues no eran de su conocimiento), o bien, puede suceder que aun conociéndolo en el acto de su acaecimiento, revistan cierta complejidad tal que se requiera la realización de una investigación preliminar o un informe administrativo …, caso en el que deberá ordenar el inicio de la misma antes de que concluya el plazo de prescripción correspondiente (al respecto véase los votos 40-1988 de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, reiterado en los Votos 120-1995 y 149- 2001, también de la Sala Segunda). Es de recordar que la investigación preliminar, como acto previo al procedimiento administrativo, tiene por interés evidenciar posibles situaciones que puedan originar responsabilidad administrativa e individualizar e identificar a los presuntos funcionarios responsables…”.[2] (Énfasis propio) Por otra parte, tenemos que la jurisprudencia constitucional ha conceptualizado la finalidad de las investigaciones preliminares llevadas a cabo por la Administración activa, desarrollando las siguientes consideraciones:

“…III.- LOS FINES DE LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR. La investigación preliminar se puede definir como aquella labor facultativa de comprobación desplegada por la propia administración pública de las circunstancias del caso concreto para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, para identificar a los presuntos responsables de ésta o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada. En suma, la investigación preliminar permite determinar si existe mérito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil. Resulta obvio que en esa información previa no se requiere un juicio de verdad sobre la existencia de la falta o infracción, puesto que, precisamente para eso está diseñado el procedimiento administrativo con el principio de la verdad real o material a la cabeza. Se trata de un trámite que, strictu sensu, no forma parte del procedimiento administrativo y que es potestativo para la administración pública observarlo o no, incluso, en los procedimientos disciplinarios -por sus efectos en el ámbito del honor y prestigio profesional- o sancionadores. Este trámite de información previa tiene justificación en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos, para evitar su desperdicio y, sobre todo, para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. La investigación preliminar puede tener diversos fines, sin embargo, es posible identificar claramente tres: a) Determinar si existe mérito suficiente para abrir el respectivo procedimiento, b) identificar a los presuntos responsables cuando se trata de una falta anónima -en la que intervino un grupo determinable de funcionarios o servidores- y c) recabar elementos de juicio para formular el traslado de cargos o intimación. Estos fines pueden concurrir conjuntamente o existir solo uno, según las circunstancias concretas, para justificar la apertura de una investigación preliminar. Sobre el particular la Sala Constitucional en el Voto No. 8841-01 de las 9: 03 hrs. del 31 de agosto de 2001, señaló lo siguiente:

"(...) la indagación previa es correcta y pertinente, en tanto necesaria para reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, o bien para permitir su correcta sustanciación, por ejemplo, cuando se deba identificar a quienes figurarán como accionados en el proceso, o recabar la prueba pertinente para la formulación de cargos que posteriormente se deberán intimar (...)"

Desde el punto de vista de sus propósitos, la investigación preliminar resulta congruente con varios principios del procedimiento tales como el de economía, racionalidad y eficiencia, en cuanto permite ahorrar recursos financieros, humanos y temporales al evitar la apertura de procedimientos innecesarios e inútiles, sea por que no exista mérito, no estén identificados los funcionarios presuntamente responsables o no se cuente con elementos que permitan formular una intimación clara, precisa y circunstanciada. La Sala Constitucional en la sentencia No. 9125-03 de las 9:21 hrs. de 29 de agosto de 2003, estimó lo siguiente:

"(...) III. En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario (...) Sobre el particular, la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que, de previo a la apertura de un procedimiento administrativo, en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares, pues la Administración -con anterioridad a la apertura del expediente administrativo-podría requerir la realización de una investigación previa, por medio de la cual se pueda no solo individualizar al posible responsable de la falta que se investiga, sino también determinar la necesidad de continuar con las formalidades del procedimiento, si se encuentra mérito para ello (...) Lo anterior constituye entonces una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar un proceso que tienda a averiguar la verdad real de los hechos objeto de las pesquisas (...)"

Puede sostenerse, también, sin temor a equívocos, que, en ocasiones, la investigación preliminar busca evitar lesionar la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia de un funcionario público, respecto del cual se ha formulado alguna denuncia o queja, puesto que, de no existir mérito suficiente se evita exponerlo a una eventual lesión a esos valiosos derechos y bienes jurídicos…”.[3] Esta línea de razonamiento ha sido retomada en múltiples pronunciamientos emitidos por esta Procuraduría General, a efectos de que los diversos órganos de la Administración Pública encargados de llevar a cabo investigaciones preliminares, cuenten con los elementos útiles y necesarios para conducir sus investigaciones en forma acertada, arribando a la consecución de un informe que satisfaga razonablemente las finalidades propias de este tipo de diligencias.

Así, valga mencionar que nuestros dictámenes números C-178-2008, C-22-2010, C-205-2010 y C-254-2019, referentes a la tramitación de las investigaciones preliminares, siguen el camino trazado por las consideraciones generales contenidas en la jurisprudencia de la Sala Constitucional y la Sala Segunda, lo que nos lleva a partir, en primer término, de que en cualquier investigación y/o procedimiento administrativo debe imperar un franco respeto por los principios constitucionales. Valga recordar que la jurisprudencia constitucional es de acatamiento obligatorio[4] erga omnes, salvo para sí misma.

De las anteriores consideraciones se puede concluir que los jerarcas institucionales que ostentan la potestad disciplinaria, sean órganos unipersonales o colegiados, cuentan con herramientas jurídicas para, de previo a ordenar la apertura formal de un procedimiento administrativo disciplinario, puedan efectuar una investigación preliminar cuya finalidad es precisamente determinar si existe mérito para instruir un procedimiento administrativo disciplinario útil, la existencia de un grado de probabilidad de la comisión de una falta o infracción al ordenamiento jurídico, así como identificar a los presuntos responsables y recabar los elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

Lo anterior, permite un uso razonable de los recursos administrativos, sea el recurso humano y presupuestario, de manera que no se incurra en la apertura de procedimientos precipitados que además puedan lesionar el honor de un funcionario público, siendo además que la apertura de un procedimiento disciplinario podría implicarle importantes erogaciones económicas. Esto último, relacionado con la contratación de un profesional en Derecho que ejerza su defensa técnica. Lo anterior, aunado a la posible afectación anímica y de sus relaciones interpersonales en el lugar de trabajo.

