Administrative Board of the National Registry after Law 9524 — Legal nature and budgetary powersJunta Administrativa del Registro Nacional tras Ley 9524 — Naturaleza jurídica y potestades presupuestarias

Legal Opinion 151 Opinion : 151 of 31/05/2021 May 31, 2021 C-151-2021 Señora Fiorella Salazar Rojas Minister of Justice and Peace Dear Madam:

With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter MJP-DM-007-2021 of last January 4, by virtue of which your Office formulates the following questions related to the budget process of the Administrative Board of the National Registry in light of the provisions of the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government (No. 9524 of March 7, 2018) and its amendment to Article 34 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131 of September 18, 2001) – among other legal modifications it carried out –, as well as regarding the use of resources coming from laws that generate specific revenues in favor of said body. Specifically, it is consulted:

"1. With the entry into force of Law No. 9524 called Strengthening of budgetary control of deconcentrated bodies of the Central Government, does the Administrative Board of the National Registry cease to be a deconcentrated body with instrumental legal personality for the fulfillment of the purposes established in Law No. 5695, Law on the Creation of the National Registry, and become a program of the Ministry of Justice and Peace?

2. In light of Article 34 of Law No. 8131, Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, amended through Article 2, subsection b) of the related Law No. 9524, who is responsible for the formulation and approval, prior to its submission to the Minister of Justice and Peace, of the preliminary draft budget of the Administrative Board of the National Registry, as well as for budgetary modifications, execution, control, and evaluation?

3. Given that the laws that generate specific revenues for the National Registry and some of its dependencies remain in force, and that these resources, in practice, are being incorporated into the National Budget Law as part of the Ministry of Justice and Peace, in accordance with Law No. 9524 and the final paragraph of the amended Article 34 of Law No. 8131, what is the path to follow regarding the use of said resources?" In compliance with the provisions of Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic (No. 6815 of September 27, 1982), you attach the opinion of the Legal Advisory Office of the National Registry rendered through official letter No. DGL-AJU-07-1235-2020, of December 24, 2020, whose response regarding the first question is negative, because the object of Law No. 9524 consisted of incorporating the independent budgets of the Central State Administration into the national budget, for which it transferred the competence to approve them from the Comptroller General of the Republic to the Legislative Assembly in order to strengthen its political control; but, it clarifies, said change did not affect the legal nature of the National Registry or the Board, nor the attribution of instrumental legal personality to this latter body, which it fully retains. Nor did it modify the work of the Board, which, according to its explanation, presents a functional duality by comprising financial-budgetary and senior administrative steering functions (citing as a basis our opinion C-189-96, of November 27, 1996, and the ruling of the First Chamber of the Court No. 515-2014, of April 10); therefore, despite the entry into force of the aforementioned Law No. 9524, it maintains, like the General Directorate of the National Registry, the powers conferred by Articles 3 and 6 of the Law on the Creation of the National Registry (No. 5695, of May 28, 1975) – including those related to the budgetary sphere – which must continue to be exercised, as well as the legal purposes entrusted to it for the proper functioning of the public registry service, which is why it cannot be considered that the Board became just another program of the Ministry of Justice and Peace. Regarding the second question, it maintains that internally, it is the responsibility of the Administrative Board, as the highest authority of the National Registry, to know, formulate, and approve the preliminary draft budget in the second instance – that is, after the General Directorate has proceeded to create it from the proposals on spending needs made by each of the administrative dependencies under its charge – prior to sending it to the Minister of Justice for their endorsement, who must then submit it for external approval by the Ministry of Finance and from there to the Legislative Assembly with the national budget bill, all in accordance with Article 34 of Law No. 8131; since the amendment made to said precept by Article 2.b of Law No. 9524 did not make changes related to the budget administration of the National Registry either, except regarding its final approval by Congress. Consequently, the Legal Advisory Office reaffirms, based on our opinion C-181-2018 of August 1, the internal budgetary powers of the Board, not only regarding the approval of the budget – proof of which, it points out, is the amendment by the same Law No. 9524 to Article 19 of the Law on Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights (No. 8039 of October 12, 2000) in relation to the approval of the budget of the Administrative Registry Tribunal – but also for its modification, control, evaluation, and independent execution, adjusted to the legal framework to guarantee the efficient, effective, and economical management of the public resources it administers, as established by Articles 2, 5, 6, and 23 of the General Criteria and Guidelines on the Budgetary Process of the Public Sector (Executive Decree No. 33446-H of October 18, 2006). Regarding the last question, it maintains that the revenues received by the National Registry derive from a series of laws with specific destinations (it cites, among these, laws numbers 4564, 6867, 7509, and 7978) and the administration of these resources corresponds to the Board under the terms of Article 3 of Law No. 5695, which also holds ownership over said revenues. It warns that, in application of Law No. 9524 and Article 31 of Law No. 8131, it has been ordered that these resources, as a result of being incorporated into the National Budget Law within the Ministry of Justice and Peace, cease to enter the accounts of the Administrative Board and are directed to that of the central government, losing their traceability. Despite this circumstance, it clarifies that the own revenues of the National Registry created by law remain in force, given that there is no normative incompatibility between these and the laws related to the national budget and financial administration, from which it does not follow that there was a tacit repeal of the provisions creating such resources. To that extent, it affirms that the Board can use its budget according to the legal framework to which it is subject, therefore it can and must use these resources in strict compliance with the purpose for which they were legally established, in safeguarding the fundamental right to the proper functioning of public services (mentioning the vote of the Constitutional Chamber No. 2011-3108 of 8:57 a.m. on March 11, 2011). Based on constitutional judgment No. 13761-2004 of 2:32 p.m. on December 1, 2004, it emphasizes that the budget legislator cannot change the purpose of a specific destination created by ordinary law, much less the Executive Branch through lower-ranking norms. It also specifies that neither the Law on Efficiency in the Administration of Public Resources (No. 9371 of June 28, 2016), nor Law No. 9524, "contain any provision ordering that the resources administered by the JARN enter the central government account, in total contradiction with what is regulated in Article 3, subsection d) and 11 of Law 5695, Article 2 of Law No. 4656, and Article 2 of Law No. 4407, by virtue of which the resources directly enter the JARN accounts for their due administration and use." Since, in its understanding, what was modified was the procedure regarding the approval of the budget, not the destination of the resources, much less their entry into the accounts of their owner, a change that would have no legal support whatsoever and with which the traceability of such funds would be lost. It concludes by indicating that varying the specific destination of the resources of the National Registry – "in fraud of law" – with their incorporation into the national budget, or else, that these are abstracted from its assets in the accounts for such purpose, without the Board having the power to use them according to law, impacts the institution's operability to fulfill the entrusted public purpose, as it could generate non-compliance with its obligations (and it mentions, among other tasks, the modernization, protection, and legal security of its databases, simplification of service to the user, keeping cadastral information permanently updated and accessible for municipalities, or the transfer of resources to other institutions, such as the Administrative Registry Tribunal) with the consequent negative impact on the provision of the public registry service, for which it recommends a harmonious application of the legal provisions mentioned above based on the purposes for which they were enacted, for the sake of guaranteeing the optimal functioning of the deconcentrated bodies to which they are directed, among these, the National Registry itself.

Based on the foregoing considerations, it seeks to determine whether the aforementioned Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government (No. 9524) affected the legal nature of the Administrative Board of the National Registry and the powers of said body, as well as of the General Directorate, in the process of internal formulation and approval of the budget of the National Registry, as well as the incidence of the referred law on the use of the own resources available to the Board, being aware that the legislator's purpose was the incorporation of all separate budgets of deconcentrated bodies with instrumental personality of the Executive Branch into the national budget.

Under that understanding, it is appropriate to recall the scope of the aforementioned Law No. 9524 in accordance with the jurisprudence of this superior consultative body and what it meant for the Public Financial Administration System insofar as it seeks to materialize constitutional budgetary principles, with special emphasis on the principle of universality and integrity, by returning control to the Legislative Assembly over the financing of the activity of the entire Central Administration (A); to then, evaluate its specific repercussion on the internal budgetary process of the Administrative Board of the National Registry, as well as on its legal nature as a recipient of its effects and thus define the financial powers of said body in the matter (B); especially, regarding the management of resources with a specific destination predefined by law attached to the work of the National Registry and the question of their direction to the Single Treasury of the Government of the Republic (C).

A. THE SCOPE AND CONSTITUTIONAL BASIS OF THE LAW ON STRENGTHENING BUDGETARY CONTROL OF DECONCENTRATED BODIES OF THE CENTRAL GOVERNMENT (NO. 9524) BY MATERIALIZING THE PRINCIPLE OF BUDGETARY UNIVERSALITY AND RETURNING TO CONGRESS CONTROL OVER THE APPROVAL OF REVENUES AND EXPENDITURES OF BODIES HOLDING INDEPENDENT BUDGETS As we explained in opinion C-181-2018, mentioned in the legal opinion of the consulting body, the object of the misnamed Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government consists of "incorporating the independent budgets of the Central State Administration into the National Budget, with the purpose of giving full efficacy to the constitutional and technical principles on budgetary matters and guaranteeing and strengthening the political control expressed in the direction of the Administration by the Executive Branch and in the approval of the Budget by the Legislative Assembly" (see in the same sense, opinion C-072-2019, of March 20).

We say it is misnamed, because as we also noted in pronouncement C-391-2020, of October 8, the aforementioned rule unduly focuses – at least in name – on the figure of deconcentrated bodies,[1] when its object is really constituted by bodies holding their own budget, generally endowed with instrumental legal personality, regardless of their degree of deconcentration.[2] The main legal consequences of that "budgetary unification of the Ministries and their deconcentrated bodies," as professed in the statement of motives of the then bill, have been extensively analyzed by the Attorney General's Office based on the legislative background of file No. 20.203 – which documented the approval process of Law No. 9524 – the first and most relevant being, as opinion C-181-2018, repeatedly cited, pointed out, that "every independent budget must be incorporated into the Budget Law, to be approved by the Legislative Assembly. And it is that, as a direct consequence of Law 9524, outside the Legislative Assembly there is no body with competence to approve those budgets; but for the Assembly to approve them, it is required that they be included in the Budget Law of the Republic" (the underlining is not from the original).

This competence in favor of Congress is established with complete clarity in the first paragraph of Article 1 of the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government: "All budgets of the deconcentrated bodies of the Central Administration shall be incorporated into the national budget for discussion and approval by the Legislative Assembly" (the underlining is not from the original).

A corollary of the foregoing parliamentary attribution is the reduction of the scope of competence of the Comptroller General of the Republic regarding the budgets of those bodies, as well as those corresponding to executing units, funds, programs, and accounts that administered resources independently from the Central Administration; whose approval power, henceforth, is defined exclusively in relation to the Decentralized Administration, in accordance with the modification that Article 2 of Law No. 9524, letters a) and b), made to the third paragraph of Article 18 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (No. 7428, of September 7, 1994), and to Articles 24 and 34 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, respectively. Therefore, as the referred pronouncement C-181-2018 also specified, "if the Comptroller loses competence, the Legislative Assembly regains it, and for it to exercise this approval competence, the incorporation of the budgets of those bodies, funds, accounts, programs into the National Budget is required." Another significant legal consequence of Law No. 9524 connects with the legislator's intention to strengthen the attributions that the Political Constitution granted to Congress and the Executive Branch in matters of budgetary control and political direction, respectively (Articles 140.9, 177, and 178), thus concretizing the principles of budgetary unity and universality (constitutional Articles 176 and 180).

This is reflected in the statement of motives of the then bill that gave rise to Law No. 9524, when it highlights that by subjecting to the control of the Legislative Assembly all the independent budgets owned by deconcentrated bodies belonging to the Executive Branch, it sought to improve the coordination and internal coherence of the Central Administration, generating greater efficiency in the execution of expenditure for the fulfillment of the purposes entrusted to it (folio 7 of legislative file No. 20.203), and in that sense it stated:

"This bill deals exclusively with the budgetary control to which the deconcentrated bodies of the Central Administration are subject and aims to return to the Legislative Assembly full control of budget approval as designed by the constituent legislator. It is proposed that the budgets of said bodies, executing units, funds, programs, and accounts that are attached to the Central Government and that administer resources independently, be governed by the same procedures applicable to the ministries to which they belong" (folio 8 of file No. 20.203. The underlining is not from the original).

In that same line, the Comptroller's Office, when rendering its opinion on that same legislative file of the proposal under discussion, in official letter No. DFOE-0024-2017, of February 27, 2017, stated: "On the one hand, it would grant the Executive Branch greater incidence and participation in the formulation of the budgets of those attached to its ministries, which would allow greater coordination and orientation of public policies and greater power to influence their fulfillment. On the other hand, the Legislative Assembly would have the opportunity to analyze and approve the Budget of the Republic with the totality of the resources belonging to the Central Administration and, at the same time, exercise the political control of opportunity and convenience over the results that could be achieved from the Public Treasury" (folio 412, the underlining is not from the original).

Again, the aforementioned opinion C-181-2018 delves into those two objectives that are behind the financial integration into the national budget of deconcentrated bodies endowed with instrumental legal personality with the enactment of Law No. 9524:

"1-. AN INCORPORATION THAT GUARANTEES BUDGETARY PRINCIPLES AND THE CONTROL OF PUBLIC POWERS The Law tends to concretize the principles of budgetary unity and universality but also the control of the political powers over the independent budgets of the Central Administration.

From Articles 176 and 180 of the Political Constitution derive the budgetary principles of unity, universality, balance, annuality, legality, and budgetary specificity. These are principles of constitutional value, therefore they are imposed on the legislator and on the entire Public Administration. Indeed, the Political Constitution provides, in what is relevant:

"ARTICLE 176.- The ordinary budget of the Republic shall include all the probable revenues and all the authorized expenditures of the public administration, during the entire fiscal year. In no case may the amount of the budgeted expenditures exceed the amount of the probable revenues.

The Municipalities and autonomous institutions shall observe the foregoing rules for issuing their budgets.

The budget of the Republic shall be issued for a term of one year, from the first of January to the thirty-first of December.

ARTICLE 180.- The ordinary budget and the extraordinary budgets constitute the limit of action of the Public Powers for the use and disposition of the State's resources, and may only be modified by laws initiated by the Executive Branch.

Any modification bill that implies an increase or creation of expenditures must be subject to the provisions of the preceding article.

Nevertheless, when the Assembly is in recess, the Executive Branch may vary the destination of an authorized item or open additional credits, but only to satisfy urgent or unforeseen needs in cases of war, internal commotion, or public calamity. In such cases, the Comptroller's Office may not deny its approval to the ordered expenditures and the respective decree shall imply the convening of the Legislative Assembly to extraordinary sessions for its knowledge." These classic principles tend to maintain balance among the Branches of the State and, particularly, clarity and transparency in the management of public funds. For which, means of control must be guaranteed to Parliament over the Government and clarity and transparency in administrative activity. By providing in Article 176 of the Political Constitution that the Budget includes the totality of revenues and expenditures originated by the financial activity of the State, it enshrines the principle of budgetary universality. Since all public revenues and expenditures must be contained in the Budget Law, it follows that there cannot be revenues and expenditures outside that Law. In accordance with the principle of budgetary unity, the budgetary authorization must be contained in a single document, that is, the Budget Law.

Objectives difficult to achieve considering the process of administrative deconcentration, which leads in many cases to administrative dismemberment, which in budgetary matters translates into the existence of an "autonomous" budget, independent from the National Budget, which may be financed by the State, through transfers or by the allocation of fiscal resources; such is the case of budgetary personifications and the creation of special funds and accounts in the Ministries, processes that lead to ignoring the principles of budgetary unity and universality. The revenues and expenditures of these autonomous budgets are not subject to inscription in the Budget Law, can be administered independently, and are not submitted to the approval of the Legislative Assembly, but traditionally to the approval of the Comptroller's Office.

The obligation to incorporate the budgets into the National Budget implies, then, that all resources but also all expenditures of the Central Administration will be contained in the Budget Law. This directly affects the political control of those revenues and expenditures.

Incidence from two points of view. In the first place, because the draft budgets, now independent, must be submitted to the respective Minister so that the latter incorporates them into the preliminary draft Budget they prepare and then submit to the Ministry of Finance. And, as will be seen later, in the budgetary stages, the independent budgets will have to submit to the rules, guidelines, and obviously to the competence of the Ministry of Finance in budgetary matters. This will have an impact on a better articulation of the state apparatus, on a more planned, coordinated, and coherent executive action, with the possibility of influencing the satisfaction of public needs. On the other hand, control of the Legislative Assembly as constitutionally corresponds, as derived from Articles 121, 125, subsection 11, 176, and 177 of the Political Constitution.

These are specific objectives of Law 9524 in this order of ideas:

"a) To return to the Legislative Assembly the control of budget approval of said subjects (deconcentrated bodies with their own budget) through their incorporation into the Budget of the Republic.

• b)To reinforce the role of the respective Minister through direct participation in the formulation and approval of the budget of their attached bodies.
• c)To strengthen the exercise of budgetary control by coherently integrating with the foregoing the actions of the different participants, such as the Comptroller General of the Republic in its role of superior oversight and as an auxiliary to the Legislative Assembly, and the Ministry of Finance in its role as Governing Body of the Financial Administration System", Majority Affirmative Opinion of the Committee that heard the bill, folio 806 of the Legislative File".

The realization of these objectives involves the incorporation of all independent budgets of the Central Administration into the Budget Law, by which, in addition to what was indicated previously, a very important part of Central Government resources once again becomes subject to parliamentary control. Likewise, although it is not established as a specific objective of Law 9524, the budgetary incorporation may directly impact the atomization process of our Public Administration, the lack of direction in public action and accountability, therefore, be an effective element of state reform. Let us remember that:

"in the scheme of relations among the Branches of the Republic, of coordination and unity of the State, of checks and balances, in a scheme of separation of functions, where the principle of non-waivability of competences is also evident, it is established that the financial and expenditure policy of the State be expressed in a single ordinary Budget law, where the indeclinable competences of the Branches of the State in the budget cycle are clearly defined. Indeed, it corresponds to the Executive Branch to present the bill for the ordinary budget every first of September of each year in accordance with constitutional numeral 178, and to receive its approval from the Legislative Assembly before the thirtieth of November of each year, making it a unique and unreproducible state activity, where both Branches are under the duty to adjust to what is provided by the Law of the Constitution." Constitutional Chamber, resolution 1240-2015 of 11:30 a.m. on January 28, 2015.

Notwithstanding the "indeclinable" nature of this power of the Legislative Assembly, the truth is that through various laws, the scope of the Budget Law was being restricted, and with it, the power of the Legislative Assembly in the approval of public budgets. A process that the law at hand seeks to reverse" (the underlining is not from the original).

The significance of Law No. 9524 for the public finance system is understood from the foregoing, with its vocation to uniformly regulate the budget processes of deconcentrated bodies of the Central Administration that hold an independent budget, by transferring the competence for its approval to the Legislative Assembly as a means to control the efficiency in the allocation of monetary resources to public expenditure, or what is the same, the best use of existing revenues for the fulfillment of the objectives and purposes entrusted to the Public Administration, without failing to mention the constitutional bases on which said rule is sustained, insofar as it seeks to make the budgetary principle of universality and integrity effective, which, in accordance with letter a) of Article 5 of the Law on the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, means that: "The budget must contain, explicitly, all revenues and expenditures originated in the financial activity, which must be included for their full amount; obligations cannot be met by reducing revenues to be settled." (The underlining is not from the original).

As explained by the doctrine, observance of this canon facilitates publicity and the formation of public opinion, as well as parliamentary debate regarding control and responsibility for the use of public resources; hence, it only makes sense in democratic States:

"This principle of universality serves the necessary publicity of the Budget and the consequent prohibition of parafiscality, hidden levies, and lack of knowledge of procedures that have been a widespread custom in certain non-democratic cases and countries. Everything within the Budget allows knowing the true tax burden and the way in which all Public Administrations are financed. It allows comparing the financial effort of citizens and the flows of goods and services received from public entities (in this case from the State) and their disaggregation." [3](The underlining is not from the original).