Ahora bien, una vez superada esta primera fase, la Administración debe determinar de manera cierta, responsable y oportuna si existen o no elementos suficientes que ameriten la apertura de un procedimiento administrativo en los términos del artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública, es decir, la sustanciación del procedimiento administrativa cuyo “…objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.” Recordemos que el concepto del régimen disciplinario permite destacar la intencionalidad del procedimiento administrativo desde la óptica del interés público. Así, la Sala Constitucional ha entendido que:

“….nace de la trasgresión de una obligación administrativa o de un deber impuesto a un funcionario o empleado, que se hace efectiva cuando el sujeto comete una falta de servicio o de comportamiento, ignorando las reglas de la función pública. La transgresión de los deberes administrativos tiene su sanción característica en la responsabilidad administrativa del funcionario, que se hace efectiva por el procedimiento dirigido a hacer cumplir la obligación debida, o por la sanción administrativa que se impone. Por ello, el concepto de sanción disciplinaria se refiere necesariamente al funcionario o empleado, o mejor dicho, a los derechos del funcionario. Este régimen es una especie de la potestad "sancionadora" del Estado, de la que dimana, potestad que es inherente y propia de la Administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo" de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o empleados cuando falten a sus deberes… Se puede concluir que en realidad, el fin de la responsabilidad disciplinaria es asegurar la observancia de las normas de subordinación y en general, del exacto cumplimiento de todos los deberes de la función. Así, el derecho disciplinario presupone una relación de subordinación entre el órgano sometido a la disciplina y el órgano que la establece o aplica, más que para castigar, para corregir e incluso educar al infractor de la norma, de ahí el carácter correctivo de las sanciones disciplinarias….” (Énfasis propio). (Resolución número 05594-94 de del 27 de setiembre de 1994, en igual sentido las números 05276-99 del 7 de julio de 1999 y 01265-95 del 7 de marzo de 1995).

Así las cosas, el procedimiento administrativo de carácter disciplinario cumple una doble finalidad: por una parte se convierte en la fundamentación y contenido del acto administrativo final que adopte la Administración -sea determinando con base en la apreciación de la prueba la pertinencia de la sanción o en su defecto la desestimación-, y por otra parte, es el marco de referencia que permite al administrado un control de las actuaciones de la Administración Pública, que deben estar apegadas al principio de legalidad, en estricto respeto al debido proceso y al derecho de defensa del investigado.

Busca, por ende, constituirse en un mecanismo de tutela de derechos subjetivos e intereses legítimos frente a poder público, así como garantizar la legalidad, oportunidad y conveniencia de la decisión administrativa, tanto como el correcto ejercicio de la función pública, al imponer correcciones a aquellos funcionarios que han trasgredido sus deberes funcionariales.

Aunado a lo anterior, el ordenamiento jurídico prevé un plazo prudencial en el cual ese procedimiento administrativo deba desarrollarse, como también sucede con las investigaciones preliminares que lleven a cabo los jerarcas. Lo anterior, en apego a los principios constitucionales de justicia pronta y cumplida y de seguridad jurídica.

Aunque en el caso de las investigaciones preliminares existe una falta de regulación normativa prudencial en sus normas de derecho administrativo, específicamente en el artículo 261 de la Ley General de la Administración Pública, que regula el plazo ordenatorio dentro del cual debe concluirse un procedimiento administrativo -incluidos los procedimientos disciplinarios-, plazo al que puede hacerse una remisión en forma supletoria para el caso de las investigaciones preliminares. Dicha norma señala:

“Artículo 261.- 1. El procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación o, en su caso, posteriores a la presentación de la demanda o petición del administrado, salvo disposición en contrario de esta Ley…”.

Se advierte así la existencia de una norma de rango legal que prevé un plazo determinado –incluso bastante corto- para concluir el procedimiento administrativo, en el cual convergen etapas con sus propios términos específicos, como la observancia de un plazo mínimo entre la notificación del auto de apertura y la audiencia, fases recursivas, recepción de pruebas, la audiencia oral y privada, entre otros.

Todo lo anterior apareja una serie de diligencias que no forman parte de una investigación preliminar, de ahí que puede presumirse que, en principio, esa etapa previa de investigación no tendría por qué dilatarse mucho más allá de ese plazo, salvo –como ya veremos- si el asunto llegara a revestir una complejidad tal que así lo amerite. Lo que sí podemos afirmar de forma categórica es que la falta de un plazo previsto expresamente en el ordenamiento bajo ningún concepto autoriza a entender que no existe limitación alguna de tiempo al realizar una investigación de carácter preliminar, y que, por ello, exista una suerte de plazo inagotable para desarrollarla.

Antes bien, de conformidad con lo ya explicado, debemos partir de que el marco referencial para concluir una investigación preliminar es de dos meses. Claro está, existen casos complejos –como también ocurre en procedimientos administrativos- que ameritarán un plazo mayor. Pero en caso de superarse ese plazo, deberá hacerse de manera razonada, justificada y en franco respeto por el derecho a la justicia pronta y cumplida, así como por los principios de seguridad jurídica, celeridad, economía y eficiencia.

En sustento de lo apuntado en el párrafo anterior, resulta de sumo provecho recurrir a diferentes reseñas jurisprudenciales de varias Salas de la Corte Suprema de Justicia y de los Tribunales Contenciosos Administrativos, a efecto de ilustrar este tema:

“…Como bien lo ha estimado el Tribunal y así lo ha interpretado repetidamente la Sala Segunda, de conformidad con el canon 603 del Código de Trabajo, cuando de previo al inicio de un procedimiento disciplinario es necesario realizar una investigación preliminar, el plazo de un mes citado, inicia a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente para resolver (así se desprende, por ejemplo, de los fallos 2012-000830 de las 10 horas 10 minutos del 14 de setiembre de 2012 y 2012-000515 de las 9 horas 50 minutos del 13 de junio de ese mismo año). Lo anterior, siempre y cuando las pesquisas sean recolectadas en un tiempo razonable…”. (Énfasis propio) Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, resolución N° 000064-F-TC-2015.

“…procede a conformar un Órgano de Investigación Preliminar,…. Es decir, se comprueba que la denuncia presentada en julio del 2006 tardó TRES MESES en que se conformara un Órgano de Investigación Preliminar, y que dicho Órgano en el plazo de DOS MESES lo único que hizo fue solicitar el expediente clínico de la recurrente. Todo lo cual suma CINCO MESES sin que la investigación hubiera avanzado algo más allá de la conformación del órgano y de la solicitud del justicia pronta y cumplida. Si bien es cierto, la denunciante ha sido puesta en conocimiento de las actuaciones y las autoridades de la Caja no tienen un plazo predeterminado para resolver este tipo de denuncias, evidentemente se comprueba que en este caso el curso de la investigación no ha sido ordenarse, tal como se dijo supra, al Órgano Investigador de la Caja Costarricense del Seguro Social concluir la investigación preliminar dentro del plazo máximo de dos meses calendario desde la comunicación de esta resolución…”. (Énfasis propio). Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 1030-2011.