Now then, after this general review of the scope and constitutional roots of the Law on Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government, it is appropriate to analyze next its specific incidence on the budget process of the Administrative Board of the National Registry, following the guide of the questions formulated; a Board to which the rule under study makes an express reference in letter f) of its Article 2, with the amendment to Article 10 of the Law on the Creation of the National Registry, as well as to the Administrative Registry Tribunal, in subsection i) with the modification to its constitutive precept, reaffirming the full subjection of both bodies to the scope of application of Law No. 9524.

B. THE QUESTION OF THE LEGAL NATURE OF THE ADMINISTRATIVE BOARD OF THE NATIONAL REGISTRY AND ITS FINANCIAL POWERS WITH THE INCORPORATION OF ITS BUDGET INTO THE NATIONAL BUDGET AS AN EFFECT OF LAW NO. 9524 AND THE WAY THAT REALITY IS STRUCTURED IN THE STATEMENT OF PROJECTED EXPENDITURES OF SAID INSTRUMENT In the first question, it is asked whether, on the occasion of the provisions of Law No. 9524, the Administrative Board of the National Registry changed from being a deconcentrated body with instrumental legal personality to a program of the Ministry of Justice and Peace, thereby affecting its legal nature.

As the legal opinion of the consulting body indeed recalls, the Office of the Attorney General determined that the Board is a collegiate body of the Ministry of Justice at the maximum degree of deconcentration, endowed, furthermore, with instrumental legal personality for the fulfillment of its functions (in this regard, see opinions C-189-96, already cited, and C-048-1999, of March 4, 1999). The maximum deconcentration confers on it an exclusive and excluding decision-making power regarding the purposes and matters regulated by Articles 1 and 3 of Law No. 5695, removed from the powers of command and instruction of the hierarch (Article 83.3 of the General Law of Public Administration); while the budgetary nature of its personality allows it to act with autonomy in the management and handling of the resources that have been allocated to it.

Such attributes were not modified by the content of Law No. 9524, a norm that also did not make changes to the legal nature of the Board. On the contrary, said Law makes sense given the existence of this type of bodies holding a separate budget, which most of the time justified endowing them with instrumental personality upon their creation, in order to facilitate the execution of the assigned revenues to finance their ordinary activity, which, together with the statement of expenditures, constitute the essential elements of the budget structure.

And it was that instrumental personality that allowed them to be considered as bodies separate from or external to the Central Administration from a financial point of view and, in a sort of comparison with decentralized public entities, to grant them the same budgetary treatment by deferring the approval of their budgets to the Office of the Comptroller General of the Republic.

On this matter, the aforementioned opinion C-181-2018 emphasized that, despite the substantial impact of the aforementioned legal norm on the public finance system, even with the express reform it made to several of the constituent laws of the recipient bodies, it was not its intention to vary the manner in which they were conceived:

“In order for that competence of the Comptroller General's Office, Law 9524 not only modifies the text of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, but also modifies some other laws. That modification does not have the purpose of reforming the legal nature of the bodies that administer budgets or eliminating the attribution of an instrumental legal personality. On the contrary, the purpose of those specific reforms is to modify the competence of the Office of the Comptroller General of the Republic. Thus, we find a modification regarding the budgets of the Administrative Board of the National Printing Office, the Juan Santamaría Historical Cultural Museum, the Concessions Council, the National Registry, the National Council for Public Policy on Youth, the National Directorate of Notaries, the Administrative Registry Tribunal, and the Museum of Contemporary Art and Design.” (The underlining is not from the original).

Furthermore, in the aforementioned opinion C-181-2018, it is noted, in view of the parliamentary discussion of Law No. 9524, that once the budget is approved, it is the responsibility of the instrumental legal entity to execute it, as it maintains the power of independent execution of the resources that have been allocated to it.

Thus, the instrumental personality ensures that the body holding it retains the power to contract, acquire goods, and appoint its officials charged to the budget, but without this meaning that it is exempt from the application of the norms, principles, directives, and other guidelines in relation to budget execution established or founded in the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets.

Recalling, in addition, that the same law, in its Article 47, opted for a deconcentrated execution of the budget, as a mechanism to achieve speed, effectiveness, and efficiency in budgetary execution, as can be read below:

“ARTICLE 47.- Deconcentration of execution The Ministry of Finance is empowered to define, in coordination with the Office of the Comptroller General of the Republic in matters corresponding to its constitutional competencies, the mechanisms and organization that foster the deconcentration of the execution of the budget of the Republic and its adequate evaluation, in pursuit of the necessary agility of that process, adhering to the legality and technical aspects proper to this matter.

With regard to the entities and bodies included in subsection b) of Article 1, the Ministry of Finance may coordinate with the respective hierarchs what is appropriate, in order to foster the adequate deconcentration and evaluation of the budgets of these entities.” (The underlining is not from the original).

Now, it is important to differentiate the attributes just described present in the Board from the manner in which this organizational reality is financially reflected in the budget. The budgetary program is the category or criterion under which the National Registry is presented – specifically with code number 794 – within the expenditure structure of the national budget, in accordance with Articles 29, 33.b), and 36 of the Regulation to the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets (Executive Decree No. 32988-H-MP-PLAN, of January 31, 2006).

In that regard, the Diccionario panhispánico del español jurídico uses the following definition of budgetary program: “Set of expenditures considered necessary to carry out in the development of activities aimed at achieving certain pre-established objectives that may have the purpose of producing goods and services, fulfilling specific obligations, or carrying out the other activities entrusted to the spending management centers.” [4] Again, budgeting by programs (spending programs) facilitates political control – which, as noted before, constitutes one of the objectives of Law No. 9524 – due to the expressiveness with which the different items are broken down or disaggregated “and tells society and public opinion on which objectives (concrete policies) public resources are used.” [5] Without us also forgetting that the National Registry, ultimately, constitutes a dependency of the Ministry of Justice and Peace – which is the budgetary title to which it is associated – whose superior direction is entrusted to the Administrative Board, in accordance with Articles 1 and 3 of Law No. 5695 and 3.b) and 6.b) of the Organic Law of said ministry (No. 6739 of April 28, 1982), in which, as the legal opinion of the consulting body itself brings up with the mention of opinion C-189-96, “the registry function is of a state nature and, therefore, the various registries are centralized in a dependency of the Ministry of Justice.” Ultimately, the manner in which the budget allocated to the National Registry is presented or technically formulated within the statement of expenditures of the National Budget for its approval by the Legislative Assembly, as an effect of the budgetary unification carried out by Law No. 9524, does not entail a modification of the legal nature of the Administrative Board in its condition as a deconcentrated body at the maximum degree with instrumental legal personality.

Without prejudice to the fact that, in the preparation of the respective preliminary draft budget, the aforementioned Board must adjust its competencies in the matter in order to respond to the requirements and technical criteria defined by the Ministry of Finance; which leads us to the analysis of the second question posed.

Firstly, we must not forget that, by constitutional mandate, the competence to prepare the budget corresponds to the Ministry of Finance and, specifically, to the Dirección General de Presupuesto Nacional, in accordance with the first paragraph of Article 177 of the Political Constitution:

“ARTICLE 177.-.—The preparation of the ordinary draft corresponds to the Executive Branch through a Department specialized in the matter, whose head shall be appointed by the President of the Republic, for a period of six years. This Department shall have the authority to reduce or suppress any of the items that appear in the preliminary drafts formulated by the Government Ministries, Legislative Assembly, Supreme Court of Justice, and Supreme Electoral Tribunal. In the event of a conflict, the President of the Republic shall make the final decision. The expenses budgeted by the Supreme Electoral Tribunal to give effect to the suffrage may not be objected to by the Department referred to in this article…” (The underlining is not from the original).

Then, at the infra-constitutional level, according to the terms of Articles 32 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets and 27 of its Regulation, as the governing body of the Budget Subsystem, the Dirección General de Presupuesto Nacional is responsible not only for preparing the draft ordinary and extraordinary budgets of the Republic and their modifications, but also for ensuring the correct fulfillment of the stages of the budgetary process in relation to the entities or bodies comprising the Financial Administration System of the Public Sector – among which we must include the National Registry Administrative Board itself – and which encompasses, as indicated in Article 5 of the cited Executive Decree No. 33446-H, budgetary programming, formulation, execution, control, and evaluation.

These functions of the Dirección General de Presupuesto Nacional are perfectly aligned with the responsibility that, throughout the different phases of their internal budgetary processes, the deconcentrated bodies holding independent budgets continue to assume under the scope of technical competence of the Directorate, even with the budgetary unification that Law No. 9524 carried out. Albeit, conditioned in the exercise of their budgetary powers by the technical norms issued by the Directorate in relation to the process of preparation, execution, and budgetary evaluation of the Central Administration.

This is evident from the wording given to Article 34 of Law No. 8131 by Article 2.b) of Law No. 9524 and from Transitory Provision II of the latter norm, insofar as they regulate the manner in which the competencies of the different bodies participating in the budgetary process are articulated:

“Article 34- Responsible for presenting the preliminary draft. The head of each ministry and that of the subjects included in subsection b) of Article 1 shall be responsible for presenting the preliminary draft budget to the Ministry of Finance. In the case of the ministries, the preliminary draft must also incorporate, with their express consent, the preliminary draft budget of the deconcentrated bodies they have attached.

For this purpose, the deconcentrated bodies must remit their budget, with the prior approval of their highest hierarchs, to the corresponding minister.

For the fulfillment of all the above, the provisions that the Ministry of Finance defines regarding the form and the deadlines for that effect must be followed.” (The underlining is not from the original).

“TRANSITORY PROVISION II- The Ministry of Finance, the rectors ministers, and the hierarchs of the bodies, the executing units, the funds, the programs, and the accounts that administer resources independently must take the measures (adjustments in computer systems, human resource requirements, infrastructure, training, among others) that correspond to them in accordance with their technical, legal, and administrative competencies, to ensure that the formulation for the 2021 fiscal period is carried out by incorporating the resources into the national budget.” (The underlining is not from the original).

We see that, according to the transcribed texts, there is a responsibility in the formulation and approval phases for the hierarchs of the bodies, but also regarding the other stages, an aspect that opinion C-181-2018 also analyzes and which, despite the length of the quote, is relevant to transcribe:

“Given the incorporation of the budgets of the bodies with instrumental personality into the Budget Law, it is in the interest of the consulting body to determine if the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets is applicable from the formulation of the preliminary drafts to the legislative approval and, consequently, in its modifications, evaluation, and budgetary liquidation. Which would imply subjecting the budgetary process to the principles, deadlines, technical regulations, etc. contained in the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets...

A process that begins with the “operational planning” that each body carries out in accordance with its institutional plans, policies, and objectives, a process that must take into account the budgetary policy and the guidelines issued on the matter, as prescribed by Article 33 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets. A provision that refers to the regulation regarding the definition of programming techniques, which will determine the budgetary formulation. The subjection of the budgetary formulation to that programming is characteristic of a conception of the budgetary process as a rationalized process.

By budget formulation, one must understand the preparation of the preliminary draft budgets, that is, the technical activity of budgeting revenues and expenditures. An activity that must respond to technical criteria and principles. In this regard, Article 7 of the cited Law provides that in the budgetary formulation, the accepted budgetary techniques and principles shall be used, based on functional criteria that allow the evaluation of the fulfillment of annual policies and plans, as well as the economic-financial incidence and impact of the execution. Meanwhile, Article 37 of the Regulation to the Law prescribes that for the preparation of the preliminary draft budget of each body, the Budget Directorate shall remit the directives, technical norms, instructions, and instruments it defines for the preparation, and the computer systems, forms, and instructions determined by the Directorate must be used. Subjection to the directives and technical norms which is reaffirmed by Article 47 of the Regulation, which also ensures the faculty of the Budget Directorate to modify and adjust the preliminary draft budgets in accordance with Article 177 of the Political Constitution.

Now then, since all executing units, programs, funds, accounts, instrumental legal entities that administer resources independently must incorporate their budget into the national budget, they are obligated to consider the rules and principles that govern the budgetary formulation. This is a consequence of the fact that the budget they formulate must be incorporated into the national budget. It can be considered that this subjection is implicit in Article 34 of the LAFPP, modified by Law 9524, and in Transitory Provision II of this Law...

According to Article 34, the deconcentrated bodies present to the respective minister a preliminary draft budget to be incorporated into the budget of that ministry. Recall that one of the objectives of the Law is to reinforce the administrative political steering capacity of the Minister, which will be reflected in his direct participation in the formulation and approval of the budgets of the bodies, funds, “attached” programs, cf. folio 806 of the Legislative File.

Transitory Provision II ratifies that the programs, units, funds, instrumental legal entities present a preliminary draft budget that responds to the technical criteria and the form defined by the Ministry of Finance. It is important to highlight: the norm grants competence to the Ministry to define the technique that must be applied in that incorporation, as well as its form. Since the task of formulating corresponds in the first instance to the budgetary program, it follows that it must have the necessary collaboration so that the preliminary draft it formulates meets the requirements necessary for its approval. That is, the funds, deconcentrated bodies, executing units, programs, accounts that must incorporate their budget maintain competence to formulate a preliminary draft budget, but in doing so, they must adhere to the technical criteria and norms, as well as the provisions of the LAFPP, so that their preliminary drafts can ultimately be incorporated into the National Budget and, therefore, be submitted for knowledge, discussion, and approval by the Legislative Assembly. This must occur within the deadlines and in the forms that the Constitution and the law provide. An objective that is not achieved if certain budgets are formulated without subjection to such guidelines...

From which can be derived the subjection to the guidelines and directives of budgetary and financial policy that have been issued by the Executive Branch. Included, of course, are the guidelines formulated by the Budgetary Authority. The foregoing is consistent with the objectives of the Law and, in particular, the interest in strengthening the political direction of the Central Administration by the Executive Branch and in ensuring greater coherence and coordination in action within it.

The subjection to the LAFRPP is not limited to the budgetary formulation. By reason of what is constitutionally provided, Article 11, concerning the planning process and the provisions of the LAFPP itself, the various holders of the independent budgets must adhere to those provisions relating to the evaluation stage of budgetary management (Articles 55 and 56 of the LAFPP and 71 of the Regulation to this Law), presenting the corresponding reports on the physical and financial evaluation of the budget, management, results, and in general, accountability for the fulfillment of objectives and goals within the deadlines set by regulation. And given the text of Constitutional Article 11, it must be considered that these budgets and the bodies, funds that administer them are subject to the process of results evaluation and accountability, which is permanent and must cover the entire Public Administration (Constitutional Chamber, resolution No. 13570-2014 of August 14, 2014). Programs financed by the National Budget must be evaluated according to the established norms, it not being procedurally valid to maintain a priori that deconcentrated bodies with instrumental legal personality, funds, programs, executing units, accounts whose budgets form part of that National Budget should withdraw from the rules established for that evaluation, unless constitutional reasons so determine...

The inclusion of independent budgets in the Budget Law directly affects budgetary modifications. In its case, extraordinary budgets...

The authority of the Assembly is not exhausted with the approval of the Budget Law; on the contrary, it is manifested in the approval of Extraordinary Budgets and, therefore, in the event that the approved budget requires modifications.

In this order of ideas, it follows that the inclusion of independent budgets in the Budget Law will entail for the bodies with instrumental legal personality, funds, programs, executing units, accounts, subjection to the provisions of Articles 121, subsection 11), 177 of the Political Constitution and to Article 45 of the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets.

Indeed, during the budget execution process, the need to make modifications or even for an extraordinary budget may arise. In which case, the instrumental entity, body, unit, fund, or program, just as happens with the Ministry of Finance itself, must take into consideration the provisions of Article 45 of the LAFPP:

“ARTICLE 45.- Extraordinary budgets and modifications Extraordinary budgets and modifications to the national budget may be issued, according to the following considerations:

• a)Reserved to the Legislative Assembly:
• i)Those that affect the total amount of the budget.
• ii)Those that entail an increase in current expenditures to the detriment of capital expenditures.
• iii)Transfers between budgetary programs.
• iv)Those that affect the total amount of indebtedness.
• v)Transfers between non-personal services and personal services.
• b)Reserved to the Executive Branch are all modifications not indicated in the preceding subsection, in accordance with the regulation issued for such effect.” Even when in the execution of the budget, the instrumental entity, fund, program evidences the need to increase its budget, make certain transfers or reallocations between items, it must adhere to the provisions of said article and, therefore, to the extent that a certain modification falls among those established as exclusive to the Legislative Assembly, it will be unable to make those transfers or to attempt to have them carried out by the Executive Branch via executive decree, if it does not correspond. It must adhere to the competence of the Legislative Assembly, which is not limited to issuing the Ordinary and Extraordinary Budget Law, but rather encompasses any modification to this Law...

The participation of the Legislative Assembly in the budgetary process of instrumental legal entities, accounts, programs, etc. does not conclude with the approval of their budgets but rather, because these are incorporated into the National Budget, extends to the liquidation stage. Pursuant to the provisions of Constitutional Article 181, it is the Assembly that grants the definitive approval of the accounts relating to the liquidation of the ordinary and extraordinary budgets.

Furthermore, the liquidation stage conforms to the provisions of the LAFPP and its Regulation. The former, in its Article 50, refers to the accounting result of the period and the liquidation of the revenues and expenditures of the national budget. Revenues and expenditures that, as of 2021, will comprise the resources of the current independent budgets of the Central Administration.” (The underlining is not from the original).

Additionally, as regards the budget execution stage, we had previously indicated, based on the same pronouncement, that although the instrumental legal personality guarantees an independent execution of the budget, it is not excluded from the norms, principles, directives, and guidelines on the matter established or founded in the Law of Financial Administration of the Republic and Public Budgets.

Thus, from the extensive quote just transcribed from opinion C-181-2018, we can conclude that even though the Administrative Board of the National Registry is subject to the general competence of the Dirección General de Presupuesto Nacional and of the Legislative Assembly itself in the different stages of the budgetary cycle due to the integration of its budget into the National Budget, it maintains its powers and the responsibility conferred by Law No. 5695 in the matter, as evidenced by current Article 34 of Law No. 8131, which it must adjust, of course, to the guidelines, criteria, and technical norms founded in said law coming from the Ministry of Finance, in order to guarantee its correspondence with the national budget draft.

In this respect, the second paragraph of Article 1 of the Law for Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government, which we had left pending for analysis, very clearly defines this competence of the Ministry of Finance in the approval process of these separate budgets of the Central Administration:

“The Ministry of Finance shall define the form and the budgetary technique that must be applied to incorporate the aforementioned budgets and shall provide, at the request of the respective body, the technical support to facilitate the analysis and decision-making in the process of legislative discussion and approval of the budget of the Republic.” (The underlining is not from the original).

The preceding provision seeks to standardize the internal budgetary processes of all the bodies holding a budget separate from the Central Administration in order to achieve their fitting into the national budget draft, while simultaneously recognizing the competence and consequent responsibility of each of them in the formulation and approval of their respective preliminary draft budgets.

Hence, the authority that Article 6, subsection 5) of Law No. 5695 grants to the Director General of the National Registry to approve the draft budgets presented by each of the Registries under his charge has not been modified, for as the legal opinion of the consulting body well indicates, these dependencies best know the expenditure needs to carry out the functions entrusted to them. Subsequently, the Director General must submit the unified budget to the attention and study of the Administrative Board so that, in accordance with subsection d) of its Article 3 – which, it should be noted, stresses the subjection to Law No. 8131 – in relation to the cited Article 34 of the latter norm, it approves it prior to remitting it to the head of the Ministry of Justice, who must give express consent to incorporate it into the preliminary draft budget of the entire ministry as the person responsible for presenting it later to the Ministry of Finance, for its integration into the national budget draft.

The above dynamic is clearly exemplified by the modification, already mentioned, that Article 2, subsection i) of Law No. 9524 also made to the second paragraph of Article 19 of the Law of Procedures for the Observance of Intellectual Property Rights, a provision that created the Administrative Registry Tribunal as a body of maximum deconcentration of the Ministry of Justice and Grace with instrumental legal personality.