“… se instauró otra comisión de “investigación preliminar” que como resultado de su trabajo, encomendó la investigación de algunos de los hechos denunciados…

A diferencia del proceso de amparo anterior incoado por la recurrente, en el caso bajo examen y en vista de las probanzas aportadas a los autos, este Tribunal estima que se debe aplicar un criterio de razonabilidad y que, en este caso particular, vista la complejidad del asunto y que no ha existido inactividad administrativa, no existe un derecho irrestricto a la constitucionalización de los plazos. Sobre el particular, la Sala ha resuelto lo siguiente:

“La Administración, a la luz del artículo 41 constitucional, tiene la obligación de garantizarle a la ciudadanía el cumplimiento de la justicia pronta y cumplida, sin denegación, lo que implica, en el ámbito de la justicia administrativa, su obligación de decidir con diligencia y celeridad los reclamos planteados por los administrados, de tal manera que su resolución sea congruente con los extremos alegados, así como de comunicarles a los interesados lo dispuesto, todo ello dentro de un plazo razonable. En este sentido, el carácter "razonable" de la duración de la actividad administrativa se determina casuísticamente con base en diversos elementos, tales como la complejidad técnica del asunto administrativo, la amplitud de la prueba por evacuar o el grado de afectación a la persona o al ambiente del acto impugnado, de lo cual se infiere que no existe un derecho estricto a la constitucionalización de los plazos, sino más bien un derecho a que se aplique el control de constitucionalidad sobre aquellas actuaciones de la Administración, en las cuales no existan motivos suficientes para justificar el tiempo demorado en la solución de algún tipo de gestión administrativa.” Sentencia 2005-016481 de las 19:32 hrs. del 29 de noviembre de 2005…”. (Énfasis propio) Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 15611-2006.

“…En criterio de éste Colegio de Jueces, en revisión minuciosa tenemos que el órgano que tiene potestad para resolver el Jefe de Aprovisionamiento de la C.C.S.S. tuvo conocimiento de los hechos desde el 17 de julio de 2009 y la investigación preliminar inicia el 18 de agosto de ese mismo año, momento en que ya había transcurrido un mes y un día, dicha investigación preliminar fue finalizada y comunicada más de dos meses después. Sobre este punto si bien no existe norma sobre el plazo en que debe realizarse la investigación preliminar por parte de la Administración, dicho plazo no puede superior el establecido en el numeral 261 de la Ley General de la Administración Pública, de dos meses, pues carecería de toda legalidad imponer un plazo para llevar a cabo el procedimiento administrativo y pensar que la investigación preliminar puede tener un plazo mayor, lo anterior a excepción de situaciones complejas que puede bien justificarse en la investigación, lo cual no se evidencia en autos…”. (Énfasis propio) Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 28-2013.

A partir de lo anterior se puede concluir, sin lugar a dudas, que el plazo ordinario para concluir una investigación preliminar y el procedimiento administrativo disciplinario es de dos meses, salvo calificadas y fundamentadas excepciones, en tratándose de casos complejos debidamente documentados, y en los cuales se constate un impulso procesal eficiente.

Lo anterior resulta útil en relación con la inquietud planteada en la consulta, toda vez que si el procedimiento administrativo se lleva a cabo con apego al plazo previsto y siguiendo los principios de celeridad y eficiencia, en principio no tiene por qué significar para la Administración una inversión exagerada ni largamente sostenida en el tiempo que genere un gasto de recursos irrazonable.

II. SOBRE EL FONDO

En el marco de la consulta que aquí nos ocupa, se extrae la necesidad por parte de la Administración activa de que esta Procuraduría emita criterio sobre la regularidad jurídica de que un jerarca, en el ejercicio de su potestad disciplinaria, disponga abrir un procedimiento administrativo de carácter disciplinario, y luego, durante la sustanciación, decida declinar su potestad disciplinaria por falta de interés actual, lo que además -según el criterio de la Junta consultante- permitiría la optimización del recurso humano y presupuestario.

Prima facie, cabe advertir que la premisa que nos refiere el consultante, sea la falta de interés actual, es ayuna de fundamentación, dado que no se describe el cuadro fáctico que eventualmente podría configurar tal premisa, es decir, a cuáles casos –en general- podría circunscribirse el supuesto de que la Administración pueda considerar que ha perdido el interés de culminar el proceso administrativo disciplinario, como lo son, por ejemplo, el fallecimiento, renuncia o jubilación de la persona investigada.

Valga aclarar que el dictamen N° C-340-2002 de fecha 16 de diciembre de 2002 que menciona el criterio jurídico emitido por la Asesora Legal de la entidad consultante, hace referencia a una consulta sobre prescripción de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Los principios que señala el dictamen hacen alusión a una cita jurisprudencial de materia laboral, referida a la sentencia N° 477-2000 dictada por la Sala Segunda, resolución que analiza el poder sancionatorio desde la perspectiva de la causalidad, de actualidad y de proporcionalidad, indicando expresamente que:

“…ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad. Ese segundo principio, hace referencia a que el poder disciplinador del patrono debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión e la falta, con lo que se procura, también, lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que, su infracción, ha de ser sancionada en un período determinado. En ese sentido, el artículo 603 del Código de Trabajo, establece que los derechos y las acciones de los patronos, para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos, que darían lugar a la corrección disciplinaria. Sin embargo, debe indicarse que, esta Sala, de manera reiterada, ha establecido que, en el caso de entidades patronales, que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, ese plazo de un mes, iniciará a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver…”. (Subrayado propio).

Así las cosas, en una correcta interpretación del cuadro fáctico en el cual se desarrolló la cita jurisprudencial, se impone aclarar que el escenario obedecía a la prescripción de la potestad disciplinaria, contexto distinto al planteado por los consultantes. En efecto, el principio de actualidad –el único desarrollado por esa sentencia- refiere al ejercicio oportuno de la potestad disciplinaria, so pena del acaecimiento de la figura extintiva de la responsabilidad disciplinaria, sea la prescripción, como una de las formas de terminación anormal de los procedimientos administrativos.

Bajo ese entendido, no se encuentra correlación del principio de actualidad con una posible falta de interés –en estricto sentido- del ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la Administración Pública. Aunado a lo anterior, el criterio jurídico aportado con la consulta no desarrolla en cuáles otros escenarios estima que podría surgir una falta de interés por parte de la Administración, referencia que de suyo resulta necesaria para identificar la inquietud que busca despejarse con el dictamen de esta Procuraduría General.