According to said reform, the referred Tribunal assumes the competence to formulate its preliminary draft budget for the knowledge and approval of the Administrative Board of the National Registry, in which case it will send it to the head of the Ministry of Justice and Peace with the same purpose of obtaining his express consent to be incorporated into the preliminary draft budget of that ministry prior to its presentation to the Ministry of Finance.

But, as we also noted in the preceding pages, the budgetary faculties of the Administrative Board are not exhausted in the formulation and approval stages of its preliminary draft, also extending to the execution, control, and evaluation of its respective internal budgetary process. The issue is that, as established by the final paragraph of Article 34, just mentioned, of Law No. 8131, in the approval of its preliminary draft budget, the Administrative Board must follow the provisions that the Ministry of Finance defines regarding “the form and the deadlines” for its presentation, which may mean that internally it must carry out adjustments in the budgetary processing in order to be able to comply with those requirements.

C. THE SPECIFIC DESTINATION OF OWN RESOURCES PREDEFINED BY LAW IN FAVOR OF THE NATIONAL REGISTRY WAS NOT AFFECTED BY LAW NO. 9524, BUT THEY MUST ENTER THE SINGLE STATE TREASURY ACCOUNT (CAJA ÚNICA DEL ESTADO) AND ARE NOT SUSCEPTIBLE TO GENERATING A SURPLUS FOR THE BENEFIT OF THE ADMINISTRATIVE BOARD Finally, a doubt is raised about the capacity of the Administrative Board to dispose of the specific resources legally created in favor of the National Registry for the fulfillment of its work and the obligations imposed by the legal system, due to their incorporation into the National Budget Law as part of the Ministry of Justice and Peace, given that the laws that established those revenues remain in force.

The position of the Legal Advisory Office of the National Registry on the matter, as noted at the beginning, is that the Administrative Board retains ownership of those resources, and despite their inclusion in the national budget, the budget legislator could not vary their specific destination directed at the provision of the public registry service – much less the Executive Branch through a norm of lower rank – without thereby affecting the operability of the institution to fulfill the public purpose entrusted to it, to which it adds that neither Law No. 9524, nor the Law on Efficiency in the Administration of Public Resources (No. 9371), allow for the understanding that the Board's revenues must enter the government's account and not its own, “losing the traceability of such funds.” It is worth recalling that this point was also addressed by the Attorney General's Office in opinion C-072-2019, to which the aforementioned legal criterion also refers, highlighting that in light of the principle of universality and articles 8 and 36 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law and 33 of its regulation, the separate recording of the so-called own resources that finance the budget of the deconcentrated body at the time of its integration with the national budget project is not legally appropriate, in addition to the fact that Law No. 9524 does not authorize giving different treatment to certain revenues based on their origin. It is worth transcribing the considerations made on that occasion:

“A-. “OWN” REVENUES ARE SUBJECT TO THE RULES ON BUDGET PREPARATION The National Budget Directorate General consults what the treatment should be for revenues it classifies as “own” of bodies with instrumental legal personality, both for their recording in the national budget and regarding the powers of the Budget Directorate General in matters of budget formulation.

The law that attributes instrumental legal personality to a deconcentrated body or creates a specific account or fund in the Central Government may finance the budget of that body or account from transfers from the National Budget but may also attribute to it revenues derived from the exercise of the substantive functions it performs. Be these the proceeds from the sale of a good, the provision of a service, taxes with a specific destination, among other sources of financing. To the extent that these bodies or accounts form part of the Administration, the corresponding resources are resources of the Central Administration, subject to the single treasury (caja única) principle as provided by numeral 66 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law. A situation that does not vary due to the circumstance that the body or account has been attributed instrumental legal personality.

It must be taken into account that the first paragraph of this article 66 refers to all revenue corresponding to the Central Administration, encompassing all bodies of the Executive Branch, including those that have instrumental legal personality. Resources that are considered part of a single fund, an instrument for liquidity administration. Bodies with instrumental personality have maintained their own budget, with the power to administer the resources that correspond to them by provision of law, but the corresponding revenues form part of the corresponding single treasury (caja única) and their disbursement is not free, but must respond to a schedule.

A budgetary situation that changes with the Law for Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government, No. 9524 of March 7, 2018.

Revenues that, in accordance with the principles of universality and budgetary unity, must be incorporated into the national budget in accordance with the provisions of Law 9524 (…)

The objective of the rule is clear in the sense that the entire budget of a deconcentrated body must be incorporated into the national budget, without this provision differentiating between the body's revenues according to their origin, so that different treatment could be given to certain revenues. In particular, it is not determined from said Law that these revenues must be incorporated separately from the rest of the national budget revenues. And even less can it be inferred that they should not be incorporated into the national budget so as not to be subject to approval by the Legislative Assembly.

A separation of revenues so that they are incorporated separately would render ineffective article 8 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law, which in its relevant part provides:

“ARTICLE 8.- Content of the budgets The budgets shall consider as a minimum:

• a)The revenue budget, which shall comprise those generated by the collection of taxes, the provision and sale of goods and services, transfers, donations and others, as well as financing sources, internal or external (…).

The need for the preparation of the Budget project to conform to the provisions of article 8 is emphasized in article 36 of the cited Law, whose first paragraph provides:

“ARTICLE 36.- Information on the draft law The National Budget Directorate General shall prepare the draft Budget Law, attending to what is ordered in article 8 of this Law regarding the content of the budgets. (…)”.

In development of these articles, numeral 33 of its Regulation to the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, Executive Decree No. 32988 of January 31, 2006, provides:

“Article 33.—Structure of the budgets. Draft laws for the ordinary and extraordinary budgets of the Republic and their modifications shall contain as a minimum the following articles:

• a)An article indicating the estimated current revenues for the fiscal year and the extraordinary revenues for the same period (…)”.

In this order of ideas, we have that article 37 of this Law 8131 refers to the regulation to determine the budgetary classifications, for which it must consider “the needs of each of the stages of the budgetary process”. In development of which, the Executive Regulation provides that the budget must distinguish “between current revenues, capital revenues and financing sources”, article 41. Therefore, a classification of revenues as own, which authorizes a separate incorporation of XX resources, finds no support in any rule for the formulation of the National Budget.” (The underlining is not from the original).

In coherence with what was stated in the previous pronouncement, the incorporation of the budgets of the deconcentrated bodies of the Central Administration – naturally including that of the Administrative Board of the National Registry – into the national budget for its discussion and approval by the Legislative Assembly, under the terms of article 1 of Law No. 9524, does not constitute a mere formality, but rather entailed a series of substantive changes, some of which we have already referred to.

The first and most notorious, the return of the approval competence for all that myriad of independent budgets that gravitated around the Central Administration to the Legislative Assembly. This allows Congress to control the way in which the different bodies of the Executive Branch intend to administer and distribute public funds during that fiscal year, which justifies that the budget proposal comprises the entirety of the authorized revenues and expenditures. Since, as was stated by the Constitutional Chamber in judgment No. 2002-04884 at 14:59 hours on May 22, 2002, from the three great principles governing budgetary matters, namely the "annuality," "universality," and "balance" of the National Budget, it follows that “the Executive Branch cannot omit a single one of the foreseeable resources nor the anticipated expenditures, at the time of preparing the Draft Budget Law that it must submit to the Legislative Assembly no later than September 1, for the following annual fiscal year; for if it does not do so, it could not validly use any of the omitted resources nor disburse a single one of the omitted expenditures.” Thus, the control work of the Legislative Branch in the process of approving the Budget Law is in no way limited to giving or denying its acquiescence; rather, the constitutional order recognizes the budgetary legislator the power to present motions to the content of the draft budget law, under the terms of articles 204 and 205 of the Regulation of the Legislative Assembly.

In that sense, the budgetary legislator has broad amendment power, as part of its political oversight work, in relation to the draft budget law initially formulated by the Executive Branch at the time of its preparation, subject to the limits established by the Political Constitution itself, such as the case of article 177, in relation to the expenditures budgeted by the Supreme Electoral Tribunal to give effect to the suffrage and the minimum amount provided in favor of the Judicial Branch so that, as indicated by the same precept, it can “cover the fundamental needs budgeted by that Branch”, consisting of six percent of the ordinary revenues calculated for the fiscal year, or article 179, in the sense that “it may not increase the expenditures budgeted by the Executive Branch, except by indicating the new revenues to cover them, after a report from the Comptroller General of the Republic on their fiscal effectiveness.” Regarding this issue, it is interesting to note the change in jurisprudential criteria of the Constitutional Chamber, on the occasion of the mention that the Legal Advisory Office of the National Registry makes of vote No. 13761-2004 in its legal criterion, in which that high Court, when judging by way of amparo appeal the omission of the Ministry of Finance to transfer the items provided in the Law of Tax Simplification and Efficiency (No. 8114) in favor of the municipalities, had reiterated the line of judgment No. 2004-11165 at 9:56 hours on October 8, 2004, regarding the fact that the budgetary legislator could not vary the purpose assigned by the ordinary legislator of the resources coming from taxes with specific destinations.

Indeed, despite the fact that the position of the Constitutional Chamber on the issue of specific destinations was not peaceful for years, it ended up accepting the thesis – currently prevailing – that the budgetary legislator is not bound by the ordinary one except in the cases of the so-called constitutionally “tied” funds and those destined to finance social programs (see the judgment of that Chamber No. 15968-2011 at 15:30 hours on November 23, 2011, reiterated in judgment No. 2018-19511 at 21:45 on November 23, 2018). Jurisprudential doctrine that, incidentally, was embodied in article 25 of the Public Finance Strengthening Law (No. 9635 of December 3, 2018).

These provisions are established when the source of financing for a body or public activity comes fundamentally from transfers from the Central Administration or the national budget, as a response to the highly inconvenient rigidity involved in earmarking certain revenues for specific expenditures, compromising the possibility of being able to carry out more efficient management of limited financial resources to address the multiple needs of the community, according to the Government's priorities, based on the objectives and goals outlined in the National Development Plan.

However, in the case raised by the consultation, namely, the specific revenues created by law to cover the activity of the different dependencies of the National Registry, product of the sale of services, the budgetary legislator cannot disregard them, nor vary their destination, so that the adjustments it may carry out as an expression of its amendment power or the financial decisions that the National Budget Directorate General may take, in light of articles 177 of the Political Constitution and 32 and 35 of Law No. 8131, when analyzing the respective preliminary draft budget, must respect that earmarking or destination, as also determined by the cited opinion C-072-2019:

“To the extent that this is a preliminary draft budget and there is no legal provision establishing limitations on the exercise of the Directorate's powers, it may make adjustments to the document prepared by the instrumental legal person. However, it must be taken into account that insofar as deconcentration implies the exercise of certain competencies, for which the legislator may have determined that they be financed with XX resources, the Budget Directorate General must respect what has been thus established by law. Such that it could not leave the tasks of the concerned deconcentrated body unfinanced. On the contrary, it must respect those destinations.” (The underlining is not from the original).

With which, just as the Law for Strengthening Budgetary Control of Deconcentrated Bodies of the Central Government did not alter the legal nature of the Administrative Board as a body of maximum deconcentration with instrumental legal personality, it also did not repeal the financing sources established by law to finance the activity of the National Registry under its direction. That is, they remain in force, as well as the legal destination for which the resources generated by those sources must be used, for which the instrumental personality is recognized to the Board in order to facilitate its management and correct execution.

The relevance of having all those financing sources duly included in the National Budget Law is justified so that Congress can exercise more precise control over the efficiency with which those resources are being executed and, on the basis of that analysis, determine if it is convenient to modify, by ordinary law, those items, either to vary their destination or to eliminate it, because the purpose for which they were created has already been satisfied.

Among these laws generating own revenues in favor of the National Registry are mentioned the Law of Tariffs of the Public Registry (No. 4564 of April 29, 1970); the Real Estate Tax Law (No. 7509 of May 9, 1995), whose article 30 contemplates the percentage of what is collected for that concept that must be destined to finance the National Cadastre; the Law of Trademarks and other Distinctive Signs (No. 7978, of January 6, 2000); the Law of Patents of Invention, Drawings and Industrial Models and Utility Models (No. 6867 of April 25, 1983); Law No. 4407 of September 2, 1969 and Law No. 4656 of October 31, 1970.

Apart from questioning that the application of Law No. 9524 allows diverting the destination of the revenues set in the cited norms – which, as we have just pointed out, is not appropriate – the legal criterion of the consulting body objects that the collected sums enter or be directed to the Central Government account and not directly to the accounts of the Administrative Board of the National Registry, relying mainly on the provisions of the last two laws mentioned, whose respective articles two, order the Central Bank of Costa Rica to deposit what is collected for the payment of stamps and certificates directly into the current account of the Board within the first five days of each month and in articles 3, subsection d) and 11 of the same Law No. 5695; the first precept, in that it confers on it the function of administering the specific funds assigned to each of the dependencies under its charge and other revenues it receives for other concepts, through separate accounts “subject to the provisions of the Financial Administration of the Republic Law” and the second, in that it authorizes it to open and maintain in any of the Banks of the National Banking System the current accounts it deems necessary.

In this regard, we must insist that the integration of the separate budgets of the deconcentrated bodies carried out by Law No. 9524 to, according to its Transitory II, “ensure that the formulation for the fiscal period 2021 is carried out by incorporating the resources into the national budget” (the underlining is added) and with which it was intended to give full effect to the constitutional principles of Universality and Single Treasury (Caja Única) of the State, does not constitute a mere formal procedure for its approval by the Legislative Branch, since, as we indicated in the aforementioned opinions C-181-2018 and C-072-2019, as of that incorporation, the budgets of the instrumental legal persons of the Central Administration become subject to the rules and principles that inform the Public Treasury and regulate the budget of the Republic in all its phases, including the execution of expenditure and the control of the revenues received by the State.

Consequently, the monitoring and receipt of the revenues produced from the activity of the National Registry is also governed, in its relevant part, by the principle of Single Treasury (Caja Única) enshrined in article 185 of the Political Constitution and the provisions of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law which, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, develop it, as it indicated in judgment No. 2019-12175 at 9:30 hours on July 3, 2019:

“V.- On the principle of the single treasury (caja única) of the State.- The so-called principle of the single treasury (caja única) of the State derives from the interpretation of article 185 of the Political Constitution, which is located in the chapter referring to the existence and functions of the National Treasury. This constitutional norm expressly states that:

“Article 185.- The National Treasury is the center of operations of all national revenue offices; this body is the only one that has legal authority to pay in the name of the State and to receive the amounts that, as revenues or for any other reason, must enter the national coffers.” The practical effects of this constitutional provision are developed by the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law, a normative body that stands as the special regulatory framework in matters of public revenues and expenditures. In this sense, when giving application to article 185 of the Constitution, article 66 of the law refers to and explains which revenues are those that the National Treasury must receive, thus explicating what is understood by single treasury (caja única) and thereby configuring the referred principle of the single treasury (caja única) of the State. This article 66 of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law clearly states that:

“ARTICLE 66.- Single treasury (Caja única) All revenues received by the Government, understood as the bodies and entities included in subsections a) and b) of article 1 of this Law, whatever their source, shall form part of a single fund under the responsibility of the National Treasury. To administer them, it may arrange for the opening of one or several accounts in colones or in another currency.

The resources collected by virtue of special laws that determine their destination shall be deposited in accounts opened by the National Treasury in the Central Bank of Costa Rica. These resources shall partially or totally finance, as provided by the respective law, the expenditure budget of the entity responsible for the execution of the expenditure. The National Treasury shall transfer the resources to the bodies and entities, in accordance with their financial needs as established in the annual budgetary schedule.” Thus, the constitutional provision for the National Treasury to receive revenue income is clarified and complemented by article 66 of the cited law, by explaining that the revenues that said instance – the National Treasury – must receive and that form «a single fund under the responsibility of the Treasury», are those revenues received by the government as such, that is, the Executive Branch and its dependencies – central administration, as defined in subsection a) of article 1 of the same law –, the Legislative and Judicial Branches and the Supreme Electoral Tribunal, their dependencies and auxiliary bodies – subsection b) of article 1 of the cited law –. That is to say, it deals only with the revenues referring to the thus considered Central Administration, and not to the decentralized administration, from which it is understood with absolute clarity, that the revenues destined for decentralized institutions, such as autonomous institutions, although they are equally public funds, do not enter through the single account or single treasury (caja única) of the State.

This has been recognized by the jurisprudence of this Chamber repeatedly. In judgment number 2018-15357 – which in turn partially cites judgments 2011-15760 and 2017-10865 – the Chamber stated:

“II.- ON THE SPECIFIC CASE. Previously, this Chamber heard an unconstitutionality action against articles 1, 2, 3 and 4 of the Law of Tax on Motels and Related Places, Law No. 9326 of October 19, 2015 and, through judgment 2017-010865 at 9:20 hours on July 12, 2017, ordered the following:

“III.- On the merits.

In order to resolve the points discussed in the action, we proceed to analyze each of them as they are alleged.

A.- The Principle of the Single Treasury (Caja Única) of the State.- The Chamber, in its jurisprudence, has clearly interpreted and applied the constitutional principle of the Single Treasury (Caja Única) of the State differently from how the plaintiff does. In that sense, when the Constituent of 1949 established administrative decentralization in the Political Constitution, it also adopted the constitutional measures to establish the controls, oversight and approval of its budgets. In this way, it has been understood:

“Principle of the Single Treasury (Caja Única) of the State. Based on the principle of the single treasury (caja única) (accounting expression of the principle of non-earmarking of resources), which follows from article 185 of the Political Constitution, such resources must be included in the ordinary budget of the Republic. The constitutional principle of the Single Treasury (Caja Única) determines that all revenues of the central State, as well as its cash outlays, must be channeled through an office specialized by the Ministry of Finance, the National Treasury, so that for the control authorities of the Public Treasury, especially for the Comptroller General of the Republic, the monitoring of the proper use of public funds is more effective.” Judgment 15760-11 In the jurisprudential citation, it is seen how the meaning of the Single Treasury (Caja Única) of the State is interpreted, as an institute of constitutional rank intended for the control of the revenues received and the outlays (expenditures) of the State. Thus, it channels funds through the National Treasury under the supervision of the Comptroller General of the Republic. In this judgment, the State refers to the larger public entity, with its own legal personality and assets. However, in another sphere outside the State, there is the administrative decentralization clearly structured since the Political Constitution of 1949, and which authorizes the legislator to create autonomous institutions (minor entities of the State) to fulfill specific public objectives and purposes. It is worth noting that when the Constituent foresaw this administrative decentralization, it also provided a control and supervision mechanism in subsection 2) of article 184 of the Political Constitution. Thus, the Comptroller General of the Republic was endowed with the powers and attributions to examine, approve and reject the budgets of the Municipalities and autonomous institutions, and to oversee their execution and liquidation. The alleged unconstitutionality must be dismissed on this point, since if the Constituent recognized a series of administrative attributions and prerogatives for the autonomous institutions to fulfill specific public purposes, it also included the supervision of the public funds they administer by the Comptroller General of the Republic (as a body of constitutional rank for the supervision of those resources).” – added emphasis - In this sense, it is clearly established that the so-called single treasury (caja única) of the State applies precisely to the bodies and entities that make up the Central Administration, as well as the other Branches of the Republic, the Supreme Electoral Tribunal and their dependencies, excluding from said «single treasury (caja única)» the decentralized entities, the autonomous institutions and the municipalities, regarding which the Comptroller General of the Republic always maintains the duty of approval, oversight and verification of budgetary execution.” In line with what was stated by the Constitutional Chamber, being that the Administrative Board of the National Registry is a body of the Central Administration and given the inclusion of its budget resources in the National Budget as of the provisions of Transitory II of Law No. 9524, it is questionable from a constitutional and legal point of view, that its revenues be exempted from the principle of the Single Treasury (Caja Única), as well as from the regulation of Law No. 8131 and should not enter the single fund under the responsibility of the National Treasury in the terms of article 66 of said law; in the absence of a norm that justifies granting them treatment different from the rest of the revenues received by the State according to the provision made for them in the corresponding Budget Law of the Republic.

From that perspective, it is necessarily required to carry out a systematic interpretation of the financial legal system and consider that Laws 4407 and 4656, cited above, insofar as they order the Central Bank to transfer the sums collected in favor of the National Registry within the first five days of each month, were tacitly modified and subject to the general regime for the management of public resources contemplated in the Financial Administration of the Republic and Public Budgets Law and, specifically, by its article 66, regarding that the National Treasury “shall transfer the resources to the bodies and entities, in accordance with their financial needs as established in the annual budgetary schedule”; all as a direct effect of the provisions of Law No. 9524, as we have been indicating.

As we explained in opinion C-263-2017, of November 14, the aforementioned article 66 regulates the administration of the liquidity of the resources that enter the single treasury (caja única) under the responsibility of the National Treasury, in accordance with the financial schedule made by the holder of those resources and their availability, with the Treasury being responsible for the decision to open a single account or several for that purpose, but on the understanding that in this work of managing the liquidity of the revenues, it must allow the fulfillment of the financial commitments of the organizations responsible for the execution of the expenditure. Which demonstrates that the disbursement of resources is not free, but must respond to a schedule:

“That schedule is, first and foremost, the schedule made by the beneficiary entity itself. Schedule that implies defining the purpose of the expenditure that is going to be financed with the transfer and the moment when the resources are required. Subjection to that schedule acts as a justification both for the disbursement of public funds by the Ministry of Finance, and for the request of the beneficiary entity for those resources and the expenditure that it will make charged to them. Regarding this requirement we have indicated:

“This aspect is extremely important: financial administration implies scheduling not only in the preparation of the budget but also in its execution and the administration of liquidity (articles 19, 20, 23, 42, 43 and 66 of Law 8131). It is based on that schedule that the resources must be transferred. That schedule must ensure the availability of resources. The accumulation of availabilities does not constitute a purpose of resource administration. Resources are for fulfilling public purposes, giving due satisfaction to the obligations subscribed by the competent authorities at the appropriate time according to the schedule.” Opinion C-297-2005 of August 18, 2005.” (The underlining is not from the original).

Regarding the other laws mentioned, including Law No. 5695, it is not detected that there is any type of normative incompatibility that cannot be resolved hermeneutically, understanding that the entry into the single treasury (caja única) of resources with specific destinations in favor of the National Registry, does not contradict the function of its Administrative Board to be able to administer or execute them, nor its power to open the current accounts to which the National Treasury can transfer the resources in accordance with the respective budgetary schedule.

In any case, regarding the other aspect that concerns the Legal Advisory Office of the consulting body to question the entry into the Single Treasury (Caja Única) of the own resources of the National Registry, concerning their traceability, it is worth remembering that pursuant to article 8 of Law No. 8131 and 41 of its Regulation, the preliminary draft budget must contain an identification of the financing sources and the probable revenue estimates during the respective fiscal year with which it is intended to meet the expenditure needs of said body to fulfill its legal purposes and competencies, which obliges the tracking of those resources as part of the control that must be carried out during the execution of the budget in order to guarantee the best allocation and use of budgetary resources.

The foregoing is without prejudice to the fact that, pursuant to Article 84 of the Regulation to the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets, which develops its Article 66, in the case “of resources collected by virtue of a special law, the Treasury must necessarily deposit them in a separate account, identifying the origin and the specific purpose to which they are allocated.” Finally, a last consequence to be taken into account arising from the incorporation of the budget of the Junta Administrativa of the National Registry into the National Budget under the regulation established by Law No. 9524 is that, in application of the constitutional principles of budget balance and annuality (Article 176 of the Constitution and Article 5, paragraphs c) and d) of Law No. 8131), the budget cannot close with a surplus as an expression of adequate expenditure programming and efficient management of public resources, as we explained in opinion C-292-2019 of October 8:

“the principles of annuality and temporal specialty of the budget must be taken into account, which govern not only the approval but also the budget execution. The budget is approved for one year, in which it must, in principle, be executed.

This determines, in our system, that in the event certain budget appropriations reflect a remaining balance, this is cancelled in order to close the budget year. This closes the possibility of using those appropriations. There is no legal provision that authorizes incorporating the remaining balances of unexecuted appropriations into the following budget, except in the case of external public credit sources. Article 46 of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets provides:

| --- | --- | | “ARTICLE 46.- Budget commitments | | | The available balances of budget allocations shall expire on December 31 of each year. | | | Expenses committed but not accrued as of that date shall be automatically charged to the following fiscal year and allocated to the available appropriations for that year. | | | The available balances of external public credit financing sources and the associated spending authorizations shall be automatically incorporated into the following fiscal year’s budget. | | | The unused amount of the internal indebtedness authorization included in the national budget shall expire on December 31 of the corresponding year; therefore, it may not be used after such date. | | | By regulation, the criteria and mechanisms for applying this article shall be issued.” | | A provision echoed in subsection a) of Article 132 of the Regulation to the Law.

Accordingly, the various resources, including surplus resources, must be executed in the fiscal period in which they are received.

Consequently, if the entity whose budget is incorporated into the National Budget generates remaining balances during that 2021 period or in future periods, the corresponding appropriations are cancelled or expire at the end of the budget period as provided by the cited provisions. The entity must, then, ensure that every authorized appropriation is executed in accordance with the principles and objectives of the cited Law, so that public needs are satisfied and public purposes are realized, all during that budget year. That is, the budget may not close with a surplus…

Simply put, the legislator did not provide special execution rules for those remaining balances following the aforementioned incorporation into the National Budget. Specifically, it did not authorize them to generate surpluses as a result of that incorporation.” (The underlining is not from the original).

D. CONCLUSION:

In accordance with the foregoing considerations, we respond to the questions posed in the following terms:

1. The Law for Strengthening Budgetary Control of Decentralized Organs of the Central Government, with its vocation to uniformly regulate the budgetary processes of those of said organs that hold an independent budget, by subjecting them to the criteria, guidelines, and technical standards of the Treasury authorities based on Law No. 8131, entailed a substantive change in the public finance system, as it restored to the Legislative Assembly the competence in their approval as a means to control the efficiency in the allocation of monetary resources to public spending, thereby materializing the constitutional principle of budgetary Universality and integrity.

2. However, the incorporation of the National Registry’s budget into the National Budget as an effect of the cited Law No. 9524 did not modify the legal nature of its Junta Administrativa, as an organ of maximum deconcentration of the Ministry of Justice and Peace, nor the attribution of instrumental legal personality to facilitate financial management and the correct execution of the resources assigned for the fulfillment of its functions, which must be differentiated from the manner in which that organization is technically recorded within the statement of expenditures in the draft budget of the Republic as a program of the referred Ministry, insofar as it is a consequence of that budgetary integration and because, ultimately, it is a dependency thereof in accordance with Article 1 of Law No. 5695 and Article 3.b) of Law No. 6739.

3. In that sense, the Junta Administrativa is responsible for approving the preliminary draft budget of the National Registry – as well as that formulated by the Administrative Registry Tribunal (Tribunal Registral Administrativo) – before submitting it to the head of the Ministry of Justice and Peace, who must give their express consent to incorporate it into the preliminary draft budget of the entire Ministry – thus reinforcing their political-administrative steering capacity within the Ministry – also being responsible for presenting it to the Ministry of Finance for inclusion in the draft National Budget, in accordance with the reform made by Law No. 9524 to Article 34 of Law No. 8131 and Article 19 of Law No. 8039.

4. In any event, pursuant to the final paragraph of the recently cited Article 34, in approving its preliminary draft budget, the Junta Administrativa must adhere to the provisions that the Ministry of Finance defines regarding “the form and deadlines” for its submission and effective integration into the draft budget of the Republic, which may mean that it internally must carry out adjustments in the processing of its budget in order to comply with those requirements.

5. Likewise, the powers of the Junta Administrativa are not exhausted in the formulation and approval stages of its preliminary draft, as it also participates in the execution, control, and evaluation of the respective budget process, as well as in the amendment proposals, to be approved by the Executive Branch in matters not reserved to the Legislative Assembly, as provided in Article 45 of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets. However, in the exercise of these powers, it is obliged to consider the regulations of said law and its regulation, as well as the criteria and technical standards derived from both provisions, also as an effect of the incorporation of its budget into the National Budget.

6. Law No. 9524 did not affect the specific purpose of the National Registry’s own resources, nor did it repeal the special laws that create them, nor the power of its Junta Administrativa to manage them and make use of them in the manner decided by the ordinary legislator to finance its public activity.

7. While the budget legislator has broad amendment power regarding the draft law of the budget of the Republic, subject to the limits imposed by the Political Constitution itself (Articles 177 and 179), and is therefore not bound to the ordinary legislator, except in the cases of so-called constitutionally “tied” funds and those destined to finance social programs, in the same way that the Dirección General de Presupuesto Nacional can carry out adjustments to the preliminary draft budget approved by the Junta Administrativa, as it falls within the scope of its technical competence, the specific purpose to which those own revenues are allocated must be respected so as to allow it to fulfill the public purposes and duties that the legal system entrusted to the National Registry.

8. With the clarification that these financial resources must flow into the single fund under the charge of the National Treasury, as an additional consequence of their incorporation into the national budget starting from the fiscal year of the current year, as established in Transitory Provision II of Law No. 9524, thereby subjecting them, consequently, to the same principles and rules that govern the budget of the Republic in all phases of the budget cycle, thereby giving full effect to the principle of the Single State Treasury (Caja Única del Estado) enshrined in Article 185 of the Political Constitution and to the provisions of the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets that, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), develop it.

9. It would be questionable from a constitutional and legal standpoint that, since the Junta Administrativa of the National Registry is an organ of the Central Administration and given the inclusion of the resources of its budget into the National Budget in accordance with Transitory Provision II of Law No. 9524, its own revenues receive a different treatment, exempting them from the Single State Treasury principle, and that their disbursement does not respond to the annual budget programming carried out by the same Junta, which would allow it to provide proper follow-up regarding the destination of these resources, without prejudice to the fact that, pursuant to Article 84 of the Regulation to Law No. 8131, in the case “of resources collected by virtue of a special law, the Treasury must necessarily deposit them in a separate account, identifying the origin and the specific purpose to which they are allocated.” 10. This circumstance brought about by Law No. 9524 requires understanding that Laws 4407 and 4656, inasmuch as they order the Central Bank to transfer, within the first five days of each month, the sums collected in favor of the National Registry for stamp and certificate payments, were tacitly modified, and must be subject to the general regime for the administration of liquidity of public resources regulated in Law No. 8131 and its regulation; without detecting any type of regulatory incompatibility with the other legislation that creates specific revenues in favor of the National Registry, nor specifically, with its Constitutive Law (No. 5695), since their entry into the single treasury does not conflict with the function of its Junta Administrativa to manage and execute them in accordance with the law.

11. Finally, it is important to highlight another effect derived from the incorporation of the budget of the Junta Administrativa of the National Registry into the National Budget by Law No. 9524: said budget may not close with a surplus in application of the constitutional principles of budget balance and annuality (Article 176 of the Constitution and Article 5, paragraphs c) and d), and Article 46 of Law No. 8131), as an expression of adequate expenditure planning and efficient management of public resources.

Sincerely,

Alonso Arnesto Moya [1] In that sense, the cited opinion C-181-2018 warned that “holding an independent budget separate from the National Budget is not linked to the decentralized nature of an organ. In that sense, deconcentration does not imply holding an independent own budget nor does it imply instrumental legal personality… Regarding those decentralized organs, the majority, which lack instrumental legal personality and, therefore, are not holders of an independent budget, Article 1 of Law 9524 produces no useful effect. It follows, thus, that not every decentralized organ of the Central Administration is encompassed within the scope of Law 9524.” [2] The same pronouncement C-181-2018 notes on the matter: “However, deconcentration may be accompanied by a legal personality of an instrumental nature and, above all, by holding an independent own budget. This must be authorized by the law regulating the organ.” [3] CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero. Navarra: Aranzadi, 23rd ed., 2019, pp. 668-669.

[4] See https://dpej.rae.es/lema/programa-presupuestario [5] CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero…pp.673-674.

Texto Dictamen 151 Dictamen : 151 del 31/05/2021 31 de mayo de 2021 C-151-2021 Señora Fiorella Salazar Rojas Ministra de Justicia y Paz Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República me refiero al oficio MJP-DM-007-2021 del pasado 4 de enero, en cuya virtud ese Despacho formula las siguientes interrogantes relacionadas con el proceso presupuestario de la Junta Administrativa del Registro Nacional a la luz de lo dispuesto por la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524 del 7 de marzo de 2018) y su reforma al artículo 34 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001) – entre otras modificaciones legales que llevó a cabo –, como también respecto a la disposición de los recursos provenientes de leyes que generan ingresos específicos a favor de dicho órgano. Concretamente, se consulta:

“1. Con la entrada en vigencia de la Ley N° 9524 denominada Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, ¿la Junta Administrativa del Registro Nacional deja de ser un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de los fines establecidos en la Ley N° 5695, Ley de Creación del Registro Nacional y pasa a ser un programa del Ministerio de Justicia y Paz?

2. A la luz del artículo 34 de la Ley N° 8131, Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, reformado a través del artículo 2 inciso b) de la relacionada Ley N° 9524, ¿quién es el responsable de la formulación y aprobación, de previo a su envío al Ministro (a) de Justicia y Paz, del anteproyecto de presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional, así como de las modificaciones, ejecución, control y evaluación presupuestarias?

3. Dado que las leyes que generan ingresos específicos para el Registro Nacional y algunas de sus dependencias siguen vigentes y siendo que estos recursos, en la práctica, están siendo incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del Ministerio de Justicia y Paz, de conformidad con la Ley N° 9524 y el párrafo final del reformado artículo 34 de la Ley N° 8131, ¿cuál es el camino a seguir en torno a la disposición de dichos recursos?” En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (N°6815 del 27 de setiembre de 1982), adjunta usted el criterio de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional rendido mediante oficio n.° DGL-AJU-07-1235-2020, del 24 de diciembre de 2020, cuya respuesta en orden a la primera pregunta es negativa, debido a que el objeto de la Ley N°9524 consistió en incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al presupuesto nacional, para lo que trasladó la competencia para aprobarlos de la Contraloría General de la República a la Asamblea Legislativa a efecto de robustecer su control político; pero, aclara, dicho cambio no afectó la naturaleza jurídica del Registro Nacional o de la Junta, ni la atribución de personalidad jurídica instrumental a este último órgano que la conserva a plenitud. Tampoco modificó la labor de la Junta que, según explica, presenta una dualidad funcional al comprender gestiones financieras- presupuestarias y de dirección superior a nivel administrativo (citando como fundamento nuestro dictamen C-189-96, del 27 de noviembre de 1996 y la resolución de la Sala Primera de la Corte n.°515-2014, del 10 de abril); por lo que a pesar de la entrada en vigencia de la citada Ley n.°9524, mantiene, al igual que la Dirección General del Registro Nacional, las facultades conferidas por los artículos 3 y 6 de la Ley de Creación del Registro Nacional (n.° 5695, del 28 de mayo de 1975) – incluidas las relativas al ámbito presupuestario – que deben seguir ejerciendo, así como los fines legales que tiene encomendados para el buen funcionamiento del servicio público registral, razón por la que no puede considerarse que la Junta pasó a ser un programa más del Ministerio de Justicia y Paz. En lo referente a la segunda pregunta sostiene que a lo interno le corresponde a la Junta Administrativa, como máximo jerarca del Registro Nacional, el conocimiento, formulación y aprobación del anteproyecto de presupuesto en segunda instancia – esto es, luego de que la Dirección General procedió a conformarlo a partir de las propuestas sobre las necesidades de gasto que le hizo cada una de las dependencias administrativas a su cargo – previo a enviarlo al Ministro de Justicia para su aval, que después deberá someterlo a la aprobación externa del Ministerio de Hacienda y de ahí a la Asamblea Legislativa con el proyecto de presupuesto nacional, todo de conformidad con el artículo 34 de la Ley n.°8131; pues la reforma hecha a dicho precepto por el artículo 2.b de la Ley n.°9524 tampoco hizo cambios relacionados con la administración presupuestaria del Registro Nacional, salvo en el tema de su aprobación final por el Congreso. Por consiguiente, la Asesoría Jurídica reafirma, con fundamento en nuestro dictamen C-181-2018 del 1 de agosto, las competencias presupuestarias internas de la Junta, no sólo en cuanto a la aprobación del presupuesto – de lo que es muestra, apunta, la reforma por la misma Ley n.°9524 al artículo 19 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual (n.°8039 del 12 de octubre de 2000) en relación con la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo – sino también para su modificación, control, evaluación y ejecución independiente, ajustadas al bloque de legalidad para garantizar la gestión eficiente, eficaz y económica de los recursos públicos que administra, tal como se establece por los artículos 2, 5, 6 y 23 de los Criterios y Lineamientos Generales sobre el Proceso Presupuestario del Sector Público (Decreto Ejecutivo n.° 33446-H del 18 de octubre de 2006). Respecto a la última pregunta, sostiene que los ingresos que percibe el Registro Nacional derivan de una serie de leyes con destinos específicos (cita, entre estas, las leyes números 4564, 6867, 7509 y 7978) y la administración de esos recursos le corresponde a la Junta en los términos del artículo 3 de la Ley n.°5695, la que además ostenta la titularidad sobre dichos ingresos. Advierte que, en aplicación de la Ley n.°9524 y del artículo 31 de la Ley n.°8131, se ha dispuesto que estos recursos como resultado de ser incorporados a la Ley de Presupuesto Nacional dentro del Ministerio de Justicia y Paz, dejen de ingresar a las cuentas de la Junta Administrativa y se direccionen a la del gobierno central, perdiendo su trazabilidad. A pesar de esa circunstancia, aclara que los ingresos propios del Registro Nacional creados por ley continúan vigentes, dado que no existe una incompatibilidad normativa entre estos y las leyes relacionadas con el presupuesto nacional y la administración financiera, con lo que no se desprende que hubo una derogación tácita de las disposiciones creadoras de tales recursos. En esa medida, afirma que la Junta puede disponer de su presupuesto según el marco de legalidad al que se halla sujeta, por lo que puede y debe utilizar esos recursos en estricto cumplimiento del fin para el que fueron legalmente establecidos en resguardo del derecho fundamental al bueno funcionamiento de los servicios públicos (haciendo mención del voto de la Sala Constitucional n.°2011-3108 de las 8:57 horas del 11 de marzo de 2011). Con fundamento en la sentencia constitucional n.°13761-2004 de las 14:32 horas del 1 de diciembre de 2004, destaca que el legislador presupuestario no puede cambiar el fin de un destino específico creado por ley ordinaria y mucho menos el Poder Ejecutivo por normas de rango inferior. También precisa que ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371 del 28 de junio de 2016), ni la Ley n.°9524, “contienen disposición alguna en torno a ordenar que los recursos que administra la JARN entren a la cuenta de gobierno central, en total contradicción con lo regulado en el artículo 3 inciso d) y 11 de la Ley 5695, artículo 2 de la Ley No. 4656 y el artículo 2 de la Ley No. 4407, en virtud de los cuales los recursos ingresan directamente a las cuentas de la JARN para su debida administración y disposición.” Ya que, a su entender, lo que se modificó fue el procedimiento en cuanto a la aprobación del presupuesto, no así el destino de los recursos, ni mucho menos su ingreso a las cuentas de su titular, cambio que no tendría respaldo jurídico alguno y con el que se perdería la trazabilidad de tales fondos. Concluye indicando, que variar el destino específico de los recursos del Registro Nacional – “en fraude de ley” – con su incorporación al presupuesto nacional o bien, que estos sean abstraídos de su haber en las cuentas para tal fin, sin tener la Junta la facultad para disponer de estos conforme a derecho, repercute en la operatividad de la institución para cumplir el fin público encomendado, pues podría generar un incumplimiento de sus obligaciones (y menciona, entre otras tareas, la modernización, protección y seguridad jurídica de sus bases de datos, la simplificación del servicio al usuario, mantener actualizada y accesible, permanentemente, la información catastral para las municipalidades o el giro de recursos a otras instituciones, como el Tribunal Registral Administrativo) con el consiguiente impacto negativo en la prestación del servicio público registral, para lo que recomienda una aplicación armónica de las disposiciones legales antes mencionadas en función de los fines para las que fueron promulgadas en aras de garantizar el funcionamiento óptimo de los órganos desconcentrados a las que van dirigidas, entre estos, el propio Registro Nacional.