Como se expuso sobradamente en el acápite anterior, tanto la etapa previa –la investigación preliminar- como el procedimiento administrativo disciplinario persiguen finalidades distintas. La primera se enfoca en una indagación preliminar que permita al jerarca –unipersonal o colegiado- contar con elementos suficientes para discernir el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta, la identificación de los presuntos infractores y la determinación de hechos para formular una intimación clara, precisa y circunstanciada.

En segundo término, el procedimiento administrativo disciplinario busca, por una parte, garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los presuntos infractores y, por otra, dotar a la Administración del contenido y fundamentación para la adopción del acto final, sea culmine –o no- en una sanción disciplinaria.

Bajo esa óptica es que la Administración activa cuenta con un esquema jurídico que le permite en una fase preliminar valorar los hechos que se le presentan y decidir si cuenta con elementos suficientes para dictar la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario útil, pertinente y en franco acatamiento de los principios de eficiencia y eficacia administrativa, para un uso razonable del recurso humano y presupuestario.

Sumado a las consideraciones anteriores, y teniendo en cuenta el deber de la Administración de tramitar los procedimientos administrativos disciplinario en un plazo de dos meses –regla general- a partir de su apertura, hacen que la escasa fundamentación de la consulta planteada nos dificulte inferir las causas que la Administración consultante estima que pueden generar una eventual falta de interés para la prosecución de un procedimiento administrativo de carácter disciplinario.

Ahora bien, en un afán de colaboración destinado a brindarle utilidad a nuestro dictamen, en cuanto a posibles escenarios típicos en que acaecen hechos sobrevinientes a la apertura de un procedimiento administrativo disciplinario, y que pueden modificar la valoración previa que se había hecho sobre el mérito del asunto, tales como muerte, renuncia o jubilación del investigado, abordaremos de manera general el análisis de esos supuestos.

Conviene empezar acotando que esta Procuraduría ha señalado las posibles causas de extinción de la responsabilidad administrativa. Así, por ejemplo, en el dictamen N° C-82-2008 de fecha 14 de marzo de 2008, señalamos: “…No se desconoce que en respeto al valor de la seguridad jurídica, el Ordenamiento prevé distintas causas de extinción de la responsabilidad disciplinaria. La doctrina conoce de al menos cinco: el cumplimiento de la sanción, su prescripción, la muerte del funcionario, la amnistía o el indulto. En nuestro sistema, no se prevé la posibilidad de estas dos últimas causales…”. (En la misma línea ver el dictamen N° C-49-2013 de fecha 26 de marzo de 2013.)

En el tema de la extinción de la responsabilidad disciplinaria y el consecuente archivo de un contradictorias en diferentes resoluciones de la Sala Constitucional. Para ilustrar lo anterior, nos permitimos retomar las razones diferentes del Magistrado Hernández Gutiérrez contenidas en la sentencia N° 15986-2018 de las 9:20 horas del 28 de setiembre del 2018, en los siguientes términos:

I.- Que en materia disciplinaria contra antiguos servidores públicos, se ha planteado y discutido un criterio por el cual se estima debe procederse con el archivo de la causa administrativa disciplinaria sin emitir pronunciamiento alguno sobre el fondo, precisamente por cuanto el antiguo servidor ya no laboraba para el Estado; al dejar de ser funcionario público, por jubilación, se extinguió la competencia de la administración para continuar el procedimiento administrativo, con fines sancionatorio disciplinario, aún cuando dicha potestad se hubiere puesto en marcha antes de la ruptura del vínculo. En efecto, por expresa disposición del artículo 63, inciso 1, de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), “Habrá una limitación de la competencia por razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción .”. Para el ejercicio de aquella potestad disciplinaria, es condición sine qua non la de ser funcionario o servidor (activo); su ejercicio sólo puede acordarse mientras subsista esa cualidad; desaparecida la condición, fenece el poder sancionador.

(…)

9.- Queda claro cuándo y contra quién es posible ejercer la potestad administrativa disciplinaria. En el sistema costarricense, en el instante que el servidor encausado deja de serlo –por ejemplo, durante la instrucción del procedimiento, renuncia al cargo- el procedimiento disciplinario iniciado en su contra, se extingue como natural consecuencia de la extinción de la responsabilidad disciplinaria; esta perime cuando se deja de ser funcionario por la razón que sea [jubilación, renuncia], pues no se puede corregir disciplinariamente a quien ya no es empleado o funcionario público. Más claro, preciso y terminante aún: la potestad disciplinaria no se puede ejercer contra un ex-empleado (Sala Constitucional, sentencia #2005-08738 de 15.14 horas de 5 de julio de 2005, considerando III, reiterada en la #2009-015375 de 16.46 horas de 29 de septiembre de 2009).

10.- (…) Así lo ha entendido el máximo órgano del Poder Judicial, la Corte Plena, actuando como Administración superior del Poder Judicial, en sus precedentes, al ordenar, por ejemplo, archivar las causas disciplinarias presentadas contra el exfiscal General de la República, señor Francisco Dall Anesse Ruiz, por haber dejado el cargo, aduciendo básicamente razones de [in] competencia y nulidad absoluta de lo resuelto por esa carencia (Cfr. Corte Plena, sesiones #21-2010, celebrada el 9 de agosto, artículo II; #22-2010, celebrada el 16 de agosto, artículo I, #23-2010, celebrada el 30 de agosto, artículo III, y #24-2010, celebrada el 6 de septiembre, artículo IX).

El suscrito no soslaya la existencia de algunas normas cuya mera literalidad plenamente descontextualizada pareciera trascender estos circunscritos efectos, motivo por el cual aclaramos que es bajo la inteligencia de los puntos hasta ahora expuestos, que estimamos debe entenderse y comprenderse lo dispuesto en normas como la del artículo 685 del Código de Trabajo.