A partir de las consideraciones anteriores se busca determinar si la citada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central (n.°9524) afectó la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa del Registro Nacional y las facultades de dicho órgano, como de la Dirección General, en el proceso de formulación y aprobación interna del presupuesto del Registro Nacional, así como la incidencia de la referida ley en la disposición de los recursos propios con que cuenta la Junta, siendo conscientes de que el propósito del legislador fue la incorporación de todos los presupuestos separados de los órganos desconcentrados con personalidad instrumental del Poder Ejecutivo al presupuesto nacional.

Bajo ese entendido, conviene recordar los alcances de la aludida Ley n.°9524 de acuerdo con la jurisprudencia de este órgano superior consultivo y lo que significó para el Sistema de Administración Financiera público en cuanto busca de materializar los principios constitucionales presupuestarios, con especial énfasis en el principio de universalidad e integridad, al devolver el control a la Asamblea Legislativa sobre el financiamiento de la actividad de toda la Administración Central (A); para después, evaluar su repercusión concreta en el proceso presupuestario interno de la Junta Administrativa del Registro Nacional, al igual que en su naturaleza jurídica como destinatario de sus efectos y así definir las competencias financieras de dicho órgano en la materia (B); en especial, respecto a la gestión de los recursos con destino específico predefinidos por ley adscritos a la labor del Registro Nacional y la cuestión de su direccionamiento a la Caja Única del Gobierno de la República (C).

A. LOS ALCANCES Y FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA LEY DE FORTALECIMIENTO DEL CONTROL PRESUPUESTARIO DE LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS DEL GOBIERNO CENTRAL (N.°9524) AL MATERIALIZAR EL PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD PRESUPUESTARIA Y DEVOLVER AL CONGRESO EL CONTROL DE LA APROBACIÓN DE LOS INGRESOS Y GASTOS DE LOS ÓRGANOS TITULARES DE PRESUPUESTOS INDEPENDIENTES Tal como lo explicamos en el dictamen C-181-2018, mencionado en el criterio jurídico del órgano consultante, el objeto de la mal denominada Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central consiste en “incorporar los presupuestos independientes de la Administración Central del Estado al Presupuesto Nacional, con la finalidad de que se dé plena eficacia a los principios constitucionales y técnicos en materia presupuestaria y se garantice y robustezca el control político expresado en el direccionamiento de la Administración por parte del Poder Ejecutivo y en la aprobación del Presupuesto por parte de la Asamblea Legislativa” (ver en el mismo sentido, el dictamen C-072-2019, del 20 de marzo).

Decimos que mal llamada así, porque como también lo advertimos en el pronunciamiento C-391-2020, del 8 de octubre, la aludida norma se enfoca indebidamente – al menos de nombre – en la figura de los órganos desconcentrados,[1] cuando su objeto realmente lo constituye los órganos titulares de un presupuesto propio dotados generalmente de personalidad jurídica instrumental, con independencia de su grado de desconcentración.[2] Las principales consecuencias jurídicas de esa “unificación presupuestaria de los Ministerios y sus órganos desconcentrados”, según lo profesaba la exposición de motivos del entonces proyecto de ley, han sido ampliamente analizadas por la Procuraduría basándose en los antecedentes legislativos del y más relevante, como lo señaló el dictamen C-181-2018, de repetida cita, el que “todo presupuesto independiente debe ser incorporado a la Ley de Presupuesto, para ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Y es que, como consecuencia directa de la Ley 9524, fuera de la Asamblea Legislativa no existe órgano con competencia para aprobar esos presupuestos; pero para que la Asamblea los apruebe, se requiere que sean incluidos en la Ley de Presupuesto de la República” (el subrayado no es del original).

Esta competencia a favor del Congreso se establece con toda claridad en el primer párrafo del artículo 1 de la de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central: “Todos los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central serán incorporados al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa” (el subrayado no es del original).

Corolario de la atribución parlamentaria anterior, es la reducción del ámbito de competencia de la Contraloría General de la República respecto de los presupuestos de esos órganos, al igual que de los correspondiente a unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que administraban recursos de manera independiente de la Administración central; cuya potestad aprobatoria, en adelante, es definida exclusivamente en relación con la Administración Descentralizada, de acuerdo con la modificación que el artículo 2 de la Ley n.°9524, letras a) y b), hizo al párrafo tercero del artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (n.°7428, del 7 de setiembre de 1994), y a los artículos 24 y 34 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, respectivamente. Por ende, como también lo precisó el referido pronunciamiento C-181-2018, “si la Contraloría pierde competencia, la recobra la Asamblea Legislativa y para que esta ejerza esa competencia de aprobación, se impone la incorporación de los presupuestos de esos órganos, fondos, cuentas, programas al Presupuesto Nacional.” Otra consecuencia jurídica de fuste de la Ley n.°9524 conecta con la intención del legislador por fortalecer las atribuciones que la Constitución Política le otorgó al Congreso y al Poder Ejecutivo en materia de control presupuestario y de dirección política, respectivamente (artículos 140.9, 177 y 178), concretizando así, los principios de unidad y universalidad presupuestarias (artículos 176 y 180 constitucionales).

Así lo recoge la exposición de motivos del entonces proyecto que dio lugar a la Ley n.°9524, cuando destaca que por la vía de someter al control de la Asamblea Legislativa todos los presupuestos independientes de titularidad de los órganos desconcentrados pertenecientes al Poder Ejecutivo se buscaba mejorar la coordinación y coherencia interna de la Administración Central, generando mayor eficiencia en la ejecución del gasto para el cumplimiento de los fines que tiene encomendados (folio 7 del expediente legislativo n.°20.203), y en ese sentido expresaba:

“El presente proyecto de ley se ocupa exclusivamente del control presupuestario al cual están sometidos los órganos desconcentrados de la Administración Central y pretende devolver a la Asamblea Legislativa el control pleno de la aprobación del presupuesto diseñado por el legislador constituyente. Se propone que los presupuestos de dichos órganos, unidades ejecutoras, fondos, programas y cuentas que se encuentren adscritos al Gobierno Central y que administren recursos de manera independiente, se rijan por los mismos procedimientos aplicables a los ministerios a los que pertenecen” (folio 8 del expediente n.° 20.203. El subrayado no es del original).

En esa misma línea, la Contraloría al rendir su criterio en ese mismo expediente legislativo de la propuesta en discusión, en oficio n.°DFOE-0024-2017, del 27 de febrero de 2017, expuso: “Por una parte, otorgaría al Poder Ejecutivo una mayor incidencia y participación en la formulación de los presupuestos de los adscritos a sus ministerios, lo cual permitiría una mayor coordinación y orientación de las políticas públicas y un mayor poder de incidencia en su cumplimiento. Por otra parte, la Asamblea Legislativa tendría la oportunidad de analizar y aprobar el Presupuesto de la República con la totalidad de los recursos que pertenecen a la Administración Central y al mismo tiempo, poner en ejercicio el control político de oportunidad y conveniencia sobre los resultados que se podrían alcanzar de la Hacienda Pública” (folio 412, el subrayado no es del original).

De nuevo, el aludido dictamen C-181-2018 profundiza en ese par de objetivos que están detrás de la integración financiera al presupuesto nacional de los órganos desconcentrados dotados de personalidad jurídica instrumental con la promulgación de la Ley n.°9524:

“1-. UNA INCORPORACIÓN QUE GARANTIZA LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTARIOS Y EL CONTROL DE LOS PODERES PÚBLICOS La Ley tiende a concretizar los principios de unidad y universalidad presupuestarias pero también el control de los poderes políticos sobre los presupuestos independientes de la Administración Central.

De los artículos 176 y 180 de la Constitución Política se derivan los principios presupuestarios de unidad, universalidad, equilibrio, anualidad, legalidad y especialidad presupuestaria. Se trata de principios de valor constitucional, por lo que se imponen al legislador y a toda la Administración Pública. En efecto, dispone la Constitución Política en lo que interesa:

“ARTÍCULO 176.- El presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la administración pública, durante todo el año económico. En ningún caso el monto de los gastos presupuestos podrá exceder el de los ingresos probables.

Las Municipalidades y las instituciones autónomas observarán las reglas anteriores para dictar sus presupuestos.

El presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre.

ARTÍCULO 180.- El presupuesto ordinario y los extraordinarios constituyen el límite de acción de los Poderes Públicos para el uso y disposición de los recursos del Estado, y sólo podrán ser modificados por leyes de iniciativa del Poder Ejecutivo.

Todo proyecto de modificación que implique aumento o creación de gastos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo anterior.

Sin embargo, cuando la Asamblea esté en receso, el Poder Ejecutivo podrá variar el destino de una partida autorizada o abrir créditos adicionales, pero únicamente para satisfacer necesidades urgentes o imprevistas en casos de guerra, conmoción interna o calamidad pública. En tales casos, la Contraloría no podrá negar su aprobación a los gastos ordenados y el decreto respectivo implicará convocatoria de la Asamblea Legislativa a sesiones extraordinarias para su conocimiento”.

Esos principios clásicos tienden a mantener el equilibrio entre los Poderes del Estado y, particularmente, la claridad y transparencia en el manejo de los fondos públicos. Para lo cual se deben garantizar medios de control al Parlamento sobre el Gobierno y claridad y transparencia en la actividad administrativa. Al disponer el artículo 176 de la Constitución Política que el Presupuesto comprende la totalidad de los ingresos y gastos que origine la actividad financiera del Estado, consagra el principio de universalidad presupuestaria. Puesto que todos los ingresos y egresos públicos deben estar contenidos en la Ley de Presupuesto, se sigue que no pueden existir ingresos y gastos fuera de esa Ley. De conformidad con el principio de unidad presupuestaria, la autorización presupuestaria debe estar contenida en un documento único, sea la Ley de Presupuesto.

Objetivos difíciles de alcanzar en vista del proceso de desconcentración administrativa, que conduce en muchos casos a un desmembramiento administrativo, que en materia presupuestaria se traduce por la existencia de un presupuesto "autónomo", independiente del Presupuesto Nacional que puede ser financiado por el Estado, a través de transferencias o bien por la afectación de los recursos fiscales; tal es el caso de las personificaciones presupuestarias y de la creación de fondos y cuentas especiales en los Ministerios, procesos que conducen a desconocer los principios de unidad y de universalidad presupuestarias. Los ingresos y egresos de estos presupuestos autónomos no son objeto de una inscripción en la Ley de Presupuesto, pueden ser administrados en forma independiente y no se someten a la aprobación de la Asamblea Legislativa, sino tradicionalmente a la aprobación de la Contraloría.

La obligación de incorporar los presupuestos al Presupuesto Nacional implica, entonces, que todos los recursos pero también todos los gastos de la Administración Central van a estar contenidos en la Ley de Presupuesto. Lo cual incide directamente en el control político de esos ingresos y gastos.

Incidencia desde dos puntos de vista. En primer término porque los proyectos de los presupuestos ahora independientes deben ser sometidos al Ministro del ramo para que este los incorpore en el anteproyecto de Presupuesto que elabora y que somete luego al Ministerio de Hacienda. Y, como se verá luego, en las etapas presupuestarias los presupuestos independientes tendrán que someterse a las normas, lineamientos y obviamente a la competencia del Ministerio de Hacienda en materia presupuestaria. Lo que va a incidir en una mejor articulación del aparato estatal, en una acción ejecutiva más planificada, coordinada y coherente, con posibilidad de incidir en la satisfacción de las necesidades públicas. Por otra parte, control de la Asamblea Legislativa como constitucionalmente corresponde según se deriva de los artículos 121, 125, inciso 11, 176 y 177 de la Constitución Política.

Son objetivos específicos de la Ley 9524 en este orden de ideas:

“a) Devolver a la Asamblea Legislativa el control de la aprobación del presupuesto de dichos sujetos (órganos desconcentrados con presupuesto propio) mediante su incorporación al Presupuesto de la República.

• b)Reforzar el papel del Ministro respectivo a través de una participación directa en la formulación y aprobación del presupuesto de sus órganos adscritos.
• c)Fortalecer el ejercicio del control presupuestario integrando de manera coherente con lo anterior las acciones de los diferentes participantes, como lo serían la Contraloría General de la República en su rol de fiscalización superior y de auxiliar de la Asamblea Legislativa y del Ministerio de Hacienda en su rol de Órgano Rector del Sistema de Administración Financiera”, Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión, que conoció del proyecto de ley, folio 806 del Expediente Legislativo”.

La concreción de estos objetivos pasa por la incorporación de todos los presupuestos independientes de la Administración Central a la Ley de Presupuesto, con lo que, además de lo indicado anteriormente, se posibilita que una parte importantísima de recursos del Gobierno Central vuelva a ser objeto del control parlamentario. Asimismo, aunque no se establece como un objetivo específico de la Ley 9524, la incorporación presupuestaria podrá repercutir directamente sobre el proceso de atomización de nuestra Administración Pública, en la falta de direccionamiento de la acción pública y de rendición de cuentas, por ende, ser un elemento efectivo de reforma estatal. Recordemos que:

“en el esquema de las relaciones entre los Poderes de la República, de coordinación y unidad del Estado, de los pesos y contrapesos, en un esquema de separación de funciones, donde también se evidencia el principio de irrenunciabilidad de competencias, se establece que la política financiera y de gasto del Estado sea expresada en una única Ley de presupuesto ordinario, donde están claramente definidas las competencias indeclinables de los Poderes del Estado en el ciclo presupuestario. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo presentar el proyecto de ley de presupuesto ordinario todos los primeros de septiembre de cada año de conformidad con el numeral 178 constitucional, y recibir su aprobación por parte de la Asamblea Legislativa antes del treinta de noviembre de cada año, con lo que se convierte en una actividad estatal única e irreproductible, donde ambos Poderes están en el deber de ajustarse a lo dispuesto por el Derecho de la Constitución”. Sala Constitucional, resolución 1240-2015 de 11:30 hrs. de 28 de enero de 2015.

No obstante el carácter “indeclinable” de esta potestad de la Asamblea Legislativa, lo cierto es que a través de diversas leyes se fue restringiendo el ámbito de la Ley de Presupuesto y con ello, la potestad de la Asamblea Legislativa en la aprobación de los presupuestos públicos. Proceso que pretende revertir la ley que nos ocupa” (el subrayado no es del original).

Se comprende de lo expuesto, la significatividad de la Ley n.°9524 para el sistema de finanzas públicas, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de los órganos desconcentrados de la Administración central que sean titulares de un presupuesto independiente, al trasladar a la Asamblea Legislativa la competencia de su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público o lo que es lo mismo, la mejor utilización de los ingresos existentes para el cumplimiento de los objetivos y fines encomendados a la Administración Pública, sin dejar de mencionar las bases de orden constitucional en que se sustenta dicha norma, en tanto busca hacer efectivo el principio presupuestario de universalidad e integridad que, de conformidad con la letra a) del artículo 5 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos supone que: “El presupuesto deberá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la actividad financiera, que deberán incluirse por su importe íntegro; no podrán atenderse obligaciones mediante la disminución de ingresos por liquidar.” (El subrayado no es del original).

Tal como se explica por la doctrina, la observancia de este canon facilita la publicidad y la formación de una opinión pública, al igual que el debate parlamentario en torno al control y la responsabilidad por la utilización de los recursos públicos; de ahí que solo cobre sentido en los Estados democráticos:

“Este principio de universalidad sirve a la necesaria publicidad del Presupuesto y a la consiguiente interdicción de la parafiscalidad, gravámenes ocultos y falta de conocimiento de procedimientos que han sido un hábito extendido en determinados casos y países no democráticos. Todo dentro del Presupuesto permite conocer la verdadera presión fiscal y la forma en que se financian todas las Administración Públicas. Permite comparar el esfuerzo financiero de los ciudadanos y los flujos de bienes y servicios que se reciben de los entes públicos (en este caso del Estado) y su desagregación.” [3](El subrayado no es del original).

Ahora bien, luego de este repaso general a los alcances y a la raigambre constitucional de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, procede analizar de seguido su incidencia concreta en el proceso presupuestario de la Junta Administrativa del Registro Nacional, siguiendo la guía de las preguntas formuladas; Junta a la que la norma bajo estudio hace una alusión expresa en la letra f) de su artículo 2, con la reforma al artículo 10 de la Ley de Creación del Registro Nacional, así como al Tribunal Registral Administrativo, en el inciso i) con la modificación a su precepto constitutivo, reafirmando la plena sujeción de ambos órganos al ámbito de aplicación de la Ley n.°9524.

B. LA CUESTIÓN DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA DEL REGISTRO NACIONAL Y SUS COMPETENCIAS FINANCIERAS CON LA INCORPORACIÓN DE SU PRESUPUESTO AL PRESUPUESTO NACIONAL COMO EFECTO DE LA LEY N.°9524 Y LA FORMA EN QUE SE ESTRUCTURA ESA REALIDAD EN EL ESTADO DE EGRESOS PREVISTOS DE DICHO INSTRUMENTO En la primera pregunta se desea saber si con ocasión de lo dispuesto por la Ley n.°9524, la Junta Administrativa del Registro Nacional pasó de ser un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental a un programa del Ministerio de Justicia y Paz, afectando de esa forma su naturaleza jurídica.

Como en efecto lo recuerda el criterio legal del órgano consultante, la Procuraduría determinó que la Junta es un órgano colegiado del Ministerio de Justicia en grado de desconcentración máxima dotado, además, de personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus funciones (al respecto pueden verse los pronunciamientos C-189-96, ya citado, y C-048-1999, del 4 de marzo de 1999). La desconcentración máxima le confiere un poder de decisión exclusivo y excluyente respecto a los fines y materias que regulan los artículos 1 y 3 de la Ley n.°5695, sustraído de los poderes de mando y de instrucción del jerarca (artículo 83.3 de la Ley General de la Administración Pública); mientras que la personalidad de carácter presupuestario le permite actuar con autonomía en la gestión y manejo de los recursos que le han sido asignados.

Tales atributos no se vieron modificados por el contenido de la Ley n.°9524, norma que tampoco hizo cambios a la naturaleza jurídica de la Junta. Por el contrario, dicha Ley cobra sentido ante la existencia de este tipo de órganos titulares de un presupuesto separado, lo que la mayor de las veces justificó dotarlos de personalidad instrumental al momento de crearlos, en aras de facilitar la ejecución de los ingresos asignados para financiar su actividad ordinaria que, junto con el estado de gastos, constituyen los elementos esenciales de la estructura del presupuesto.

Y esa personalidad instrumental fue lo que permitió considerarlos como organismos ajenos o externos a la Administración Central desde un punto de vista financiero y, en una suerte de equiparación con los entes públicos descentralizados, otorgarles el mismo tratamiento presupuestario defiriendo la aprobación de sus presupuestos a la Contraloría General de la República.