11.- Ciertamente, en la sentencia de Sala Constitucional #622-93, se expresó la posibilidad de dejar constancia en el expediente laboral de una persona sancionada, aún cuando hubiere ya finalizado la relación laboral. Dicho precedente ha sido reiterado en otros posteriores, tales como: #2958-08 [sic] de 10.27 horas de 23 de abril de 1999; #2002-05424 de 11.10 horas de 31 de mayo, considerando II in fine; #2005-04555 de 16.08 horas de 26 de abril; #2006-07882 de 15.35 horas de 31 de mayo; #2008-7198 de 14.08 horas de 25 de abril, considerando III; #2009-15374 de 16.46 horas de 29 de septiembre. En estos casos, tratándose de procedimientos seguidos contra ex-servidores, se ha dicho que su apertura no quebranta derecho fundamental alguno (#2009-15375); respecto de funcionarios que cesan su relación estando en curso la investigación disciplinaria, se afirma que su continuación y terminación por acto final tiene por objeto que conste en su archivo personal por si solicita ser nuevamente nombrado o recontratado por la Administración (#2958-1999, #2002-5424 y #2006-07882; ésta última en franca contradicción con lo resuelto en las sentencias #2005-8738, #2005-2995, #1995-1265 y #1995-1264). Con estos precedentes nació la doctrina favorable a la apertura y tramitación de procedimientos administrativos, antes, durante y después de terminada la relación de empleo, orientada a preconstituir un antecedente, al estilo del Derecho penal, con el objeto de conocer después las circunstancias previas de una persona; es decir, se trata del deseo de registrar hechos o circunstancias para comprender o valorar después la oferta de servicios de la persona que desee regresar a laborar al sector público.

12.- Sin embargo, en sentencia # 2010-15257 de 9.04 horas de 17 de septiembre de 2010, la Sala Constitucional hizo una precisión en esta materia. Los antecedentes de éste precedente (recurso de amparo) consisten en una persona que laboraba para una corporación municipal; esta le abre procedimiento administrativo disciplinario; estando en curso, la [ex] trabajadora presenta su renuncia al cargo, no siendo aceptada por estar en trámite el procedimiento disciplinario, debiendo reservarse hasta que dicho procedimiento finalice. La Sala dispuso la nulidad del acto que negó aceptar la renuncia, así como los actos posteriores, entre estos, el acto que dispuso el despido, por violación al derecho [y libertad] al trabajo, puntualizando:

“[E]l derecho a la libre escogencia del trabajo consagrado en el numeral 56 Constitucional implica también el derecho del trabajador a dar por terminada la relación laboral, según lo previsto legalmente en el artículo 28 del Código de Trabajo. En suma, nadie puede ser conminado como empleado a continuar la relación de trabajo; ya que esta decisión puede ser unilateral y es de carácter personalísimo, permitiéndosele al trabajador poner término a la relación laboral o de servicio sin necesidad de que la renuncia sea aceptada por el patrono. Aspecto distinto es la responsabilidad civil como consecuencia de dar por terminada de modo unilateral la relación de trabajo según los términos del contrato en particular y artículo 28 del Código de Trabajo asunto que debe discutirse en la vía ordinaria que corresponda.” Esta conclusión concuerda con lo resuelto en sentencia #2005-08738, en lo relativo a que del írrito ejercicio de la potestad disciplinaria pueden salir las bases para exigir responsabilidad civil, o incluso penal.

13.- En mi opinión, el criterio vertido en los tres precedentes, # 622-93, #2958-99 y #2005-4555, fue morigerado en el voto #2010-15257. Y aunque aquella doctrina se reiteró en algún otro precedente posterior, la precisión que consta en este último, se mantiene, pues no ha sido alterada.” Valga puntualizar que en la resolución N° N° 15257-2010 del 17 de setiembre de 2010 que ahí se menciona, se señaló expresamente: “Se advierte a la Municipalidad recurrida que, ante la extinción de la relación de empleo por renuncia, solo podría continuar el procedimiento administrativo hasta su culminación y dictar la resolución que corresponda, para efectos de establecer una eventual responsabilidad civil de la ex servidora, derivada del vínculo que unió a las partes…” (En la misma línea de disertación pueden consultarse las resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, N° 147-2011, y la N° 63-2015 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII).

Conviene también mencionar lo apuntado por otra resolución posterior de la Sala Constitucional, cuando explica lo siguiente:

“… V.- CASO CONCRETO: POTESTAD DISCIPLINARIA. Está claramente acreditado que el Tribunal de la Inspección Judicial formuló el auto de traslado de cargos contra el amparado ocho meses después de que se hubiera jubilado … lo actuado por el Tribunal de la Inspección Judicial resulta improcedente y el recurso debe estimarse. Es importante agregar que este Tribunal no objeta que la posibilidad de que el Poder Judicial procure incoar los procesos necesarios para sentar la responsabilidad civil o, incluso, penal contra un exfuncionario, como reza la sentencia n.° 05-08738, arriba citada. Sin embargo, se trata de una cuestión distinta al ejercicio de la potestad disciplinaria. (Res. 17437-2014 de fecha 24 de octubre de 2014).

Esta divergencia de criterio en cuanto al posible archivo del procedimiento administrativo también ha ocurrido en la jurisdicción contenciosa administrativa. El Tribunal Contencioso, en algunas ocasiones, se ha decantado por el criterio de la extinción de la responsabilidad disciplinaria y, por ende, por el archivo inmediato del procedimiento[5]. Sin embargo, el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda ha adoptado el criterio contrario, interpretando la diferencia de criterios de la Sala Constitucional, de la siguiente manera:

“… V.- Por los motivos que se dirán no comparte esta Cámara lo resuelto por el Tribunal. En tesis de principio, independientemente del régimen disciplinario de que se trate, el ejercicio de esa potestad de sancionar o afectar la esfera jurídica de la relación de servicio presupone la condición de funcionario activo. En consecuencia, desde el momento en el cual una persona deja de tener esa condición, sea por renuncia o jubilación, desaparece la posibilidad de acordar una sanción vinculada con su relación de servicio, como bien lo indicó el Tribunal. No obstante, persiste la facultad para investigar o tramitar procedimientos administrativos contra el funcionario, tendientes a la búsqueda de la verdad real. Lo anterior, según ha indicado la Sala Constitucional, siempre y cuando al iniciarse el procedimiento todavía exista la relación de servicio. Sobre el tema ha señalado el Tribunal Constitucional: “(…) es legítimo abrir un procedimiento disciplinario mientras subsista la relación de subordinación y es también legítimo continuar su trámite aunque la relación de subordinación desaparezca. Al contrario, una vez que esta finalice, no resulta válido abrir el procedimiento disciplinario”. Sentencia no. 17437 de las 9 horas 40 minutos del 24 de octubre de 2014. La finalidad de un procedimiento administrativo no se enmarca únicamente en un aspecto sancionatorio laboral, como erróneamente consideraron los Juzgadores, sino también en la búsqueda de la verdad real, de trascendencia por el servicio público que brinda. … En el asunto de estudio, considera esta Cámara, nada obstaba para que se continuara con la investigación habida cuenta de que el procedimiento inició cuando el actor aún era funcionario, cumpliéndose así el requisito de viabilidad establecido por la Sala Constitucional. En este punto interesa traer a colación los principios que sustentan el artículo 339 de la LGAP, que si bien se refiere a la renuncia del servidor, puede hacerse extensivo a la jubilación. Establece la norma: “1. Tanto el desistimiento como la renuncia han de hacerse por escrito. 2. La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, salvo que, habiéndose apersonado otros interesados, instaren éstos la continuación en el plazo de diez días desde que fueron notificados de una y otra. 3. Si la cuestión suscitada por el esclarecimiento, la Administración limitará los efectos del desistimiento o la renuncia a sus posibles consecuencias patrimoniales respecto del interesado, y seguirá el procedimiento en lo demás”. La negrita no es del original. Esta normativa denota la obligación de la Administración Pública de actuar de oficio cuando exista de por medio un interés general o resulte necesario para definir y esclarecer la situación. …. Dispone el ordinal 685 del Código de Trabajo actual: “(…) Los procesos disciplinarios pendientes contra un servidor público que renuncie o se jubile deberán continuar y se suspenderá el pago de la cesantía que pudiera corresponderle, la cual solo se hará efectiva cuando se declare la improcedencia del despido sin responsabilidad para la parte empleadora”. Este precepto normativo, más allá de la sanción de pérdida de la cesantía, recoge la jurisprudencia erga omnes de la Sala Constitucional y reguarda el interés público en la búsqueda de la verdad real sobre hechos de exfuncionarios cuyas actuaciones u omisiones revisten un interés general, dado su impacto sobre la buena marcha de la función pública. Determinar cómo ejerció el puesto el servidor es del mayor interés público. … Sin duda, toda práctica que involucre o ponga en duda la probidad en la función pública debe investigarse, aún y cuando no pueda sancionarse laboralmente por no existir relación de servicio. Ello es parte esencial del Estado de Derecho, asimismo, hace parte de la transparencia y el desempeño ético en el ejercicio de la función pública, relacionado también con la rendición de cuentas que debe hacer toda persona que ha desempeñado un cargo público, aunque ya no lo ejerza (como en este caso). Las investigaciones de interés público sobre el accionar o las omisiones de un funcionario no pueden quedar a disposición suya, cuyo interés no puede prevalecer sobre el público (doctrina del artículo 113 de la LGAP). … El investigado no puede sacar provecho de su separación del cargo en los términos apuntados, puesto que conoció la voluntad de la Junta de investigar los hechos, tal y como se desprende de los autos. Sin embargo, objeta lo actuado en contradicción a ello. Costa Rica al suscribir la Convención Interamericana Contra la Corrupción se comprometió con los más altos valores éticos en el desempeño de la función pública y, la apertura de éste procedimiento y continuidad de la investigación hasta encontrar la verdad real, es consecuente con el cumplimiento de esas obligaciones. En el subexámine, se insiste, acogerse a la pensión por parte del actor trajo aparejado únicamente el impedimento para la JPS de imponerle una sanción disciplinaria relacionada con el ejercicio de su cargo. Empero, tal decisión unilateral del ex-funcionario no enerva el evidente interés general en aclarar lo sucedido. …”. (El subrayado es propio). (Res. 184-2019. En la misma línea de argumentación puede consultarse la resolución N° 44-2016 del mismo Tribunal).

Se impone señalar que esta Procuraduría General coincide con el criterio vertido por el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en esa sentencia del año 2019, que, como vemos, en todo caso es posterior y mucho más reciente que otros precedentes jurisprudenciales en sentido contrario.

Así, estimamos que es posible la continuación del procedimiento disciplinario una vez concluida la relación laboral[6], sea por renuncia o jubilación, toda vez que el investigado no puede sacar provecho de su separación del cargo, en el sentido de que, una vez tenga conocimiento formal de la voluntad de la Administración Pública de investigar los hechos, opte por la renuncia o jubilación para sortear las consecuencias de sus acciones. Lo anterior, aunado desde luego a que exista de por medio un interés general superior que amerite esclarecer la verdad real de los hechos.

Valga señalar que ya habíamos sostenido esa tesis mucho antes del citado precedente jurisprudencial. Así, mediante nuestro dictamen C-414-2006 del 17 de octubre del 2006, señalamos “Nótese que, incluso, que la jurisprudencia de la Sala Constitucional admite que las investigaciones disciplinarias no se archiven con motivo de la renuncia anticipada del investigado, a efectos de que conste en archivos lo que en definitiva se resuelva. Ello para los efectos de la eventual solicitud que el ex–funcionario realice a efecto de ocupar nuevamente un cargo público en la Administración. A modo de ejemplo, nos permitimos la siguiente sentencia del citado Tribunal:

" III.- Asimismo, en lo que se refiere a la procedencia de continuar con el procedimiento administrativo seguido contra el recurrente, se considera en armonía con la resolución número 622-93 de las 15:48 horas del 8 de febrero de 1993, que:

"no es aceptable la tesis de la "falta de interés" para el archivo de los procedimientos disciplinarios, precisamente porque puede darse el caso de que el interesado, que ya se desempeñó interinamente, solicite en el futuro un puesto dentro de la organización judicial, y la única forma válida en que podrían consignarse hechos como esos en su expediente, que se produjeron dentro del período de su nombramiento, es mediante la observancia de las garantías constitucionales que se señalaron. Con base en lo anterior, si de conformidad con lo preceptuado por la Ley, ese Tribunal disciplinario puede localizar a la persona contra la cual se dirige la queja, deberá hacerla de su conocimiento y proceder en la forma que se indicó.-" (Sentencia número 622-93 de las 15:48 horas del 8 de febrero de 1993). Es así, como no es procedente el reclamo del promovente a fin de que se archive el expediente, toda vez que lo que se pretende con la medida impugnada, es a efectos de la seguridad jurídica, que se establezca mediante la continuación del procedimiento administrativo la responsabilidad que corresponde por los hechos investigados, para que ante la eventualidad de un posterior nombramiento del funcionario, pueda descontar la sanción administrativa impuesta en dicho procedimiento, siempre en estricto apego de los derechos y principios constitucionalmente establecidos. De tal forma que se garantice la continuidad y el respeto de las disposiciones disciplinarias establecidas, en aras de un mejor funcionamiento de la actividad que compete al Organismo de Investigación Judicial. En consecuencia, debe seguirse el procedimiento administrativo –bajo estricto cumplimiento de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución- de tal forma que culmine éste con el dictado del acto final, siendo inherente al recurrente, en su condición de individuo, su derecho a recurrir dicho acto ante el superior jerárquico, e incluso el de discutir en sede jurisdiccional lo resuelto por el último. En consecuencia, resulta improcedente el recurso de amparo y así debe declararse." De este modo, si la Sala ha admitido que la responsabilidad administrativa del funcionario, subsiste fuera del plazo de vigencia de su nombramiento, para efectos de completar las investigaciones disciplinarias en caso de gestionarse su recontratación, la norma impugnada fija el procedimiento que determina las consecuencias dentro de la Administración Pública de un despido sin responsabilidad patronal. (Resolución 05424-2002 de las once horas diez minutos del treinta y uno de mayo del 2002. Ver, en igual sentido, Resolución 9779-2006 de las once horas cincuenta y un minutos del siete de julio del dos mil seis) En virtud de la trascendencia que tiene la reiteración de criterios emanados de esta Procuraduría General, y visto el precedente recién citado de la Sala Constitucional, deviene necesario reconsiderar, de oficio y parcialmente, lo indicado en el dictamen C-092-98 de fecha 19 de mayo de 1998, específicamente lo que se relaciona con el siguiente razonamiento contenido en ese criterio: “Claro está, que si el procedimiento se ha instaurado no sólo para determinar la responsabilidad disciplinaria del servidor, sino además, para demandar de él el pago de los daños y perjuicios en que hubiere hecho incurrir a la Administración o a un tercero, la renuncia permitiría dar por concluido el procedimiento en cuanto al primero de los aspectos citados (pues no es posible ejercer el poder disciplinario con respecto a quien ya no es servidor), pero no en cuanto al segundo, debido a que la responsabilidad personal lo acompañaría, aún cuando ya no preste sus servicios al Estado.” Atendiendo al carácter conclusivo de procedimientos disciplinarios que en el dictamen C-092-98 se le dio al acto de renuncia puro y simple, debe estarse, antes bien (y en ese sentido se emite la reconsideración), a una valoración de cada caso, de suerte tal que, sea dable establecer la posibilidad con que cuenta la Administración-patrono para decidir la continuación del procedimiento administrativo disciplinario, a pesar de la renuncia, atendiendo a las eventuales consecuencias (expediente personal de servicio, restricciones para una eventual re-contratación del exfuncionario, pago de extremos laborales derivados de un despido con responsabilidad por parte del patrono) que pueda tener el acto final que se emita a raíz de ese trámite. Puede consultarse, en esta misma línea de razonamiento, la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, N° 629-2004 de las nueve horas treinta minutos del seis de agosto del año dos mil cuatro. (énfasis suplido) Así las cosas, esta Procuraduría es del criterio de que la Administración Pública cuenta con la potestad para proseguir con la sustanciación del mismo, aún y cuando es claro que no se podrá imponer una sanción disciplinaria de comprobarse la infracción a los deberes funcionariales, sino que se mantiene la finalidad primigenia, sea llegar a la verdad real de los hechos que dieron mérito para la apertura del procedimiento.” En orden al eventual registro de antecedentes que pueda generar la terminación de este tipo de procedimientos disciplinarios, conviene acotar que ello no debe a la postre aparejar una especie de sanción perpetua, razón por la cual la suerte del antecedente debe seguir los parámetros de la prescripción de los registros de sanciones administrativas,[7] es decir, tener un plazo de registro a efecto de que no se configure en una sanción perpetua.

En virtud de lo anterior, en aquellas situaciones en que durante la sustanciación de un procedimiento administrativo de carácter disciplinario la persona funcionaria renuncia o se jubile, la Administración Pública se encuentra facultada para continuar el procedimiento, ya no desde la perspectiva de la posible imposición de una medida disciplinaria, sino con el fin de llegar a la verdad real de los hechos –de interés público- que se investigan en apego al derecho de debido proceso y derecho de defensa de la persona, y así las resultas de dicho proceso puedan constar como antecedentes laborales de la persona, en futuras contrataciones. Claro está, sin que ello se constituya en una sanción perpetua, debiendo dicho antecedente correr la misma suerte de prescripción de los registros de sanciones administrativos.

Atendiendo a todo lo expuesto, y dado que en la consulta no se explica ni se expone algún elemento (supuesto, hipótesis o circunstancia) que pueda llevarnos a un análisis o conclusión distinta sobre una posible “falta de interés actual”, debe tenerse, como regla de principio, que si durante la tramitación del procedimiento disciplinario llegara a producirse en forma sobreviniente algún hecho que, a criterio de la Administración, le reste interés a la sustanciación del mismo, puede estimarse que lo más apropiado desde el punto de vista del interés público y de la búsqueda de la verdad real de los hechos, es concluirlo de modo sencillo y célere, y tales circunstancias o hechos más bien dejarlos debidamente expuestos -de forma motivada- en la resolución final del expediente.

En efecto, no debe perderse de vista que se supone que la Administración llevó a cabo una investigación preliminar útil y completa, de manera que si se dispuso la apertura de un procedimiento administrativo es porque existía suficiente mérito, importancia, trascendencia y pertinencia para ello, desde el punto de vista del interés público. Así las cosas, en principio reviste suficiente interés su terminación. Reiteramos, lo anterior constituye una regla de principio, salvo que existieran calificadas razones que pudiera llevar a otra decisión o solución, lo cual, en todo caso, no se expuso en la consulta planteada, lo que impide desarrollar algún criterio adicional sobre ese punto.

III. CONCLUSIONES

1. Los jerarcas institucionales –unipersonales o colegiados- disponen de la facultad para instruir una investigación preliminar, al tenor de los artículos 6 de la Ley General de Control Interno y 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, además de reiterada jurisprudencia constitucional dictada sobre el tema.

2. La finalidad de la investigación preliminar es determinar si existe mérito o no para iniciar el procedimiento formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos objeto de investigación, individualizar a presuntos responsables, o recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada.

3. La investigación preliminar encuentra su justificación en la necesidad de racionalizar los recursos administrativos, evitar la apertura de procedimiento administrativos carentes de utilidad, así como lesiones a la intimidad, el honor objetivo y subjetivo y la presunción de inocencia del funcionario.

4. La finalidad del procedimiento administrativo disciplinario es la averiguación de la verdad real o material, de conformidad con el artículo 214 de la Ley General de la Administración Pública. Se constituye además en la fundamentación y contenido del acto administrativo final que adopte la Administración.

5. La Administración tiene la potestad de continuar la sustanciación de un procedimiento administrativo disciplinario aun y cuando durante su curso acaezca la renuncia o jubilación de la persona funcionaria (situación sobreviniente). Lo anterior, por cuanto la finalidad del procedimiento administrativo es la averiguación de la verdad real de los hechos, teniendo en cuenta el interés público subyacente.