Sobre el particular, el mencionado dictamen C-181-2018 recalcó que, pese al impacto sustancial de la aludida norma legal en el sistema de las finanzas públicas, aun con la reforma expresa que hizo a varias de las leyes constitutivas de los órganos destinatarios, no fue su intención variar la forma en que fueron concebidos:

“En orden a esa competencia de la Contraloría, la Ley 9524 no solo modifica el texto de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, sino que también modifica algunas otras leyes. Esa modificación no tiene como objeto reformar la naturaleza jurídica de los órganos que administran presupuestos ni eliminar la atribución de una personalidad jurídica instrumental. Por el contrario, el objeto de esas puntuales reformas es modificar la competencia de la Contraloría General de la República. Así encontramos una modificación respecto de los presupuestos de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, del Museo Histórico Cultural Juan Santamaría, del Consejo de Concesiones, del Registro Nacional, del Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, de la Dirección Nacional de Notariado, del Tribunal Registral Administrativo y del Museo de Arte y Diseño Contemporáneos.” (El subrayado no es del original).

Incluso, en el citado dictamen C-181-2018 se señala, con vista en la discusión parlamentaria de la Ley n.°9524, que una vez aprobado el presupuesto, le corresponde a la persona jurídica instrumental ejecutarlo, al mantener la facultad de ejecución independiente de los recursos que le hayan sido asignados.

De manera que, la personalidad instrumental le asegura al órgano que la detente, la potestad de contratar, adquirir bienes y nombrar sus funcionarios con cargo al presupuesto, pero sin que ello signifique que quede exento de la aplicación de las normas, principios, directrices y demás lineamientos en relación con la ejecución del presupuesto establecidos o fundados en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Recordando, además, que la misma ley, en su artículo 47, se decantó por una ejecución desconcentrada del presupuesto, como mecanismo para lograr celeridad, eficacia y eficiencia en la ejecución presupuestaria, según se puede leer a continuación:

“ARTÍCULO 47.- Desconcentración de la ejecución Facúltase al Ministerio de Hacienda para definir, en coordinación con la Contraloría General de la República en lo correspondiente a sus competencias constitucionales, los mecanismos y la organización que propicien la desconcentración de la ejecución del presupuesto de la República y su adecuada evaluación, en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia.

En lo que se refiere a los entes y órganos incluidos en el inciso b) del artículo 1, el Ministerio de Hacienda podrá coordinar con los respectivos jerarcas lo que corresponda, a efecto de propiciar la adecuada desconcentración y evaluación de los presupuestos de estos entes.” (El subrayado no es del original).

Ahora bien, importa diferenciar los atributos recién descritos presentes en la Junta con la forma en que se refleja financieramente esa realidad organizacional en el presupuesto. Siendo el programa presupuestario la categoría o criterio en que se presenta el Registro Nacional – específicamente con el código número 794 – dentro de la estructura de gastos del presupuesto nacional, de conformidad con los artículos 29, 33.b) y 36 del Reglamento a la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (Decreto Ejecutivo n.°32988-H-MP-PLAN, del 31 de enero de 2006).

En ese sentido, el Diccionario panhispánico del español jurídico utiliza la siguiente definición de programa presupuestario: “Conjunto de gastos que se considera necesario realizar en el desarrollo de actividades orientadas a la consecución de determinados objetivos preestablecidos que pueden tener por finalidad la producción de bienes y servicios, el cumplimiento de obligaciones específicas o la realización de las demás actividades encomendadas a los centros gestores del gasto.” [4] De nuevo, la presupuestación por programas (programas de gasto) facilita el control político – que como se apuntó antes, constituye uno de los objetivos de la Ley n.°9524 – por la expresividad en que se desglosa o desagregan los distintos rubros “y dice a la sociedad y a la opinión pública en qué objetivos (políticas concretas) se emplean los recursos públicos.” [5] Sin que tampoco debamos olvidar que el Registro Nacional, al final de cuentas, constituye una dependencia del Ministerio de Justicia y Paz – que es el título presupuestario al que está asociado – cuya dirección superior está encomendada a la Junta Administrativa, de conformidad con los artículos 1 y 3 de la Ley n.°5695 y 3.b) y 6.b) de la Ley Orgánica de dicha cartera (n.°6739 del 28 de abril de 1982), en que, como lo trae a colación el mismo criterio legal del órgano consultante con la mención del dictamen C-189-96, “la función registral es de naturaleza estatal y, por ello, los diversos registros se centralizan en una dependencia del Ministerio de Justicia.” En definitiva, el modo como se presenta o formula técnicamente el presupuesto asignado al Registro Nacional dentro del estado de egresos del Presupuesto Nacional para su aprobación por la Asamblea Legislativa, como efecto de la unificación presupuestaria llevada a cabo por la Ley n.°9524, no entraña una modificación de la naturaleza jurídica de la Junta de Administración en su condición de órgano desconcentrado en grado máximo con personalidad jurídica instrumental.

Sin perjuicio de que, en la preparación del respectivo anteproyecto de presupuesto, la aludida Junta tenga que ajustar sus competencias en la materia en aras de responder a los requerimientos y criterios técnicos definidos por el Ministerio de Hacienda; lo que nos lleva al análisis de la segunda interrogante planteada.

Primeramente, no debemos olvidar que, por mandato constitucional, la competencia para elaborar el presupuesto le corresponde al Ministerio de Hacienda y, concretamente, a la Dirección General de Presupuesto Nacional, de conformidad con el primer párrafo del artículo 177 de la Constitución Política:

“ARTÍCULO 177.-.—La preparación del proyecto ordinario corresponde al Poder Ejecutivo por medio de un Departamento especializado en la materia, cuyo jefe será de nombramiento del Presidente de la República, para un período de seis años. Este Departamento tendrá autoridad para reducir o suprimir cualquiera de las partidas que figuren en los anteproyectos formulados por los Ministerios de Gobierno, Asamblea Legislativa, Corte Suprema de Justicia y Tribunal Supremo de Elecciones. En caso de conflicto, decidirá definitivamente el Presidente de la República. Los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio, no podrán ser objetados por el Departamento a que se refiere este artículo…” (El subrayado no es del original).

Después, en el plano infraconstitucional, a tenor de los artículos 32 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 27 de su Reglamento, como órgano rector del Subsistema de Presupuesto, a la Dirección General de Presupuesto Nacional no solo le corresponde elaborar los proyectos de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, sino también velar por el correcto cumplimiento de las etapas del proceso presupuestario en relación con los entes u órganos componentes del Sistema de Administración Financiera del Sector Público – entre los que tenemos que contar a la misma Junta Administrativa del Registro Nacional – y que abarca, según lo indica el artículo 5 del citado Decreto Ejecutivo n.° 33446-H, la programación, formulación, ejecución, control y evaluación presupuestarias.

Estas funciones de la Dirección General de Presupuesto Nacional se compaginan perfectamente con la responsabilidad que, a lo largo de las distintas fases de sus procesos presupuestarios internos, siguen asumiendo los órganos desconcentrados titulares de presupuestos independientes bajo el ámbito de competencia técnica de la Dirección, aun con la unificación presupuestaria que la Ley n.°9524 llevó a cabo. Si bien, condicionada en el ejercicio de sus potestades presupuestarias a las normas técnicas que emita la Dirección en relación con el proceso de elaboración, ejecución y evaluación presupuestaria de la Administración Central.

Así se desprende de la redacción dada al artículo 34 de la Ley n.°8131 por el artículo 2.b) de la Ley n.°9524 y del transitorio II de esta última norma, en cuanto regulan la forma en que se articulan las competencias de los distintos órganos participantes del proceso presupuestario:

“Artículo 34- Responsable de presentar el anteproyecto. El titular de cada ministerio y el de los sujetos incluidos en el inciso b) del artículo 1 será el responsable de presentar el anteproyecto de presupuesto al Ministerio de Hacienda. En el caso de los ministerios, el anteproyecto deberá incorporar también, con su anuencia expresa, el anteproyecto de presupuesto de los órganos desconcentrados que tenga adscritos.

Para ello, los órganos desconcentrados deben remitir al ministro correspondiente su presupuesto, con la aprobación previa de sus máximos jerarcas.

Para el cumplimiento de todo lo anterior, deberán atenderse las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto a la forma y los plazos para ese efecto.” (El subrayado no es del original).

“TRANSITORIO II- El Ministerio de Hacienda, los ministros rectores y los jerarcas de los órganos, las unidades ejecutoras, los fondos, los programas y las cuentas que administren recursos de manera independiente deberán tomar las medidas (ajustes en sistemas informáticos, requerimiento de recurso humano, infraestructura, capacitación, entre otros) que les correspondan de acuerdo con sus competencias técnicas, legales y administrativas, para asegurar que la formulación para el período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional.” (El subrayado no es del original).

Vemos que, conforme a los textos transcritos, existe una responsabilidad en las fases de formulación y aprobación de los jerarcas de los órganos, pero también respecto a las demás etapas, aspecto que también analiza el dictamen C-181-2018 y que, pese a lo extenso de la cita, resulta relevante transcribir:

“Dada la incorporación de los presupuestos de los órganos con personalidad instrumental a la Ley de Presupuesto es interés del órgano consultante determinar si la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos es de aplicación desde la formulación de los anteproyectos y hasta la aprobación legislativa y, consecuentemente en sus modificaciones, evaluación y liquidación presupuestaria. Lo que implicaría someter el proceso presupuestario a los principios, plazos, normativa técnica, etc. contenidos en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos…

Un proceso que se inicia con la “planificación operativa” que cada órgano realiza de conformidad con sus planes, políticas y objetivos institucionales, proceso que debe tomar en cuenta la política presupuestaria y los lineamientos que se dicten en la materia, según preceptúa el artículo 33 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Disposición que remite al reglamento respecto de la definición de las técnicas de programación, que determinarán la formulación presupuestaria. La sujeción de la formulación presupuestaria a esa programación es propia de una concepción del proceso presupuestario como un proceso racionalizado.

Por formulación de presupuesto debe entenderse la preparación de los anteproyectos de presupuesto, sea la actividad técnica de presupuestar los ingresos y los egresos. Actividad que debe responder a criterios y principios técnicos. Al respecto, el artículo 7 de la citada Ley dispone que en la formulación presupuestaria se utilizarán las técnicas y principios presupuestarios aceptados, con base en criterios funcionales que permitan evaluar el cumplimiento de las políticas y los planes anuales, así como la incidencia y el impacto económico-financiero de la ejecución. En tanto que el numeral 37 del Reglamento a la Ley preceptúa que para la elaboración del anteproyecto de presupuesto de cada órgano, la Dirección de Presupuesto le remitirá las directrices, normas técnicas, instrucciones e instrumentos que defina para la elaboración, debiéndose utilizar los sistemas informáticos, formularios e instructivos determinados por la Dirección. Sometimiento a las directrices y normas técnicas que reafirma el artículo 47 del Reglamento que, además, asegura la facultad de la Dirección de Presupuesto para modificar y ajustar los anteproyectos de presupuesto en conformidad con el artículo 177 de la Constitución Política.

Ahora bien, puesto que todas las unidades ejecutoras, los programas, fondos, cuentas, personas jurídicas instrumentales que administren recursos de manera independiente, deben incorporar su presupuesto al presupuesto nacional, están obligados a considerar las reglas y principios que rigen la formulación presupuestaria. Lo que es consecuencia de que el presupuesto que formulen debe ser incorporado al presupuesto nacional. Puede considerarse que esa sujeción está implícita en el artículo 34 de la LAFPP, modificado por la Ley 9524 y en el Transitorio II de esta Ley…

Conforme el 34 los órganos desconcentrados presentan al ministro respectivo un anteproyecto de presupuesto para que sea incorporado al presupuesto de ese ministerio. Recuérdese que uno de los objetivos de la Ley es reforzar la capacidad de direccionamiento político administrativo del Ministro, la cual se va a reflejar en su participación directa en la formulación y aprobación de los presupuestos de los órganos, fondos, programas “adscritos”, cfr. folio 806 del Expediente Legislativo.

El Transitorio II ratifica que los programas, unidades, fondos, personas jurídicas instrumentales presentan un anteproyecto de presupuesto que responde a los criterios técnicos y a la forma definidos por el Ministerio de Hacienda. Importa resaltar: la norma otorga competencia al Ministerio para definir la técnica que debe ser aplicada en esa incorporación, así como la forma de ésta. Como la labor de formular corresponde en primer término al programa presupuestario, se sigue que este debe contar con la colaboración necesaria para que el anteproyecto que formule responda a los requerimientos necesarios para su aprobación. Es decir, los fondos, órganos desconcentrados, unidades ejecutoras, programas, cuentas que deben incorporar su presupuesto mantienen competencia para formular un anteproyecto de presupuesto pero al hacerlo deben sujetarse a los criterios y normas técnicas, así como a las disposiciones de la LAFPP, a efecto de que sus anteproyectos finalmente puedan ser incorporados al Presupuesto Nacional y, por ende, ser sometidos a conocimiento, discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa. Lo cual debe suceder en los plazos y formas que la Constitución y la ley dispongan. Objetivo que no se concretiza si determinados presupuestos se formulan sin sujeción a tales lineamientos…

De lo cual se puede derivar la sujeción a los lineamientos y directrices de política presupuestaria y financiera que hayan sido emitidos por el Poder Ejecutivo. Incluidos, claro está, los lineamientos formulados por la Autoridad Presupuestaria. Lo anterior es congruente con los objetivos de la Ley y, en particular, el interés en el fortalecimiento de la dirección política de la Administración Central por parte del Poder Ejecutivo y de que al interno de este haya mayor coherencia y coordinación en la acción.

La sujeción a la LAFRPP no se limita a la formulación presupuestaria. En razón de lo dispuesto constitucionalmente, artículo 11, del proceso de planificación y de las propias disposiciones de la LAFPP, los distintos titulares de los presupuestos independientes deberán sujetarse a esas disposiciones relativas a la etapa de evaluación de la gestión presupuestaria (artículos 55 y 56 de la LAFPP y 71 del Reglamento a esta Ley) presentando los correspondientes informes sobre evaluación física y financiera del presupuesto, gestión, resultados y en general, rendición de cuentas sobre cumplimiento de objetivos y metas en los plazos reglamentariamente fijados. Y es que dado el texto del artículo 11 constitucional, no puede sino considerarse que estos presupuestos y los órganos, fondos que los administran están sujetos al proceso de evaluación de resultados y rendición de cuentas, el cual es permanente y debe cubrir a toda la Administración Pública (Sala Constitucional, resolución N. 13570-2014 de 14 de agosto de 2014). Los programas financiados por el Presupuesto Nacional deben ser evaluados conforme las normas establecidas, no siendo procedente sostener a priori que los órganos desconcentrados con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas cuyos presupuestos forman parte de ese Presupuesto Nacional deban sustraerse a las reglas establecidas para esa evaluación, salvo que razones constitucionales así lo determinaran…

La inclusión de los presupuestos independientes en la Ley de Presupuesto incide directamente en las modificaciones presupuestarias. En su caso, en los presupuestos extraordinarios…

La potestad de la Asamblea no se agota con la aprobación de la Ley de Presupuesto; por el contrario, se manifiesta en la aprobación de los Presupuestos Extraordinarios y, por ende, en el caso de que el presupuesto aprobado requiera modificaciones.

En este orden de ideas, se sigue que la inclusión de los presupuestos independientes a la Ley de Presupuesto implicará para los órganos con personalidad jurídica instrumental, fondos, programas, unidades ejecutoras, cuentas, la sujeción a lo dispuesto en los artículos 121, inciso 11), 177 de la Constitución Política y al 45 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

En efecto, durante el proceso de ejecución del presupuesto puede plantearse la necesidad de realizar modificaciones o incluso de un presupuesto extraordinario. En cuyo caso, la persona instrumental, el órgano, unidad, fondo o programa, al igual que sucede con el propio Ministerio de Hacienda, debe tomar en consideración lo dispuesto en el artículo 45 de la LAFPP:

“ARTÍCULO 45.- Presupuestos extraordinarios y modificaciones Podrán dictarse presupuestos extraordinarios y modificaciones del presupuesto nacional, según las siguientes consideraciones:

• a)Quedan reservados a la Asamblea Legislativa:
• i)Los que afecten el monto total del presupuesto.
• ii)Los que conlleven un aumento de los gastos corrientes en detrimento de los gastos de capital.
• iii)Las transferencias entre programas presupuestarios.
• iv)Los que afecten el monto total de endeudamiento.
• v)Las transferencias entre servicios no personales y servicios personales.
• b)Quedan reservadas al Poder Ejecutivo todas las modificaciones no indicadas en el inciso anterior, de acuerdo con la reglamentación que se dicte para tal efecto.” Aún cuando en la ejecución del presupuesto, la persona instrumental, fondo, programa evidencie la necesidad de aumentar su presupuesto, realizar determinadas transferencias o traslados entre partidas, deberá sujetarse a lo dispuesto en dicho numeral y, por ende, en la medida en que X modificación se enmarque entre las establecidas como exclusivas de la Asamblea Legislativa, resultará imposibilitada para hacer esas transferencias o bien para pretender que sean realizadas por el Poder Ejecutivo vía decreto ejecutivo, si no corresponde. Deberá sujetarse a la competencia de la Asamblea Legislativa que no se limita a emitir la Ley de Presupuesto Ordinario y el Extraordinario, sino que abarca toda modificación a esta Ley…

La participación de la Asamblea Legislativa en el proceso presupuestario de las personas jurídicas instrumentales, cuentas, programas, etc. no concluye con la aprobación de sus presupuestos sino que, por estar estos incorporados al Presupuesto Nacional, se extiende a la etapa de liquidación. Conforme lo dispuesto en el numeral 181 de la Constitución, es la Asamblea la que otorga la aprobación definitiva de las cuentas relativas a la liquidación del presupuesto ordinario y de los extraordinarios.

Por demás, la etapa de liquidación se ajusta a lo dispuesto en la LAFPP y su Reglamento. La primera en su artículo 50 hace referencia al resultado contable del período y a la liquidación de los ingresos y egresos del presupuesto nacional. Ingresos y gastos que a partir de 2021 comprenderán los recursos de los actuales presupuestos independientes de la Administración Central.” (El subrayado no es del original).

Adicionalmente, por lo que se refiere a la etapa de ejecución del presupuesto, ya habíamos indicados antes con fundamento en el mismo pronunciamiento que si bien la personalidad jurídica instrumental garantiza una ejecución independiente del presupuesto, no queda excluida de las normas, principios, directrices y lineamientos en la materia establecidos o fundados en la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

Pues bien, de la amplia cita recién transcrita del dictamen C-181-2018, podemos concluir que aun cuando la Junta Administrativa del Registro Nacional queda sujeta a la competencia general de la Dirección General de Presupuesto Nacional y de la misma Asamblea Legislativa en las distintas etapas del ciclo presupuestario debido a la integración de su presupuesto al Presupuesto Nacional, mantiene sus potestades y la responsabilidad conferidas por la Ley n.° 5695 en la materia, como así lo evidencia el artículo 34 vigente de la Ley n.°8131, que deberá ajustar, eso sí, a los lineamientos, criterios y normas técnicas fundadas en dicha ley provenientes del Ministerio de Hacienda, en aras de garantizar su correspondencia con el proyecto de presupuesto nacional.

A este respecto, el párrafo segundo del artículo 1 de la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, que habíamos dejado pendiente de analizar, con toda claridad define esta competencia de la cartera de Hacienda en el trámite de aprobación de estos presupuestos separados de la Administración central:

“El Ministerio de Hacienda definirá la forma y la técnica presupuestaria que se deberá aplicar para incorporar los presupuestos antes indicados y brindará, a solicitud del órgano respectivo, el apoyo técnico para facilitar el análisis y la toma de decisiones en el proceso de discusión y aprobación legislativa del presupuesto de la República.” (El subrayado no es del original).

El precepto anterior busca uniformar los procesos presupuestarios internos de todos los órganos titulares de un presupuesto separado de la Administración Central en aras de lograr su encaje en el proyecto de presupuesto nacional, reconociendo al mismo tiempo la competencia y consiguiente responsabilidad de cada uno de ellos en la formulación y aprobación de sus respectivos anteproyectos de presupuesto.

De ahí que no se haya modificado la potestad que el artículo 6, inciso 5) de la Ley n.° 5695 otorga al Director General del Registro Nacional de aprobar los proyectos de presupuesto que se presenten por cada uno de los Registros a su cargo, pues como bien lo indica el criterio legal del órgano consultante, estas dependencias conocen mejor las necesidades de gasto para llevar a cabo las funciones que les han sido encargadas. Luego, el Director General debe elevar a conocimiento y estudio de la Junta Administrativa el presupuesto unificado para que con arreglo a la letra d) de su artículo 3 – que, dicho sea de paso, recalca la sujeción a la Ley n.°8131 – en relación con el citado artículo 34 de esta última normativa, lo apruebe previo a remitírselo al titular del Ministerio de Justicia, quien deberá dar su consentimiento expreso para incorporarlo al anteproyecto de presupuesto de toda la cartera como responsable de presentarlo después al Ministerio de Hacienda, para su integración en el proyecto de presupuesto nacional.

La dinámica anterior queda claramente ejemplificada con la modificación, ya mencionada, que el artículo 2, letra i) de la Ley n.°9524 hizo también del segundo párrafo del artículo 19 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, precepto que creó el Tribunal Registral Administrativo como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Gracia con personalidad jurídica instrumental.

De acuerdo con dicha reforma, el referido Tribunal asume la competencia de formular su anteproyecto de presupuesto para conocimiento y aprobación de la Junta Administrativa del Registro Nacional, en cuyo caso lo enviará al titular del Ministerio de Justicia y Paz con el mismo propósito de recabar su anuencia expresa para ser incorporado al anteproyecto de presupuesto de esa cartera previo a su presentación al Ministerio de Hacienda.

Pero, como también lo advertimos en las páginas precedentes, las facultades presupuestarias de la Junta Administrativa no se agotan en las etapas de formulación y aprobación de su anteproyecto, extendiéndose también a la ejecución, control y evaluación de su respectivo proceso presupuestario interno. La cuestión es que, como lo establece el párrafo in fine del artículo 34 recién mencionado de la Ley n.°8131, en la aprobación de su anteproyecto de presupuesto, la Junta Administrativa deberá atender las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto “a la forma y los plazos” para su presentación, lo que puede significar que internamente deba llevar a cabo ajustes en la tramitación del presupuesto para así poder cumplir con esos requerimientos.

C. EL DESTINO ESPECÍFICO DE LOS RECURSOS PROPIOS PREDEFINIDOS POR LEY A FAVOR DEL REGISTRO NACIONAL NO SE AFECTÓ CON LA LEY N.°9524, PERO SÍ DEBEN INGRESAR A LA CAJA ÚNICA DEL ESTADO Y NO SON SUSCEPTIBLES DE GENERAR UN SUPERÁVIT EN BENEFICIO DE LA JUNTA ADMINISTRATIVA Finalmente, se plantea la duda acerca de capacidad de la Junta Administrativa para disponer de los recursos específicos creados legalmente a favor del Registro Nacional para el cumplimiento de su labor y las obligaciones impuestas por el ordenamiento jurídico, en razón de su incorporación a la Ley de Presupuesto Nacional como parte del Ministerio de Justicia y Paz, siendo que las leyes que establecieron esas rentas siguen vigentes.

La posición de la Asesoría Jurídica del Registro Nacional sobre el particular, como se apuntó al inicio, es que la Junta Administrativa conserva la titularidad de esos recursos y pese a su inclusión en el presupuesto nacional, el legislador presupuestario no podría variar su destino específico dirigido a la prestación del servicio público registral – aún menos el Poder Ejecutivo por norma de rango inferior – sin afectar de esa forma la operatividad de la institución para cumplir el fin público encomendado, a lo que agrega que ni la Ley n.°9524, ni la Ley de Eficiencia en la Administración de los Recursos Públicos (n.°9371), permiten entender que los ingresos de la Junta deban entrar a la cuenta del gobierno y no a las suyas propias, “perdiéndose la trazabilidad de tales fondos”.

Conviene recordar que este punto también fue tratado por la Procuraduría en el dictamen C-072-2019, al que igualmente hace referencia el mencionado criterio legal, destacando que a la luz del principio de universalidad y los artículos 8 y 36 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y 33 de su reglamento, no es jurídicamente procedente el registro separado de los llamados recursos propios que financian el presupuesto del órgano desconcentrado al momento de su integración con el proyecto de presupuesto nacional, sumado a que la Ley n.°9524 no autoriza a dar un trámite distinto a determinados ingresos en razón de su origen. Valga transcribir las consideraciones hechas en esa oportunidad:

“A-. LOS INGRESOS “PROPIOS” SE SOMETEN A LAS NORMAS SOBRE ELABORACION DE PRESUPUESTO Consulta la Dirección General de Presupuesto Nacional cuál debe ser el tratamiento para los ingresos que califica como “propios” de los órganos con personalidad jurídica instrumental, tanto para su registro en el presupuesto nacional como respecto de las potestades de la Dirección General de Presupuesto en materia de formulación presupuestaria.

La ley que atribuye personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado o crea una cuenta o fondo específico en el Gobierno Central puede financiar el presupuesto de ese órgano o cuenta a partir de transferencias del Presupuesto Nacional pero también puede atribuirle ingresos derivados del ejercicio de las funciones sustantivas que desempeña. Sean estas el producto de la venta de un bien, la prestación de un servicio, tributos con destino específico, entre otras fuentes de financiamiento. En la medida en que esos órganos o cuentas formen parte de la Administración, los recursos correspondientes son recursos de la Administración Central, sujetos al principio de caja única conforme lo dispone el numeral 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Situación que no varía por la circunstancia de que al órgano o cuenta se le haya atribuido una personalidad jurídica instrumental.

Debe tomarse en cuenta que el primer párrafo de este artículo 66 se refiere a todo ingreso que corresponda a la Administración Central, comprensiva de todos los órganos del Poder Ejecutivo, incluidos aquéllos que tienen una personalidad jurídica instrumental. Recursos que se consideran parte de un fondo único, instrumento de administración de la liquidez. Los órganos con personalidad instrumental han mantenido un presupuesto propio, con facultad de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, pero los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente y su desembolso no es libre, sino que debe responder a una programación.

Una situación presupuestaria que cambia con la Ley de Fortalecimiento del Control Presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, N. 9524 de 7 de marzo de 2018.

Ingresos que conforme los principios de universalidad y unidad presupuestaria, deben ser incorporados al presupuesto nacional de conformidad con que lo dispone la Ley 9524 (…)

Es claro el objetivo de la norma en el sentido de que todo presupuesto de un órgano desconcentrado debe estar incorporado en el presupuesto nacional, sin que de esa disposición se diferencie entre los ingresos del órgano según su origen, de manera que pueda darse un trámite distinto a determinados ingresos. En particular, no se determina de dicha Ley que estos ingresos deban estar incorporados en forma separada del resto de los ingresos del presupuesto nacional. Y menos se desprende que no deban ser incorporados al presupuesto nacional a efecto de no ser sujetos de aprobación por la Asamblea Legislativa.

Una separación de ingresos a efecto de que se incorporen en forma separada dejaría sin efecto el artículo 8 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que en lo que interesa dispone:

“ARTÍCULO 8.- Contenido de los presupuestos Los presupuestos considerarán como mínimo:

• a)El presupuesto de ingresos, que comprenderá los generados por la recaudación de tributos, la prestación y venta de bienes y servicios, las transferencias, donaciones y otros, así como las fuentes de financiamiento, internas o externas (…).

La necesidad de que la elaboración del proyecto de Presupuesto se ajuste a lo dispuesto en el artículo 8 es recalcada en el artículo 36 de la Ley de cita, cuyo primer párrafo dispone:

“ARTÍCULO 36.- Información del proyecto de ley La Dirección General de Presupuesto Nacional elaborará el proyecto de Ley de presupuesto, atendiendo lo ordenado en el artículo 8 de esta Ley sobre el contenido de los presupuestos. (…)”.

En desarrollo de estos artículos, el numeral 33 de su Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N. 32988 de 31 de enero de 2006, dispone:

“Artículo 33.—Estructura de los presupuestos. Los proyectos de ley de presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República y sus modificaciones, contendrán como mínimo los siguientes artículos:

• a)Un artículo en que se indiquen los ingresos corrientes estimados para el ejercicio y los ingresos extraordinarios para el mismo período (…)”.

En este orden de ideas, tenemos que el artículo 37 de esta Ley 8131 remite al reglamento para que determine las clasificaciones presupuestarias, para lo cual debe considerar “las necesidades de cada una de las etapas del proceso presupuestario”. En desarrollo de lo cual, el Reglamento Ejecutivo dispone que en el presupuesto se debe distinguir “entre ingresos corrientes, ingresos de capital y fuentes de financiamiento”, artículo 41. Por lo que una clasificación de ingresos en propios, que autorice una incorporación separada de XX recursos, no encuentra apoyo en alguna norma de formulación del Presupuesto Nacional.” (El subrayado no es del original).

En coherencia con lo señalado en el pronunciamiento anterior, la incorporación de los presupuestos de los órganos desconcentrados de la Administración Central – incluido, naturalmente, el de la Junta Administrativa del Registro Nacional – al presupuesto nacional para su discusión y aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, en los términos del artículo 1 de la Ley n.°9524, no constituye una mera formalidad, sino que supuso una serie de cambios sustantivos, algunos de los cuales, nos hemos referido ya.

El primero y, más notorio, la devolución de la competencia aprobatoria de toda esa miríada de presupuestos independientes que gravitaban alrededor de la Administración Central a la Asamblea Legislativa. Esto le permite al Congreso controlar la forma en que los distintos órganos del Poder Ejecutivo pretenden administrar y distribuir los fondos públicos durante ese ejercicio económico, lo que justifica que la propuesta de presupuesto comprenda la integralidad de los ingresos y de los gastos autorizados. Ya que como así se indicó por la Sala Constitucional en la sentencia n.°2002-04884 de las 14:59 horas del 22 de mayo del 2002, de los tres grandes principios que gobiernan la materia presupuestaria, a saber la "anualidad", "universalidad" y "equilibrio" del Presupuesto Nacional, se derivan que “el Poder Ejecutivo no puede omitir uno solo de los recursos previsibles ni de los gastos previstos, en el momento de la elaboración del Proyecto de Ley de Presupuesto que debe someter a la Asamblea Legislativa a más tardar el 1º de setiembre, para el siguiente ejercicio económico anual; pues si no lo hace, no podría válidamente utilizar ninguno de los recursos ni desembolsar uno solo de los gastos omitidos.” De manera que la labor de control del Poder Legislativo en el proceso de aprobación de la Ley de Presupuesto no se circunscribe en modo alguno a dar su aquiescencia o negarla; sino que el ordenamiento constitucional le reconoce al legislador presupuestario la potestad de presentar mociones al contenido del proyecto de ley de presupuesto, en los términos de los artículos 204 y 205 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

En ese sentido, el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda, como parte de su labor de contralor político, en relación con el proyecto de ley de presupuesto inicialmente formulado por el Poder Ejecutivo al momento de su elaboración, sujeto a los límites establecidos por la misma Constitución Política, como es el supuesto del artículo 177, en relación con los gastos presupuestados por el Tribunal Supremo de Elecciones para dar efectividad al sufragio y el monto mínimo dispuesto a favor del Poder Judicial a efectos de que como indica el mismo precepto, pueda “cubrir las necesidades fundamentales presupuestas por ese Poder”, consistente en un seis por ciento de los ingresos ordinarios calculados para el año económico, o del artículo 179, en el sentido de que “no podrá aumentar los gastos presupuestos por el Poder Ejecutivo, si no es señalando los nuevos ingresos que hubieren de cubrirlos, previo informe de la Contraloría General de la República sobre la efectividad fiscal de los mismos.” A propósito de esta cuestión, interesa advertir el cambio de criterio jurisprudencial de la Sala Constitucional, con ocasión de la mención que la Asesoría Jurídica del Registro Nacional hace del voto n.° 13761-2004 en su criterio legal, en el que ese alto Tribunal, al momento de juzgar por la vía del recurso de amparo la omisión del Ministerio de Hacienda de girar las partidas dispuestas en la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria (n.°8114) a favor de las municipalidades, había reiterado la línea de la sentencia n.°2004-11165 de las 9:56 horas del 8 de octubre de 2004, respecto a que el legislador presupuestario no podía variar el fin asignado por el legislador ordinario de los recursos provenientes de impuestos con destinos específicos.

En efecto, a pesar de que la posición de la Sala Constitucional sobre el tema de los destinos específicos durante años no fue pacífica, terminó aceptando la tesis – actualmente imperante – respecto a que el legislador presupuestario no está vinculado por el ordinario salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales (ver la sentencia de esa Sala n.°15968-2011 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011, reiterada en la sentencia n.°2018-19511 de las 21:45 del 23 de noviembre de 2018). Doctrina jurisprudencial que, por cierto, quedó plasmada en el artículo 25 de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635 del 3 de diciembre del 2018).

Estas previsiones se establecen cuando la fuente de financiamiento de un organismo o actividad pública proviene fundamentalmente de las transferencias de la Administración Central o del presupuesto nacional, como respuesta a la rigidez nada conveniente que supone afectar determinados ingresos a gastos concretos, comprometiendo la posibilidad de poder llevar a cabo una gestión más eficiente de los limitados recursos financieros para la atención de las múltiples necesidades de la colectividad, según las prioridades del Gobierno, con base en los objetivos y metas trazados en el Plan Nacional de Desarrollo.

Sin embargo, tratándose del supuesto que plantea la consulta, a saber, las rentas específicas creadas por ley para sufragar la actividad de las distintas dependencias del Registro Nacional producto de la venta de servicios, el legislador presupuestario no puede desconocerlas, ni variar su destino, por lo que los ajustes que pueda llevar cabo como expresión de su poder de enmienda o las decisiones financieras que pueda tomar la Dirección General de Presupuesto Nacional, a la luz de los artículos 177 de la Constitución Política y 32 y 35 de la Ley n.°8131, al momento de analizar el respectivo anteproyecto de presupuesto, deben respetar esa afectación o destino, según lo determinó también el citado dictamen C-072-2019:

“En la medida en que se está ante un anteproyecto de presupuesto y que no existe una disposición legal que establezca limitaciones para el ejercicio de las facultades de la Dirección, esta podrá realizar ajustes al documento elaborado por la persona jurídica instrumental. No obstante, debe tomarse en cuenta que en el tanto la desconcentración implica el ejercicio de determinadas competencias, respecto de las cuales el legislador puede haber determinado que se financiarán con XX recursos, la Dirección General de Presupuestos debe respetar lo así establecido por la ley. De manera tal que no podría dejar desfinanciados los cometidos del órgano desconcentrado concernido. Por el contrario, tendrá que respetar esos destinos.” (El subrayado no es del original).

Con lo cual, así como la Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central no alteró la naturaleza jurídica de la Junta Administrativa como órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental, tampoco derogó las fuentes de financiamiento establecidas por ley para financiar la actividad del Registro Nacional bajo su dirección. Es decir, se mantienen vigentes, así como el destino legal en que deben usarse los recursos que generen esas fuentes para lo que se le reconoce la personalidad instrumental a la Junta en aras de facilitar su gestión y correcta ejecución.

La pertinencia de que todas esas fuentes de financiamiento queden debidamente incluidas en la Ley de Presupuesto Nacional se justifica en que el Congreso pueda llevar un control más preciso de la eficiencia con que se están ejecutando esos recursos y sobre la base de ese análisis, determinar si es conveniente modificar, por ley ordinaria, esos rubros, sea para variar su destino o para eliminarlo, por ya haberse satisfecho el fin para el cual nació.

Entre estas leyes generadoras de ingresos propios a favor del Registro Nacional se menciona la Ley de Aranceles del Registro Público (n.°4564 del 29 de abril de 1970); la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (n.°7509 del 9 de mayo de 1995), cuyo artículo 30 contempla el porcentaje que de lo recaudado por dicho concepto deberá destinarse para financiar al Catastro Nacional; la Ley de Marcas y otros Signos Distintivos (n.° 7978, del 6 de enero del 2000); la Ley de Patentes de Invención, Dibujos y Modelos Industriales y Modelos Utilidad (n.°6867 del 25 de abril de 1983); la Ley n.°4407 del 2 de setiembre de 1969 y la Ley n.°4656 del 31 de octubre de 1970.

Aparte de cuestionar de que la aplicación de la Ley n.°9524 permita desviar el destino de las rentas fijado en las normas citadas – que según acabamos de señalar no procede – el criterio jurídico del órgano consultante objeta que las sumas recaudadas ingresen o se direccionen a la cuenta del Gobierno central y no directamente a las cuentas de la Junta Administrativa del Registro Nacional, sustentándose principalmente en lo dispuesto por las últimas dos leyes mencionadas, cuyos sendos artículos dos, ordenan al Banco Central de Costa Rica a depositar lo recaudado por concepto de pago de timbres y certificados directamente en la cuenta corriente de la Junta dentro de los primeros cinco días de cada mes y en los artículos 3, letra d) y 11 de la misma Ley n.° 5695; el primer precepto, en cuanto le confiere la función de administrar los fondos específicos asignados a cada una de las dependencias a su cargo y demás ingresos que por otros conceptos reciba, mediante cuentas separadas “con sujeción a lo dispuesto por la Ley de la Administración Financiera de la República” y el segundo, en cuanto le autoriza a abrir y mantener en cualquiera de los Bancos del Sistema Bancario Nacional las cuentas corrientes que considere necesarias.

Al respecto, debemos insistir que la integración de los presupuestos separados de los órganos desconcentrados llevada a cabo por la Ley n.°9524 para, según su transitorio II, “asegurar que la formulación para el período económico 2021 se realice incorporando los recursos al presupuesto nacional” (el subrayado es añadido) y con la que se quiso dar efectividad plena a los principios constitucionales de Universalidad y Caja Única del Estado, no constituye un mero trámite formal de cara a su aprobación por el Poder Legislativo, pues según lo indicamos en los referidos dictámenes C-181-2018 y C-072-2019, a partir de esa incorporación, los presupuestos de las personas jurídicas instrumentales de la Administración Central quedan sujetos a las normas y principios que informan la Hacienda Pública y regulan el presupuesto de la República en todas sus fases, incluida la ejecución del gasto y el control de los ingresos que recibe el Estado.

Consecuentemente, el seguimiento y percepción de los ingresos producto de la actividad del Registro Nacional se rige también, en lo que interesa, por el principio de Caja Única consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política y las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo desarrollan, según así lo indicó en la sentencia n.°2019-12175 de las 9:30 horas del 3 de julio de 2019:

“V.- Sobre el principio de caja única del Estado.- El denominado principio de caja única del Estado deriva de la interpretación del artículo 185 de la Constitución Política, el cual se ubica en el capítulo referido a la existencia y funciones de la Tesorería Nacional. Esta norma constitucional “Artículo 185.- La Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las oficinas de rentas nacionales; este organismo es el único que tiene facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir las cantidades que a títulos de rentas o por cualquier otro motivo, deban ingresar a las arcas nacionales.” Los efectos prácticos de esta previsión constitucional se desarrollan por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, cuerpo normativo que se erige como marco regulatorio especial en materia de ingresos y gastos públicos. En este sentido, al dar aplicación al artículo 185 de la Constitución, el artículo 66 de la ley refiere y explica cuáles ingresos son los que debe recibir la Tesorería Nacional, explicitando entonces qué se entiende por caja única y configurando así el referido principio de caja única del Estado. Este artículo 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos señala claramente que:

“ARTÍCULO 66.- Caja única Todos los ingresos que perciba el Gobierno, entendido este como los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1º de esta Ley, cualquiera que sea la fuente, formarán parte de un fondo único a cargo de la Tesorería Nacional. Para administrarlos, podrá disponer la apertura de una o varias cuentas en colones o en otra moneda.