6. La consulta planteada es ayuna de fundamentación y no describe el cuadro fáctico –en general- que pudiera configurar algún otro supuesto de falta de interés actual para culminar el proceso administrativo disciplinario, y respecto de la cual se requiera nuestro criterio.

7. En consecuencia, como regla de principio, si durante la tramitación del procedimiento disciplinario llegara a producirse en forma sobreviniente algún hecho que, a criterio de la Administración, le reste interés a la sustanciación del mismo, puede estimarse que lo más apropiado -desde el punto de vista del interés público y de la búsqueda de la verdad real de los hechos- es concluirlo de modo sencillo y célere, y tales circunstancias o hechos más bien dejarlos debidamente expuestos -de forma motivada- en la correspondiente resolución final.

De usted con toda consideración, suscriben atentamente, Andrea Calderón Gassmann Alejandra Solano Madrigal Procuradora Abogada de Procuraduría ACG/ASM/KVR [1] La resolución N° 10954-2014, de la Sala Constitucional, señaló: “…cabe reiterar que esta Sala ha considerado como constitucionalmente válido que las administraciones públicas puedan efectuar una serie de indagaciones previas, a efectos de reunir los elementos de juicio apropiados para descartar o confirmar la necesidad de iniciar formalmente procedimiento administrativo en un caso concreto….

En similar sentido, en resolución número 5796-96 de las 16:42 horas del 30 de octubre de 1996, esta Sala expresó:

"(…) El anterior ha sido el criterio reiterado de esta Sala, al considerarse legítimo y razonable que la Administración, en los casos en que considere la posibilidad de abrir un expediente administrativo contra un servidor, inicie de previo una fase preliminar o instructiva, que sirve de base a un posterior procedimiento administrativo, pero en la cual, puede tener como parte o no al investigado, ya que constituye una facultad del órgano administrativo competente, a fin de determinar si existe mérito o no para iniciar el proceso, tendiente a averiguar la verdad real de los hechos objeto de la investigación…” . (Énfasis propio) [2] Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 28-2013.

[3] Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N° 795-2008. En la misma línea ver las resoluciones N° 1030-2006, N° 10954-2014, N° 1784-2015, N° 15350-2008, N° 2377-2006, N° 4593-2005, N° 2462-2003, de la misma Sala.

[4] Artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional.

[5] Consultar las resoluciones del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VI, N° 147-2011, y la N° 63-2015 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII.

[6] Es claro que una vez concluida la relación laboral, el órgano patronal se encuentra deslegitimado para abrir un procedimiento administrativo disciplinario, tendiente a la determinación de responsabilidad disciplinaria y posible imposición de sanciones laborales.

[7] La prohibición de establecer penas perpetuas, así establecido en el artículo 40 de la Constitución Política, alcanza también a las sanciones que se impongan en sede administrativa, así lo ha sostenido nuestra Sala Constitucional en la resolución N° 4100-1994 y también en el voto N° 3937-2008 en donde se estableció que la conservación ad perpetuam de un registro de sanciones administrativas constituye una pena perpetua que impediría , en el caso bajo análisis, la rehabilitación de un notario o abogado, sostuvo:

“…De estas regulaciones sobre las actuaciones que pueden ser objeto de registro, la Sala estima que el artículo 2 inciso 2 del texto analizado, contradice parcialmente el artículo 40 de la Constitución que prohíbe las penas perpetuas, en cuanto indica “…siempre y cuando medie una resolución judicial que así lo indique; sin embargo, por ser la inscripción a perpetuidad con efectos erga omnes, ésta se mantendrá como parte del histórico”, pues subordina la cancelación de un registro a una resolución judicial y otorga a esa inscripción efecto permanente. Asimismo, también es inconstitucional por las mismas razones indicadas, la oración contenida en el párrafo sobre “SANCIONES DECRETADAS POR AUTORIDADES JUDICIALES” en cuanto a la parte que reza: “Ese asiento no podrá ser objeto de zzales ni cancelaciones alguna” así como el párrafo contenido en la parte “ORIGINADOS EN LA FISCALIZACION”, en el fragmento que apunta a que la información consignada registralmente, “No podrá ser objeto de variación alguna…”. Esto en cuanto como ya se dijo, la inscripción de una sanción forma parte de la misma, y cumplida, no puede continuar indefinidamente, ni debe requerir que un tribunal así lo declare, sino que puede, sino que debe ser resultado lógico del transcurso del tiempo considerado razonable por el legislador y la jurisprudencia de este tribunal.

En este sentido, se pronunció esta Sala en la sentencia número 3484-94 de las 12:00 horas del 8 de julio de 1994, en un caso relacionado que bien se puede aplicar al analizado, donde se indicó:

“… debe interpretarse que para que no existan roces de constitucionalidad, las suspensiones que se le impongan a los notarios han de tener una duración razonable y proporcional a la falta cometida, y que por su excesiva duración no se convierta en una sanción perpetua. Refuerza esta tesis el hecho de que en materia penal, en donde existe una mayor afectación de los derechos del ciudadano al imponérsele sanciones de mayor gravedad en relación con las administrativas, la inhabilitación no está determinada como sanción en cada caso concreto, sino que se tipifica como una pena accesoria, contemplada en los artículos 50 inciso segundo y 57 del Código Penal, con una duración de hasta doce años. Con mayor razón se debe admitir que la inhabilitación como sanción administrativa se determine de manera genérica y no en forma concreta para cada caso, pues se trata, como se dijo, de sanciones de menor gravedad y su imposición requiere de menos garantías que las exigidas en el proceso penal. En todo caso, debe haber un límite máximo establecido para este tipo de sanción. El legislador, en el artículo 25 de la ley cuestionada, estableció un límite de diez años para poder rehabilitar al notario suspendido en forma indefinida, término que bien puede tenerse como límite máximo para la duración de la pena de suspensión, por considerar esta Sala que se trata de un límite razonable e impuesto por el legislador (…) se interpreta que la sanción de suspensión a que hacen referencia los artículos 23 y 27 tienen como límite máximo diez años”.

En consecuencia, han de entenderse contrario al espíritu de la constitución, las señaladas frases, en cuanto se refieran a que las inscripciones de las sanciones impuestas a los notarios y cumplida por éstos, han de permanecer a perpetuidad y más allá del plazo fijado por la ley o por la jurisprudencia de esta Sala, que al momento ha considerado prudente el de diez años señalado para el registro señalado en materia penal…” Lo subrayado es propio. En el mismo sentido ver el voto N° 13851-2008.