Los recursos recaudados en virtud de leyes especiales que determinen su destino, se depositarán en cuentas abiertas por la Tesorería Nacional en el Banco Central de Costa Rica. Estos recursos financiarán total o parcialmente, según lo disponga la ley respectiva, el presupuesto de gastos del ente responsable de la ejecución del gasto. La Tesorería Nacional girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual.” De tal forma, la previsión constitucional para que sea la Tesorería Nacional quien reciba los ingresos por rentas, es precisada y complementada por el artículo 66 de la ley de cita, al «un fondo único a cargo de la Tesorería», son aquellos ingresos que perciba el gobierno como tal, es decir, el Poder Ejecutivo y sus dependencias –administración central, según se define en el inciso a) del artículo 1 de la misma ley-, los Poderes Legislativo y Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares –inciso b) del artículo 1 de la ley de cita-. Es decir, se trata solamente de los ingresos referidos a la así considerada como Administración Central, y no así a la administración descentralizada, de donde se entiende con absoluta claridad, que los ingresos destinados a las instituciones descentralizadas, como las instituciones autónomas, si bien son igualmente fondos públicos, no ingresan por medio de la cuenta única o caja única del Estado.

Así ha sido reconocido por la jurisprudencia de esta Sala de manera reiterada. En la sentencia número 2018-15357 –que a su vez cita parcialmente las sentencias 2011-15760 y 2017-10865- señaló la Sala:

“II.- SOBRE EL CASO CONCRETO. Anteriormente, esta Sala conoció una acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1, 2, 3 y 4 de la Ley de Impuesto a los Moteles y Lugares Afines, Ley No. 9326 de 19 de octubre de 2015 y, mediante sentencia 2017-010865 de las 9:20 horas del 12 de julio de 2017, dispuso lo siguiente:

“III.- Sobre el fondo.

Con el fin de resolver lo puntos discutidos en la acción se procede a analizar cada uno de ellos conforme son alegados.

A.- El principio de Caja Única del Estado.- La Sala, en su jurisprudencia, claramente ha interpretado y aplicado el principio constitucional de Caja Única del Estado de modo diferente a como lo hace el accionante. En ese sentido, cuando el Constituyente de 1949 estableció en la Constitución Política la descentralización administrativa, también adoptó las medidas constitucionales para establecer los controles, fiscalización y aprobación de sus presupuestos. De esta forma, se ha entendido:

“Principio de Caja única del Estado. Con base en el principio de caja única (expresión contable del principio de la no afectación de los recursos), que se desprende del artículo 185 de la Constitución Política, tales recursos deben ser incluidos en el presupuesto ordinario de la República. El principio constitucional de Caja única determina que todos los ingresos del Estado central, como sus egresos de dinero, deberán ser canalizados a través de una oficina especializada por el Ministerio de Hacienda, la Tesorería Nacional, de modo que para las autoridades de control de la Hacienda Pública, en especial para la Contraloría General de la República, resulte más eficaz la vigilancia sobre el buen uso que se de a los fondos públicos”. Sentencia 15760-11 En la cita jurisprudencial, se ve cómo se interpreta el sentido de la Caja Única del Estado, como un instituto de rango constitucional destinado al control de los ingresos que recibe y los egresos (gastos) del Estado. Así, canaliza los fondos por medio de la Tesorería Nacional bajo la vigilancia de la Contraloría General de la República. En esta sentencia, el Estado se refiere al ente público mayor, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Sin embargo, en otro ámbito fuera del Estado, está la descentralización administrativa claramente estructurada desde la Constitución Política de 1949, y que autoriza al legislador a crear las instituciones autónomas (entes menores del Estado) para cumplir objetivos y fines públicos específicos. Cabe señalar que al prever el Constituyente esta descentralización administrativa, también dispuso un mecanismo de control y supervisión en el inciso 2) del artículo 184 de la Constitución Política. Así, se vino a dotar a la Contraloría General de la República de las potestades y atribuciones para examinar, aprobar e improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación. La inconstitucionalidad reclamada debe desestimarse sobre este extremo, toda vez que si el Constituyente reconoció a las instituciones autónomas una serie de atribuciones y prerrogativas administrativas para el cumplimiento de fines públicos específicos, incluyó también la vigilancia de los fondos públicos que administran a la Contraloría General de la República (como órgano de rango constitucional de supervisión de esos recursos).” –énfasis añadidos- En este sentido, queda claramente establecido que la denominada caja única del Estado aplica precisamente para los órganos y entes que conforman la Administración Central, así como los demás Poderes de la República, el Tribunal Supremo de Elecciones y sus dependencias, quedando excluidas de dicha «caja única» las entidades descentralizadas, las instituciones autónomas y las municipalidades, respecto de las cuales la Contraloría General de la República siempre mantiene el deber de aprobación, fiscalización y verificación de la ejecución presupuestaria.” En consonancia con lo señalado por la Sala Constitucional, siendo que la Junta Administrativa del Registro Nacional es un órgano de la Administración Central y habida cuenta de la inclusión de los recursos de su presupuesto al Presupuesto Nacional a partir de lo dispuesto por el Transitorio II de la Ley n.°9524, resulta cuestionable desde el punto de vista constitucional y legal, que sus ingresos queden exceptuados del principio de Caja Única, así como de la regulación de la Ley n.°8131 y no deban ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional en los términos del artículo 66 de dicha ley; ante la inexistencia de una norma que justifique otorgarles un tratamiento distinto del resto de las rentas que percibe el Estado de acuerdo a la previsión que de estas se hizo en la correspondiente Ley de Presupuesto de la República.

Desde esa perspectiva, necesariamente se impone llevar a cabo una interpretación sistemática del ordenamiento financiero y considerar que las leyes 4407 y 4656, antes citadas, en cuanto le ordenan al Banco Central el traslado en los primeros cinco días de cada mes de las sumas recaudadas a favor del Registro Nacional, quedaron tácitamente modificadas y sujetas al régimen general para la gestión de los recursos públicos contemplado en la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos y, en específico, por su artículo 66, respecto a que la Tesorería Nacional “girará los recursos a los órganos y entes, de conformidad con sus necesidades financieras según se establezca en la programación presupuestaria anual”; todo como efecto directo de lo dispuesto por la Ley n.°9524, según lo hemos venido indicado.

Tal como lo explicamos en el dictamen C-263-2017, del 14 de noviembre, el aludido artículo 66 regula la administración de la liquidez de los recursos que ingresan a la caja única a cargo de la Tesorería Nacional, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de estos, correspondiéndole a la Tesorería la decisión de abrir una sola cuenta o varias para tal efecto, pero en el entendido de que en esa labor de gestionar la liquidez de los ingresos debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones responsables de la ejecución del gasto. Lo que evidencia que el desembolso de los recursos no es libre, sino que debe responder a una programación:

“Esa programación es, ante todo, la programación realizada por la propia entidad beneficiaria. Programación que implica definir la finalidad del gasto que va a ser financiado con la transferencia y el momento en que se requiere contar con los recursos. La sujeción a esa programación actúa como una justificación tanto para la erogación de los fondos públicos por parte del Ministerio de Hacienda, como de la solicitud de la entidad beneficiaria de esos recursos y del gasto que a cargo de ellos va a realizar. Sobre este requisito hemos indicado:

“Este aspecto es sumamente importante: la administración financiera implica programación no sólo en la elaboración del presupuesto sino también en su ejecución y la administración de la liquidez (artículos 19, 20, 23, 42, 43 y 66 de la Ley 8131). Es con base en esa programación que se deben girar los recursos. Esa programación debe asegurar la disponibilidad de los recursos. No constituye un fin de la administración de los recursos el acumular disponibilidades. Los recursos son para cumplir los fines públicos, dando debida satisfacción a las obligaciones suscritas por las autoridades competentes en el momento debido según la programación”. Dictamen C-297-2005 de 18 de agosto de 2005.” (El subrayado no es del original).

Por lo que se refiere a las demás leyes mencionadas, incluida la Ley n.°5695, no se detecta que exista algún tipo de incompatibilidad normativa que no pueda ser resuelta hermenéuticamente, entendiendo que el ingreso a caja única de los recursos con destinos específicos a favor del Registro Nacional, no contradice la función de su Junta Administrativa de poder administrarlos o ejecutarlos, ni su facultad para abrir las cuentas corrientes a las que la Tesorería Nacional pueda girar los recursos de acuerdo con la respectiva programación presupuestaria.

De toda suerte que, en el otro aspecto que le inquieta a la Asesoría Jurídica del órgano consultante para cuestionar el ingreso a Caja Única de los recursos propios del Registro Nacional, concerniente a su trazabilidad, conviene recordar que a tenor del artículo 8 de la Ley n.°8131 y 41 de su Reglamento, el anteproyecto de presupuesto debe contener una identificación de las fuentes de financiamiento y las previsiones de ingreso probables durante el respectivo ejercicio económico con el que se pretende atender las necesidades de gasto de dicho órgano para cumplir los fines y competencias legales, lo que obliga a dar seguimiento a esos recursos como parte del control que debe hacerse durante la ejecución del presupuesto en aras de garantizar la mejor asignación y utilización de los recursos presupuestarios.

Lo anterior sin perjuicio de que a tenor del artículo 84 del Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, que desarrolla su artículo 66, tratándose “de recursos recaudados en virtud de una ley especial, la Tesorería necesariamente deberá depositarlos en una cuenta separada, con identificación del origen y del destino al cual están afectos.” Finalmente, una última consecuencia a tomar en cuenta que se desprende de la incorporación del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional al Presupuesto Nacional en la regulación instaurada por la Ley n.°9524, es que en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) de la Ley n.°8131), el presupuesto no puede cerrarse con superávit como expresión de una adecuada programación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos, según así lo explicamos en el dictamen C-292-2019, del 8 de octubre:

“debe tomarse en cuenta los principios de anualidad y especialidad temporal del presupuesto, que rigen no solo la aprobación sino también la ejecución presupuestaria. El presupuesto se aprueba para un año, en el cual debe ser, en principio, ejecutado.

Lo que determina, en nuestro medio, que en caso de que determinados créditos presupuestarios reflejen un remanente, este se anula a efecto de cerrar el ejercicio presupuestario. Lo que cierra la posibilidad de utilizar esos créditos. No existe una disposición legal que autorice a incorporar al presupuesto siguiente los remanentes de créditos no ejecutados, salvo si se trata de las fuentes de crédito público externo. Dispone el artículo 46 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos:

“ARTÍCULO 46.- Compromisos presupuestarios Los saldos disponibles de las asignaciones presupuestarias caducarán al 31 de diciembre de cada año.

Los gastos comprometidos pero no devengados a esa fecha, se afectarán automáticamente en el ejercicio económico siguiente y se imputarán a los créditos disponibles para este ejercicio.

Los saldos disponibles de las fuentes de financiamiento de crédito público externo y las autorizaciones de gasto asociadas, se incorporarán automáticamente al presupuesto del ejercicio económico siguiente.

El monto no utilizado de la autorización por endeudamiento interno incluida en el presupuesto nacional, caducará el 31 de diciembre del año correspondiente; por ende, no podrá ser utilizado con posterioridad a tal fecha.

Mediante reglamento, se emitirán los criterios y mecanismos para aplicar este artículo”.

Norma de la cual se hace eco el inciso a) del artículo 132 del Reglamento a la Ley.

Conforme lo cual, los distintos recursos, incluidos los de superávit deben ser ejecutados en el período fiscal que se reciban.

Por consiguiente, si el organismo cuyo presupuesto es incorporado al Presupuesto Nacional genera remanentes durante ese período 2021 o en futuros períodos, los créditos correspondientes se anulan o caducan al final de período presupuestario según disponen las citadas normas. El organismo tendrá, entonces, que velar porque todo crédito autorizado sea ejecutado conforme los principios y objetivos de la citada Ley, a efecto de que las necesidades públicas sean satisfechas y se concreticen los fines públicos, todo durante ese ejercicio presupuestario. Es decir, el presupuesto no podrá saldarse con superávit…

Simplemente, el legislador no previó reglas especiales de ejecución para esos remanentes a partir de la citada incorporación al Presupuesto Nacional. En concreto, no les autorizó generar superávits a partir de esa incorporación.” (El subrayado no es del original).

D. CONCLUSIÓN:

De conformidad con las consideraciones anteriores, damos respuesta a las interrogantes formuladas en los siguientes términos:

1. La Ley de Fortalecimiento del control presupuestario de los órganos desconcentrados del Gobierno Central, con su vocación de regular uniformemente los procesos presupuestarios de aquellos de esos órganos que fuesen titulares de un presupuesto independiente, al sujetarlos a los criterios, lineamientos y normas técnicas de las autoridades de Hacienda fundadas en la Ley n°8131, supuso un cambio sustantivo en el sistema de las finanzas públicas, ya que devolvió a la Asamblea Legislativa la competencia en su aprobación como medio para controlar la eficiencia en la asignación de los recursos dinerarios al gasto público, materializando de esa forma el principio constitucional de Universalidad e integridad presupuestarias.

2. Sin embargo, la incorporación del presupuesto del Registro Nacional al Presupuesto Nacional como efecto de la citada Ley n.°9524, no modificó la naturaleza jurídica de su Junta Administrativa, como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Justicia y Paz, ni la atribución de la personalidad jurídica instrumental para facilitar la gestión financiera y la correcta ejecución de los recursos asignados para el cumplimiento de sus funciones, lo que debe diferenciarse de la forma en que esa organización se registra técnicamente dentro del estado de egresos en el proyecto de presupuesto de la República como programa de la referida Cartera, en tanto es una consecuencia de esa integración presupuestaria y porque, al final de cuentas, es una dependencia suya de acuerdo con los artículos 1 de la Ley n.°5695 y 3.b) de la Ley n.°6739.

3. En ese sentido, la Junta Administrativa es la responsable de aprobar el anteproyecto de presupuesto del Registro Nacional – así como el formulado por el Tribunal Registral Administrativo – antes de remitirlo al titular del Ministerio de Justicia y Paz, quien deberá dar su consentimiento capacidad de direccionamiento político administrativo dentro del Ministerio – siendo el encargado también de presentarlo al Ministerio de Hacienda para su inclusión en el proyecto de Presupuesto Nacional, de conformidad con la reforma hecha por la Ley n.°9524 a los artículos 34 de la Ley n.°8131 y 19 de la Ley n.°8039.

4. De toda suerte que, con arreglo al párrafo in fine del recién citado artículo 34, en la aprobación de su anteproyecto de presupuesto, la Junta Administrativa deberá atender las disposiciones que el Ministerio de Hacienda defina en cuanto “a la forma y los plazos” para su presentación y efectiva integración al proyecto de presupuesto de la República, lo que puede significar que internamente deba llevar a cabo ajustes en la tramitación de su presupuesto para así poder cumplir con esos requerimientos.

5. Asimismo, las potestades de la Junta Administrativa no se agotan en las etapas de formulación y aprobación de su anteproyecto, al participar también de la ejecución, control y evaluación del respectivo proceso presupuestario, así como en las propuestas de modificación, a ser aprobadas por el Poder Ejecutivo en las materias no reservadas a la Asamblea Legislativa, según lo dispone el artículo 45 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Si bien, en el ejercicio de esas facultades está obligada a considerar las regulaciones de dicha ley y de su reglamento, al igual que los criterios y normas técnicas que se deriven de ambas disposiciones, como efecto también de la incorporación de su presupuesto al Presupuesto Nacional.

6. La Ley n.°9524 no afectó el destino específico de los recursos propios del Registro Nacional, ni derogó las leyes especiales que los crean, como tampoco la facultad de su Junta Administrativa para administrarlos y hacer uso de estos en la forma que lo decidió el legislador ordinario para financiar su actividad pública.

7. Si bien el legislador presupuestario cuenta con un amplio poder de enmienda en relación con el proyecto de ley de presupuesto de la República, sujeto a los límites impuestos por la misma Constitución Política (artículos 177 y 179), con lo que no está vinculado al ordinario, salvo en los supuestos de los llamados fondos “atados” constitucionalmente y aquellos que se destinan a financiar los programas sociales, del mismo modo a cómo la Dirección General de Presupuesto Nacional puede llevar a cabo ajustes al anteproyecto de presupuesto aprobado por la Junta Administrativa, por hallarse bajo el ámbito de su competencia técnica, debe respetarse el destino específico al que esos ingresos propios se encuentran adscritos de forma que le permita cumplir con los fines y los deberes públicos que el ordenamiento jurídico encomendó al Registro Nacional.

8. Con la precisión de que de esos recursos financieros deben ingresar al fondo único a cargo de la Tesorería Nacional, como consecuencia adicional de su incorporación al presupuesto nacional a partir del ejercicio económico del año en curso, según se establece en el Transitorio II de la Ley n.°9524, sujetándolos, en consecuencia, a los mismos principios y normas que rigen al presupuesto de la República en todas las fases del ciclo presupuestario, con lo que se da plena efectividad al principio de Caja Única del Estado consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política y a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, lo desarrollan.

9. Resultaría cuestionable desde el punto de vista constitucional y legal que siendo la Junta Administrativa del Registro Nacional un órgano de la Administración Central y habida cuenta de la inclusión de los recursos de su presupuesto al Presupuesto Nacional conforme con el Transitorio II de la Ley n.°9524, sus ingresos propios reciban un tratamiento distinto, exceptuándolos del principio de Caja Única, y que su desembolso no responda a la programación presupuestaria anual realizada por la misma Junta, lo que le permitiría dar el debido seguimiento respecto al destino de estos recursos, sin perjuicio de que a tenor del artículo 84 del Reglamento a la Ley n.°8131, tratándose “de recursos recaudados en virtud de una ley especial, la Tesorería necesariamente deberá depositarlos en una cuenta separada, con identificación del origen y del destino al cual están afectos.” 10. Esta circunstancia propiciada por la Ley n.°9524 obliga a entender que las leyes 4407 y 4656, en cuanto ordenan al Banco Central el traslado en los primeros cinco días de cada mes de las sumas recaudadas a favor del Registro Nacional por concepto de pago de timbres y certificados, quedaron tácitamente modificadas, debiéndose sujetar al régimen general para la administración de la liquidez de los recursos públicos regulado en la Ley n.°8131 y su reglamento; sin que se detecte ningún tipo de incompatibilidad normativa con la demás legislación que crea ingresos específicos a favor del Registro Nacional, ni en específico, con su Ley constitutiva (n.°5695), pues su ingreso a caja única no se opone a la función de su Junta Administrativa en administrarlos y ejecutarlos con arreglo a la ley.

11. Finalmente, importa destacar otro efecto derivado de la incorporación del presupuesto de la Junta Administrativa del Registro Nacional al Presupuesto Nacional por la Ley n.°9524: dicho presupuesto no podrá cerrarse con superávit en aplicación de los principios constitucionales de equilibrio presupuestario y anualidad (artículos 176 constitucional y 5 letras c) y d) y 46 de la Ley n.°8131), como expresión de una adecuada planificación del gasto y eficiente gestión de los recursos públicos.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya [1] En ese sentido, el citado dictamen C-181-2018 advertía que “la titularidad de un presupuesto independiente del Presupuesto Nacional no está unida a la naturaleza desconcentrada de un órgano. En ese sentido, la desconcentración no implica titularidad de un presupuesto propio ni tampoco implica personalidad jurídica instrumental… Respecto de esos órganos desconcentrados, la mayoría, que carecen de personalidad jurídica instrumental y, por ende, no son titulares de un presupuesto independiente, el artículo 1° de la Ley 9524 no produce ningún efecto útil. Se sigue, así, que no todo órgano desconcentrado de la Administración Central está comprendido dentro del ámbito de la Ley 9524.” [2] El mismo pronunciamiento C-181-2018 acota sobre el particular: “Empero la desconcentración puede estar acompañada de una personalidad jurídica de carácter instrumental y, sobre todo, de la titularidad de un presupuesto propio. Lo cual debe estar autorizado por la ley que regula el órgano.” [3] CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero. Navarra: Aranzadi, 23.ª ed., 2019, p.668-669.

[4] Ver https://dpej.rae.es/lema/programa-presupuestario [5] CALVO ORTEGA, Rafael; CALVO VÉRGEZ, Juan. Curso de Derecho Financiero…pp.673-674.